社區治理的內涵匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇社區治理的內涵范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

    1 自我調節的協作方式。即國家、組織、個人之間通過談判實現自動協調目的的方式。

    2 多樣化的行動者。國家責任范圍逐漸縮小而公民享受更多的責任,包括政府部門、私營部門、第三部門以及廣大公眾都可以參與治理。

    3 互動過程。致力于集體行動的組織依靠互相依賴的權利和資源關系實現互相促進和支持,形成協作性的合伙伙伴關系。

    4 國家的主導角色。國家在制度設計和戰略制定方面具有根本性作用,這是其他機構不能代替的,國家的作用充分體現在其宏觀調控和組織協作上。

    二、善治的內容

    善治是指一種良好的治理。這是治理理念和相關機制建立并運用到實踐中所導致的良好的績效。它應該是社會治理發展的目標。善治只要是指治理能夠收獲到良好的技校,這種績效表現在治理的政治效果、管理效果、經濟效果和社會效果的方面。整治效果主要是通過治理達到了公民與公共機構之間的良性互動,公民的責任精神得到提升,公民對公共事務有著廣泛的參與,社區團結性達到非常高的水平。管理效果是通過多元角度的參與和互動,社區和組織的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的機制,提供了最大效率的公共服務。經濟效果主要是指通過治理直線了社區和組織資源最大化的利用,并確定了良好的經濟收益,給社區居民帶來了更好地福利。而社會效果則包括文化觀念、環境保護、社區安全、鄰里照顧等方面都產生良好的小郭,社區成為安全、幸福和文明的居住地。就一個國家而言,職責意味著國家實現有效的制度構建、公民創造力得到激活、政治文明程度高,意味著國家不僅在經濟上去的穩定而快捷的增長,而且在綜合效益上公民生活質量得到了不斷提升,社會和自然都實現了和諧共進的目標。

篇（2）

一、城市社區治理模式創新內涵

1.社區治理的內涵

社區治理是指以社區地域為基礎,政府與社區組織、社區居民共同管理社區公共事務的活動,它體現為社區范圍內的不同主體依托各自資源而進行的相互作用模式。正如美國政治學學者埃莉諾?奧斯特羅姆所說“社區治理通過借助既不同于國家也不同于市場的制度安排,可以對某些公共資源系統成功地實現適度的開發與調適。它可以彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足,成為國家和市場手段的補充”。

2.社區治理模式創新的內涵

所謂社區治理模式創新,就是一個改革過程,就是對社區管理公共事務的理念、方式、體制、制度等等進行重新設計和運行的過程。在社區的治理模式框架中,所有的內容發生了變更,都可以稱之為治理模式創新。如果我們結合熊彼特的“創新理論”,來考察社區治理模式創新,則社區治理模式創新可被定義為:引入新的治理因素或對原治理模式進行重構。

二、城市社區治理模式創新框架

城市社區治理是一個系統工程,涉及我國城市管理體制、民主政治建設、公共服務的供給與運行及社會穩定與發展,更涉及政府、市場和社會三元結構的關系調整。正如上文所說,社區治理中的任何要素發生了變動,都可以稱之為革新。因此,社區治理模式創新就是一個系統,是多維度的集合,其涵括的內容非常廣泛。根據治理要素的內容,筆者構建了城市社區治理模式創新的框架,認為社區治理模式創新,應該涵括治理目標的創新、治理理念的創新、治理主體的創新、治理結構的創新、治理方式的創新和治理過程的創新等若干層面的創新。

三、城市社區治理模式創新路徑

正如上文所說,城市社區治理模式創新是一個多維的架構,這個多維的架構,為社區治理模式創新提供了選擇路徑。

1.城市社區治理目標創新:構建社區善治的導航目標

社區治理模式創新,需要正確的目標引導。正確的目標,使社區治理模式創新有了方向,有了航標。筆者認為,我國社區治理模式創新的走向,應該是通過創新,實現良好的治理。因此,善治是社區治理模式創新的目標。那么何謂社區善治?所謂社區善治,就是長效的、良好的社區治理的治理。它是使社區公共利益最大化的社區管理過程,其本質特征就在于它是社區居委會與社區居民對社區公共生活的合作管理。

城市社區善治的目標和測量指標至少應該包括以下基本要素:第一,合法性,即社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態。第二,透明性,即社區信息的公開性。第三,責任性,即與某一特定職位和機構相連的職責及相應的義務。第四,法治,即所有人都依法行事,在法律面前人人平等。第五,回應,即公共機構和管理人員要對社區居民的要求做出反應。第六,有效,即管理的效率。善治實際上是政府權力向社會的回歸,善治的過程就是一個還政于民的過程。善治表示政府與社區或者說政府與社區居民之間的合作。善治有賴于社區居民自愿的合作和對權威的自覺認同,沒有社區居民的積極參與和合作,至多只是善政,而不會有善治。城市社區的良好治理涉及社區經濟、環境、資源利用、居民意識、民主管理、生活質量等的綜合平衡發展。

2.城市社區治理理念創新:樹立參與、和諧、服務的治理理念

社區治理模式創新首先要從理念或價值層面上入手,社區治理的核心理念是參與、和諧、服務。也就是說,通過社區成員的積極參與,努力實現共同的發展目標,共同享受創造的成果。社區治理理念是對社區治理活動合規律性和合價值性的認知定勢和認知運行模式的總和,從本質上講是一種思維模式,這就決定了它具有與時俱進的理論品質,其創新是社區治理模式創新的先聲和基點。城市社區應以新的治理理念為指導,進行傳統的社區治理模式創新。

(1)社區治理的參與理念

社區治理模式創新的理念之一,是變革傳統的基層管理理念,強調社區成員的治理參與性。所謂社區成員的治理參與性,是指社區各類成員要參與到社區公共事務制定決策中去,以不同身份參與到社區治理活動中,并分別擔任不同的角色,承擔了安排者、生產者、監督者等不同的職能。社區發展的各項規劃、社區建設的實施,以及社區事務的處理等都必須體現社區居民的廣泛參與,與居民的要求相適應。

社區治理參與理念的樹立,需要社區居民公民意識的建立,需要不斷地加強公民意識教育,逐步培育“參與共享、互助共進”的理念,提升參與意識,提高參與行為。因為能否有效地參與社區的公共事務,在很大程度上取決于居民是否具有強烈的參與意識和成熟的社區理念。社區公民參與意識和公民精神的培育需要適宜的生長空間和土壤,因而,政府一方面要拋棄管制和包辦的做法;另一方面,要提供更多政府與公民合作、溝通的平臺。

(2)社區治理的和諧理念

正如我們在前文所說,社區治理模式創新的目標是實現社區善治,通過社區善治,使得社區和社區內成員都得到壯大和發展。為此,建設和諧社區是善治目標下的應有之義。所謂和諧社區是指基于法律框架和道德約束,以人為中心的人、自然與社區的協調統一。互相幫助、互相照顧、奉獻愛心是和諧社區的精神理念。也就是說,創新型的社區治理模式下,社區將建設政通人和、經濟繁榮、居民生活幸福、社區功能不斷完善的社區,一個以人為本、注重全面發展、充分實現社會正義的社區,一個人與自然平等發展、和諧統一的社區。

(3)社區治理的服務理念

社區服務是社區建設的永恒主題和生命力所在。社區治理模式無論如何變革,強化社區服務都是核心的理念。社區發展的終極目標是使社區內的所有成員都能得到全面發展,而這種全面發展的實現,則有賴于完善的、良好的社區服務。社區的所有工作都應當圍繞社區居民的需求來開展。因此,我們應當變革原有的“小社區服務”理念,樹立“大社區服務”的理念,看到社區服務已經不僅僅是福利性質的扶貧幫困和志愿服務,它還涉及到社會保障、基層政務、公共服務、社會工作、第三產業、互惠交換等領域,形成多層次、多樣化的綜合服務體系。

3.城市社區治理主體創新:構建多元參與的治理主體

傳統社區治理模式下,社區治理主體單一,這會造成權威統治。而治理主體的多元化,則使治理過程民主化,使治理決策科學化,治理結果合理化。Hayek說:“我們每個人在做自己要做的事的時候,彼此產生了協調,這種自發式的協調所產生的秩序,足以證明自由有利于這種個人行為,可稱之為自由的行為,因為它不是上司或公共權威所決定的。個人所需服從的,是法治之下的法律,這種法律應是無私的普遍的有效的。” 所以培育社區非營利組織,提高居民的組織化、社區化程度,構建多中心秩序,無疑將是社區治理模式的理想選擇。社區本是多元主體的聚合體,因此社區主體多元化是社區治理發展的必然趨勢,在這個趨勢下,除政府以外的非政府組織、企業、社區部門和社區居民都可以成為社區治理的主體。不同主體在對社區事務的管理中發揮各自的特點和優勢,相互合作,共同為社區建設出力。

多元主體治理模式下,所有社區利益相關者都是社區治理的主體,即與社區需求和滿足存在直接或間接利益關聯的個人和組織的總稱,包括政府組織、社區組織、社會中介組織、駐社區單位、居民等。他們通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對社區公共事務的共同管理。社區參與者之間進行適度分權,不通的社區參與者被授權擁有與其角色相對應的社區決策權、管理權、執行權和監督權。社區多元治理主體之間的自愿平等合作關系被強化,憑借合作網絡實現各個主體間的協調和溝通,實現治理機制與治理理念的轉變。

4.城市社區治理結構創新:構建合作共治的治理結構

所謂社區合作共治,是指社區治理多元主體間以伙伴關系為基礎,在治理中相互關懷、相互協調、相互交換資源并通過合作而達到社區治理目標的治理架構。

在合作共治的治理架構中,各治理主體的“平等性”被強調,治理主體因面對需要解決的社區發展共同問題、社區公共事務這―共同客體而相互需要,由若干個“我”構成為“大我”、“我們”,構成為共同體、共同主體的內容。合作共治其基本的價值取向在于正確處理好互為治理主體的主體間的關系,其核心內容是治理主體間如何相互協調并達成目標的一致性,尋找達成目標一致性的路徑。治理主體間的平等、建立在相互信任基礎上的網絡化聯系、價值認同、對資源的相互依賴性、對治理規則的認定是維系多中心治理的基礎。

其次,社區共治是互惠基礎上的合作。社區共治是借助科層制、市場機制、合作機制、組織間網絡、自組織制等混合機制,對社區公共事務的共同管理。這種共同治理的實質在于互惠基礎上合作關系的建立。互惠規范的確立,有利于建立多元主體之間的伙伴關系,才能使合作得以持續發展。

再次,社區共治是權力與權利的結合。社區共治是公共權力的分散化與公民權利的民主化為基礎,實現了權力與權利的結合。社區居民有權參與社區事務的治理,特別是隨著社區居民民利意識的增長,權利的訴求逐漸轉變為一種對社區發展治理權力的追求,要求參與到公共權力體系中,實現對社區事務的治理。

5.城市社區治理方式創新:向自治化、制度化、綜合化治理演進

(1)社區自治是社區治理方式轉變的必然選擇

創新的社區治理模式下,必然要求采取“自治”的治理方式。自治型社區治理方式,需要服務型政府的出現。政府管理理論認為,社區的治理結構取決于政府的主導:一個管理型的政府,其基層管理也必然是管理型的;而一個服務型的政府,其基層管理也將是自治型的。所以在當前社會轉型、經濟轉軌時期,我們要不失時機地推動政治體制改革,發展公共服務型政府,收縮政府管理戰線,避免把社會事務管得過嚴,理得過寬,統得過死,通過各種方法和途徑,積極促進社會力量的壯大,促進公民社會的實現。

(2)制度化的專業治理是社區治理方式轉變的必然要求

傳統的社區治理方式,由于一些制度性的缺陷,使社區日常事務管理,很多主要是依靠經驗進行。這種依靠經驗的非制度化管理,使社區活力受到抑制,難以有更大的發展。隨著新的治理模式的創新出現,必然要求經驗式治理方式向制度化治理方式演進,新型的專業化治理要求應運而生。專業化的發展要求社區治理的技術化、制度化和專門化,特別是在社區服務的提供上,需要專門的技術型、知識型人才,單單依靠社區自身可能滿足不了對這些人才的需求,外聘職業經理人實現對城市社區的專業化治理正逐步成為一些發達地區社區的選擇。

(3)多層次的綜合治理是社區治理方式轉變的必然方向

傳統的社區治理模式下,社區的治理是執政黨一元化的單向治理,社區居民與其管理者之間是服從與被服從的關系,在文化上表現為大眾行為的趨同性和意識形態教條化。隨著社會經濟體制的改革,社區各類問題(流動人口問題、老齡化問題、就業問題、環境問題、康樂問題等等)的產生,催生著城市社區治理向多層次、綜合化的方向發展。在居民自治的基層民主治理試驗之外,社區多種多樣的中介組織、自治組織、營利組織和非營利組織等等都在城市社區治理中發揮著不可替代的作用。他們關心公共事務、參加公益活動、參與決策、對社區建設進行監督評估等,使社區治理向多層次的綜合治理演變。

6.城市社區治理過程創新:由行政控制向民主協商演變

在我國城市社區治理中,政府擔任著重要的角色。在傳統的“兩級政府,三級控制”的治理模式下,社區治理過程通常表現為行政控制,公安、民政、疾病預防、消防、交通、計劃生育等政府部門對社區治理進行滲透,它們根據自己的權力、職責在社區建設中找到參與的切入點和落腳點。而創新的社區治理方式,要求治理過程向民主協商演變。這是同治理主體的多元化和治理架構的共治性向吻合的。社區共治架構下,多元的治理主體間既不可能是行政命令機制,也不可能是市場交換機制,而應該是多方協商機制,并通過制度使協商機制規范化、定期化和有效化。治理的一個重要基礎是有關各方達成共識,而達成共識,必須依賴于良好的溝通與協調。一方面,參與治理的各個主體之間需要進行溝通協調;另一面,在治理主體與各利益相關者之間也要進行有效分的溝通協商。社區事務的多方協商,可以通過多種形式來實現,比如通過定期召開聽證會、協調會、評議會、咨詢會和議事會等形式,對涉及具有社會性、公益性、群眾性的社區事務進行議事協商、協調聯絡、監督評議,充分了解民情、反映民意、集中民智,匯聚民力,規范社區成員參與共同治理的議事規則、工作制度,逐步形成合法、合適的社區民主組織形式。

參考文獻:

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篇（3）

一、根據城鄉統籌發展，站在構建新型城鄉關系的高度，有序變革新型農村社區治理。 

城鄉發展一體化是統籌城鄉發展的根本目標。但城鄉發展一體化并并不是城鄉發展一樣化，而是通過加大農村公共服務建設力度和農村治理變革，實現城鄉公共服務均等化，建造新型城鄉關系。在新型農村社區建設過程中，各級政府要切實提高投入力度，特別是在水、電、燃氣等基本生活設施公路、綠化、社區衛生、安全保衛等公共實施建設方面，要按照不低于城市社區公共服務平均水平的要求為農村社區配置資源，以保障其生活的基本運轉；結合新型農村社區現有的社會發展條件，考慮農村社區居民公共需求的多元化特點，有針對性地提供商貿、教育、醫療、養老、文化、健身、娛樂等服務，提升村民的生活質量；從實際出發，按照新型農村社區治理的特殊性要求，逐步健全組織管理體制，完善工作機制，探索適合新型農村社區特征活設施以及管理方式，提高管理水平。 

二、根據新型農村社區各自本身的特點，重置農村社區治理體系。 

社區管理體制是社區管理主體在社區資源配置、社區事務管理、社區關系調適等領域中的地位、作用以及相互關系、運作方式。新型農村社區治理中存在三個主體：村居民群眾、社會組織和鄉政府。 

順應城鎮化發展趨勢，根據新型農村社區的特點，探索構建社區服務中心、社區建設協調委員會和社區社會組織等組織框架，形成以社區服務中心承接政府公共服務、社區建設協調委員會主導社區民主協商和社區自治、社會組織參與自治和社會協管為內涵的社區組織管理體制，完善農村社區治理體系，促進社區居民的社會融合。 

三、理順政府管理與基層群眾自治的關系，實現政府社會管理與基層群眾自治良好而有效的銜接。 

鄉村關系是村民自治的核心問題之一。新型農村社區治理要堅持以社區自治為基本原則，首先要調節好好村民自制體系與行政管理體系之間的關系，依法完善關系定位，理清鄉村關系。其次，新型農村社區是介于農村和城市社區之間的特殊形態，其自治到底是依據哪項法律尚未明確。但在群眾自治與政府管理的關系問題上基本精神是一致的，這就是鄉鎮政府與社區之間是“指導與協助、服務與監督”的關系，這意味著政府對社區負有指導和服務的義務，社區則代表居民群眾對政府部門的工作予以協助并進行監督。據此，實踐中要對鄉鎮政府與社區之間的所有相關工作進行明確的清理，劃清在這些基層管理和服務工作中，鄉鎮政府及其部門與社區之間的權利義務關系，嚴格分清政府與社區的各自 

職責。 

在理清政府與社區關系的基礎上，要以公共服務和社會治理為紐帶，建立起政府社會管理和社區自我管理有效銜接、政府依法行政和社區居民依法自治良性互動的新型農村社區治理體制。這就要求推進政府職能轉變，建設服務型鄉鎮政府，促進政府工作重心下移，加快公共管理社區化步伐。鄉鎮服務型政府建設的首要任務就是發展農村社會事業，提供公共產品和服務，做好農村社會管理，而農村社區建設的首要內容也是農村基礎設施建設和有效的社區治理。鄉鎮政府和社區自治組織的工作在這里有農村社區治了交集，為理順鄉村關系，構建政府與社區的銜接和互動提供了可能。 

四、注重社會組織的培育，發揮社會組織作用，善于引進市場和社會力量參與社區治理。 

發揮社會組織作用，增強社會自治功能，這是新型農村社區治理極其主要的一個環節。社會組織能夠凝聚社會力量，引導居民參與聯結，實現利益表達有序化，能夠在反映民眾訴求、維護弱勢群體權益、滿足公共服務多元化需求方面發揮積極作用。基層政府要努力培育并發展公益類、慈善類和服務類為重點的社會組織，使其與政府管理形成合力，共同推進基層社會治理創新。 

農村社區治理離不開政府和社區自治組織，但市場和人民的力量也不應該忽視，在發達地區的社會管理實踐中，市場和人民的力量不僅參與社區的管理和服務中，而且作出了卓有成效的貢獻。社會力量隱藏在廣大群眾之中，積極依托和運用社會的力量包括市場力量進行社會治理，是實現社會治理有效性的重要途徑。要采取有效措施，鼓勵和動員社區居民變被動管理為主動參與，引導和激勵社會力量和市場力量參與社區治理，構建民眾表達和聯結的載體，形成廣泛持久的社會合力，推動社會治理創新。 

篇（4）

中圖分類號：F291 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）28-0184-02

一、社區概念及其類型

所謂社區主要是指由居住在一定地域里的人們結成多種社會關系和社會群體，從事多種社會活動所構成的社會區域生活共同體。這種共同體是由一定的人群、一定的地域、一定的生產或生活設施、一定的組織和行為規范，以及居民的社區意識等等要素所構成的相對獨立的社會實體，是人們參與社會生活的基本場所，是以聚落作為自己的依托或物質載體的。根據地域型社區劃分法，可以將社區劃分為城市社區、農村社區和集鎮社區。

二、社區自治的基本內涵

社區自治的含義可以概括為：社區自治是社區居民通過一定的組織形式，依法享有和實現自主管理社區事務的權利，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，創建社區體制，優化社區資源、完善社區功能，不斷提高社區居民物質和精神生活質量。主要包括七個方面，即人事自治、財產自治、財務自治、管理自治、教育自治、服務自治、協管自治。

三、城市社區自治機制形成的制約因素

中國城市社區機制在實際形成過程中面臨著一些共同的制約因素：

1.政府社區管理體制不完善。政府社區管理體制是國家對社區普遍性治理的體制，是社區內部事務治理形成的基礎，它包括政府治理社區的組織構成、職能與權力配置。中國政府社區管理機構主要是條、塊設置，各級黨委和政府、街道辦事處，或街道層面的社區管理委員會為塊，各級政府中與社區建設相關的職能部門為條，其中各級民政部門及其基層政權與社區建設機構是社區建設的負責單位。這一機構設置基本上能適應城市社區治理的需要，但是，在政府塊的層面，如何協調各個同時受上級職能部門指導的本級職能部門的社區管理工作是有待解決的一個問題。

2.社區治理制度、資源和價值建設滯后。城市社區合作治理機制的形成需要制度、資源和價值的有效保障。由于城市社會結構變遷、政府管理體制改革和社區治理的發展，目前的城市社區治理制度都處于探索、建立、調整的過程中，相對社區治理的需要來講還不是很完善。社區治理需要相應的物質資源支持，可是，中國社會建設總體投入長期不夠，社區建設無法獲得大量財政撥款，社區缺乏從事經營活動的權力，社區內部公共物質資源有限，社區面向社會的資源動員能力較低，所以，社區治理尤其是自治所需的物質資源十分短缺，制約了社區合作治理的開展。社區價值是社區的靈魂，它決定方向、控制制度、制約行動、凝聚資源、創造成就。以人為本、和諧互助、全面發展、自由自主等價值的實現是社區合作治理的深層目標，社區決策要服務這些價值，社區制度建設要貫穿這些價值，社區居民要實踐這些價值，社區發展要實現這些價值。

3.社會力量參與不足。中國城市社區治理不僅限于政府與社區之間的合作，社會力量也是重要的合作者，并且，它參與合作的程度直接影響到政府和社區的角色、功能定位。在三方合作中，政府主要負責對社區的普遍性治理和地方性治理的宏觀規劃、指導與規制；社區組織和居民落實國家的普遍性治理、具體組織社區的地方性治理；而社會力量主要直接參與社區專業化服務和公共資源的提供。社會力量參與的方式主要有三種：為社區提供市場化服務，如物業公司的服務；專業化的志愿服務或非營利；提供資源或捐贈。但目前的情況是，由于非營利組織數量、種類和資源條件有限，社會捐贈文化和機制處于建構之中，社區內部組織募捐能力較低，社會為社區提供專業化公益服務不足，國家和社區不得不成為力不從心的社區服務生產者，影響到國家和社區治理角色的到位以及三方的正常合作。

四、創新城市社區自治機制

1.合理劃分社區及其規模。創新社區居民自治機制建設的前提是科學合理地劃分社區，依據全國社區建設實驗區的實踐看來，社區的劃分方法和規模調整因地而異。過去居委會的運作狀態已經明確地顯示，如果將社區所轄區域定位于現有居民委員會，將不利于資源的有效配置和重新整合，各類生活要素在狹小的空間內也不能發揮更大的作用，因此可能造成資源的浪費和損耗，也不利于新形勢下城市的整體規劃。如果將社區所轄區域定位于街道辦事處，則又有可能續展居委會的行政化，與街道辦事處融為一體，成為街道辦事處的附庸，社區自治的最終目標會有遭受夭折的危險。

2.明確社區政府職能。在社區自治機構體系構建的同時，需要轉變政府職能部門和派出機構的職能，明確政府在社區管理中的責任，做到有所為和有所不為。

政府力量的有所為包括:（1）政府力量回歸本位，轉變力量行使的方向和明確行使的范圍。政府力量應主動調整自身與社區自治機構之間的關系，將現實中兩者的領導與被領導、命令與服從的關系，調整為指導與協助、服務與監督的關系。（2）政府力量授權給社區自治機構。包含有政府責任和權力的讓渡，伴隨著這種授權的是實質性的財政支持和政策優惠。所授之權即讓社區居民真正能行使“自我管理、自我服務、自我教育、自我約束”的權力。（3）政府應履行好護航角色。護航一方面體現為對社區自治機構的護航，政府應通過必要的制度約束其他社區組織對社區自治機構的侵權行為，為社區自治機構與社區居民的社區管理實踐營造良好的社會環境氛圍。另一方面護航更體現為對社區居民利益的護航，對社區自治機構的工作進行依法監督，防止社區管理事業的偏向，更要防止社區自治機構可能存在的對社區居民利益的侵害，保障社區居民的各項權利。

政府力量的有所不為包括：（1）社區自治機構的權力除自治權、監督權外，還有協助基層政府開展工作的義務。因此，要防止政府將協管變成“單管”，即變相地把行政事務全盤轉嫁給社區自治機構。即使遇有特殊情況需要社區自治機構辦理，也需要遵循“權隨責走，費隨事轉”的原則，賦予社區自治機構必須的權力和提供必要的資金。（2）除對社區自治機構必要的依法監督外，杜絕政府對社區自治機構的各種行政性攤派事務和名目繁多的考核，嚴禁干預社區自治機構開展各項自治活動等。確保社區自治機構的工作更多地服務于社區居民群眾的實際需要，以培養和加強社區居民群眾對自治機構的認同。（3）嚴禁政府力量以任何理由侵占、挪用、截留社區自治機構的經費和財務，或強行上收、分成社區自治機構通過社區服務所得用于社區公共事物投入的經費等等。

3.完善社區居民自治的組織架構。（1）權力機構――居民代表會議。社區內每戶居民家庭最多派一名具有選舉權和被選舉權的代表參加的居民代表會議，是社區的最高權力機構也是唯一權力機構。在實踐中，也可采取居民小組或門棟推選一定比例的代表參加的形式，但推選出來的人數和代表性應和戶代表參加的形式相差無幾。居民代表會議的基本權力包括：討論決議社區發展計劃；審議居民委員會年度工作報告、 財務收支情況報告、社區集體收益分配使用方案，對社區資產實行監管；制定和修訂居民公約、居民自治章程；討論決定涉及全體居民利益的重大事務和居民委員會的重點工作；對居民委員會、社區內工作機構及政府職能部門工作進行評議監督；改變或撤銷居民委員會不適當的決定；選舉居民議事會、居民委員會成員。（2）議事機構――居民議事會。居民議事會是居民代表會議授權的社區自治事務的常設議事決策監督機構，其成員經居民代表會議選舉產生，實行常任制。居民議事會受居民代表會議委托，在閉會期間和授權范圍負責居民代表會議的日常工作，行使社區自治事務議事權、決策權和監督權，商議社區日常事務，組織召開臨時會議。接受居民代表會議和居民的監督。（3）執行機構――居民委員會。居民委員會是社區居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，是居民代表會議閉會期間的常設執行機構，執行居民代表會議的決議以及居民議事會在授權范圍內的決議，向居民代表會議、居民議事會負責，接受居民代表會議和居民議事會的監督。

4.建立經費預算和績效考核辦法，提高社區公共服務的財政保障水平。由各級政府提供社區公共服務項目，相關部門要制定經費預算和績效考核辦法，實行以事定費、以質定酬的公共服務經費核算和績效考核制度。鼓勵民間資金投入社區公共服務項目，各級政府根據服務的質量，可視情給予配套資金支持。各級政府要將社區基本公共服務經費納入本級財政預算，根據經濟社會發展水平制定對社區公共服務投入的最低經費標準并形成正常的增長機制。

5.完善居民參與機制，提高居民的參與意識。完善社區自治機構體系和社區中介組織，給居民參與提供一個組織化的舞臺；同時完善社區居民參與“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的制度，給居民參與提供一個制度化的保證。通過開展形式多樣的活動，轉變社區居民的觀念，樹立“服務鄰里，服務社區”的理念，倡導創建學習型社區，以學習型社區作為公民參與的立足點，由此培養社區居民的團隊精神。

6.促進社區社會組織發展。大力培育服務性、公益性、互社區社會組織，發揮其提供服務、反映訴求、規范行為的作用。支持社區社會組織參與社區管理和服務，對不具備登記條件的社區社會組織，實行備案制度。在政府項目資金、社區工作經費和居民公益設施中統籌解決社區社會組織的資金和場地，保證社區社會組織正常開展工作。

收稿日期：2011-06-18

作者簡介：張梅燕（1978-），女，江蘇豐縣人，講師，碩士研究生，從事經濟管理研究。

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[2]王思斌.社區建設中的中介組織培育[J].中國民政:理論版，2001，(1).

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中圖分類號：C4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0018-02

伴隨市場化、城鎮化的快速推進，大量人口集聚在城市，人口的流動性大，城市社會群體高度分化，城市社會結構正發生深刻變化，“碎片化”成為基層社會的新形態。單位制的解體，導致應對計劃體制下社會結構的傳統管理模式也趨于瓦解。在社會關系復雜化、利益結構多元化，社會矛盾尖銳化的碎片化社會中，各大城市掀起了“網格化”管理的浪潮，在社會上產生了較大影響。但由于在設計理念以及內在機制方面的缺陷，網格化治理方略在自主性社區的應用過程中暴露出諸多問題。本文將回溯網格化管理的內涵及特點，并在深入分析其運行效果的基礎上，力圖提出創新城市管理模式的新思路，從而實現協同治理格局的建構。

一、網格化管理之勃興與特征

在單位制逐漸解體、社區成為社會基本單元的背景下，社會事務向社區累積，但其尚未達到獨立承擔管理職能的程度，造成了政府治理壓力的空前加大。政府必須尋求新型管理模式，以應對日趨復雜的城市管理難題。一種新的治理思路“技術治理”，即國家通過引入新技術，尤其是現代信息技術，更好地提升自己在公共管理和公共服務中的效能。并且國家在實現自身管理目標時，其管理技術、治理手段正在變得越來越“技術化”[1]。網格化管理正是作為一種新的城市治理技術應運而生的。

學界對于網格化管理的內涵的理解大致相同，認為網格化管理就是在保持原有街道――社區管理體制不變的基礎上，按一定標準將城市社區劃分為若干個單元網格（一般一個網格內常住人口為4000-5000人），并搭建與統一的城市管理數字化平臺相連接的社區信息化平臺，通過加強對單元網格的部件和事件的巡查，建立起一種監督與處置相分離的新型基層管理體制[2]。

自2004年北京市東城區開始推行網格化管理模式以來，這種新型管理體制逐漸在全國各大城市普及，形成了諸如寧夏石嘴山大武口區“4+6”模式、山西長治”三位一體”等典型模式。在實踐探索中，網格化管理模式呈現出明顯特色和優勢。

1.統一進行網格規劃與實施

城市網格化管理首先需要得到行政部門的高度重視、預先規劃和有序實施。在實踐過程中，大多數城市提出了統一規劃、統一建設、市區聯動的工作思路，將網格化管理工作列入重要議事日程。網格化管理的運行需要以全市統一的戰略規劃和管理信息數據庫為支撐，然后按照同一標準劃分單元網格，統一進行城市部件普查等，從而形成全市統一標準、統一監管的有組織的管理模式，并制定實施了一系列相關政策法規和工作指導手冊，從而保證網格化管理模式的穩定運行。

2.明確劃定各層級管理職責

網格化管理是將城區行政性地劃分為一個個“網格”，從而在“區―街道一社區”三級管理結構之下，增加了“網格”這一新的層級，變為四級責任體系，并且實行市、區兩級分工、監管分離的體制。其目的在于打破以往行政體系條塊分割、各自為政、推諉扯皮、權責不清的種種弊端，理順市、區、街道各級之間的關系，將資源進行重新整合，使各管理主體的權責界限更加清晰明確。

3.管理效率的高效化

網格化管理借助網絡平臺的信息傳遞作用，加之權責的清晰化所帶來的人為因素干擾的減少，有利于職能部門及時發現問題、迅速處理問題，突破了傳統管理模式反映問題的環節過多的弊端，減少了中間環節和管理層級，整個問題處理流程的時間明顯縮短，結案率大幅提高，從而提升了管理和服務的效率。

二、城市網格化管理實踐之局限

網格化管理在創新社會管理體制的話語背景下得到了各級政府的大力提倡，并且廣泛應用于城市基層社會管理領域。值得肯定的是，網格化管理借助全新的管理架構和治理技術，在打造“數字城市”、整合社會資源、提高行政效率、化解社會矛盾等方面體現出明顯優勢。但應該注意到，這種管理模式在碎片化的基層社會中往往出現“管理失靈”的問題，具體表現為以下三個方面。

1.持久性不強，運行成本過高

網格化管理是在社會矛盾日益凸顯的社會轉型期而創設，依托于信息技術和科層管理結構，將行政性管理延伸至基層社區，進而應對和社會糾紛，帶有一定的應急性。盡管網格化管理在基層社會與政府公共服務部門之間開通了較為便利的信息反饋和處理渠道，減少了各職能部門之間的推諉扯皮的現象，對于政府行政績效水平的提高具有促進作用。但是，網格化管理的建立及其運行也潛藏著行政成本膨脹的風險。如在一些網格內設置多名網格員，增設各級網格管理指導中心辦公室，這就使人力、設備和資金投入勢必增加。此外，網格化管理在某些城市只是作為一種非常態的應急措施而被運用到相關活動和事件中。雖然使社會治理水平在短時間內有所提升，但其性質仍是一種非正式的制度安排，缺乏政策法規的有力保障和相關機構的高度重視，從而其效能的持久性受到廣泛質疑。

2.抑制社區自治力量的成長

網格化管理通過“行政力”下沉的方式對基層社會進行科層式管理，體現出社區建設的行政化傾向，這是中國傳統的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影響了社區自治功能的發揮[3]。政權力量對以網格形式存在的社區進行全覆蓋式管控，不僅使公共服務輻射到基層社會，而且將各利益群體直接納入進行政性管理，體現出“總體性支配”所不具備的精準性和強制性的管控特征，嚴重削弱社區的自治能力。因此，網格化管理的推進和加強將引致行政力量的強化、社區自我管理的弱化，進而對社區自治的進程產生不利影響。

3.全能網格的風險問題

社會治理的目標是協同治理格局的形成。面對社會治理壓力的增大和社區在承接社會事務管理方面能力不足的困境，以及打破條塊分割式管理和加強部門聯動的重要目標，網格化管理已成為政府創新管理體制的主導方向。然而，在網格化管理模式的實踐探索中，“網格化的功能與實施范圍都被大大地泛化了。就網格化的功能而言，已經被泛化到可以解決任何問題的地步，似乎與黨的系統和政府系統相關的所有問題都可以通過網格化來解決，網格化的范圍被大大泛化”[4]。“全能網格論”造成“管理依賴癥”，即確信一切問題和糾紛都可以通過網格加以解決、一切資源和服務都能夠通過網格來提供。這勢必造成社區自我管理能力的削弱，抑制社會組織和自主性社區等社會治理主體的成長，影響社會協同治理目標的實現。

三、行政力與自治力之契合：網格化管理之創新思路

網格化管理模式已難以適應基層社區日趨分散化和碎片化、利益群體日益多元化和復雜化的現代社會對于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度設計上的缺陷―“行政下沉”式的四級管理體系利用科層式的組織隸屬關系對社會個體進行組織管理，導致行政力與基層社區的自治力的對接處出現“管理缺口”。因此，建構協同治理格局，關鍵是要實現政權力量與自治力量的高度契合。可以從以下兩項策略著手進行：

1.推動一元化管理向多元化治理轉變，實現協同治理局面

網格化管理在本質上仍是基于政府對社會資源和權力進行全面壟斷的一種管控型治理模式，這與當前“社會協同治理”強調政府、民間組織和社區等多元主體良性互動、深入合作來管理社會事務的話語體系存在著根本性對立和沖突。良好的經濟社會秩序的建構，需要政府管理與群眾自治的緊密銜接，民間組織則充當橋梁作用，通過三者的協同配合來提高社會治理水平。首先，深化行政體制改革應是政府今后工作的重點。必須通過創新治理理念和簡政放權來明確自身定位，正確履行管理職能，提高服務能力和水平，加快向“服務型”政府轉型；其次，自主性社區建設需要政策法規和資金的強力支持，鼓勵社區利益和志趣團體有序發展，積極培育社區自治力量，提升居民在社區事務管理上的參與意識和能力，將碎片化的個體重新整合，增強基層社會的凝聚力；此外，大力培育公益性、服務性社會組織，合理承接政府的部分服務職能，向社區內部穩步發展，發揮民間組織在公共服務、調控矛盾、化解糾紛、扶貧幫困等方面的服務功能。

2.以社區服務聯動多元治理主體

社區服務著眼于社區需求，主要面向社區成員提供各種服務，是社區自治的主要內容；另外，社區服務也是公共服務在社區層面的延伸和補充，既包含聯結政府公共服務的諸多服務事項，也涵蓋了許多社會組織的服務內容。因此，社區服務可以作為彌合政府管理與社區自治“斷裂”的整合因子。政府可以通過購買服務的方式鼓勵專業組織的發展，并予以政策支持和法規引導，進而以民間組織為中介，向社區居民提供系統性、福利性、多元性的服務資源來滿足其從物質到精神的各種需求，使社區重新成為以認同感和歸屬感為核心要素的自治共同體，最終實現基層社會矛盾的化解與和諧社區的建設。

綜上所述，社會管理的創新方向應是從以政府為中心的一元化管理，邁向與民間組織和群眾的參與管理相結合的多元化治理。實現協同治理的關鍵在于以社區服務來銜接行政力量與社區自治力量，消解政府管控與社區自主發展的緊張和沖突。以服務為導向，淡化科層管理的行政化色彩，促進多元治理主體的深度合作，必然能夠賦予網格化管理以全新意義，使之在碎片化社會形態下煥發出新的生機與活力。

參考文獻：

[1]渠敬東，等.從總體支配到技術治理：基于中國30年改革經驗的社會學分析[J].中國社會科學，2009（6）.

篇（6）

就本書的定位，誠如作者自己所說：“本書對現代社區教育轉型發展進行研究，不僅是為了解決社區教育管理與運行層面的具體問題，而且希望通過理性的思考與分析，從中尋找出社區教育發展的趨勢與規律，籍以促進我國現代社區教育的改革、發展與創新。”總的看來，這是著眼于基本理論研究，以應用理論研究和決策咨詢研究相結合為主要特征的一項研究成果。

一、著意社區教育基本理論

研究，尋求理論破題

本書中涉及基本理論研究的，大致有社區教育的相關概念辨析、本質屬性、功能定位、外部關系規律、內部關系規律等一些內容，作者都力求作出自己的理論詮釋。

關于社區教育的本質屬性，作者把它定位于“社區發展為本”和“居民終身發展為本”兩個屬性的有機統一體。“如果否定了社區教育以社區發展為本的屬性，也就否定了社區教育中‘社’的質的規定性，混淆了社區教育與其他教育形式的區別。”“如果否定了社區教育以社區居民終身發展為本的屬性，也就否定了社區教育中‘教’的質的規定性，混淆了社區教育與其他社區活動的區別。”最后得出結論：“社區發展本位與人的發展本位作為社區教育的本質屬性，兩者缺一不可，相互制約、相輔相成，是一個問題的兩個方面。社區居民的終身發展寓于社區發展之中；社區發展離不開并依賴于社區居民的終身發展。一句話，社區教育的社會（社區）屬性與教育屬性的辯證統一和有機融合，即為現代社區教育的本質內涵。”“從社區教育發展趨勢看，強化教育屬性與社會屬性的融合，進而實現社區教育從教育主體本位向社會主體本位的轉變，是未來社區教育與社會協調發展的第二次飛躍。”這些妙語實屬精彩之筆。

在論及社區教育與社區建設的關系時，引入了社會（社區）治理的新理念，對兩者的內涵也進行了最新的闡釋，并且引用了臺灣學者提出的社區營造和社區教育聯系融合的做法，指出臺灣社區營造的重心走過了一條從造景、造產到造人的轉變之路，最終把社區營造的重心放在造人上，而造人的關鍵就在于社區教育，給人們以啟示。

關于社區教育功能定位，在論及非功利和功利的爭論時，并沒有就事論事，簡單地評判是非，而是把這個問題放在社會經濟發展的大背景下加以分析，正確地指出：“目前社區教育的發展階段，必須適應經濟社會的發展水平，社區教育的功能定位必須符合現實社會發展水平。”在當前的社會經濟發展條件下，“功利性也是無法避免的，它是開展社區教育的動因之一，也是社區教育不斷發展的現實基礎”。“只有將這兩種價值觀結合在一起，才能有助于社區教育的發展”，最終達到非功利性價值的目的。

關于社區教育的規律初探，作者借鑒潘懋元先生關于高等教育學基本規律的研究框架，分別從社區教育的外部關系、內部關系及兩者之間的相互關系，對其規律進行研究。

作者指出社區教育不能不受到其所處的社會的經濟、政治、文化等的制約，如果“就教育談教育”，就可能成為“空中樓閣”。作者以上海市的典型案例，說明經濟發展水平支撐、推動社區教育的發展；以全國經濟發展的不平衡性，說明經濟發展制約社區教育的發展。同時，作者指出不能簡單地以經濟規律或社會規律來代替社區教育的自身規律，甚至也不能簡單地以一般的教育規律來照套社區教育。社區教育是以滿足民眾需求為目標的新型教育形式，其價值追求主要體現在：一是民眾教育，一種平民化教育，直接為社區民眾服務；二是民生教育，以關注民生為目標，與民眾的切身利益緊密相連；三是民權教育，是實現公民受教育權的重要形式，有助于實現教育公平和民主。社區教育的核心價值是“平民進步的階梯、教育公平的砝碼”。這些論述樸實中肯，可謂一語中的。

在論及社區教育內部關系規律時，作者指出需求導向是社區教育的內生動力，要以了解學習需求、掌握需求動態為前提；跟蹤調研、適應不斷變化的學習需求；主動引導需求，促進科學發展；最后建立以需求為導向的社區教育運行機制。

綜上所論，只要是熟悉社區教育的業內同行，就可發現，在社區教育還沒有擺上主流教育的位置，在理論還處于很不成熟、眾多研究還限于經驗總結或泛泛而論的情況下，作者專心致力于社區教育理論研究，論說了不少有見地、有價值的內容，給我們帶了一個潛心研究、深入研究的好頭。也啟示我們，社區教育需要社區教育工作者戮力同心，進一步以加強實踐創新和理論創新有機結合為路徑，推動新時期我國社區教育的廣泛深入發展。

二、著重社區教育實踐問題

研究，尋求認識飛躍

在《實踐論》里指出，從感性認識向理性認識的提升，這是認識的第一次飛躍：“感覺到了的東西，我們不能立刻理解它，只有理解了的東西才能更深刻地感覺它。感覺只解決現象問題，理論才解決本質問題。”實踐工作者要向理論工作者學習，就要學會理性思考，掌握飛躍的本領。而理論工作者的一個重要任務，就是以科學理論指導實踐，通過研究，對實踐問題做出理論詮釋。我們看一項科研成果（包括著作、論文等）有沒有理論價值和社會功能，有沒有生命力和影響力，關鍵在于能否緊跟形勢，緊跟時代，傾聽實踐的呼聲，總結實踐的經驗，重視理論提升。沈著的一個特點，就是適應了形勢任務發展變化的新要求，圍繞社區教育發展的新階段、轉型期遇到的新問題，力求把靜態和動態、歷史和現狀、宏觀和微觀、實踐和理論結合起來，對社區教育實踐加以理論概括，以期形成新的理性認識，指導社區教育實踐。

作者指出：“在進入21世紀第二個十年之后，我國社區教育發展進入新的歷史階段。”這是本書一個基本判斷及其立足點。然后緊緊圍繞這個新階段，以社區教育轉型發展為主線，以社區教育改革發展的實踐為主題，分別從社區教育的發展形態、地位作用、體制機制、途徑形式、服務對象等方面，簡要地分析了社區教育發生的變化，強調從黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系與治理能力現代化”命題之后，我國社區教育開始從以往的政府單一主體管理，轉向政府主導下多元主體共同參與治理；隨著學習型城市建設和新型城鎮化的推進，各類學習型組織、社區學習共同體、數字化學習、移動學習等新形式、新載體不斷涌現，社區教育朝著內涵發展、特色發展、創新發展的方向轉型升級；社區教育正在從邊緣狀態向中心地帶位移，成為我國學習型社會與終身教育體系的重要載體與途徑，成為基層社會管理創新與社區建設的重要內容與形式。

本書的研究，具有明確的問題意識，堅持以問題研究為導向。這里的關鍵是能不能發現真問題，精準地抓住真問題，敢于直面、緊緊抓住這些問題，開展深入的理論聯系實踐的研究，總結梳理實踐經驗。只有基于實踐，反思實踐，經過理性思考，概括提煉實踐，才能達到向理性認識的飛躍，提出解決問題的思路與對策，高于實踐，指導實踐。在這方面，作者長期在一個省級開放教育部門擔任領導工作，兼具管理者、實踐者、研究者的角色于一身，而且勤于學習，勤于調研，勤于思考，思想敏銳，思路開闊，善于捕捉區域的和全國的社區教育改革發展的最新進展和實踐創新成果。可見，具備了主客觀方面的基本條件，從而成就了這項研究。

從本書結構內容分析就可發現，作者把文獻研究和問題研究結合起來，梳理出了關于社區教育管理體制、政策、評估等管理方面的問題，關于社區教育資源整合、課程開發和管理、數字化學習和社區遠程教育、社區老年教育、社區職業教育培訓，以及學習型城市建設、新型城鎮化背景下的社區教育等社區教育改革發展中碰到的主要問題，都是一些真問題、大問題、難問題，對社區教育改革發展具有重大影響。作者勇于直面這些問題，深入研究，做出必要的理論詮釋和概括，體現了作者的社會責任感和責任擔當。

不僅如此，作者致力于把理論研究和實踐推進結合起來，以理論研究為先導，以理論應用、解決問題為目的，在研究過程中始終注意研究的現實性、針對性、操作性，重視闡明理論應用的路徑、策略、方式、載體，很接地氣，指導性很強。

在國外的教育理論研究中，有所謂大理論、中理論、小理論之分，這主要以對事物本質的概括抽象程度高低深淺而定，沒有高低優劣之分，只有發生作用影響和指導輻射的范圍大小、領域寬窄之分。大、中、小理論之間，也沒有一條鴻溝，小理論經過實踐、認識、再實踐、再認識，可以上升為中理論，再依次上升為大理論。在教育研究的實踐中，往往需要有一個過程，企圖一步到位，搞出一個高大上的大理論，除了極少個案，事實上也是不可能的。

通觀本書，作者顯然不滿足或停留于一般性實踐經驗總結的層面，而是力求理論概括抽象的程度高一些，力求逼近對社區教育規律性的認識，以期更好發揮對社區教育實踐科學指導的作用。現在看來，書中涉及基本理論層面的有關研究，有許多真知灼見，而大部分的理論抽象及闡述，則達到了中理論的深度和高度。

就以社區教育的政策研究為例，作者分別從社區教育的政策界定和功能、社區教育政策的演進歷程、社區教育政策的文本分析、社區教育的政策制定進行了比較全面的概括和系統的分析，進而就社區教育的政策目標、政策主體、政策措施、決策程序、決策思路等，進一步作了比較深入的剖析和解讀。例如，在論及社區教育政策的制定思路時，指出確立合理的社區教育政策價值向度，保障社區居民自主學習權，追求教育公平正義，服務社會民生和個體全面發展；在論及制定社區教育政策的關鍵要素時，指出提高社區教育政策的決策水平，構建民主、公開與透明的決策機制，突出教育資源整合的協調機制，明確社區教育政策的分類試點與分步推廣。

對于所有這些具有一定深度而又專業的論述，試想作者如果不是兼管理者和研究者的角色于一身，沒有勤奮學習、深入思考的嚴謹作風，沒有較為深厚的理論功底和開闊的理論視野，就不可能具備這樣的專長和優勢，就不可能把研究做到如此深入的程度。正如作者所言：“本章從社區教育的政策文本出發，探析政策的目的、主體，措施的變化規律和政策制定的一般程序，以期確立合理的社區教育政策的價值向度和逐步形成清晰易行的社區教育政策的體系，為進一步提高社區教育政策的決策水平，構建民主、公開與透明的決策機制和完善教育資源整合的協調機制提供借鑒。”

綜上所述，筆者以為，作者的研究成果，在社區教育同類研究中是屬于比較專業的那一種，在深化社區教育研究的征途上邁出了可喜的一步。

三、著力管理決策理論研

究，尋求科學應對之策

書中涉及社區教育管理決策理論，主要有社區教育治理、政策、評價等方面的內容。

作者站在現代治理理論的高度，對我國社區教育管理體制的實踐作了階段劃分，分析了特點及內在聯系，指出了管理體制經由改革創新從管理向治理演化的向度。作者把開展社區教育初期由教育部門直接主導開展社區教育活動的垂直型治理模式稱為“I”模型，把新世紀以來形成政府統籌、以社區教育委員會為基本形式、多個部門共同參與社區教育的模式稱為“Y”模型，并預測今后的社區教育治理，將會注重在政府指導之下形成以多元主體協同治理為主要特征的社區教育治理的“X”模型。指出對于社區教育多元治理模型的構建，應體現以下幾點內容：實現多元主體的有效參與；達成多方協同的目標共識；形成利益分享的資源網絡；促進社區教育的專業化建設。社區教育治理的發展方向，必將更加關注通過多中心的公共治理格局來提供質量更高、數量更多的公共服務，政府主要在理念引導、規范制度、目標設置、資源配置等方面發揮主導性作用。

在論及社區教育多元主體治理體系構建策略時，作者從推進政府職能轉變、積極培育社會組織、搭建信息化平臺、探索市場化機制、加強法律制度建設等諸多方面進行了比較周全的思考，并將黨的十八屆三中全會以后的最新理念融入分析與破解現實問題的研究之中。

筆者還注意到，作者將社區學習共同體作為社區教育治理的一個重點問題加以論述。書中將社區教育共同體與社區學習共同體，分為兩個有所區別又相互聯系的層級的社會組織，作為社區教育治理的一種創新形式與舉措納入社區教育治理體系的范疇，而且吸取了各地的實踐經驗，對其內涵與意義、推進策略等作了新的概括。

作者敏銳地指出，近幾年來，在一些社區教育示范區的示范和引領下，社區教育不斷向社區居民的自主學習、互動學習轉型發展，學習社團（學習共同體、學習圈）陸續產生成長，成為社區教育自主學習的主體力量。居民主體、社區自治在社區教育中發揮著廣泛的基礎性作用，成為社區教育協同治理的目標共識和愿景追求。進而指出：實現真正的多元參與下的協同治理，需要建立社區教育治理的協商決策機制、政策保障機制、資源共享機制、監督評價機制，以推進治理的制度化、規范化、程序化。加快政府職能轉變，將承辦社區教育活動的職能向民間組織適當地轉移，通過購買服務、經費補貼等辦法促進其自治功能的發揮。作者闡明的這些觀點，都體現了與時俱進、開拓創新的思維品格。

四、期待繼續深入研究，期盼

這項研究日臻完善

關于社區教育本質規律的研究，是一個深層次、高難度的問題，不可能一步到位，需要一個逐步深化的過程，包括實踐、糾錯、提升、完善這樣否定之否定的過程。同時，由于社區教育規律的基本矛盾和關系是多維的，故可以從不同范疇、不同層次、不同角度來把握它們的不同關系。因此，書中也有可以商榷的地方。例如把社區教育的領導體制、機構隊伍、學習資源等方面的要素歸入內部關系規律研究，著重研究社區教育發展與社區居民接受教育服務的關系，這是從教育管理的角度來探討社區教育發展的制約因素，主要研究的是條件性問題，尚未上升到從本體性問題來探討社區教育的內部關系規律，似覺有必要作進一步深入的探討。

社區教育內部關系規律研究，本質上主要解決社區教育和人的發展、特別是與社區居民的發展相互關系的本質聯系。可否包括三個方面：一是社區教育和人的發展（全面發展、充分發展、終身發展、自由發展），社區教育與人的生活（謀生型、發展型、樂生型、享受型），社區教育與人的價值（追求物質生活的利益型人生、追求生活質量提高的發展型人生、追求精神文化生活的享受型人生、追求回饋奉獻社會的服務型人生），從成人與成才的關系等方面深入加以研究。二是社區教育和底層民眾、困難群體、弱勢群體、特殊群體的關系，以揭示社區教育最具人本性、人文性、全納性、包容性、普惠性的本質特征，它迥然不同于精英教育，社區教育不是以篩選與淘汰為前提的拔尖教育，而是補短板、促公平的平民教育、草根教育、兜底教育，是不讓一個人變差、不讓一個人掉隊的教育，是讓每一個普通人、底層民眾成人的教育。三是研究教育者與學習者、管理者與學習者、學習者與學習者，以及社區教育學習的生態圈里面，各種角色之間錯綜復雜、相互作用影響的關系，最后作用于社區居民素質的結果、成效。這樣處置是否更為符合所謂內部關系規律的研究邏輯。

這里還要注意的是，人的發展不僅和社區教育有關，也和一般教育或其他類型的教育有關。所以，從本研究主題出發，應該更加重視社區教育對人、特別是對社區居民的發展發揮什么樣的作用與影響，這些作用與影響所能達到的范圍與程度，而不能把一般教育或其他類型教育的作用和功能誤讀為社區教育的效果。

在學術研究的語境里，百花齊放、百家爭鳴，是理論創新、理論繁榮的根本之策。相互之間的討論、爭論、切磋，都是正常的、必經的過程和路徑。這種討論不一定有對錯之分，但可以幫助和促使人們的研究和思考更為縝密，有利于理論走向成熟與完善。

總的看，《轉型發展中的社區教育問題研究》，堪稱沈教授在我國進入改革發展轉型期，深入思考和研究社區教育實踐和理論的一部力作，可喜可賀，希望再接再厲，期待更新佳作問世。

以上所言號稱書評，可能作為一種互動討論的感言更為合適，歡迎作者、讀者批評指正。

篇（7）

關鍵詞：

社區社會組織；社區教育；作用；建設途徑

十八屆三中全會提出，創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平。同時指出，要“激發社會組織活力”“推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》在加快發展繼續教育方面明確提出了要求——“廣泛開展城鄉社區教育”“開發社區教育資源”。社區教育在發展過程中順應了社會治理理念，從社區教育管理進化到社區教育治理，推進了社區教育多元主體建設，探索適合社區教育發展的多元主體協同治理格局。這些都是社區教育管理創新的基本取向和路徑選擇，也是今后推進社區教育治理發展的目標追求和主流價值。作為現實社會的基本組成單位，社會組織也是社區教育的社會載體與重要社會基礎。在此背景下，研究社會組織，探索其在社區教育中的功能和作用，具有重要的意義。

一、社區社會組織

徐永祥認為，所謂社會組織，是指不同于官辦的社會組織（GONGO），也不同于社區文體活動團隊類組織類型，更不同于以經濟理性為宗旨的各種市場主體或市場要素（如經濟類行業協會、律師事務所、教育、文化及體育等營利性機構），而是以追求社會理性，提供非營利的社會服務或社會支持的、具有獨立法人資格的社會團體。胡伶認為，一方面“教育社會組織是成熟的市場經濟的重要組成部分，在市場經濟、市民社會的形成和發展為公眾讓渡出教育管理空間時產生，使教育行政部門的宏觀管理措施在微觀層面得以貫徹。”由此提出了教育社會組織的概念。另一方面，從社區教育實踐來看，社會組織可以分為兩種形式。一種是民政局注冊的，以樞紐型組織形式孵化社區文化團隊，承接政府服務項目，進行文化養老、健康教育培訓；另一種是社區文藝社團，例如書畫社、舞蹈團等，帶有較強的民間自發性質。社會組織可以分為六大類，即事務類社會組織、服務類社會組織、志愿者活動類社會組織、文體活動類社會組織和適應居民服務需求的社區社會組織。這里所說的社會組織，特指參與社區教育的，滿足居民學習需求的各類正式注冊的專業社會團體，稱之為社區社會組織。

二、社區社會組織在社區教育中的作用

長期以來的觀點一直認為政府和市場“兩駕馬車”可以滿足社會成員多樣化的需求，實現社會的穩定發展。市場通過“看不見的手”有效配置資源，提高效率；政府通過“有形的手”提供公共產品和服務，維護社會公平正義。但實踐證明，僅有這兩只手遠遠不夠，特別是在社會問題凸顯、社會治理難度日益增大的現階段，政府比以往任何時候更需要與社會攜手合作，一方面創造條件培育社會組織，使之完善和發揮自身功能；另一方面通過建立多方參與合作機制確立其社會治理主體地位，發揮其在社會管理新格局中的重要作用，共同參與社會公共事務的管理。在這種情況下，社區社會組織在社區教育中發揮了重要作用，具體表現為：

（一）提高了社區教育治理能力

黨的十八屆三中全會把以往“社會管理”的表述提升為“社會治理”，體現了黨對國家和社會治理規律認識的深化，將對我國未來的發展產生重大影響。培育與促進社會組織的發展，有效調動社會各界的積極性，讓社會組織成為公共治理主體之一，有利于化解矛盾，促進人與人的理解與融合、促進鄰里的和睦與社區的和諧，有利于推進社區教育治理體系和治理能力現代化。社區社會組織緊跟社區教育創新發展理念，開創了提高社區教育治理水平的實踐途徑，提升了社區教育治理的科學化水平，彌補了政府在社區教育治理中的短板。

（二）豐富了社區教育的實踐主體

政府單方面的力量不足以解決社區教育所有的管理困境并提供具有回應性和針對性的服務，所以必須依靠社會的資源和力量。社會組織的出現與發展正好彌補了政府管理的縫隙。隨著社區社會組織參與社區教育呈現常態化，為不同群體服務的社會組織，通過開發和整合各類教育資源，滿足居民日益多樣化的學習與生活需求，日益成為推進社區教育發展的重要主體之一，與各級教委、社區學院、社區教育中心、市民學校等共同組成了社區教育的實踐主體。

（三）提高了社區教育專業化水平

社區社會組織是各種專業化、職業化的社會工作服務機構，通過保持對社會需求以及環境變化的高度敏感和靈活變通，從而提供各種專業化和差異化的社會服務，滿足日益多元化和異質化的社會發展和居民學習需求。社區社會組織工作者的專業性也有助于進一步提升社區教育教師隊伍和志愿者隊伍的整體水平。

三、社區社會組織參與社區教育的障礙與困境

雖然社區社會組織已經成為推進社區教育發展的重要主體之一，但仍面臨許多困難，既有源自主體內部的，也有來自社會環境等領域的。主要體現在：

（一）對社區社會組織的認知度、認同度不夠

社區社會組織參與社區教育的范圍廣、難度大，需要政府和社會各界都來關注社區社會組織參與社區教育發展創新的工作。目前我國社會組織參與社區教育的法規建設相對滯后，缺乏相關的具體政策、配套措施，社會組織評估和激勵機制還不健全，缺乏科學性和系統性。同時，雖然社區社會組織參與社區教育并做出了一定貢獻，但有部分單位和個人尚未認識到社會組織作為社區教育主體之一的重要性，依然將社區社會組織看作是非正規的團體，持不信任、不重視的態度，社區社會組織在參與和開展社區教育時困難重重，影響了社會組織的效力發揮。此外，對社區社會組織認識與重視程度的差距也導致了不同地區、不同城市之間社區教育發展不平衡的局面。

（二）社區社會組織自身能力不足

截止2015年11月25日，全國社會組織數量已超過60萬家，雖然社會組織在數量和類型上都有了較大突破，但是社會組織自身的管理體制和運行機制還有待進一步理順和完善。一是內部組織建設不規范。很多社區社會組織，尤其是成立時間不長的社會組織不同程度地都存在著內部組織建設不規范、內部管理制度不健全的問題。有的雖已建立起各種規章制度，但只是為了應付上邊檢查的一種形式，而并沒有真正付諸實施，發揮其應有的作用。二是從業人員素質參差不齊。由于社區社會組織的非政府性、非營利性以及待遇等原因，因此很難吸引人才，不少社區社會組織的員工存在著素質偏低的現象，文化程度大多不高，沒有接受過正規的職業培訓與指導。這些都影響到社區社會組織的長遠發展。三是缺乏誠信透明和自律機制。由于受社會信用體系的影響，社區社會組織的信用度難以建立，加之許多社區社會組織又不重視機構自律，結果導致誠信危機。缺乏了誠信，社區社會組織動員社會資源的能力必將受到影響。

（三）社會組織與政府及相關部門的互動不足

一方面，當前的社區教育實踐依然是政府主導，教育部門推動，以社區學院為龍頭，社區教育學校為主體，通過聚合社區各種教育力量，如學校系統、市民教育基地等，來實施各項社區教育活動。而社會組織由于與政府及相關部門的互動機制不健全，政府購買服務的機制尚未建立，授權合作或互動合作不充分，有些部門對社會組織的服務與管理傳統思維定勢沒有改變，沒有形成與社會組織協調互動的工作方式方法。造成的結果就是社區社會組織這一主體不得其門而入。另一方面，許多社區社會組織的發展主要靠自籌資金、社會捐助、政府補貼和服務收費，經費來源不穩定且數額不多。資金的缺乏不僅影響到社會組織的再發展，而且就目前來說已經影響到社區社會組織設施建設，進而影響到服務對象的滿意度。此外，政府對社區社會組織缺乏有效的監督，而社會對社區社會組織的監督也常處于缺位狀態。

（四）信息溝通渠道不夠暢通

社區社會組織由于缺乏與政府及有關部門的合作意識，沒有自己的訴求表達途徑，來表達自身利益和要求、切磋服務經驗與技能以及交流行業信息，無法將自己的社區教育資源共享，也因為宣傳不夠而無法參與到社區教育中，這在一定程度上制約了機構的發展，影響了社會政策選擇中訴求表達的能力。

四、社區社會組織參與社區教育創新發展的路徑

（一）做好對社會組織的管理與建設

挖掘和培育社區人才資源，依托地域優勢，組建各具特色的社區社會組織。在做好基本制度的統籌建設之后，應該允許各地區有一定的自主性，鼓勵各地區社區社會組織在開展社區教育活動、組織管理等各方面發揮能動性。各地區從自己的獨特性出發，建立社區社會組織發展長期規劃，圍繞規劃有序發展。另外，有必要加強對不發達地區社區社會組織工作的支持。一方面，建立地區性的統一的年終評比機制，設立若干獎項。在此基礎上，集思廣益，建立輔激勵機制，以年終評比為主形成全面的激勵體系。另一方面，應該建立適當的監督和勸退機制，對表現持續不佳的社區社會組織應該有所監督或重新培訓，保持隊伍的先進性。

（二）加強社會組織自身能力建設

雖然當前社區社會組織尚難以承擔社區或街道乃至區一級的社區教育任務，但是在發動和組織居民群眾參與社區教育活動方面的作用是不可替代的，要充分認識和引導好此類組織的發展方向。合適的培訓與指導能夠提升社區社會組織服務技能和整體素質。尤其是區級的培訓，各區差異較大，區級培訓一方面宣傳教育本區的具體情況；另一方面可以樹立自己的特色。加大宣傳力度，提高本地區社區社會組織的社會知名度和認可度。社會宣傳能夠幫助居民更了解社會組織，一方面能夠吸引更多人加入隊伍，提供人力資源；另一方面，社會知名度和認可度的提升也是穩定現有工作人員的有效手段。

（三）打造區域社會組織品牌

根據本地區社區教育特點，著力打造特色社會組織。可首先建立梯隊推進機制，即對成立早、群眾基礎好、對外有一定知名度的特色社區社會組織，采取引導提質發展，創新管理模式，積極幫助其打造成為全國有名、全市示范、全區領跑的特色品牌型社會組織，通過培育打造，規范發展，使之變“無形”為“有形”，變“無名”為“有名”。例如，江蘇省南京市評選公布了2015年“十佳社區公益服務品牌社會組織”，主要包括助老類社會組織和兒童教育類等。北京市西城區月壇街道由社會組織創新的“月文化”特色項目成為全國社區教育品牌，在社區居民中知名度、影響力日益擴大。通過這些品牌社會組織的示范效應，讓更多的人參與社會公益事業，同時也激勵這些社會組織，進一步成為社會建設和管理創新的新生力量。

（四）開展交流展示，放大輻射效應

隨著社區教育公共服務意識的提升，通過社區社會組織的學習交流和成果展示，鼓勵社區社會組織參與各種社區教育活動，擴大特色社區社會組織的影響力和輻射力。政府直接購買社區社會組織的專業服務，為政府減負的同時，也可以為社區居民提供更科學、更豐富、更有效的教育活動。總之，在社區社會組織如何參與社區教育創新發展這一問題上，要圍繞“社區社會組織是社區教育治理的多元主體之一”這一中心思想，積極培育，發揮其作為新生力量在社區教育中應用的作用，為社區教育開拓新的途徑和局面。

作者：劉蓉 單位：北京市西城經濟科學大學

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（一）我國社區教育發展概況

我國社區教育發軔于20世紀80年代，經過三十多年的推進發展始有今日之現狀，覆蓋社區居民的社區教育組織網絡逐漸形成。一般認為，社區教育是指“以社區為范圍，以社區全體成員為對象，同社區民眾利益和社區發展需要緊密相連，旨在建設和發展社區，消除社區的社會問題，全體提高社區成員的素質和生活質量為目的的教育活動綜合體。”作為特定空間內的教育活動綜合體，社區教育基于滿足社區居民的終身學習需求，促進社區與人共同持續發展。即社區教育要以人的全面發展為基礎，尊重人的自主性選擇，向人類提供最廣泛而堅實的教育資源、教育條件。由于目標的多樣性、對象的全納性、內容的廣泛性、質量的公平性，社區教育被納入到公共服務型政府建設內容中。盡管我國社區教育呈現普及發展趨勢，然而仍處于實驗探索期，面臨著諸多亟待解決的發展難題。尤為突出的是社區教育經費投入保障問題，雖然政策上已經明確“政府撥一點，社會籌一點，單位拿一點，個人出一點”的多元經費保障機制，但實際效果上，社區教育經費保障機制還不夠健全，多渠道投入格局尚未形成。就浙江省而言，省內國家級社區教育實驗區、示范區普遍做到按人均不低于1元的標準劃撥社區教育經費，列入地方財政預算，但后續問題接踵而至———社區教育經費效益制約著社區教育可持續發展。政策導向為我們解決現實性問題提供了路徑選擇。黨的十八屆三中全會決定要求“推廣政府購買服務，加大政府購買公共服務力度”，目前政府購買教育服務成為現代教育改革與發展的重要政策內容。政府購買教育服務，一般是指以支付費用或簽訂協議的形式向社會組織購買高效、優質教育服務，滿足了社會成員對優質教育的期待與需求。相較于當前社區教育經費直接行政劃撥制度而言，“政府購買”政策設計比較契合發展初期的社區教育特點，即運用以“契約”為基礎的商品交換關系，通過市場資源配置實現政府財政效益最大化，一定意義上拓展社區教育發展路徑，也豐富了學習服務載體。

（二）政府購買教育服務之現狀

在我國，“政府購買服務”最先應用于教育以外的公共服務領域，近年來在幼兒教育、職業教育、繼續教育等行業得到了廣泛地實踐與應用。我國學者已從不同的研究視角探索政府購買教育服務的本體問題、價值問題和實踐問題，形成了立足于本土化的政府購買教育服務的研究范疇。政府購買教育服務是“政府與營利、非營利組織或其他政府部門簽訂契約，由政府界定商品的種類及品質，向受托者支付費用以購買全部或部分公共服務。”就目前我國政府職能轉變背景而言，政府購買教育服務提高了政府服務水平，也縮減了政府行政規模。政府主要通過招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購等購買方式，也可采用委托、承包等方式選擇承接主體。綜合起來，政府購買教育服務具有下列特征，即政府購買教育服務在于政府作為教育服務購買主體，能夠更好地滿足社會公眾多元化的教育需求，通過市場機制實現了自身對公共教育服務供給的責任，政府購買教育服務具備“生產者”與“提供者”的分離、以“契約”為基礎的商品交換關系和政府部分或全部支付費用的三個本質內涵。我們看到，農民工培訓、下崗職工繼續教育等具體教育領域紛紛借鑒政府購買教育服務理念，通過“完善運行機制、確保充足的培訓經費投入與加強培訓資金監管、創新多元主體參與機制和探索市場化與社會化路徑”等策略，完善政府購買農民工就業培訓服務模式，取得了比較好的成效。將“政府購買”理念具體植入到社區教育領域中，政府通過購買服務“加強對社區教育的投入，是盤活社會資源、增強社區教育社會參與度和宣傳力的重要途徑”，購買服務成為“社區教育未來發展的有效途徑”。

二、政府購買社區教育服務的理性考察

引入政府購買服務理念，盤活社區教育文化資源，提高了社區教育財政經費利用效度，一定程度上增強了社區教育發展能力。換言之，政府購買社區教育服務有現實的合理性與路向的可行性。

（一）教育治理是政府購買社區教育服務的宏觀背景

教育治理強調的是治理幾個主體之間的對話、協商與談判。對于社區教育而言，社區教育治理的主體是政府、社區教育提供者、居民之間確立一種新型關系。這被視為當前推行政府購買社區教育服務的充分條件。隨著政府職能轉變和治理方式變革，公共服務理論在服務型政府構建中得到了廣泛應用。公共治理理論為轉變教育管理方式注入了新的價值因素，蘊含著當代教育管理體制改革的基本走向。在教育公共事務的管理中，我們“通過對話、協商、談判等多條途徑，積極鼓勵公眾參與教育公共事務的管理，并建立共同解決教育問題的組織網絡，形成相互合作、共享資源的機制與組織結構，共同管理教育公共事務”。國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）第一次提出“教育治理”概念，倡導要發揮社會組織在教育治理中的功能。教育治理理論沖擊和改變傳統意義上的社區教育發展思路，將對社區教育未來路向選擇產生積極影響。作為滿足社區居民終身學習需求的主要載體，社區教育亦是教育治理體系的重要組成部分，這就要求社區教育向多元服務型的發展目標體系調整，實現全體社區居民的公共利益最大化，實現居民終身學習、社區和諧共同發展。同時，教育治理主張政府部門深入洞察社區教育發展需求，尋找社區教育制度設計以及政策的切入口。概言之，教育治理背景下社區教育要合理建構社區公共學習空間，不斷拓展公共學習空間的范圍和學習功能，處理好教育的主體與客體、教育的公益性與市場性的關系，處理好學習需求與個性發展的關系。

（二）準公共產品屬性是政府購買社區教育服務的必要基礎

一般依據共享程度的不同，公共產品分為純公共產品和準公共產品。準公共產品（Quasi　PublicGood）“具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產品，只具有非排他性和非競爭性中的一個特征，或同時具有兩個特征但兩個特征都不明顯”，介于純公共產品和私人產品之間。如公路、教育等都具有準公共產品屬性。從生產和提供方式上看，準公共產品可由政府、市場生產和提供。“由于其存在于人的整個生活環境中，由民眾居住、生活的社區提供，對社區成員具有促進素質全面提高的綜合性，以及促進生存能力增強、生活質量改善的人文關懷”，社區教育與民生問題休戚相關。作為構成未來社會發展的三大基本動力之一①，社區教育是公共服務型政府建設的重要內容。聯合國教科文組織及其他權威機構都認為，社區教育具有非功利性，屬于準公共產品，應以非功利性教育為主導和目的。理論上，準公共產品應采取政府和市場共同分擔供給的原則。為此，在經費投入不充足的發展初期，社區教育依托政府通過多種組織形式，利用市場資源配置和私營部門的經營技術優勢，有效地滿足社區居民的終身學習多樣性要求，既滿足公平價值，又滿足效率價值，可減輕政府公共財政的支付壓力，實現經費效益最優化。這是運用政府購買教育服務理念推進社區教育發展的路徑架構的必要條件。

（三）供求矛盾是政府購買社區教育服務的內在邏輯

盡管我國社區教育實驗工作持續多年，成效顯著，然而社區居民的學習需求與社區教育的（教育）學習供給這一內在矛盾尚未得到合理地解決。具體而言，這一矛盾包括兩個方面：其一社區居民的終身學習需求尚不能滿足，處于發展探索階段的社區教育，居民的終身學習需求是社區教育發展的重點課題；其二，居民終身學習需求尚未完全開發，隨著人類對自我認識的深入以及教育學、心理學等相關學科成熟，人類自我學習意識將要求我們加快學習需求的開發與探究。葉忠海教授認為，“激發社區居民的學習動力，是我國社區教育發展的關鍵所在”，開發和滿足社區居民終身學習需求已然成了社區教育發展的永恒要義，終身學習需求的調適和滿足成為了社區教育發展內在動力，是未來社區教育發展的方向和目標。在社區居民終身學習需求尚不能達到很好滿足時，引入具有市場競爭機制的政府購買教育服務，能有效解決社區居民日益增長的公平、優質、多元化的教育需求與社會直接供給的優質社區教育資源不足的矛盾。

三、政府購買社區教育服務中利益群體及其行動邏輯

基于利益主體的行動邏輯，探索政府購買社區教育服務的對策建議，服務于社區教育科學化規范化發展要求。

（一）政府購買社區教育服務典型模式

目前，國內形成了兩種較為成熟的政府購買社區教育服務模式，通過政府購買服務的植入，創新社區教育發展形式，以招標采購或學習券等購買社區教育服務。

1．“終身教育券”運行模式

2004年2月，國內第一張“終身教育券”在杭州市上城區誕生，終身教育券借鑒“教育券”的實踐思路與運作方法，以“教育機構設計學習菜單、政府及各行業部門購買”的形式鼓勵和引導市民參與社區教育活動，依托終身教育券各類工程，保障和滿足社區居民終身學習需求。上城區將社區教育財政經費折算成“終身教育券”發放到居民手中，居民憑券自主選擇參與各類培訓機構提供的教育培訓，培訓機構回收“終身教育券”，接受政府考核，兌現經費。簡單而言，政府向居民發放終身教育券，居民通過終身教育券選擇性參加適合的社區教育活動項目，并向社區教育服務提供機構支付終身教育券，機構通過回收的終身教育券與政府部門實現費用兌換，完成了學習產品的交換與交易，實現了按需所教、按需所學。

2．“項目招標”運行模式

一般企事業為了解決技術工人總量不足、整體素質偏低、結構失調等問題，政府通過向普通高校、職業院校（含技工學校）、成人學校（社區學院）等單位公開招標，擇優選擇教育培訓項目。此種運行模式的具體運作方式是：第一步，政府根據教育發展規劃，制定和公布年度需要招標購買的教育服務；第二步，培訓機構根據政府公布招標方案，結合自身教育特色，向政府有關部門提出申請；第三步，根據招標規則，政府與培訓機構達成契約合作，培訓機構提供教育服務；第四步，政府根據契約和既定標準對培訓機構提供教育服務考核評估；第五步，政府根據考核結果支付兌現經費。根據政府購買教育服務的特點和先行探索的經驗，政府購買社區教育服務，究其本質而言是政府運用自身的行政權力與各類社區教育提供者簽訂契約，依據社區居民學習滿意和教育服務評估等以公共財政全部或部分支付其費用，已達成能為社區居民提供優質、高效、可選擇的社區教育服務。為此，我們可以認為政府購買社區教育服務，本質上是公共服務提供的契約化模式在社區教育中的應用和深化，其優勢在于通過引入競爭機制，使得社區居民在終身學習上從單項接受向多元選擇轉變，盤活和整合了社區內教育文化資源，提高了財政投入的有效性，以提供更適宜、貼近的學習服務。毋庸置疑，上述兩種運行模式充分體現了政府購買教育服務的蘊含。

（二）政府購買社區教育服務中利益相關者

同樣，在把握政府購買社區教育服務概念內涵的基礎，明確政府購買社區教育服務中利益相關者，厘清各主體的參與形式及行動邏輯，是制定政府購買社區教育服務政策保障的首要條件。政府、社區教育服務提供者和社區居民構成了政府購買社區教育服務的主體，具有“三角”關系的利益主體。其中，政府是整個政府購買社區教育服務的主導者，是教育服務的購買方，制約著購買社區教育服務的成功與否，是經費投入的支付者；目前而言，社區教育服務提供者主要是市———縣———鄉鎮（街道）社區教育機構，同時亦可包括少數符合條件、能供給教育商品的社會組織，是教育服務的生產者，他們是政府購買社區教育服務的售賣方；學習者，是社區教育服務的使用者，主要是有學習需求的社區居民。政府、社區教育服務提供者均基于社區居民的終身學習需求的滿足，也是政府購買社區教育服務中最為核心的因素，制約著整個教育服務“買賣”交易的發生與趨勢。除此之外，整個政府購買社區教育服務中存在著利益不相關者———社會成員。一定程度上，社會成員對整個政府購買社區教育服務負有監督職責。

（三）政府購買社區教育服務中人的行動邏輯

人是社會中的人，而非純粹“自然”狀態下的人。面對社會環境所提供給社會中的人的各種“素材”，社會中的人必然會根據自身的理解和需求來對各種素材進行選擇與剪裁，并在此基礎上做出的一項符合其行動目標的理性決定。梳理政府購買社區教育服務內涵和主體參與過程，政府和教育服務提供者基于“契約”精神的商品交換合作關系。在這一過程中，存在著利益矛盾與沖突調試的干預行為，即在一定約束條件下達成利益相關者利益最大化。細致考察政府購買社區教育服務中利益相關者內部的“交易”博弈和策略選擇顯得尤為必要，唯能準確剖析不同利益主體的博弈策略，才能更好地促進政府購買社區教育服務的規范化和科學化。政府是購買社區教育服務的組織者、購買者，扮演著“購買交易”主導者身份，必須全程參與整個購買教育服務買賣過程，接受社會監督。政府通過自身的行政權力，行使制定規則，籌集資金、項目審核以及信息管理等職能，旨在達成政府行政職能轉變，實現教育治理目標。社區教育服務提供者是政府購買社區教育服務中產品的生產者與提供者，開發教育服務產品，達到資質要求后與政府簽訂契約，及時向社會公布教育服務產品，接受政府和社會監督，從而達成合理追求自身的經濟效益。學習者學習需求的滿足是政府考核社區教育服務提供者的核心要素。學習者是政府購買社區教育服務中“教育產品”的選擇者和使用者，通過約定規則實現自身學習權的享用，選擇、使用契合自己學習需求的教育服務是其追求目標。社會成員是政府購買社區教育服務中非直接參與者，通過行使自身的監督權達成社會制衡功效，從而達成教育公平目標。政府購買社區教育服務中利益主體及行動向度具體內容，不難發現四類利益主體間存在相互依存、相互制約的耦合共生關系。厘清政府購買社區教育服務中主體及其行動導向，基于主體的利益訴求表達與回應，為策劃政府購買社區教育服務提供的本源性分析和基礎。

四、政府購買社區教育服務的價值取向與操作策略

已有的實踐經驗表明，制度設計和政策保障的滯后性，制約著政府購買服務在社區教育中運用的實際效果。本文從價值取向、利益主體的策略選擇等方面研究政府購買社區教育服務的發展規劃和制度設計，以期達成預期目標。

（一）確立政府購買社區教育服務的價值取向

政府購買社區教育服務旨在滿足社區居民的多樣性學習需求，價值目標的確立是實施政府購買社區教育服務的不可逾越的前提。即將社區教育發展路徑思考納入到政府購買教育服務視野中，意在拓寬社區教育發展路向選擇，要符合社區教育發展內在規律，滿足社區居民終身學習需求。我國社區教育，一般是由“地區住民自發產生的，為追求精神生活的充實及對終身學習的需求，由政府提倡并與地區基層組織共同推動的自下而上的群眾性教育活動”，以提升地區居民精神與文化素養、滿足他們自我完善的要求、切實保障居民自主學習權利為宗旨的。政府購買社區教育服務，符合社區居民日益高漲的終身學習期盼和要求。社區教育不僅僅具有服務社區居民終身需求的屬性，更具有公益性和社會性的特征，擁有強大的外部效應，能為社區各階層提供公平的受教育機會。故此，政府購買社區教育服務要堅持教育公共服務性，遵循公益性為主的原則，構建政府———社會組織———個人多元參與的社區教育發展質量體系，合理建構社區公共學習空間，為居民開展終身學習和創造良好的學習條件、學習環境和學習氛圍，以促進人的全面發展和終身發展，提高社區成員整體素質和生活質量。政府購買社區教育服務應在終身教育框架體系下，充分保障社區居民的學習自、學習條件保障權和自身個性發展，促進社區教育可持續發展。

（二）架構設計政府購買社區教育服務的政策環境

在上述政府購買社區教育服務中的權利形式和行動邏輯分析中，我們發現政府是整個購買社區教育服務流程的主導者和決策者，故此，政府有必要通過自身公權力架構，購買社區教育的政策環境。在我國，推行政府購買社區教育服務中尚缺與之相匹配的制度設計與政策環境。政府購買教育服務在國家層面上尚無政策法規依據，各地在推行政府購買教育服務實踐中提煉形成了一些政策，如浙江寧波市《關于大力推進公共服務實行政策采購的工作意見》中已將教科文體、社會保障納入到政府采購范圍內，另有上海市浦東新區《關于政府購買公共服務的實施意見（試行）》。從地方性政策文件來看，各級政府對購買教育服務中“購買程序、教育服務內容、經費來源以及評估監管”等基本問題予以明確，這對于制定政府購買社區教育服務政策具有借鑒參考價值。今后，必須加強政府購買教育服務政策的制定與完善，完成制定系統的政府購買教育服務運行程序，建立健全政府購買社區教育教服務的質量標準、招標購買機制、服務考核及財政保障制度，落實政府購買社區教育服務的評價評估和風險防范機制，以制度規范政府購買社區教育服務；同時，進一步完善社會組織發展政策制度，規約社會組織在社區教育服務生產與提供中的運作職能和過程程序等。

（三）激發引導社區居民的終身學習需求

客觀而言，政府購買社區教育服務能否實現得益于良好終身學習氛圍的形成，也是決定政府購買社區教育服務的決定性條件。換言之，積極營造終身學習為核心的新學習文化，激發社區居民終身學習需求，是推行政府購買社區教育服務的首要條件。終身學習已成為21世紀人類生存的重要概念，以終身學習為核心的新學習文化的形成，是學習型社會建設基礎，終身學習文化影響著民眾自覺主動地終身學習。一是社區教育要充分憑借區域環境的文化條件、文化優勢，從積淀豐厚的文化實踐土壤中汲取營養，構建良好的終身學習文化環境；二是強化終身學習理念的宣傳，認真研究和充分發展各類新學習文化，重點推進終身學習物質文化和終身學習制度文化，培育終身學習精神文化等系列工作；三是建立社區教育資源整合機制深入推進資源共享，建立社會參與機制創新社區教育服務載體，不斷拓展社區公共學習空間范圍。

（四）培育社會組織的交易契約精神

社會組織的契約精神是通過商品交換實現政府購買社區教育的基礎之一。對社區教育發展現狀而言，社區教育服務提供者更多是指各級社區教育機構，以及有能力提供教育服務的各社會團體。契約精神，一般是指契約自由的理念，并由此派生的契約關系與內在的原則，是一種自由、平等、守信的精神。在政府購買社區教育服務利益相關者及行動邏輯分析中，不可否認社區教育服務提供者主要目標是追求其經濟效益最大化，與此同時社區教育是特殊化的準公共產品，這就決定著各類社區教育機構要履行公共服務責任，遵守契約精神，開發一批適合廣大社區居民的教育服務。這也要求做好以下兩方面工作：其一，評估認定各類社區教育機構的準入資質；其二，監督各類社區教育機構的服務質量，這也是培育契約精神的重要環節。

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【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

社區服務是我國改革開放以來不斷探索的一條深入社會基層、服務社會大眾的社會化服務道路。在我國社區服務發展的歷程中，社區服務的范式也經歷了多個階段的變革。十八屆四中全會提出了“推動基層治理法治化”，十八屆五中全會則進一步提出了“推進社區治理精細化”。從“精細化”一詞中可以看出，我國對社區治理范式的認識不斷升級。在治理范式下的社區服務也進一步注重福利化，不斷形成“福利治理”的新道路。

我國社區治理范式演變的歷程

從1978年起，我國社區治理范式開始由行政化向福利化演變。1978年至今，我國社區治理范式向福利化演變的歷程大致可以分為三個階段。

第一階段（1978年至20世紀80年代末）：社區服務化的萌芽階段。1978年我國召開了，自始我國發展的重心逐步向經濟建設轉移，國內城市的工作任務也不斷加大。1979年初，我國重新出臺了《城市街道辦事處組織條例》《城市居民委員會組織條例》，于是城市街道和居委會的運行體制全面得到恢復。1983年的全國八次民政工作會議上，國家首次明確提出了改革社會福利機制，通過聯合國家和社會的力量興辦社會福利事業。1984年全國城市福利事業單位改革整頓工作經驗交流會上，國家民政部明確提出要多渠道、多形式推動社會福利事業要面向全社會。在這一階段，雖然表面上我國的社區服務開始向“社會化”演變，但總體上我國的社區服務仍然是政府化的范式。從經費來看，該階段我國社會福利事業的經費是以政府的撥款作為絕對主體的。從目的來看，該階段我國發展社會福利事業的最主要原因就是解決改革開放初期我國在經濟社會運行方面出現的各種問題。因此，社區治理范式的行政化色彩仍然占絕對主導，該階段屬于我國社區治理服務化的萌芽階段。

第二階段（20世紀80年代末至20世紀90年代末）：社區服務市場范式的推進階段。1987年，我國正式提出了社區服務的概念，標志著我國社區治理范式由行政化向福利化轉變的萌芽階段開始向推進階段過渡。1993年我國出臺了《關于加快發展社區服務業的意見》，明確了我國社區服務具有群眾性、區域性、福利性和服務性等特點，社區服務的發展應根據不同的社區服務對象，根據社會主義市場經濟的準則，建立差別化的社區服務價格體系。這一政策是我國社區服務產業化的直接體現和實施依據。

在市場范式引導下，我國社區服務對社區治理帶來重要作用，但該階段我國社區治理仍存在一定的問題。首先，在政府責任上，單位制、國企的改制迫使部分原有單位福利保障的社會群體淪為社區的弱勢群體，而國家由于體制上的瓶頸無法對其提供充分服務，甚至出現政府推卸責任的弊端。其次，對社區服務的福利化產生一定的本質威脅。部分地方政府過分以經濟利益為目的開展社區服務，結果往往導致社區服務業運行不當，也使得社區服務的福利化本質被淡化。

第三階段（20世紀90年代末至今）：社區服務的治理階段。20世紀90年代末以來，我國人民的生活水平有了顯著提升，社區居民對社區服務的要求也越來越高。當時，我國的社區服務存在三大難題：首先，在社區服務的主體方面，當時主要是政府，提供的服務內容也主要局限在社會救助、社會救濟等方面。其次，在社區服務的質量方面，社區居委會提供的大量社區服務已無法滿足居民需求。再次，在社區服務的方向方面，由于我國市場化進程不斷加速，財稅體制、行政管理體制不斷得到改革和規范，社區居委會興辦的各類服務組織和開展的志愿服務活動不斷被引入。

進入21世紀以來我國不斷探索社區服務范式的改革，社區服務業的概念逐步退出歷史舞臺，政府對社區服務的著眼點逐步由第二階段的經濟利益為主轉向第三階段的公共利益為主，提出了要大力發展社區公共服務，并凸顯服務主體的多元化。這一重大調整體現了社區治理范式不斷顯現出來，社區治理的福利化開始得到回歸。2000年以來，我國陸續出臺了《關于在全國推進城市社區建設的意見》《民政部關于進一步推進和諧社區建設工作的意見》《關于加強全國社區管理和服務創新實驗區工作的意見》等政策，逐步明確了社區公共服務的對象、內容、服務方式和服務途徑等，體現了我國對社區治理的重視和深化。2015年，我國確定了40個全國社區治理和服務創新實驗區，體現了我國社區治理和服務化全面開啟試點進程。

我國社區服務福利化轉型發展的路徑導向

在社區治理范式引導下，我國的社區服務必然將由行政化向福利化轉型。未來推動我國社區治理范式福利化，在發展導向上提出以下幾點建議。

進一步審視界定社區治理范式下的社區服務內涵。在我國社區的發展與治理過程中，國家及各地政府、社會各界等對社區的定位已基本達成共識，即基層治理與共同體。基層治理，重在通過政府權力的再造、下沉，對社區進行有效治理。社區共同體，則重在公共服務的強化和社區團結氛圍的營造。在福利化視角下，我國社區服務應遵循兩種導向：一是社區服務公民化導向，將社區服務定義為一種以公民身份所享有和參與的社會活動；二是社區服務物品化導向，即在保證社區服務的福利性質到位的前提下，尊重社區服務的市場特性。這也就表明對社區服務的界定不應僅局限在福利性質，也應包括市場性質，應根據社區的類型以及社區居民的多元化需求，提供多元化的社區服務。

加快構建面向多元主體的社區服務網絡體系。雖然我國社區服務的治理范式已不斷形成和完善，但是目前還存在以扶貧救弱為導向和以個體消費為導向的特征，即社區服務僅僅初步實現了縱向整合。在未來社區治理范式的引導下，我國的社區服務就應該形成主體多元、服務多元的社區服務網絡化格局。在社區治理范式引導下要構建這種網絡體系，應充分認識三大特征：一是在政府的角色定位方面，要求政府由原有的行政能不斷向服務職能轉變，具體就是將以往的權力和資源控制型的角色轉變為以權力協調、資源對接、信息服務等公共服務化角色。二是在主體關系方面，要求重新配置各個主體之間的權力關系，破除自上而下式的行政格局，逐步形成主體之間良性協作、共同治理社區的格局。三是在服務內容方面，要逐步走出原有的單一面向社區弱勢群體的范圍，積極向全體社區居民靠攏，調動政府、市場和社會三者的積極性，凝聚合力，主動深入調研社區居民的服務需求，分層分類有序提供社區服務，形成主體多元化、服務內容多元化、社區之間互補的網絡型社區服務格局。

積極建設多元化的社區共同體。在社區治理范式下，要構建面向多元主體的社區服務網絡體系，就應該明晰政府、市場、社區這些主體在社區服務方面的分工，并推進主體之間聯動，實現“社區共治”。這主要體現在三個層面：一是要確立社區治理范式下政府的權責。應遵循社區服務主體向多元化發展的客觀規律，沖破政府作為社區服務福利化唯一運行主體的瓶頸，不僅要提供基礎的社區服務，還應建立社區居民服務的信息平臺、溝通平臺和質量監督平臺等。二是要培育發展社區社會組織。更好地發揮社會組織這一第三服務部門在社區治理范式下的主體服務功能，促進社會組織在服務理念、組織運行、與政府關系處理等方面不斷提升。三是要全面激發社區居民的積極性，加速建設社區共同體。社區居民對社區的認同感、對社區發展的關注度和參與度等都是形成社區治理合力、實現社區服務福利化的重要保證。

（作者為吉林大學哲學社會學院博士，長春師范大學政法學院副教授）

篇（10）

$n%$年美國的《銀行業》雜志選用o5-/,0: pa q5()26給出的定義：“社區銀行是社區的財政生命線。通過其提供的個性化的、私密的以及成本低廉的服務，社區的個人和企業客戶可以開展本地經濟運行相關的財務交易。同時，社區銀行還致力于社區改善并實現投資人預期的回報。”美國獨立社區銀行協會（r4s’，r6;0<06;06* 4233965*? m,6f 21 ’30+5-,）對社區銀行的定義為：社區銀行是獨立的、由當地擁有并運營的機構，其資產從少于$萬到數十億美元不等的機構。綜上所述，所謂社區銀行，是指在一定地區的社區范圍內按照市場化原則自主設立、獨立按照市場化原則運營、主要服務于中小企業和個人客戶的中小銀行。

!a社區銀行的特點及優勢!

組織結構簡單，經營機制靈活。中小企業貸款所需要的信息多數是關于特定對象的專有信息，對于大銀行來說，對中小企業放貸的信息成本顯然太高。而且銀行的組織結構越復雜，決策權越集中，專有信息傳遞的衰減就越快。社區銀行以服務社區為宗旨，按社區設置，一個社區一個機構，不在社區之外設立分支機構。其資產規模較小，組織層級也相對簡單，更具有組織優勢，從而更加有利于相關專有信息的傳遞；從金融產品開發、產品投放市場到產品信息反饋，整個過程可以在較短的期限內完成，管理人員可以據此及時做出經營決策，從而靈活應變以更好地適應市場環境的變化。

及時獲取信息，有效降低風險。社區銀行是以社區為依托設立的小銀行，對社區的居民和企業比大銀行更為熟悉。社區銀行在審批企業和家庭客戶貸款時，不僅僅要看相關客戶財務報表和財務數據，而且還會考慮社區內這些作為鄰居的借款人的性格特征、家庭歷史與家庭構成、日常的開銷特征等個性化的因素。也就是說，社區銀行克服了大銀行與小企業之間信息不對稱，根據信息不對稱的理論，由于社區銀行對本社區的中小企業及家庭的情況，更為了解，這就大大地降低了因信息不對稱所造成的道德風險及逆向選擇等發生的可能性，因而可以在更多的情況下為企業辦理信用貸款。

#面向小企業和居民，提供全方位的金融服務。社區銀行要想獲得生存和發展，就必須要有自己特色化、個性化的金融服務。其市場定位與大銀行的“大城市、大企業、大行業”的戰略相反，除了主要為社區居民和社區小企業提供金融服務外，在網點擺布上更加注意拾遺補缺，填補大銀行退出后的空白，多在農村和城鄉結合部發展。與大銀行相比，社區銀行對于客戶服務更全面化和個性化。

以上優勢，使得社區銀行的經營業績是有了相當的保證，也使得社區銀行的金融模式在世界各地有著較強的生命力。事實上，美國社區銀行的經營業績一直是不錯的，如下表。

二、農村信用社改造成社區銀行的可行性

目前，將農村信用社改在造成社區銀行的條件基本具備，具體來說，農村信用社與社區銀行的政策資源、運營方式、客戶資源以及網點資源都有比較大的相似性，從而也為農村信用社改造成社區金融提供了較好的條件。

!

政策資源。

!#年$月，在國務院下發的《深化農村信用社改革試點方案》中，首次提出“把農村信用社逐步辦成由農民、農村工商戶和各類經濟組織人股，為農民、農業和農村經濟發展服務的社區性地方金融機構”，這似乎已明確把農村信用社定位為社區性地方性銀行。這一定位完全符合城鄉社區經濟發展實際和農村信用社自身發展的需要，對切實解決城鄉社區居民融資難問題，有效改善中小企業融資環境，促進城鄉經濟的協調發展具有重要意義。國家的這種政策，已為農村信用社的社區金融改造提供的政策上的資源。

運營方式。農村信用社是由農民、個體工商戶、民營企業和社區性經濟組織人股組成的地方性金融機構，其組織的資金主要根植于當地經營。按社區設置，一個社區一個機構，不在社區之外設立分支機構。其資產規模較小，組織層級也相對簡單，更具有組織優勢，從而更加有利于相關軟信息的傳遞；從金融產品開發、產品投放市場到產品信息反饋，整個過程可以在較短的期限內完成，管理人員可以據此及時做出經營決策，從而靈活應變以更好地適應市場環境的變化。同時，目前農村信用社系統機構主要以鄉鎮和縣市級聯社為單位統一核算，市 %地& 以上行業管理部門主要行使管理服務職能，不存在抽調農村信用社法人資金的現象，農村信用社組織的資金全部用在縣域，以服務 “三農”為主。這與將吸收的資金主要運用于本社區的要求完全一致。

#客戶資源。在我國的各類金融機構中，最接近社區銀行的應該是農村信用社。特別在經濟發達地區，由于地方經濟發展水平相對較高，人多地少，商業經營發達，農村工商業化的程度較高，中小企業經濟活動頻繁，對個性化和小額金融服務需求較大，對農村信用社來說，經營環境更是得天獨厚。因此，農村信用社以中小企業、居民為主要服務對象這樣一種對稱分工格局，也是市場經濟條件下的必然。從經營實踐看，農村信用社與民營企業、個體客戶之間已經建立了天然的關系，具有與客戶地域聯系密切、熟悉客戶資信與經營狀況的特點，使農村信用社具備了發展成為社區銀行的良好基礎。

$網點資源。國有商業銀行淡出農村金融市場后，農村信用社擔負起了對城區及縣域提供全面金融服務的重任。在中小城市的主城區，農村信用社原有的機構網點得到鞏固和優化；在縣域，農村信用社存在著聯社、信用社、信用分社、信用代辦站、儲蓄所’個層次的組織形式，經營網點遍布城鄉，已經發展成來全國法人機

構最多、從業人員最多、城鄉分布最廣的金融機構。農村信用社機構網點多、服務面廣、貼近社區和農戶的優勢，完全符合社區銀行對中小企業和社區居民目標市場進行橫向細分并提供就近服務的要求。三、農村信用社改造為社區銀行的途徑及步驟

目前，各地農村信用社在建立社區金融服務體制、打造社區銀行服務品牌方面已作了一些大膽有益的探索，積累了一定的實踐經驗。特別是大多數農村信用社始終堅持 “小額、流動、分散”的信貸原則，將大量的貸款投向了城鄉社區居民，在開展個人金融業務方面具有豐富的經驗，為其實現社區銀行模式改造后，發展零售銀行業務奠定了基礎。將農村信用社發展成為社區銀行采用的方式主要是重組改造。

()建立一級法人管理體制在農村信用社向 “社區銀行”模式發展的過程中，管理體制的改革是需要首先解決的問題。從縣域經濟發展角度看，國有商業銀行退出縣域經濟后，農村信用社成了縣域經濟中主要的金融機構，單個、分散的農村信用社兩級法人體制難以形成規模經濟，不能有效滿足農業產業化經營和個體民營企業的資金需求，無法形成資金優勢，難以有效地支持農村經濟和縣域經濟的發展。因此，將農村信用社改造成為社區銀行，首先要改革農村信用社管理體制，取消基層社法人地位，實行社區銀行一級法人管理體制。其優勢為：第一，可以更好地為農業產業化和農村經濟發展服務，有利于縣域經濟發展；第二，可以擴大經營規模，增強資金實力，有利于市場競爭力和社會地位提高；第三，可以實行財務統一核算，人員統一調配，減少開支，降低成本，有利于經營效益提高；第四，由多家法人納稅單位變為一個法人納稅單位，有利于減少稅費負擔。

!)明晰產權關系在對農村信用社改造為社區銀行的過程中，在建立一級法人管理體制的基礎上，接下來就是明晰產權關系，首先要對擬改造為社區銀行的農村信用社進行全面清產核資和股權評估。內容包括：清查擬改造機構的全部資產、負債和所有者權益，審查財務狀況，進行資產評估，確定凈資產。在此基礎上，再進行凈資產分配及折股工作。明確原有產權關系，妥善處理好原社員老股金與新股東股本的關系。對凈資產中的原聯社老股金可轉為社區銀行股本金或退股。對公益金和歷年積累則根據具體情況進行處理，實現平穩過渡。其次，是在遵循合作制原則的基礎上，吸收借鑒股份制運作機制的合理內核，實行合作制下的勞動合作與股份制下的資本合作相結合的產權組織形式。股份合作制這種勞動聯合和資本聯合、按股分紅和按勞分配、服務功能和商業功能相結合的產權制度，正是解決社區銀行政策性目標與盈利性目標之間矛盾的最佳選擇。

’(優化治理結構在明晰產權之后，優化治理結構將提上議事日程。在現代金融企業治理模式上，應逐步建立以非員工股東為主，內外投資者共同治理的公司治理結構。積極探索現有股權結構下保證產權所有者知情權、決策權和監督權的有效形式，加快形成股東大會、董事會、監事會和經理層各司其職、協調運轉、監督制衡的法人治理機制，有效規避決策的道德風險，克服原農村信用社由“內部人”治理的弊端。建立“小而精”的董事會決策機構和議事規則，法人單位要選派懂金融、善管理的企業財務負責人參加董事會，特別要注重吸收具備良好公司治理結構和優秀市場經營理念的機構投資者代表進人董事會，以此優化董事會的人員構成，增強董事會的決策能力。建立董事會授權下的行長負責制，形成完善的財產“委托一”關系，實現所有權與控制權、董事會與經理層的嚴格分離。監事長由選舉制轉換為依法選舉產生，再由上級委派，以強化內部監督制約機制，提高法人治理結構的運行質量。

)(完善內部約束機制為了更好的發揮社區銀行一級法人管理體制的作用，改造后的農村信用社應從完善內部經營機制入手，確保各項工作正常運行。首先，加強內部管理，建立健全業務經營風險控制和防范機制，對各項業務特別是新業務，要建立風險識別、計量、控制等一系列制度和操作規程，并將各崗位規章制度和操作規程落到實處。其次，深化勞動用工和分配制度改革。對社區銀行的高級管理人員試行年薪制，年薪的一定比例可以股權形式分配或充實個人風險基金；員工的勞動報酬直接與工作實績掛鉤，適當拉開收入分配差距。最后，做到機構精簡，商業化營運，不斷提高經營效益。

&(加強風險管理加強風險管理是農村信用社改造為社區銀行這個過程的重要內容。從目前情況看，農村信用社在這個環節上較為薄弱。農村信用社改造為社區銀行在風險管理方面，需要做以下改進。第一，盡快充實銀行資本金，構建以信用風險管理為重點、多類型風險評估為前提，資本重組率管理為核心的風險管理新體系。第二，要加強全面風險管理，擴展風險管理內涵，加強對信用風險、市場風險、操作風險和流動風險的掌控力度，同時加強對新產品和新服務的風險掌控能力。第三，加強風險管理技術，建立全面、科學的綜合風險預警、識別、評估和管理系統，提升風險處置技術。第四，重塑風險管理的流程，確保風險信息得到充分共享，確保風險防控措施得到切實執行。

*(建立完善的存款保險制度存款保險制度應是由國家來建立。對于銀行來說，這是一個外部環境問題，但是這一制度的建立，對于實現農村信用社轉變為社區銀行具有重大意義。第一，儲戶在選擇存款銀行時，往往注意銀行的規模及產權性質，使得社區銀行處于競爭劣勢，抑制了社區銀行的發展。存款保險制度的建立將使存款人的利益受到保護，從而提高社區銀行在公眾中的形象和信譽，為社區銀行提供一個良好的發展空間。第二，有效控制擠兌風波的擴散，防范局部性銀行風險演化為系統性風險。為社區銀行的退出提供了保障，減少金融機構市場退出可能造成的社會震蕩。

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