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時(shí)間：2023-07-24 16:33:51
序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇行政處罰的終極目的范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。
維持原具體行政行為
海關(guān)具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、適用依據(jù)正確、程序合法、內(nèi)容適當(dāng)?shù)模ｊP(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)就要作出維持決定。
所謂認(rèn)定事實(shí)清楚是指，海關(guān)作出的具體行政行為有事實(shí)依據(jù)，該事實(shí)經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)。如海關(guān)行政處罰的具體行政行為，某海關(guān)如果認(rèn)定當(dāng)事人違反了海關(guān)監(jiān)管規(guī)定，擅自轉(zhuǎn)讓了減免稅設(shè)備，就要查清該當(dāng)事人是否具備當(dāng)事人主體資格、有無進(jìn)口海關(guān)減免稅設(shè)備的權(quán)利、該減免稅設(shè)備是否在海關(guān)監(jiān)管期限內(nèi)、該當(dāng)事人轉(zhuǎn)讓減免稅設(shè)備是否未經(jīng)海關(guān)許可等等。上述事實(shí)如果清楚，就可以認(rèn)定該行政處罰決定事實(shí)清楚。
所謂證據(jù)確鑿是指，上述事實(shí)有足夠的證據(jù)支持，如減免稅審批表、當(dāng)事人陳述、減免稅設(shè)備受讓方的陳述、有關(guān)對違法標(biāo)的的技術(shù)鑒定等等。
所謂適用依據(jù)正確是指，該行政處罰決定書適用的法律依據(jù)準(zhǔn)確，如對當(dāng)事人擅自轉(zhuǎn)讓減免稅設(shè)備的行為，應(yīng)當(dāng)依照《海關(guān)法行政處罰實(shí)施條例》第十八條第（一）項(xiàng)規(guī)定予以處罰，處罰的定性及幅度在該條范圍之內(nèi)。
所謂程序合法是指，海關(guān)緝私部門在辦理上述擅自轉(zhuǎn)讓減免稅設(shè)備案件中的程序合法。如是否按照雙人辦案的原則詢問當(dāng)事人、是否按照審批程序扣留了有關(guān)違法標(biāo)的、是否依據(jù)有關(guān)規(guī)定的程序獲得鑒定結(jié)論等等。
所謂內(nèi)容適當(dāng)是指，該行政處罰決定的內(nèi)容適當(dāng)，不能畸輕畸重。如針對該當(dāng)事人違法情節(jié)、危害程度、造成的后果等綜合考慮量罰，做到處罰結(jié)果與違法程度相適應(yīng)。符合上述幾點(diǎn)，海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)就要作出維持原具體行政行為的復(fù)議決定。
決定履行法定職責(zé)
復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為被申請人不履行法定職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)決定其在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)。
《海關(guān)行政復(fù)議辦法》規(guī)定，如果申請人認(rèn)為符合法定條件，申請海關(guān)辦理行政許可事項(xiàng)或者行政審批事項(xiàng)，海關(guān)未依法辦理；認(rèn)為海關(guān)未依法采取知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)措施；認(rèn)為海關(guān)沒有依法履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，申請人就可以通過申請復(fù)議要求海關(guān)依法履行上述職責(zé)。海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)作出被申請人應(yīng)履行法定職責(zé)的決定是以被申請人有法定義務(wù)為前提的。法律、行政法規(guī)在賦予海關(guān)權(quán)力的同時(shí)也規(guī)定了責(zé)任和義務(wù)。被申請人對法律、行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由其履行的責(zé)任和義務(wù)必須履行，如果不履行則構(gòu)成不作為的違法。海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)針對此種情況應(yīng)作出責(zé)令被申請人履行其職責(zé)的決定。“不履行法定職責(zé)”是指被申請人負(fù)有法律、行政法規(guī)等規(guī)定的職責(zé)，有能力履行而明示拒絕履行或不予答復(fù)的行為。這種行為是一種不作為的行為，是被申請人主觀上不肯履行或者疏于履行法定職責(zé)的行為。被申請人拒絕履行法定職責(zé)，通常表現(xiàn)為失職行為，如某管理相對人向海關(guān)申請建立保稅倉庫，海關(guān)以工作忙、人員不夠、需要查詢有關(guān)政策等借口拖延不辦，或者不予答復(fù)等。海關(guān)復(fù)議決定責(zé)令被申請人履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定一定的期限，一般應(yīng)根據(jù)不同的事項(xiàng)確定履行的期限。
決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法
對某個(gè)具體行政行為申請行政復(fù)議，如果復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審查確認(rèn)該具體行政行為應(yīng)該被撤銷或者被確認(rèn)違法，首先應(yīng)當(dāng)符合下列條件：一是主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的。一個(gè)具體行政行為主要事實(shí)不清、證據(jù)不足，不足以確認(rèn)其正確性和合法性。這里所涉及的主要事實(shí)不清包括復(fù)議機(jī)關(guān)沒有查清主要事實(shí)和被申請人當(dāng)初作出具體行政行為時(shí)本身就事實(shí)不清。如還是海關(guān)行政處罰案件，如果海關(guān)認(rèn)定當(dāng)事人違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定，擅自轉(zhuǎn)讓海關(guān)減免稅設(shè)備，就要查清其轉(zhuǎn)讓的違法事實(shí)、違規(guī)的主要性質(zhì)和手段、適格的主體資格等，這些都包含在“主要事實(shí)”中。二是適用依據(jù)錯誤。海關(guān)作出具體行政行為要有充分的依據(jù)，不能憑“想當(dāng)然”做事。企業(yè)分類要按照《海關(guān)企業(yè)分類管理辦法》規(guī)定辦、行政扣留要按照《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》辦、行政許可要依據(jù)《海關(guān)實(shí)施辦法》等等。適用依據(jù)準(zhǔn)確無誤是海關(guān)具體行政行為正確的前提。三是違反法定程序。海關(guān)作出具體行政行為要依程序辦事，如海關(guān)查處違法案件要雙人辦案、要做調(diào)查筆錄、要根據(jù)案件需要決定是否舉行聽證、要對有關(guān)專業(yè)問題做技術(shù)鑒定等等。程序違法將使海關(guān)作出的具體行政行為前功盡棄，從法律的意義上講，程序違法將導(dǎo)致實(shí)體也不成立。四是超越或者。海關(guān)作出具體行政行為除遵循一定程序、依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)之外，還要按照法定的職權(quán)辦事。如在海關(guān)監(jiān)管區(qū)和海關(guān)附近沿海沿邊規(guī)定地區(qū)，檢查有走私嫌疑的運(yùn)輸工具和有藏匿走私貨物、物品嫌疑的場所，檢查走私人身體；扣留走私犯罪嫌疑人，需要經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長或者其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)。如果沒有經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施上述行為，則海關(guān)屬超越和，所作出的行為不符合法律要求。五是具體行政行為明顯不當(dāng)。海關(guān)作出具體行政行為雖然合法，但是存在明顯不當(dāng)情形的常有發(fā)生，即我們所說的“合法不合理”。還是以海關(guān)行政行為處罰為例，對某當(dāng)事人予以行政處罰，要結(jié)合其違法情節(jié)、危害后果、惡劣程度、悔改表現(xiàn)、是否有前科等綜合因素，同時(shí)也要考慮到海關(guān)行政處罰的終極目的是以教育為主，所以處罰時(shí)要在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)平衡掌握。如果對一個(gè)違法情節(jié)輕微、危害后果不嚴(yán)重、屬于初犯的當(dāng)事人在案值5%―30%的幅度內(nèi)按照25%的比例罰款，顯然是不適當(dāng)?shù)摹＞C上五種情況，海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)都可以采取撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的形式作出復(fù)議決定。
海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)決定撤銷或者確認(rèn)具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。這是《行政復(fù)議法》第二十八條的規(guī)定，這樣規(guī)定的目的在于維護(hù)復(fù)議機(jī)關(guān)決定的嚴(yán)肅性，防止行政相對人多次重復(fù)申請，增加不必要的負(fù)擔(dān)，同時(shí)保障行政效率，使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到及時(shí)的保護(hù)。但是《行政復(fù)議法》沒有規(guī)定重新作出具體行政行為的期限，在實(shí)踐中，被申請人有的借故拖延作出具體行政行為。為了避免這種現(xiàn)象發(fā)生，及時(shí)維護(hù)申請人的合法權(quán)益，有必要對被申請人作出具體行政行為的期限做一規(guī)定。《海關(guān)行政復(fù)議辦法》規(guī)定了被申請人應(yīng)當(dāng)在法律、行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的期限內(nèi)重新作出具體行政行為；法律、行政法規(guī)、規(guī)章沒有規(guī)定期限的，重新作出具體行政行為的期限為60日。之所以這樣規(guī)定是因?yàn)槟壳昂ｊP(guān)的具體行政行為所依據(jù)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章很多，海關(guān)具體行政行為種類也很多，各種具體行政行為作出的方式、程序、實(shí)施機(jī)構(gòu)、依據(jù)的規(guī)定都不盡相同，根據(jù)各種不同的具體行政行為，在法律、行政法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定不同的作出期限，有利于提高行政效率，并保證申請人合法權(quán)益。如果沒有規(guī)定期限的，應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)作出具體行政行為。目前海關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章基本上沒有對重新作出具體行政行為規(guī)定期限，一般都是適用60日的期限。需要注意的是，重新作出具體行政行為的期限的起算點(diǎn)為責(zé)令重新作出具體行政行為的行政復(fù)議決定生效之日。如果被申請人在60日內(nèi)沒有重新作出具體行政行為，申請人可以繼續(xù)提出異議，比如以海關(guān)不作為或未按期履行職責(zé)為由，提起行政復(fù)議。那么，對于被申請人重新作出的具體行政行為，由于在法律上是一個(gè)獨(dú)立的具體行政行為，申請人對此不服，仍然可以申請行政復(fù)議或者依法直接向人民法院。被申請人在重新作出具體行政行為時(shí)，為了避免被撤銷或者確認(rèn)違法前的錯誤再次發(fā)生，不能以原具體行政行為基于的同一事實(shí)和理由，作出與原具體行政行為相同或者基本相同的行為。
關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷具體行政行為的一個(gè)特例
1 毒駕“入刑”的現(xiàn)實(shí)根據(jù)
近年來，我國毒駕行為頻高發(fā)態(tài)勢。因此，毒駕“入刑”應(yīng)是一種現(xiàn)實(shí)的訴求，是有其現(xiàn)實(shí)根據(jù)的。具體而言，主要有以下幾個(gè)方面：
第一，一個(gè)新罪名的產(chǎn)生是社會矛盾發(fā)展到一定階段，行為的危害性在立法上的反映。當(dāng)前，毒駕行為引起交通事故頻發(fā)，使得民眾對自己生命財(cái)產(chǎn)安全表現(xiàn)出前所未有的關(guān)注與擔(dān)心。此種背景下，毒駕行為的處理需要刑法的介入順其自然了。事實(shí)上，毒后駕車的危害后果一旦發(fā)生，采取任何補(bǔ)救措施都為時(shí)已晚，因?yàn)闊o辜的生命已經(jīng)被飛來的橫禍奪走，因此，在充滿風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代社會，有必要將危害公共安全的毒駕行為納入刑法的射程，這是民眾的普遍要求，也是現(xiàn)實(shí)生活的急切需要。
第二，毒駕行為的司法規(guī)制有限，需要刑法的介入。從總體上看，我國對毒駕行為的治理效果和力度仍然有限。目前，我國對毒駕行為的司法規(guī)制僅限于我國原《道路交通安全法》第八十八條之規(guī)定和《最高人民法院關(guān)于交通肇事的司法解釋》第二條之規(guī)定。我國原《道路交通安全法》第八十八條對吸毒駕駛規(guī)定的行政處罰措施是警告、罰款、暫扣或者吊銷機(jī)動車駕駛證以及拘留。《最高人民法院關(guān)于交通肇事的司法解釋》第二條規(guī)定，“毒駕”肇事致一人以上重傷，以交通肇事罪定罪處罰。與毒駕行為的高度危險(xiǎn)性和嚴(yán)重危害性相比，這些處罰措施的力度難以實(shí)現(xiàn)責(zé)任與行為的均衡，需要刑法的介入。
第三，目前，我國懲治毒駕的刑法規(guī)范還是空白，需要完善相關(guān)立法。盡管根據(jù)1997年刑法典，對部分毒駕行為也可依照交通肇事罪、以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪、等進(jìn)行處理，但從總體上看，我國關(guān)于危險(xiǎn)駕駛的刑法規(guī)定仍然存在明顯缺陷。毒駕行為引發(fā)的交通事故往往會導(dǎo)致嚴(yán)重的人身、財(cái)產(chǎn)損失，如果僅以交通肇事罪來定罪處罰，顯然違反了罪刑相適應(yīng)原則，也正因?yàn)榇耍抉{人刑就成為了我國懲治毒駕行為、完善刑法立法的現(xiàn)實(shí)需要。
2 毒駕“入刑”的理論根據(jù)
第一，“毒駕”入刑符合刑法目的性。法益的保護(hù)是制定刑法規(guī)范的理由以及訴求的終極目標(biāo)，刑法所保護(hù)的利益相應(yīng)的也就成為刑法法益。而刑法的任務(wù)則是對主觀權(quán)利的保護(hù)，并相應(yīng)保障公民的自由。在我國現(xiàn)行刑法體系中，多數(shù)行為是因?yàn)槠淝趾α诵谭ㄋＷo(hù)的法益而被刑法苛責(zé)。從保護(hù)法益角度看，以往的交通犯罪的構(gòu)成必須有交通事故的發(fā)生，然而在現(xiàn)實(shí)生活中，人們在交通事故發(fā)生之前，都不同程度的存在僥幸心理，因此，僅對那些造成實(shí)際侵害后果的交通事故判處刑罰，并不能促進(jìn)社會上其他人的警醒，起不到良好的境界和預(yù)防效果。[1]
但是毒駕行為作為一種危險(xiǎn)行為就屬于具有法益侵害的危險(xiǎn)，那么毒駕入刑正是免除正當(dāng)法益受損害的可能與危險(xiǎn)。毒駕行為具有的法益侵害性也正是其入刑的基本原因。
第二，“毒駕”入刑符合罪責(zé)刑相適應(yīng)原則。現(xiàn)實(shí)生活中大量發(fā)生的毒駕行為導(dǎo)致惡性事故以及肇事后逃逸又導(dǎo)致多人死傷的情況，大多以交通肇事罪量刑，導(dǎo)致對于毒駕等危險(xiǎn)駕駛行為的定罪量刑出現(xiàn)司法上的輕刑化的重大弊端，刑法對于吸毒后駕駛的行為人不能起到有效的預(yù)防與震懾的效果。因此，毒駕“入刑”是罪行相適應(yīng)原則的體現(xiàn)。只要這樣，才能嚴(yán)懲“毒駕”行為，對于“毒駕”行為人也能夠起到強(qiáng)烈的威懾力，大大有效的減少毒駕行為所帶來的嚴(yán)重后果。
第三，“毒駕”入刑符合刑法謙抑性原則。刑法的謙抑性，是指立法者應(yīng)當(dāng)力求以最小的支出――少用甚至不用刑罰（而用其他刑罰代替措施），獲取最大的社會效益――有效地預(yù)防和控制犯罪。。刑法的謙抑性在行政處罰的價(jià)值中得以體現(xiàn)并不宜舍棄。但是筆者認(rèn)為，根據(jù)我國行政處罰法關(guān)于違法與犯罪的銜接已經(jīng)有所體現(xiàn)。行政處罰和刑事處罰兩者并行不悖、相輔相成。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展飛速發(fā)展，機(jī)動車持有量在迅速增加，交通安全事故也隨之出現(xiàn)迅速增長的態(tài)勢，其中毒駕等危險(xiǎn)駕駛的行為案件更是屢禁不止，單單依靠“一陣風(fēng)”類的嚴(yán)打活動不能保護(hù)相應(yīng)法益。究其原因，還是懲治力度不夠剛性，光有行政處罰已經(jīng)起不到有效遏制作用。從刑法的謙抑性的特點(diǎn)來看，第一、有效性。指對某一危害行為，規(guī)定其為犯罪并處以刑罰，能夠有效地維持社會的正常秩序，達(dá)到懲罰和預(yù)防該危害行為的效果。第二、不可替代性。對某一危害行為除了運(yùn)用刑罰，其他的手段如思想教育、道德約束、民事或行政制裁都無法達(dá)到懲罰和預(yù)防的效果時(shí)，才應(yīng)該運(yùn)用刑罰手段。第三、經(jīng)濟(jì)性。刑法的謙抑性必然要求刑法節(jié)儉，這里的節(jié)儉也就是所謂經(jīng)濟(jì)。
從“毒駕”入刑有效性來看，對于危險(xiǎn)行為的預(yù)防作用是顯而易見的。同時(shí)又能在行政懲罰與刑事處罰之間搭建一個(gè)很好的連接點(diǎn)，彌補(bǔ)法律的空白。而如果我們一再堅(jiān)持“毒駕”的非犯罪化，即使造成了極大的危害后果，也無法予以懲罰打擊，只能通過對于金錢上的懲罰與告誡，但是這樣“溫柔”的制裁已經(jīng)無法滿通安全事故頻發(fā)的社會現(xiàn)狀。從刑法謙抑性的不可替代性的特點(diǎn)來看，“毒駕”行為所危害的不僅僅是民眾的生命健康權(quán)，另外還有整個(gè)社會的穩(wěn)定與團(tuán)結(jié)，這樣一種危險(xiǎn)的社會狀態(tài)的制約僅靠道德來約束是不可能的，靠行政法規(guī)、民法來調(diào)整保護(hù)，也顯然是不夠的。從刑法謙抑性的經(jīng)濟(jì)性特點(diǎn)來看，該原則運(yùn)用是有限度的，當(dāng)一種社會危害嚴(yán)重的行為經(jīng)常性發(fā)生時(shí)，再一味強(qiáng)調(diào)打擊成本高，是不妥當(dāng)?shù)模喾粗挥屑皶r(shí)將之入罪，才是真正符合法經(jīng)濟(jì)性原則的真諦。
3 結(jié)語
愈演愈烈的“毒駕肇事”案件和其他“毒駕”危害行為已經(jīng)嚴(yán)重威脅到社會公共、人民生命財(cái)產(chǎn)安全。而現(xiàn)行刑法對其缺乏有針對性和有力度的規(guī)范，對此我們應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識、充分重視，積極尋求并統(tǒng)籌規(guī)劃刑法立法完善的對策。必要時(shí)，還可考慮建立危險(xiǎn)駕駛案例指導(dǎo)量刑制度，發(fā)揮對于類似案件指導(dǎo)量刑的示范作用。
參考文獻(xiàn)
(一)履行職責(zé)不到位。顯失監(jiān)管公平
工商干部對市場監(jiān)管公平性、重要性和必要性認(rèn)識不到位，主要表現(xiàn)在：首先是對市場監(jiān)管的職責(zé)、重點(diǎn)、方式認(rèn)識不清，市場監(jiān)管的公平性意識不強(qiáng)，思維方式陳舊，不是以謀求社會公平正義為終極目標(biāo)，而是以完成收費(fèi)任務(wù)、完成監(jiān)管工作部署為目標(biāo)。重收費(fèi)輕監(jiān)管、重罰款輕糾正、重感情輕公平。在行政處罰幅度上，熟人與生人不一樣，打招呼與不打招呼不一樣，外資企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)不一樣，小企業(yè)與大企業(yè)不一樣。同樣的違法事實(shí)，在同一地區(qū)，對違法當(dāng)事人的罰款金額卻不相同，顯失公平公正。其次是市場監(jiān)管的行為不規(guī)范，表現(xiàn)出盲目性、隨意性，發(fā)人情照、收人情費(fèi)。在監(jiān)管中，重結(jié)果，輕過程，出現(xiàn)“四多四少”現(xiàn)象，即考慮部門利益的多，考慮經(jīng)營者利益的少：考慮監(jiān)管“形象”的多，考慮監(jiān)管到位的措施少：考慮人情世故、給領(lǐng)導(dǎo)面子的多，考慮公平公正監(jiān)管執(zhí)法少，因而時(shí)常導(dǎo)致市場監(jiān)管的缺位或不作為現(xiàn)象。其三是缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，對違規(guī)違紀(jì)的工商干部查處不力，致使少數(shù)監(jiān)管干部、枉法監(jiān)管等行為愈演愈烈。
(二)現(xiàn)行法律法規(guī)在體現(xiàn)公平性上仍有缺失
我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一個(gè)新的階段，法律法規(guī)頒布不少，但缺少一部明確各監(jiān)管部門職責(zé)和權(quán)限的《市場主體監(jiān)督管理法》，以致部門立法利益化，監(jiān)管執(zhí)法部門化，部門規(guī)章(文件)互相打架。如1987年制定的《投機(jī)倒把行政處罰暫行條例》，其條款內(nèi)容明顯滯后于當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。如今社會上流傳《投倒條例》是個(gè)筐。違法行為往里裝，致使T商監(jiān)管執(zhí)法人員不理解，而且被處罰對象因認(rèn)為不公平而難以接受。
(三)地方干預(yù)影響監(jiān)管的公平性
只有依法履行市場監(jiān)管職能，才能保證市場監(jiān)管的公平公正。但在一些地區(qū)受到環(huán)境的影響，依法監(jiān)管執(zhí)法阻力頗大，造成執(zhí)法難，執(zhí)行更難的狀況。當(dāng)前，基層普遍反映行政干預(yù)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，某些領(lǐng)導(dǎo)往往以維護(hù)地方穩(wěn)定、發(fā)展和優(yōu)化軟環(huán)境建設(shè)等為名，對工商行政管理部門干預(yù)施壓。致使工商監(jiān)管顯失公平，給行政執(zhí)法設(shè)立“籬笆墻”。由于各種行政干預(yù)，加之工商監(jiān)管執(zhí)法干部自律不嚴(yán)，導(dǎo)致自由裁量權(quán)的失衡，影響監(jiān)管公平性，
二、實(shí)施公平監(jiān)管的對策
(一)強(qiáng)化五個(gè)觀念，促進(jìn)公平監(jiān)管
工商機(jī)關(guān)在新的歷史條件下要做到公平監(jiān)管，就必須沖破傳統(tǒng)觀念和思維定式，推進(jìn)法制工作全局化、全局工作法制化的進(jìn)程。
第一，強(qiáng)化公平觀念。社會主義和諧社會的公平與正義需要公平公正的監(jiān)管執(zhí)法來維護(hù)。一是在指導(dǎo)思想上要樹立公平監(jiān)管的意識。既要嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，又要講求科學(xué)方式方法，努力改善與相對人的關(guān)系，通過感人教育、平等對話、情感監(jiān)管、和諧執(zhí)法，使相對人理解執(zhí)法，主動配合T商部門監(jiān)管執(zhí)法，化阻力為動力，變不利為有利。二是在程序上要體現(xiàn)公平監(jiān)管。做到收費(fèi)、罰款、政務(wù)的三公開三落實(shí)，嚴(yán)格按程序辦事，對科學(xué)定費(fèi)、收費(fèi)職責(zé)、權(quán)限劃分、程序運(yùn)轉(zhuǎn)、監(jiān)管紀(jì)律督查等作出詳細(xì)明確的規(guī)定。三是對待相對管理人要一視同仁。遵循在法律面前人人平等的原則，真正做到不偏私、不歧視。四是在處罰幅度上要公平合理。要制定自由裁量權(quán)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)違法當(dāng)事人的違法性質(zhì)，社會危害結(jié)果及糾正情況，實(shí)施“上、中、下”限分類處罰。上限為高幅度范圍70％以上，中限為中幅度范圍40％至70％，下限為低幅度范圍40％以下。對具備《行政處罰法》第27條規(guī)定依法從輕或者減輕行政處罰情形的，可選擇低幅度范圍實(shí)施處罰：對情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣的行政違法行為可選擇中幅度范圍或高幅度范圍實(shí)施處罰；對情節(jié)特別嚴(yán)重、影響特別惡劣的行政違法行為可選擇高幅度范圍的上限實(shí)施處罰。公用企業(yè)及其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者強(qiáng)制交易、限制競爭行為，應(yīng)該選擇高幅度范圍實(shí)施行政罰款。企業(yè)逾期年檢，但責(zé)令改正后，當(dāng)事人能在限期辦理年檢手續(xù)，應(yīng)選擇低幅度范圍實(shí)施行政罰款，
第二，強(qiáng)化規(guī)范觀念。沒有規(guī)矩不成方圓，沒有規(guī)范就沒有公平。規(guī)范工商行政管理行為，是公平監(jiān)管的重要保證。規(guī)范行為要做到“五統(tǒng)一、五規(guī)范”。“五統(tǒng)一”即：統(tǒng)一公平監(jiān)管的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，統(tǒng)一行政處罰的三權(quán)分離模式，統(tǒng)一處罰文書格式和案卷歸檔要求，統(tǒng)一案件核審標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一獎懲標(biāo)準(zhǔn)；“五規(guī)范”，就是規(guī)范監(jiān)管行為準(zhǔn)則，規(guī)范監(jiān)管程序，規(guī)范監(jiān)管制度和紀(jì)律，規(guī)范使用說理式行政處罰文書，規(guī)范經(jīng)濟(jì)戶口監(jiān)管內(nèi)容。通過監(jiān)管行為的規(guī)范化、制度化、法制化，確保公平監(jiān)管落實(shí)到位。
第三，強(qiáng)化服務(wù)觀念。工商行政管理部門要立足本職，始終把依法監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)放在支持、服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上。樹立監(jiān)管為民的理念，進(jìn)一步增強(qiáng)公平意識、服務(wù)意識、大局意識、發(fā)展意識，以打造監(jiān)管型、服務(wù)型、法治型工商來取得群眾、企業(yè)、政府“三滿意”。
第四，強(qiáng)化質(zhì)量意識。監(jiān)管執(zhí)法質(zhì)量是工商行政管理機(jī)關(guān)的生命線。要努力追求四個(gè)層次：一是查辦個(gè)案事實(shí)清楚，定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、處罰幅度合理，力求做到復(fù)議無撤訴，訴訟無敗訴，檢查無錯案；二是有案必查，違法必究，公平公正：三是對轄區(qū)內(nèi)的市場秩序狀況進(jìn)行有效監(jiān)控，能夠及時(shí)消除隱患，迅速處理突發(fā)事件，具備快速反應(yīng)的監(jiān)管執(zhí)法能力：四是利用典型案件，擴(kuò)大工商法制宣傳。
第五，強(qiáng)化和諧觀念。和諧監(jiān)管是構(gòu)建和諧工商的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建和諧社會的組成部分，在競爭行為復(fù)雜化的今天，工商行政執(zhí)法監(jiān)管只有按照以人為本、執(zhí)法為民的宗旨，深入推進(jìn)“陽光監(jiān)管”，才能達(dá)到事半功倍的監(jiān)管效果。去年，鎮(zhèn)江工商系統(tǒng)全面推行說理式處罰文書的改革，受到了市政府、省工商局、國家工商總局的充分肯定。經(jīng)驗(yàn)做法分別在《中國工商管理研究》、《工商行政管理》上登載。通過對行政處罰文書的法理、情理、文理的全面闡述，解釋處罰文書中法律法規(guī)的適用。消除了當(dāng)事人疑慮，達(dá)到以理服人的目的。
(二)實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變，提高監(jiān)管水平
一、行政自由裁量權(quán)的內(nèi)在涵義及其存在的必要性
隨著社會的日益發(fā)展，行政管理領(lǐng)域也日趨呈現(xiàn)復(fù)雜化和多變性的態(tài)勢，而立法行為卻由于其自身具有的概括性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)，無法全面、精確地預(yù)測和規(guī)范所有的行政管理事項(xiàng)，這就導(dǎo)致了具有靈活性和多變性特點(diǎn)的行政管理活動同立法行為的概括性和穩(wěn)定性之間產(chǎn)生了矛盾，這種矛盾使得行政主體在行政管理活動中難免有所束縛而無所適從。為了解決這種矛盾，賦予行政主體在行政管理活動中一定程度的自由裁量權(quán)是十分必要的，因?yàn)檫@樣可以便于行政主體提高行政效率、履行行政管理職能。于是行政自由裁量權(quán)就在此情形之下應(yīng)運(yùn)而生了。可以說，行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政法發(fā)展的產(chǎn)物，并日益成為現(xiàn)代行政法的一個(gè)核心內(nèi)容。當(dāng)然，對于行政自由裁量權(quán)還應(yīng)當(dāng)有更進(jìn)一步的認(rèn)識和界定，這首先就涉及對行政自由裁量權(quán)內(nèi)在涵義的理解。在我國，最初有學(xué)者對行政自由裁量權(quán)作出了如下定義，即“凡法律沒有詳細(xì)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在處理具體事件時(shí)，可以依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒ǖ模亲杂刹昧康男姓胧！眥1}從該定義的表述可知，行政自由裁量權(quán)是行政主體在行政管理活動中因欠缺明確法律規(guī)定作為依據(jù)的情形下而被賦予的能夠靈活處理行政管理事項(xiàng)的權(quán)限，因此行政自由裁量行為也是具有較強(qiáng)可操作性的一項(xiàng)行政措施。然而該定義是有一定問題的，主要是其中所謂的“法律沒有詳細(xì)規(guī)定”的表述較為籠統(tǒng)，究竟是意指法律有所規(guī)定但規(guī)定得意思含糊的情形還是法律根本沒有作出規(guī)定的情形，這是應(yīng)當(dāng)加以明確的，因?yàn)檫@涉及到確定對行政主體賦予行政自由裁量權(quán)的法定依據(jù)的問題，同時(shí)也是行政自由裁量權(quán)得以適用的前提。另外，該定義所認(rèn)為的“行政機(jī)關(guān)可以依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒ā币彩е谝?guī)定得過于寬泛，對于何為“自己的判斷”以及“適當(dāng)?shù)姆椒ā苯K究缺乏明確的界定，或者說沒有一定標(biāo)準(zhǔn)加以限制，筆者認(rèn)為這是不妥當(dāng)?shù)模驗(yàn)槿绻勒沾硕x來界定行政自由裁量權(quán)的話，必然使得行政自由裁量權(quán)因適用標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛而容易增加在實(shí)踐中被濫用的可能性。還有，此定義所確認(rèn)的行使行政自由裁量權(quán)的主體僅限于行政機(jī)關(guān)是否恰當(dāng)也值得考慮。[1]針對上述定義所存在的問題，有學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，行政自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)是法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理中依據(jù)立法目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自由作出行政決定的權(quán)力。{2}該觀點(diǎn)表明了行政自由裁量權(quán)的適用前提必須是經(jīng)過法律、法規(guī)的賦予，同時(shí)對行政自由裁量權(quán)的行使方式加以明確，相對前述定義所說的“采取適當(dāng)?shù)姆椒ā边@樣模糊抽象的用語而言，該觀點(diǎn)使得行政自由裁量權(quán)在適用上更為嚴(yán)格規(guī)范，從而減少其任意性，因而較為可取。的確，盡管行政主體在處理有關(guān)行政管理事項(xiàng)的過程中遇到了法律沒有規(guī)定的情形，也即對這些事項(xiàng)的處理沒有直接的法律規(guī)定作為依據(jù)可供憑借，此時(shí)行政主體卻不能以自身行使職能的需要為理由直接任意處理這些事項(xiàng)，正確的做法是行政主體應(yīng)當(dāng)努力尋求相關(guān)的法律規(guī)范的授權(quán)，并在授權(quán)法的授權(quán)范圍內(nèi)才可對這些事項(xiàng)進(jìn)行處理。否則，行政主體如果在沒有經(jīng)過相關(guān)授權(quán)法認(rèn)可的情形下就徑行處理沒有法律規(guī)定作為依據(jù)的事項(xiàng)，就有濫用行政自由裁量權(quán)之嫌。關(guān)于這一點(diǎn)，德國行政法學(xué)者毛雷爾就作出了比較清晰的說明，其認(rèn)為根據(jù)德意志聯(lián)邦行政程序法第40條及其相應(yīng)的規(guī)范中有明確的規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)（有義務(wù)）“根據(jù)授權(quán)目的行使裁量權(quán)，遵守法律規(guī)定的裁量界限。”行政機(jī)關(guān)不遵守這些約束，其活動就是“有裁量瑕疵的”，因而構(gòu)成違法。{3}另一方面，如果對某些行政管理事項(xiàng)的處理有相關(guān)的法律規(guī)定作為依據(jù)，但這些法律規(guī)定卻相當(dāng)抽象和含混，影響了行政主體處理這些事項(xiàng)的實(shí)際操作性，那么就需要發(fā)揮行政自由裁量權(quán)的積極作用，但在此情形之下，行政自由裁量權(quán)的適用也并非是無所限制的，這意味著行政主體不得任意自主地決定如何處理行政管理事項(xiàng)而不受束縛，其前提也必須是得到授權(quán)法的認(rèn)可。當(dāng)然，授權(quán)法只是規(guī)定了行政主體在處理行政管理事項(xiàng)方面所需遵循的基本原則，在不違背基本原則的前提下，具體處理相關(guān)事項(xiàng)的方式則可留有較大余地以便行政主體自由裁量，尤其是所需處理的事項(xiàng)在法律規(guī)定含混不清的情形下，行政主體的自由裁量權(quán)因其合理判斷、靈活選擇的優(yōu)點(diǎn)而可彌補(bǔ)上述缺陷，便于行政管理事項(xiàng)得到高效、順利地處理。假如授權(quán)法對所要處理的行政管理事項(xiàng)作出事無巨細(xì)的規(guī)定而不給行政主體留有任何可供自由裁量的空間，那么行政自由裁量權(quán)的設(shè)定就會變得沒有意義。正如西方有學(xué)者所言：“用規(guī)則來約束行政裁量，機(jī)械適用的結(jié)果就會不知不覺地使行政裁量喪失其本性。”[2]通過以上分析，筆者對行政自由裁量權(quán)的內(nèi)在涵義不妨作出如下界定：即行政自由裁量權(quán)是行政主體在行政管理活動中，經(jīng)過相關(guān)法律、法規(guī)的授權(quán)，基于客觀實(shí)際情況并通過主觀的合理判斷，在不違背授權(quán)法所確立的范圍、幅度和基本原則的前提下對無法律規(guī)定或法律規(guī)定不明確的行政管理事項(xiàng)進(jìn)行自行決定和靈活處理的權(quán)力。筆者認(rèn)為，如此界定是比較周延和詳盡的，也較為契合行政自由裁量權(quán)的本質(zhì)特征。
在明確行政自由裁量權(quán)內(nèi)在涵義的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為還需要深入考察行政自由裁量權(quán)之所以得以存在的必要性，如前所言，行政自由裁量權(quán)是基于平衡行政管理活動的靈活性、多變性和立法行為的概括性、穩(wěn)定性之間的矛盾而加以設(shè)定的。誠然，筆者進(jìn)一步認(rèn)為，由于法律規(guī)范往往是根據(jù)以往典型的社會現(xiàn)象而制定出來的，但是社會現(xiàn)象卻時(shí)常處于瞬息萬變之中，新的社會現(xiàn)象必然不同于原來的社會現(xiàn)象，社會現(xiàn)象的變化勢必帶來社會關(guān)系的復(fù)雜性，而面對日益復(fù)雜的社會關(guān)系，即使是制定得周密詳盡的法律規(guī)范也不可能完全窮盡規(guī)范的，社會關(guān)系的紛繁復(fù)雜也使得行政管理事項(xiàng)日益增多，且涉及面廣，新情況、新問題層出不窮，而法律規(guī)范在應(yīng)對這些變化時(shí)，難免顯得有所滯后，況且從立法技術(shù)上看，有限的法律規(guī)范只能作出較為原則的規(guī)定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，而應(yīng)由行政主體在此基礎(chǔ)上應(yīng)付新出現(xiàn)的社會問題。所以行政自由裁量權(quán)就作為確保行政主體在行政管理活動中充分發(fā)揮能動作用和彌補(bǔ)立法不足的重要方式而得以合理存在并不斷擴(kuò)大。正如有學(xué)者所言：“法律容許自由裁量權(quán)的適度擴(kuò)大，事實(shí)上是被廣泛作為解決現(xiàn)代法律與行政關(guān)系難題的權(quán)宜之計(jì)。”{4}另一方面，行政自由裁量權(quán)得以存在還基于行政管理活動的專業(yè)性和技術(shù)性要求的考慮。因?yàn)槿缟纤裕F(xiàn)代社會中行政管理領(lǐng)域日益復(fù)雜化和多變性的態(tài)勢使得對行政管理事項(xiàng)的處理上專業(yè)性、技術(shù)性的程度大大增強(qiáng)，而立法機(jī)關(guān)的立法活動雖有集思廣益、行動謹(jǐn)慎的特點(diǎn)，但在某些具體事項(xiàng)的處理上，行政主體顯然具有立法機(jī)關(guān)所不具備的專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢，較之立法機(jī)關(guān)，行政主體的這種優(yōu)勢也決定了他們對行政管理活動的運(yùn)行規(guī)律和內(nèi)在特點(diǎn)更為了解和熟悉，實(shí)際操作起來也更加準(zhǔn)確到位。因此，在行政管理活動中應(yīng)充分利用行政主體的這種優(yōu)勢，在法律規(guī)定的原則和范圍內(nèi)積極發(fā)揮行政主體的主觀能動性是很有必要的，這必將有利于對復(fù)雜的行政管理活動作出科學(xué)合理的分工，從而提高行政效能，促進(jìn)社會公正的實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，期待由立法機(jī)關(guān)制定出一部詳盡無遺、包羅萬象的法律規(guī)范來應(yīng)對日益更新和紛繁復(fù)雜的行政管理活動是不切實(shí)際的，因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)既無相關(guān)的專業(yè)技術(shù)知識亦無足夠的精力去加以完成。所以賦予行政主體一定程度的自由裁量權(quán)，使行政管理活動在合理分工之下趨向于專業(yè)化和技術(shù)化的方向發(fā)展將不失為一個(gè)明智的選擇，或許這也正是行政自由裁量權(quán)得以存在并發(fā)展的更強(qiáng)有力的理由。
二、侵害行政相對人的合法權(quán)益—行政自由裁量權(quán)濫用的不利后果
行政自由裁量權(quán)固然有其存在的必要性，然而，任何事物均有其兩面性，行政自由裁量權(quán)在便于行政主體提高行政效率、履行行政管理職能方面能夠發(fā)揮積極作用，這應(yīng)當(dāng)值得肯定。但同時(shí)必須注意，行政自由裁量權(quán)如果在運(yùn)行過程中缺乏合理控制，勢必導(dǎo)致被濫用的不利后果。換言之，行政自由裁量權(quán)中的“自由”切忌不可過度而沒有任何限制。一般而言，行政自由裁量權(quán)如果是合理、公正地得到運(yùn)行，非但不會侵害行政相對人的合法權(quán)益，而且能夠最充分地保障行政相對人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，并使之與國家和社會公共利益相一致。然而，行政自由裁量權(quán)畢竟屬于權(quán)力的一種，由于任何權(quán)力都具有自我膨脹的天然屬性，所以行政自由裁量權(quán)亦概莫能外，其不受控制地任意擴(kuò)張即為這種屬性的極端表現(xiàn)，正如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都會濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。”{5}況且行政自由裁量權(quán)相對于其他行政權(quán)力而言又具備了自身獨(dú)特的靈活性和多變性，這決定了它更具有被濫用的傾向性。“濫用自由裁量權(quán)是不公正地行使自由裁量權(quán)的稱謂。”{6}可見，行政自由裁量權(quán)濫用最常見的表現(xiàn)就是它不能被合理公正地行使，這樣顯然就會侵害行政相對人的合法權(quán)益，因?yàn)樾姓黧w在行使自由裁量權(quán)的過程中如果欠缺合理性與公正性的考量，就有可能完全出于自身利益的需要或履行職能的便利而恣意為之，卻忽視甚至完全不考慮行政自由裁量權(quán)在如此運(yùn)行之后的效果對行政相對人可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。
實(shí)踐中，行政自由裁量權(quán)的運(yùn)行欠缺合理性與公正性的表現(xiàn)可謂比比皆是，例如在行政處罰中，《中華人民共和國行政處罰法》第4條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為根據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。”即必須貫徹“過罰相當(dāng)”的原則。但是盡管有如此的立法規(guī)定，但在行政處罰實(shí)施過程中明顯違背“過罰相當(dāng)”原則而造成行政處罰顯失公正的狀況恐怕不在少數(shù)，所謂顯失公正，主要就是指行政處罰的幅度明顯不公，在“量”上的畸輕畸重，處罰手段和處罰目的之間的明顯不成比例。或者說，就個(gè)案中行政違法行為的情節(jié)、性質(zhì)、后果、手段以及社會危害程度來看，行政處罰的力度明顯地超出了比例。{7}顯失公正地實(shí)施行政處罰無疑屬于行政自由裁量權(quán)濫用的典型狀況，因?yàn)樾姓幜P作為行政執(zhí)法行為之一，其重要特征是允許行政主體自由裁量，但行政處罰中的行政自由裁量權(quán)僅應(yīng)該表現(xiàn)在不超出現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和幅度作出處罰裁量，或者說行政主體在行政處罰中所行使的行政自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)以行政相對人違法行為的危害程度為尺度，不可過分偏離。然而，通觀我國目前與行政處罰相關(guān)的法律規(guī)范，對行政自由裁量權(quán)中的“自由”的程度大多都規(guī)定得相當(dāng)寬泛，尤其對行政自由裁量權(quán)的實(shí)施范圍和幅度細(xì)化不夠，自由裁量的最低起點(diǎn)和最高限點(diǎn)間的可自由選擇幅度太大，有的甚至無具體的標(biāo)準(zhǔn)可循，如《食品衛(wèi)生法》第37條第4款規(guī)定，“對違反本法有關(guān)規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重者，可處20元以上3萬元以下罰款”，在這里，僅以“情節(jié)嚴(yán)重”作為處罰標(biāo)準(zhǔn)，對處以罰款的自由裁量幅度的規(guī)定是如此之寬，對“情節(jié)嚴(yán)重”的程度及相應(yīng)的罰款金額也未作進(jìn)一步的量上的細(xì)化，執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差在所難免。此外，還有些行政法規(guī)只規(guī)定了處罰的種類，卻無處罰的量的幅度。如《義務(wù)教育法》第15條第2款規(guī)定，“對招用適齡兒童、少年就業(yè)的組織或者個(gè)人……情節(jié)嚴(yán)重的，可以并處罰款、責(zé)令停止?fàn)I業(yè)或者吊銷營業(yè)執(zhí)照”，等。有的甚至連處罰的種類都未規(guī)定，只規(guī)定了對違法的行政相對人“可以給予行政處罰”。如《義務(wù)教育法》第16條第4款規(guī)定：“對違反第一款、第二款規(guī)定的，根據(jù)不同情況，分別給予行政處分、行政處罰”；又如《檔案法》第24條第2款規(guī)定：“有上款第（五）項(xiàng)、第（六）項(xiàng)行為的，有關(guān)國家行政管理機(jī)關(guān)并且可以給予行政處罰”，等。可以說，自由裁量幅度過寬必然給行政主體隨心所欲地實(shí)施行政處罰創(chuàng)造條件，其處罰結(jié)果也必定是顯失公正的，這也給行政自由裁量權(quán)的濫用留下空隙。筆者認(rèn)為，顯失公正的行政處罰的最直接受害者就是行政相對人，因?yàn)樾姓幜P是一種強(qiáng)制性質(zhì)最突出的、能夠直接影響行政相對人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)這兩項(xiàng)基本權(quán)利的行政行為，由于法律設(shè)定行政主體是否實(shí)施行政處罰、實(shí)施多少幅度的行政處罰等存在巨大的范圍和空間，加上執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊以及執(zhí)法監(jiān)督缺失的情況，極易導(dǎo)致執(zhí)法人員濫施處罰或處罰不當(dāng)?shù)暮蠊诖饲樾沃拢姓鄬θ说娜松頇?quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害是極其可能的，況且由于顯失公正的行政處罰在形式上似乎是符合法律規(guī)定的，所以行政主體往往以此作為實(shí)施行政處罰的正當(dāng)理由，然而實(shí)際上顯失公正的行政處罰卻背離了法律的精神。相對于違法作出的行政處罰而言，顯失公正的行政處罰由于有著形式合法的外衣，所以隱蔽性更強(qiáng)，實(shí)際危害性也更大，對行政相對人的合法權(quán)益的侵害程度也更深。此外，行政主體作出顯失公正的行政處罰后還經(jīng)常會以形式合法作為理由對抗行政相對人的維權(quán)主張，而行政相對人也往往因缺乏有力的法律依據(jù)證實(shí)顯失公正的行政處罰給他們帶來的實(shí)際侵害，這樣就給行政相對人尋求自身合法權(quán)益的救濟(jì)途徑增加了難度。
除了顯失公正的行政處罰外，行政自由裁量權(quán)濫用導(dǎo)致侵害行政相對人合法權(quán)益的不利后果還經(jīng)常發(fā)生在行政主體濫用職權(quán)的場合，行政主體濫用職權(quán)作出的行政行為往往欠缺合理性，有時(shí)甚至是違法行為，因而也會對行政相對人的合法權(quán)益造成嚴(yán)重侵害。根據(jù)我國學(xué)者的界定，所謂行政主體濫用職權(quán)主要是指行政主體濫用自由裁量權(quán)，具體就是行政主體及其工作人員在職務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)違反行政合理性原則的自由裁量行為。{8}在我國，行政主體濫用職權(quán)通常表現(xiàn)在如下方面：一是動機(jī)不良，這是實(shí)踐中最常見的一種濫用職權(quán)的行為。是指行政主體明知自己的行為違背或者偏離法律、法規(guī)的目的或原則，基于執(zhí)法者個(gè)人利益或團(tuán)體利益，假公濟(jì)私，以權(quán)謀私，作出不合理的行政行為；二是未考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素。是指行政主體在作出行政行為時(shí)，沒有考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素，任意作出不合理的行政行為。這里所講的應(yīng)當(dāng)考慮的因素，包括法定因素和常理因素；三是考慮了不應(yīng)考慮的因素。是指行政主體在作出行政行為時(shí)，把法律、法規(guī)規(guī)定了不應(yīng)當(dāng)考慮的因素作為處理問題的依據(jù)，作出不合理的行政行為；四是反復(fù)無常，是指行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)，無任何確定的標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)自己的情緒，出爾反爾，任意所為，使行政相對人無所適從。{9}行政主體濫用職權(quán)也是行政自由裁量權(quán)濫用的一種常見表現(xiàn)形式，其危害性并不亞于顯失公正的行政處罰。當(dāng)然，行政主體濫用職權(quán)與顯失公正的行政處罰在內(nèi)容上存在一定的交叉，可以說是同一問題的兩個(gè)方面，因?yàn)闉E用職權(quán)的行為往往在結(jié)果上都是顯失公正的。但筆者在此還要對兩者簡要加以區(qū)分，首先在適用范圍上，顯失公正僅適用于行政處罰，而濫用職權(quán)則適用于一切行政行為。其次在判決結(jié)果上，顯失公正可以予以變更，濫用職權(quán)只能予以撤銷。但不論是顯失公正的行政處罰還是行政主體濫用職權(quán)抑或其他形式的行政自由裁量權(quán)的濫用，都會造成侵害行政相對人合法權(quán)益的不利后果，并對行政法治構(gòu)成嚴(yán)重威脅，進(jìn)而會影響公平正義的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)代行政法治的發(fā)展愈益要求重視對行政相對人合法權(quán)益的保障，因?yàn)樵谝粋€(gè)社會中，人的基本權(quán)利與尊嚴(yán)是極其重要的，甚至可以說是整個(gè)國家的終極目的，是嚴(yán)格受到憲法保護(hù)的，憲法賦予公民基本權(quán)利，其本身就已蘊(yùn)涵著對抗國家權(quán)力對于自由領(lǐng)域的不當(dāng)侵害與限制的意味，也就是預(yù)設(shè)了國家權(quán)力行使的例外和權(quán)力有限的內(nèi)在思想，因此，立法機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義而賦予行政主體享有行政自治色彩的行政自由裁量權(quán)，必須考慮在運(yùn)用行政自由裁量中是否實(shí)現(xiàn)了個(gè)案正義，同時(shí)更應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注行政相對人的基本權(quán)利和尊嚴(yán)是否得到了妥善的保護(hù)。{7}（44-48）由是觀之，對行政自由裁量權(quán)進(jìn)行控制以防止其濫用實(shí)有必要，且已勢在必行。
三、司法審查—控制行政自由裁量權(quán)濫用的有效途徑
既然已經(jīng)充分肯定了對行政自由裁量權(quán)濫用進(jìn)行控制的必要性，那么以下就應(yīng)當(dāng)著重探討控制行政自由裁量權(quán)濫用的有效途徑。一般而言，其主要途徑可以包括立法控制、司法控制以及行政控制等。筆者認(rèn)為，其中的司法控制尤其值得關(guān)注，因?yàn)橄鄬τ诹⒎刂坪托姓刂贫裕瑥乃痉刂频慕嵌热ソ鉀Q行政自由裁量權(quán)的濫用問題，更能保證實(shí)體公正和正當(dāng)程序的實(shí)現(xiàn)，也更有利于對行政相對人合法權(quán)益的保護(hù)。雖然對行政自由裁量權(quán)的控制是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要立法的、司法的、行政的多種控制方法“多管齊下”，但從長遠(yuǎn)來看，司法控制無疑是最主要的控制方法。[3]就司法控制而言，司法審查將是其核心內(nèi)容，因此，通過實(shí)踐也表明，司法審查是控制行政自由裁量權(quán)濫用的最有效途徑。
現(xiàn)代行政法治的發(fā)展使得司法權(quán)對行政權(quán)的控制成為一個(gè)重要的問題，相應(yīng)地，通過司法審查加強(qiáng)對行政自由裁量權(quán)濫用的控制亦已成為世界各國推行行政法治的首要之舉，須知，自由裁量并不是無限制的，當(dāng)立法機(jī)關(guān)忽略授權(quán)所帶來的行政專斷和濫用權(quán)力問題時(shí)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)解釋立法機(jī)關(guān)的立法意圖與立法精神，法院在這里的任務(wù)就是判斷行政主體是否濫用行政自由裁量權(quán)，是否違背授權(quán)法的立法意圖與立法精神，從而控制行政權(quán)力維護(hù)法治原則。{10}誠如西方學(xué)者所言：“議會不斷地授權(quán)公共當(dāng)局以權(quán)力，而這些權(quán)力從表面上看似乎是絕對的和專斷的。但是，專斷權(quán)力和無拘束的自由裁量權(quán)乃是法院所拒絕支持的。它們編織了一個(gè)限制性原則的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，要求法定權(quán)力應(yīng)合理、善意而且僅為正當(dāng)目的行使，并與授權(quán)法精神及內(nèi)容相一致。”{11}具體而言，針對上述所言行政自由裁量權(quán)濫用的特征，司法審查應(yīng)主要圍繞如下幾方面進(jìn)行。
首先，審查行政自由裁量權(quán)是否有正當(dāng)合法的法律依據(jù)，這意味著要對決定授予行政主體行使行政自由裁量權(quán)的授權(quán)法本身進(jìn)行審查。正如有學(xué)者指出，對行政自由裁量的司法審查，如果僅僅是對裁量權(quán)的行使是否越權(quán)，裁量的過程是否遵守了正當(dāng)程序的要求進(jìn)行審查，還不足以有效地控制行政自由裁量的濫用，公民的權(quán)益仍然得不到有效的保障。所以，應(yīng)當(dāng)容許法院深入到對行政裁量決定本身進(jìn)行干預(yù)，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。{7}（43）須知，立法機(jī)關(guān)對行政主體授予行政自由裁量權(quán)必須符合一定的前提條件，具體言之，就是司法機(jī)關(guān)應(yīng)該審查立法機(jī)關(guān)的授權(quán)法是否違背憲法和相關(guān)具體法律的規(guī)定，即是否有內(nèi)容越權(quán)和程序越權(quán)的授權(quán)，因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)授予行政主體能夠行使自由裁量權(quán)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)限于那些確屬依靠立法機(jī)關(guān)的專業(yè)技術(shù)知識無從應(yīng)對而又有交給行政主體處理之必要的行政管理事項(xiàng)，簡言之，立法機(jī)關(guān)的授權(quán)法必須遵循一個(gè)必要性的原則，而那些專屬立法機(jī)關(guān)職責(zé)范疇內(nèi)的事項(xiàng)是不能隨意授予行政主體行使行政自由裁量權(quán)來加以處理的，否則立法機(jī)關(guān)就會被視為怠于行使自己的職責(zé)，且其所作出的授權(quán)法本身也會因內(nèi)容越權(quán)而在合法性和正當(dāng)性上有所缺失，此外還需要注意的是，立法機(jī)關(guān)的授權(quán)法必須依據(jù)法定的程序作出，也即接受嚴(yán)格的程序性規(guī)范，否則授權(quán)法有可能因程序越權(quán)而違背憲法和法律的規(guī)定，從而歸于無效。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)生活中存在大量立法機(jī)關(guān)違背必要性原則濫施授權(quán)和越權(quán)授權(quán)的狀況，導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)的盲目擴(kuò)大并最終歸于濫用，這種狀況的確不令人樂觀，試問作為行政自由裁量權(quán)行使依據(jù)的授權(quán)法本身都欠缺合法性和正當(dāng)性，那么如何還能保證行政自由裁量權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中的公正合理呢。因此，通過司法審查就要對上述狀況努力予以糾正，深入考察立法機(jī)關(guān)授予行政主體行使行政自由裁量權(quán)的事項(xiàng)是否確屬必要，從而保證授權(quán)法本身具備合法性與正當(dāng)性。
其次，審查行政自由裁量權(quán)的行使是否符合立法機(jī)關(guān)的立法目的和精神實(shí)質(zhì)。西方學(xué)者曾言：“自由裁量權(quán)總是包含著誠實(shí)善意的原則，法律都有其目標(biāo)，偏離這些目標(biāo)如同欺詐和貪污一樣應(yīng)當(dāng)否定。”{12}這表明任何法律法規(guī)在授予行政主體行政自由裁量權(quán)時(shí)，都有其內(nèi)在目的，行政主體行使自由裁量權(quán)時(shí)，必須正確理解立法機(jī)關(guān)的立法目的和精神實(shí)質(zhì)，在被法律授權(quán)的范圍之內(nèi)，針對具體情況，出于合理的正當(dāng)動機(jī)，選擇最適當(dāng)?shù)男袨榉绞竭_(dá)到最佳的行政管理效果。所以行政主體在行使行政自由裁量權(quán)時(shí)必須正視這一點(diǎn)，切忌不能與此相違背，否則即構(gòu)成行政自由裁量權(quán)的濫用。然而事實(shí)上，行政主體完全有可能出于自身利益的驅(qū)動或是一時(shí)的興趣、欲望等原因，背離立法機(jī)關(guān)的立法目的和精神實(shí)質(zhì)，主觀臆斷，胡亂裁量，導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)不能被合理地行使。行政自由裁量權(quán)的不合理行使必然導(dǎo)致對行政相對人的合法權(quán)益的侵害，而且其侵害程度較之行政自由裁量權(quán)的不合法行使猶有過之，因?yàn)樾姓杂刹昧繖?quán)是立法機(jī)關(guān)在法律規(guī)定范圍內(nèi)授權(quán)行政主體進(jìn)行選擇的自由，除非行政主體超出法律規(guī)定的范圍，其如何行使自由裁量權(quán)，都應(yīng)屬于合法的范疇，不存在非法行使行政自由裁量權(quán)一說。所以行政自由裁量權(quán)在法律規(guī)定范圍內(nèi)的濫用是行政合法但不合理的濫用，因而具有更大的隱蔽性，正是如此，當(dāng)行政相對人受到行政自由裁量權(quán)的不合理行使侵害時(shí)，似乎無法通過法律的手段保護(hù)自己。因此筆者認(rèn)為，基于保障行政相對人合法權(quán)益的考慮，對行政自由裁量權(quán)的司法審查不僅應(yīng)包括合法性審查，更應(yīng)包括合理性審查，從而改變行政自由裁量權(quán)不合理行使的局面。具體而言，對行政自由裁量權(quán)進(jìn)行合理性司法審查可以遵循如下三方面原則：一是權(quán)利保護(hù)原則，這要求行政自由裁量權(quán)的行使一則要有利于促進(jìn)行政相對人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，二則要確保行政相對人負(fù)擔(dān)的最小化；二是平等適用法律原則，這要求在同一案件中，不能因人而異，厚此薄彼，先后出現(xiàn)的同類案件在處理上要遵循先例；三是比例原則，這要求在自由裁量的范圍內(nèi)，行政主體的執(zhí)法手段或措施與執(zhí)法目的應(yīng)當(dāng)保持某種適當(dāng)?shù)谋壤悦猱a(chǎn)生不合理的結(jié)果。{13}唯有此，行政自由裁量權(quán)才能在符合立法機(jī)關(guān)的立法目的和精神實(shí)質(zhì)之下合理化地行使。
再次，審查行政自由裁量權(quán)的行使過程中是否出現(xiàn)濫用職權(quán)及顯失公正行政處罰的情形。其中，濫用職權(quán)地行使行政自由裁量權(quán)同不合理行使行政自由裁量權(quán)雖有內(nèi)容上的交叉，但濫用職權(quán)往往表現(xiàn)在行政主體在主觀上明知自己的行為違背或者偏離法律、法規(guī)的目的或原則，仍然故意為之的情形，所以濫用職權(quán)主觀惡意更深，實(shí)質(zhì)上是屬于違法行使行政自由裁量權(quán)的一種，因此對濫用職權(quán)的司法審查實(shí)際上應(yīng)該是一種合法性審查。[4]而顯失公正行政處罰嚴(yán)格地講也是行政自由裁量權(quán)不合理行使的一種表現(xiàn)，只是由于其通常出現(xiàn)于行政處罰領(lǐng)域，而在其他行政行為中似不多見，因此對其審查也帶有一定的特殊性。概括而言，筆者認(rèn)為在對濫用職權(quán)進(jìn)行司法審查方面，主要是根據(jù)我國行政訴訟法第54條之規(guī)定，再結(jié)合行政主體濫用職權(quán)的特點(diǎn)，可以具體審查行政主體在行使行政自由裁量權(quán)的過程中是否出現(xiàn)下列情形：帶有惡意動機(jī)行使自由裁量權(quán)、行使自由裁量權(quán)過程中對事實(shí)定性發(fā)生錯誤、行使自由裁量權(quán)過程中沒有考慮與所處理事項(xiàng)相關(guān)因素、不符合公正法則地行使行政自由裁量權(quán)、行使自由裁量權(quán)過程中對彈性法律用語任意作擴(kuò)大或縮小解釋以及行使自由裁量權(quán)過程中故意拖延或不作為等。{14}當(dāng)然，上述情形是否已經(jīng)窮盡行政主體濫用職權(quán)的情形尚待疑問，但可以肯定的是，如果出現(xiàn)了上述情形中的一種或幾種，人民法院就可以將之作為濫用職權(quán)的行政行為而予以撤銷。另外，在對顯失公正行政處罰進(jìn)行司法審查方面，筆者認(rèn)為主要是涉及到我國行政訴訟法第54條規(guī)定的人民法院對顯失公正行政處罰的司法變更權(quán)的問題，就該問題而言，應(yīng)當(dāng)注意如下幾個(gè)方面：首先，由于顯失公正行政處罰主要侵害的是行政相對人的合法權(quán)益，所以司法變更權(quán)的行使應(yīng)以行政相對人提起行政訴訟為前提，這是因?yàn)樗痉?quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約是通過行政相對人提起的行政訴訟請求而介入的，這種監(jiān)督制約具有被動性，理應(yīng)遵循不告不理這一基本的司法原則。其次，司法變更權(quán)的行使不能把行政處罰一般的偏輕偏重當(dāng)成顯失公正予以變更，因?yàn)樾姓黧w所作出的行政處罰在處罰幅度上。
是否畸輕畸重，是人民法院實(shí)施司法變更權(quán)的基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，如果行政主體所作出的行政處罰與被處罰的行政相對人的實(shí)際違法行為應(yīng)受到的行政處罰不相稱，過于懸殊，或引起社會普遍感到不平與公憤，則屬顯失公正，法院可以依法行使變更權(quán)，如果行政處罰的不公正性未達(dá)到一定程度，只是在裁量幅度內(nèi)偏輕偏重，則法院不能行使變更權(quán)，仍應(yīng)判決維持，同時(shí)可以向行政主體提出司法建議，幫助行政主體注意改進(jìn)和糾正。再次，司法變更權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度之內(nèi)，這意味著法院作出的變更判決應(yīng)當(dāng)與行政相對人的違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度等相當(dāng)，否則變更判決將是違法的。最后，司法變更權(quán)的行使不宜加重對行政相對人的處罰。這是最為重要的，因?yàn)樾姓幜P顯失公正，包括處罰畸輕畸重兩種情形，其中對行政處罰畸輕的，法院是否可以判決加重呢。筆者認(rèn)為不可以，因?yàn)樾淘V法中存在“上訴不加刑”原則，這是針對犯罪行為的，而行政違法行為較之犯罪行為，在事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度等方面都更輕，既然對犯罪行為都可適用“上訴不加刑“原則，那么，對行政違法行為則更可遵循這一原則精神，即“變更不加重”，這樣做也有利于保護(hù)行政相對人的訴訟權(quán)利。但是，如果是行政違法行為的受害人認(rèn)為行政處罰畸輕而提起訴訟的，則另當(dāng)別論，法院在判決時(shí)可不受“變更不加重”原則的限制，這是需要加以區(qū)分的。
注釋：
[1]嚴(yán)格地講，行政主體不僅僅指行政機(jī)關(guān)，還應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)過法律法規(guī)授權(quán)的企業(yè)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體等，所以行政主體的外延應(yīng)當(dāng)寬于行政機(jī)關(guān)。當(dāng)然，由于行政機(jī)關(guān)是最主要的行政主體，所以許多論著中所言的行政機(jī)關(guān)其實(shí)就是指代行政主體。但筆者以為，更科學(xué)的提法還是采用行政主體的稱謂較為妥當(dāng)。
一、環(huán)境聽證的簡要介紹
環(huán)境行政聽證制度，是指國家行政機(jī)關(guān)在做出環(huán)境決策時(shí)的一種聽證制度，屬于行政聽證的范疇。即在一定的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的主持下，在有利害關(guān)系人的參與下，對特定問題進(jìn)行論證、辯明的程序。當(dāng)國家行政機(jī)關(guān)的環(huán)境決策可能危害到公民的環(huán)境權(quán)益時(shí)，公民有要求該聽證的權(quán)利。
完善的環(huán)境行政聽證賦予了公民參與環(huán)境決策的權(quán)利，充分體現(xiàn)了民主和人民原則。建立行政聽證制度的最根本的目的就是賦予公民的參與權(quán)，具體來說，就是從行政立法和行政執(zhí)法這兩個(gè)方面為公民政治參與途徑的暢通提供法律保障。i環(huán)境聽證也體現(xiàn)了行政公平與行政效率的統(tǒng)一，制度耗時(shí)間，但制度一旦確定下來，它將會持續(xù)穩(wěn)定地帶來良好的效益，從而節(jié)約時(shí)間。總之，環(huán)境聽證制度反映了一國的民主化程度和法治化程度，是文明、法治的象征，馬克思曾指出：程序是法律的生命形式，因而也是法律的內(nèi)部生命的表現(xiàn)。
同時(shí)，環(huán)境聽證也體現(xiàn)了自然公正的原則。英國的自然公正原則在普通法中有兩個(gè)最基本的原則：“第一，任何人不能成為與自己有關(guān)的案件的法官；第二，任何人或任何團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)，必須聽取對方的意見，每個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利。
二、我國環(huán)境聽證的現(xiàn)狀
我國的環(huán)境行政聽證制度起步較晚，但《行政處罰法》、《中華人民共和國價(jià)格法》、《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》、《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》都對聽證制度有著規(guī)定，尤其是《行政許可法》規(guī)定了聽證筆錄的排他效力，這是值得肯定的，具有很大的意義。但是，以上法律規(guī)定的聽證制度要么過于原則，比如代表的選取和質(zhì)證，要么法律位階較低；在環(huán)境行政聽證相關(guān)法律中，最關(guān)鍵、最致命的硬傷缺少無自由裁量權(quán)的制度以及責(zé)任追究制度。
總之，環(huán)境聽證當(dāng)前最大的問題是不是制度缺乏，而是缺乏執(zhí)行，是一種理念上的缺乏，具體來說政府執(zhí)政理念需要繼續(xù)改進(jìn)和進(jìn)步。
三、政府權(quán)力理念的改進(jìn)及制度建設(shè)
1、轉(zhuǎn)變、改進(jìn)政府執(zhí)政思想
我國的經(jīng)濟(jì)水平還有待提高，柴米油鹽是我國老百姓的頭等大事，以及經(jīng)濟(jì)決定上層建筑，我國人民的參政意識和能力是不足的，所以政府的環(huán)境行政行為缺乏公民的參與與監(jiān)督。首先，作為一個(gè)人，政治權(quán)利是其基本權(quán)利，是一個(gè)社會人與生俱來應(yīng)該享有的權(quán)利。人天生也是一個(gè)政治動物，參政議政的基本權(quán)利在任何一個(gè)社會，任何一個(gè)階段，人都應(yīng)當(dāng)具備。在社會主義初級階段的今天，政府應(yīng)該在各方面條件允許的情況下盡其所能地對人民的政治權(quán)利進(jìn)行保障，因?yàn)槊魈烀篮蒙鐣⒚篮脵?quán)利的展望不能成為限制當(dāng)代人，而且是有限生命的人的權(quán)利。其次，政府要努力培養(yǎng)有參政能力和參政意識的公民。
政府應(yīng)正確理解群眾參與的價(jià)值和必要性，只有深刻認(rèn)識普通百姓在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動中的積極作用，才能更好地發(fā)揮百姓參與的優(yōu)勢。“最好的政府，最大的服務(wù)”理論要求政府在行政過程中積極聽取公民意見，了解公眾所想，吸收和利用社會公眾力量參與國家事務(wù)、社會事務(wù)的組織和管理。在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理問題上，強(qiáng)調(diào)在廣泛公眾參與基礎(chǔ)上，制定科學(xué)合理的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，建立對環(huán)境違法行為的嚴(yán)密監(jiān)控體系，保證環(huán)境法律和政策的有效貫徹。
政府的透明化是百姓接近政府的基礎(chǔ)，是聽證會制度全面徹底推行的必要條件。政府還要發(fā)展民主參與精神。國家權(quán)力的終極目標(biāo)是公民要求越過有關(guān)機(jī)關(guān)直接參與行政過程，以防止行政權(quán)的濫用，實(shí)現(xiàn)真正的民主。只有實(shí)現(xiàn)真正的民主，才能避免聽證會中的走形式的現(xiàn)象，百姓的建議才能真正進(jìn)入政策的制定之中。這同時(shí)也解決了行政機(jī)關(guān)和公民之間信息不對稱的問題，公民行參政議政權(quán)、言論自由權(quán)，也是行政機(jī)關(guān)獲取信息的途徑。
2、理念指導(dǎo)下的制度構(gòu)建
健全環(huán)境監(jiān)督管理制度。建立健全陽光行政，讓權(quán)力在陽光下行使。監(jiān)督管理制度中筆者認(rèn)為最重要的是以下四點(diǎn)：
（1）聽證代表的選舉，筆者認(rèn)為最簡單、最有效的方式，是抽簽方式：提前通知利益相關(guān)公民，指定地點(diǎn)、指定時(shí)間抽簽，這是一個(gè)范圍最大、最好的民主；
（2）專家的選舉，專家應(yīng)該受公民代表委托。因?yàn)檎嚓P(guān)部門既然處在決策位置，自然應(yīng)該具備環(huán)境相關(guān)知識，如果真需要專家從科學(xué)發(fā)展的角度進(jìn)行分析，那他應(yīng)該代表的是環(huán)境相關(guān)知識欠缺的公民代表，這樣才符合力量的平衡，自然地正義與公正；如果牽涉事項(xiàng)不涉及相關(guān)科學(xué)知識，也可以不要專家。
（3）落實(shí)責(zé)任制度。尤其落實(shí)專家與政府的責(zé)任，要為自己的言行負(fù)責(zé)，具體責(zé)任構(gòu)成與比例有待研究。
（4）決策過程公開。決策公開是一切制度的基礎(chǔ)，沒有信息公開，一切都成為空談，都有可能成為暗箱操作。尤其涉及廣大公眾環(huán)境利益的行政事項(xiàng)，一定要強(qiáng)制性規(guī)定網(wǎng)絡(luò)公開，公開之前不準(zhǔn)決策，這雖然犧牲了行政效率，但行政的目的不就是服務(wù)廣大公民嗎？ 犧牲是值得的；而且犧牲行政效率是暫時(shí)的，一旦制度構(gòu)建成功，深入到執(zhí)法人員和公民的意識中，按照公開制度進(jìn)行的行政行為具有了穩(wěn)定性，反而，行政效率會有所提高。
注釋：
i丁煌.論行政聽證制度的民主底蘊(yùn)[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào).2001（1）
【參考文獻(xiàn)】
[1]葉必豐.行政法原理[M].武漢：湖北科學(xué)技術(shù)出版社，1998：207.
刑事禁止令是司法機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)預(yù)防犯罪的目的，根據(jù)罪犯的犯罪事實(shí)，對罪犯提出的消極的不作為要求①。對于刑事禁止令制度的性質(zhì)，學(xué)界存在幾種不同的觀點(diǎn)，現(xiàn)選取其中較有代表性的三種觀點(diǎn)加以分析探討：
（一）特別義務(wù)論
持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為刑事禁止令的實(shí)質(zhì)是人民法院為了實(shí)現(xiàn)預(yù)防犯罪的目的，通過綜合考量罪犯的犯罪事實(shí)、操行表現(xiàn)、生活環(huán)境、悔過程度等要素，依法作出的對罪犯在管制刑執(zhí)行期間或緩刑考驗(yàn)期間內(nèi)所必需遵循的義務(wù)的規(guī)定。其依據(jù)是刑法第三十九條、刑法第七十五條已經(jīng)對罪犯在管制刑執(zhí)行期間與緩刑考驗(yàn)期間內(nèi)必須遵循的義務(wù)作出了明確界定，而刑事禁止令是法官根據(jù)法律授權(quán)，結(jié)合罪犯具體情況，在被執(zhí)行管制及處于緩刑考驗(yàn)期內(nèi)的罪犯所必須遵循的基本義務(wù)的基礎(chǔ)上，再設(shè)定一定數(shù)量和內(nèi)容的特別義務(wù)。即刑事禁止令是對刑法所規(guī)定的被執(zhí)行管制或處于緩刑考驗(yàn)期內(nèi)的罪犯所必須遵循的義務(wù)的補(bǔ)充規(guī)定，是對其在管制執(zhí)行期或緩刑考驗(yàn)期內(nèi)所必須履行義務(wù)的增加和強(qiáng)化。
（二）附屬強(qiáng)制論
刑事禁止令不屬于獨(dú)立的刑種或刑罰執(zhí)行制度，而是依附于管制或緩刑而適用，是對非監(jiān)禁刑具體執(zhí)行方式的創(chuàng)新。即依據(jù)現(xiàn)行《刑法》的規(guī)定，只有被人民法院依法判處管制或者宣告緩刑的犯罪分子，才是刑事禁止令的適格對象。因此人民法院只能對被判處管制或者宣告緩刑的犯罪分子適用禁止令，不能對被判處其他刑罰的罪犯適用禁止令，亦不能獨(dú)立適用禁止令。由此推知禁止令具有附屬性。同時(shí)依據(jù)現(xiàn)行《刑法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，若罪犯違反管制刑中的禁止令，就要按照《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，接受行政處罰。若罪犯在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)違反禁止令，一般情況下由公安機(jī)關(guān)給予行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，則應(yīng)撤銷緩刑，執(zhí)行原判刑罰。因此可見，刑事禁止令具有一定的強(qiáng)制性。綜合刑事禁止令的附屬性和強(qiáng)制性，得出刑事禁止令的本質(zhì)是一種附屬于管制或緩刑的強(qiáng)制措施。
（三）保安處分論
這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)刑事禁止令所具有的預(yù)防功能。“保安處分” 一詞起源于大陸法，即“以特殊預(yù)防為目的，以人身危險(xiǎn)性為適用基礎(chǔ)。通過矯正、感化、醫(yī)療等方法，改造適用對象，消滅人身危險(xiǎn)性，預(yù)防犯罪的特殊措施。”其適用的對象不僅限于有犯罪行為的人，也可適用于違法或有嚴(yán)重持續(xù)不良行為，具有犯罪傾向的人。依據(jù)內(nèi)容的不同可以分為人身性保安處分和財(cái)產(chǎn)性保安處分，人身性保安處分又可細(xì)分為剝奪自由的保安處分，如強(qiáng)制禁戒、收容矯正，以及限制自由的保安處分，如禁止出入特定場所、禁止執(zhí)業(yè)等。財(cái)產(chǎn)性保安處分，如沒收物品、善行保證等。從措施的嚴(yán)厲性的角度分析，保安處分的嚴(yán)厲程度顯然比不上刑罰，即采取與當(dāng)事人不法行為或不良行為相適應(yīng)的程度較輕但具有一定嚴(yán)厲性的懲戒手段，對其行為進(jìn)行強(qiáng)制矯正，促進(jìn)當(dāng)事人學(xué)習(xí)生活技能，養(yǎng)成良好操行，最終達(dá)到預(yù)防當(dāng)事人走上犯罪道路的目的。
上述觀點(diǎn)都具有一定的合理性，綜合上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，刑事禁止令以預(yù)防功能為主，兼具懲戒功能，是行政強(qiáng)制措施與刑罰的復(fù)合體。原因在于現(xiàn)行法律規(guī)定的違反禁止令的差異化制裁模式③：上文已提及刑事禁止令分為管制執(zhí)行期間的禁止令和緩刑考驗(yàn)期間的禁止令，而被判處管制的犯罪分子在執(zhí)行期間違反刑事禁止令，根據(jù)現(xiàn)行法律及有關(guān)司法解釋的規(guī)定，由負(fù)責(zé)執(zhí)行禁止令的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)所在地的公安機(jī)關(guān)依照《治安管理處罰法》第60條的規(guī)定處罰，被宣告緩刑的犯罪分子在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)違反禁止令，尚未達(dá)到“情節(jié)嚴(yán)重”的，處理方式與在管制期間違反禁止令一致。若被宣告緩刑的犯罪分子在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)違反禁止令，情節(jié)嚴(yán)重的，則應(yīng)當(dāng)撤銷緩刑，執(zhí)行原判刑罰。而“情節(jié)嚴(yán)重”主要是指三次以上違反禁止令、因違反禁止令被治安管理處罰后，再次違反禁止令以及違反禁止令，發(fā)生較為嚴(yán)重危害后果的。因此從現(xiàn)行的法律規(guī)定可以看出，在管制執(zhí)行期間和緩刑考驗(yàn)期間違反禁止令，其法律后果是不一樣的。在管制執(zhí)行期間違反禁止令，無論次數(shù)多少，是否屬于處罰后又再次違反，以及是否因違反禁止令而發(fā)生較為嚴(yán)重危害后果，在所不問，均只能按照《治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定由公安機(jī)關(guān)給予相應(yīng)的行政處罰，而不可能產(chǎn)生加重原判管制刑罰的法律后果，亦不能由人民法院變更原有的禁止令，作出新的更為嚴(yán)厲的禁止令。而被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)違反禁止令，除產(chǎn)生行政法律后果以外，還有可能產(chǎn)生刑事法律后果。即現(xiàn)行刑法對于被判處管制的犯罪分子在管制執(zhí)行期間違反禁止令的行為，以及被宣告緩刑的犯罪分子在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)違反禁止令的行為，規(guī)定了差異化的制裁模式。
二、 刑事禁止令制度的法理依據(jù)
刑事禁止令這一制度設(shè)計(jì)的法理依據(jù)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
（一）行刑個(gè)別化理論的實(shí)踐
刑事禁止令制度是“行刑個(gè)別化”理論在我國刑法中的典型體現(xiàn)。意大利著名法社會學(xué)家菲力在他的著作《犯罪社會學(xué)》中曾指出，在刑事裁判中“必須從心理學(xué)角度把某個(gè)抽象的條例適用于活生生的人。因?yàn)樾淌路ü俨荒軐⒆约号c環(huán)境和社會生活割裂開來，成為一個(gè)在一定程度上有些機(jī)械性的法律工具。每一個(gè)刑事判決對人的靈活鑒定都取決于行為、行為人和對其起作用的社會情況等，而不取決于成文法。④”從矛盾論的角度 ，即強(qiáng)調(diào)不同的事物有著迥然不同的個(gè)性特征。具體應(yīng)用到刑事審判領(lǐng)域，就表現(xiàn)為每個(gè)犯罪分子的生活經(jīng)歷，家庭環(huán)境，人生觀，價(jià)值觀的不同，有的是因?yàn)楹靡輴簞冢豢弦揽孔约盒燎诘膭趧觼砩疃缸铮械氖且驗(yàn)檎慈玖瞬涣嫉牧?xí)氣，如吸毒、酗酒等，而走上犯罪道路。行刑個(gè)別化理論理論主張以罪犯人身危險(xiǎn)性為核心，堅(jiān)持個(gè)別預(yù)防原則，區(qū)分每個(gè)罪犯的不同情況而“對癥下藥”。而在刑事禁止令制度中，禁止令的突出特點(diǎn)就在于“個(gè)別化”，即由法官依據(jù)具體的當(dāng)事人的犯罪事實(shí)、操行表現(xiàn)、悔罪態(tài)度，基于當(dāng)事人的特點(diǎn)確定出有針對性的與刑罰相區(qū)別的強(qiáng)制改造方法，即通過法官的自由裁量來彌補(bǔ)法律一般性、一刀切的不足，達(dá)到消滅犯罪分子人身危險(xiǎn)性，預(yù)防其再次犯罪，最終維護(hù)社會秩序的目的。
（二）強(qiáng)制犯罪分子遠(yuǎn)離誘發(fā)其犯罪的環(huán)境
前已述及，人民法院適用禁止令的對象為被判處管制或宣告緩刑的犯罪分子。而根據(jù)現(xiàn)行刑法的規(guī)定，管制和緩刑均適用于人身危險(xiǎn)性較小，社會危害性不大的犯罪分子。為了更好的改造此類罪犯，刑法為其規(guī)定了非監(jiān)禁刑的刑罰執(zhí)行方式，一方面能夠在一定程度上避免看守所、監(jiān)獄等犯人集中的羈押場所多發(fā)的因與其他犯人相互交流犯罪經(jīng)驗(yàn)，造成“交叉感染”現(xiàn)象。一方面對于此類罪行相對較輕的犯罪分子，使其能夠不至于因接受改造而脫離社會，同時(shí)不遠(yuǎn)離家人、朋友，便于在家人、朋友的關(guān)懷與勸導(dǎo)之下棄惡從善，表現(xiàn)出了現(xiàn)行刑法在制度設(shè)計(jì)中寬嚴(yán)相濟(jì)的一面。但為了有力地約束此類未采用監(jiān)禁方式執(zhí)行刑罰的犯罪分子，避免刑罰執(zhí)行過程中的“粗放化⑤”現(xiàn)象，使其無法“逍遙監(jiān)外”，則有必要強(qiáng)化對其監(jiān)督和制約，刑事禁止令制度無疑是一個(gè)恰當(dāng)?shù)倪x擇。
（三）刑法罪責(zé)刑相適應(yīng)原則的體現(xiàn)
上文中已提及被判處管制并適用禁止令的犯罪分子，在管制執(zhí)行期間違反禁止令，則只面臨行政處罰，不可能面臨刑事處罰。而被宣告緩刑并適用禁止令的犯罪分子，如在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)違反禁止令，情節(jié)嚴(yán)重的，則會面臨刑事處罰。如果我們從這一法律規(guī)定入手，探究其背后的法理原因，則要從現(xiàn)行《刑法》關(guān)于管制和緩刑適用對象的規(guī)定中尋找答案。管制是中國主刑中最輕的一種刑罰方法，適用于罪行較輕，人身危險(xiǎn)性較小，不需要關(guān)押的犯罪分子。管制的期限，為3個(gè)月以上2年以下，數(shù)罪并罰不超過3年。而依據(jù)現(xiàn)行《刑法》的規(guī)定，緩刑的適用對象為被判處拘役、三年以下有期徒刑，且根據(jù)犯罪分子的犯罪情節(jié)和悔罪表現(xiàn)，適用緩刑不致再危害社會的犯罪分子。因此相較而言，從根本上說，被判處緩刑的犯罪分子所犯罪行比被判處管制的犯罪分子更加嚴(yán)重，因此法律在量刑上對其進(jìn)行了更加負(fù)面的評價(jià)。但因其犯罪情節(jié)并不惡劣，悔罪表現(xiàn)較好，人民法院為了更好地對犯人進(jìn)行改造，對其適用了緩刑的刑罰執(zhí)行方式。因此當(dāng)管制犯和緩刑犯分別被人民法院適用禁止令時(shí)，則應(yīng)區(qū)分情形，對于所犯罪行相對較小，原判刑罰相對較輕的被判處管制的犯罪分子違反禁止令的行為，由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰，而對于所犯罪行相對較大，原判刑罰相對較重的緩刑犯違反禁止令的行為，則依據(jù)情節(jié)的不同分別由公安機(jī)關(guān)給予行政處罰或者撤銷緩刑，執(zhí)行原判刑罰，即對所犯罪行相對較重的緩刑犯提出了更高的要求，否則就有可能被收監(jiān)執(zhí)行，從而強(qiáng)化了震懾作用。《刑法修正案（八）》及相關(guān)司法解釋對刑事禁止令的這一制度設(shè)計(jì)，切合了以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的刑事司法裁判的根本原則，同時(shí)也是刑事司法中罪責(zé)刑相適應(yīng)的基本原則的生動體現(xiàn)，具有合理性與生命力。
三、刑事禁止令制度的價(jià)值探究
價(jià)值，《辭海》中將其解釋為“泛指客體對于主體表現(xiàn)出來的積極意義和有用性。關(guān)于刑事禁止令制度的價(jià)值，筆者認(rèn)為有如下三個(gè)方面：
（一） 強(qiáng)化教育功能，突出人文關(guān)懷
通過將刑事禁止令與管制、緩刑配合適用，強(qiáng)化非監(jiān)禁刑的教育功能，體現(xiàn)對罪犯，尤其是未成年罪犯的人文關(guān)懷。前文中提到刑事禁止令的適用對象為被判處管制的犯罪分子和被宣告緩刑的犯罪分子，而現(xiàn)行刑法對這兩類罪行較輕的罪犯都規(guī)定了監(jiān)外執(zhí)行的刑罰執(zhí)行方式，且近年來司法實(shí)踐中管制、緩刑多適用于犯罪的未成年人。因此《刑法修正案（八）》規(guī)定人民法院可以根據(jù)實(shí)際情況，對被判處管制或宣告緩刑的罪犯適用禁止令，其重要目的即是考慮到了司法實(shí)踐中管制、緩刑多適用于未成年犯的情況，通過將禁止令與管制、緩刑相配合，一方面從“教育為主，懲罰為輔”的未成年人懲治原則的角度出發(fā)，基于保護(hù)未成年人的考慮，盡量避免使用刑期較長、方式較為嚴(yán)厲的刑罰，有利于未成年犯更好地改過自新和回歸社會；另一方面通過刑事禁止令強(qiáng)化了對自控能力較差的未成年管制犯、緩刑犯的行為約束，注重將非監(jiān)禁刑的教育作用落實(shí)到位。
（二） 對“開放式處遇”刑罰執(zhí)行方式的完善
刑事禁止令制度是對我國非監(jiān)禁刑執(zhí)行方式的創(chuàng)新，是對“開放式處遇”刑罰執(zhí)行方式的肯定和完善。“開放式處遇”是指“在人力、物力及防止脫逃設(shè)備方面，緩和限制強(qiáng)度，以對服刑人的自律心及責(zé)任感的信任為基礎(chǔ)的拘禁形態(tài)⑥”，開放式處遇就是使行刑社會化，借助社會的力量對罪犯進(jìn)行矯正，從而擴(kuò)大罪犯的自由活動的空間。社會心理學(xué)認(rèn)為，每個(gè)人都是社會的一分子，都有與他人正常交往并保持某種關(guān)系的愿望。因此“開放式處遇”刑罰執(zhí)行方式有利于減少罪犯因?yàn)殚L期在羈押場所內(nèi)服刑產(chǎn)生的“監(jiān)獄化人格”，避免罪犯的壓抑、焦躁情緒，保證罪犯不因長期在監(jiān)獄中服刑而與現(xiàn)實(shí)的社會生活相脫節(jié)，注重滿足服刑人員對親情、家庭的心理需求，發(fā)揮家庭成員對犯罪分子的教育感化作用，因此對罪犯刑滿釋放后盡快與正常的社會生活相接軌十分有利。
（三） 順應(yīng)世界范圍內(nèi)刑罰輕緩化的趨勢
刑事禁止令制度符合世界范圍內(nèi)刑罰輕緩化的趨勢，是對近年來“經(jīng)濟(jì)刑罰⑦”思想的呼應(yīng)。刑罰輕緩化，是體現(xiàn)刑罰人道性和不可避免的制刑、量刑以及行刑方面的寬容、輕緩的一種價(jià)值理念和制度取向，其效益價(jià)值在于節(jié)約國家刑事司法資源，節(jié)省用于維護(hù)社會穩(wěn)定的社會資源。由于國家需要建造大量監(jiān)獄 等羈押場所和其他專門設(shè)施，安排部署眾多專門人員對服刑的罪犯進(jìn)行監(jiān)管，處理各種突發(fā)狀況，保障監(jiān)獄服刑人員的日常生活，從而給國家財(cái)政帶來了較為沉重的負(fù)擔(dān)。管制或緩刑配合禁止令的方式，采取了開放性的監(jiān)外執(zhí)行制度，不需要為犯人建造監(jiān)獄等專門的服刑場所，對罪犯的日常監(jiān)督和管理由當(dāng)?shù)嘏沙鏊⑺痉ㄋ纯蛇M(jìn)行，節(jié)約了大量的刑事司法成本，有利于促進(jìn)對維護(hù)社會穩(wěn)定的刑事司法資源的合理分配。
四、總結(jié)
禁止令與管制、緩刑配合適用，這一制度設(shè)計(jì)既切合了世界范圍內(nèi)的刑罰輕緩化、非監(jiān)禁化的潮流，在保證犯罪分子不脫離社會的同時(shí)，又加強(qiáng)了對犯罪分子的監(jiān)督和約束，是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的具體體現(xiàn)。從消除犯罪分子人身危險(xiǎn)性的角度出發(fā)，防止犯罪分子再犯，有力維護(hù)社會秩序，切合了刑事法律規(guī)范預(yù)防犯罪的終極目的。隨著各級人民法院和社區(qū)矯正機(jī)關(guān)對刑事禁止令制度的進(jìn)一步實(shí)踐，理論界和實(shí)務(wù)界對刑事禁止令的認(rèn)識也將進(jìn)一步深化，對刑事禁止令的適用和執(zhí)行也必將更加規(guī)范與合理，刑事禁止令制度是我國對被判處非監(jiān)禁刑的犯罪分子所適用的刑罰執(zhí)行方式的積極探索，是我國在保留原有刑種基礎(chǔ)上對刑罰執(zhí)行方式的有力創(chuàng)新，相信在不遠(yuǎn)的將來，刑事禁止令制度必將對依法治國建設(shè)發(fā)揮更大的作用⑧。
注釋：
①劉武俊.禁止令讓緩刑犯無法“逍遙監(jiān)外”.人民法院報(bào).2011年5月9日.第002版.
②張勇.禁止令：保安處分刑法化的試金石.湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào).2011（6）.
③《禁止令的法律性質(zhì)及其改革方向》，110法律咨詢網(wǎng)，2012年2月23日.
④菲力著.郭建安譯.犯罪社會學(xué).中國政法大學(xué)出版社.2004年版.
⑤陳帥.禁止令適用粗放化之現(xiàn)狀與解決.江西警察學(xué)院學(xué)報(bào).2013（5）.
面對歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)持續(xù)發(fā)酵、國際經(jīng)濟(jì)形勢連續(xù)動蕩、國內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)改革日趨復(fù)雜對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公安工作帶來的諸多挑戰(zhàn),筆者擬根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)形勢對公安工作提出的新要求,結(jié)合某地公安局工作實(shí)踐,從加強(qiáng)執(zhí)法公信力建設(shè)入手,對新形勢下公安發(fā)展的新路徑談幾點(diǎn)粗淺認(rèn)識,以期拋磚引玉。
一、提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的現(xiàn)實(shí)意義
公信力既是一種社會體系的信任,同時(shí)也是公共權(quán)威的真實(shí)表達(dá),《現(xiàn)代漢語詞典》對此的解釋是:使公眾信任的力量。將此解釋運(yùn)用到公安工作,可以理解為警察執(zhí)法的社會作用、影響和效果。正是基于此,公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的高低,直接關(guān)系公安隊(duì)伍的執(zhí)法形象和執(zhí)法權(quán)威。
1.加強(qiáng)執(zhí)法公信力建設(shè)是順應(yīng)時(shí)展,回應(yīng)人民群眾殷切期盼的現(xiàn)實(shí)需要。隨著社會主義民主法治建設(shè)的快速發(fā)展,依法治國、依法行政等理念日益深入人心,人民群眾的維權(quán)意識和政治參與意識不斷增強(qiáng),整個(gè)社會對公權(quán)力的制約明顯加大,來自社會各方面的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制日趨完善,公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法環(huán)境發(fā)生了重大變化。加上國際、國內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展,影響國家安全和社會穩(wěn)定的不確定因素明顯增多,難以預(yù)料的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)明顯增多,國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會各方面矛盾相互碰撞明顯增多,人民群眾和社會各界對公安執(zhí)法工作提出了更高的要求。反觀公安隊(duì)伍自身,執(zhí)法行為不規(guī)范、執(zhí)法活動不透明、制度執(zhí)行不到位、工作作風(fēng)冷硬橫推等問題還是不同程度存在,與社會的發(fā)展、群眾的期盼存在一定差距,迫切需要通過全面加強(qiáng)執(zhí)法公信力建設(shè),回應(yīng)人民群眾對公平正義的新要求,將“以人為本,執(zhí)法為民”的執(zhí)法思想貫穿公安執(zhí)法活動的始終,讓民警牢固樹立“嚴(yán)格公正規(guī)范,理性平和文明”的執(zhí)法理念。
2.加強(qiáng)執(zhí)法公信力建設(shè)是公安機(jī)關(guān)自我加壓,促進(jìn)自身發(fā)展的客觀需要。社會主義條件下的執(zhí)法公信力,從根本上講,是靠人民的信任,靠嚴(yán)格公正執(zhí)法,靠提供熱情服務(wù)贏得的。近年來,公安機(jī)關(guān)通過大力推行執(zhí)法規(guī)范化建設(shè),執(zhí)法行為進(jìn)一步規(guī)范,執(zhí)法形象進(jìn)一步改觀,群眾滿意度有了進(jìn)一步的提高。但是基于公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著鞏固黨的執(zhí)政地位、維護(hù)國家安全、化解矛盾糾紛、打擊預(yù)防犯罪、維護(hù)公平正義、服務(wù)改革發(fā)展的重要職責(zé),基于在國家和社會發(fā)展中的特殊地位和作用,基于人民群眾對警察職業(yè)的特殊關(guān)注度,要求我們始終將改善和促進(jìn)自身發(fā)展,深入推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)作為一個(gè)永恒的主題。要通過加強(qiáng)執(zhí)法公信力建設(shè),對執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)實(shí)現(xiàn)五個(gè)方面的支撐:(1)更新民警的執(zhí)法理念;(2)提高執(zhí)法活動的規(guī)范化程度;(3)提高服務(wù)群眾的能力與水平;(4)提高執(zhí)法活動與行政管理的透明度;(5)保證執(zhí)法行為的公平公正。以此推動公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法行為上實(shí)現(xiàn)“三大提升”:即執(zhí)法人性化程度、執(zhí)法公開程度、執(zhí)法公正程度大幅提升;在執(zhí)法成效上實(shí)現(xiàn)“三大飛躍”:即執(zhí)法主體能力、執(zhí)法辦案質(zhì)量、執(zhí)法公信力實(shí)現(xiàn)大幅飛躍。
3.加強(qiáng)執(zhí)法公信力建設(shè)是貫徹上級公安機(jī)關(guān)工作部署,實(shí)現(xiàn)“趕超發(fā)展”的迫切需要。在2011年全國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)階段總結(jié)推進(jìn)會上,公安部黨委提出了“全面深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè),不斷提高公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)斗力和執(zhí)法公信力”的號召。在今年全省公安工作會議上,浙江省公安廳黨委明確提出了“堅(jiān)持規(guī)范執(zhí)法、不斷提升公安隊(duì)伍公信力”的專門工作要求。我市各級公安機(jī)關(guān)圍繞“陽光執(zhí)法”,在執(zhí)法公信力建設(shè)方面進(jìn)行了諸多有益地探索,出臺了《加強(qiáng)執(zhí)法公信力建設(shè)的十條意見》,全面系統(tǒng)謀劃執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。但要想實(shí)行趕超發(fā)展,彎道超車,在全省范圍內(nèi)做大做強(qiáng)執(zhí)法品牌,理應(yīng)在工作力度更大上、推廣進(jìn)度更快上、工作成效更好上下功夫,用奮發(fā)向上、銳意進(jìn)取的精神狀態(tài),用求真務(wù)實(shí)、真抓實(shí)干的工作作風(fēng),用敢想敢干、善作善成的超常氣魄,把決策部署轉(zhuǎn)化為行動,把宏偉藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。
二、全面提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的主要途徑
信息社會背景下,提升執(zhí)法公信力,既需要公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的不懈努力,也需要社會公眾的良性互動;既要有科學(xué)完善的體制與工作機(jī)制,也要有良好的執(zhí)法理念與執(zhí)法習(xí)慣,尤其要在建設(shè)過程中,突出“為民”、“公開”、“公正”、“科學(xué)”四個(gè)關(guān)鍵詞,全面提升社會公眾對公安工作的信任和認(rèn)可。
1.為民——創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制,讓百姓在優(yōu)質(zhì)服務(wù)中感受。始終把提高群眾滿意度作為執(zhí)法工作的最高標(biāo)準(zhǔn)和終極目標(biāo),不斷改進(jìn)和完善管理方式。推行民意主導(dǎo)的警務(wù)模式。要從接處警、治安管理、交通管理、消防管理、互聯(lián)網(wǎng)管理、出入境管理、日常執(zhí)法辦案等渠道入手,廣泛發(fā)動民警聽民聲、察民情、訪民意,面對面了解群眾對公安執(zhí)法工作的訴求與企盼,用民意、民愿來指導(dǎo)和改進(jìn)民警的日常執(zhí)法語言、行為及習(xí)慣。全面推行說理執(zhí)法工作。應(yīng)以人民群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法環(huán)節(jié)為切入點(diǎn),將說法晰理工作融入日常執(zhí)法工作中,積極引導(dǎo)民警說清事理、說透法理、說通情理,努力做到“案結(jié)事了,案結(jié)人和”。整合人民調(diào)解員、駐所調(diào)解室等社會資源,創(chuàng)新公開調(diào)解、查處模式,將執(zhí)法辦案、行政管理的過程全面展示給相關(guān)當(dāng)事人,主動聽取當(dāng)事人意見建議,推行面對面溝通,提高執(zhí)法辦案與行業(yè)管理的效能。拓展一站式執(zhí)法服務(wù)。堅(jiān)持“讓數(shù)據(jù)多跑腿、讓群眾少跑腿”,依托互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建“行政審批系統(tǒng)”,實(shí)現(xiàn)“外網(wǎng)受理、內(nèi)網(wǎng)辦理、外網(wǎng)反饋”的“一站式”服務(wù)。堅(jiān)持“應(yīng)進(jìn)盡進(jìn)”的原則,在健全完善“網(wǎng)上身份證辦理、出入境證件預(yù)受理和進(jìn)度查詢、車牌號自選、視頻會見、交通違法網(wǎng)上自助處罰”等創(chuàng)新項(xiàng)目的同時(shí),把更多的服務(wù)項(xiàng)目納入網(wǎng)上服務(wù)范圍,完成從“信息上網(wǎng)”到“服務(wù)上網(wǎng)”的真正轉(zhuǎn)變。開展親民化執(zhí)法服務(wù)。在窗口單位全面推行“一張笑臉、一聲問候、一把座椅、一顆誠心”為主要內(nèi)容的“四個(gè)一”服務(wù)方式,打造環(huán)境優(yōu)美、秩序優(yōu)良、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、作風(fēng)優(yōu)秀的“四優(yōu)”窗口。深化行政審批制度改革,不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新戶籍、出入境、交通、消防等管理服務(wù),積極推行直通車服務(wù)和預(yù)約服務(wù)、登門服務(wù),方便群眾辦事。借助移動、聯(lián)通、電信等第三方力量,隨機(jī)對執(zhí)法相對人、普通群眾進(jìn)行執(zhí)法滿意度測評,主動接受社會監(jiān)督。
1．監(jiān)管的目標(biāo)與職責(zé)創(chuàng)新，做到監(jiān)管與保護(hù)相結(jié)合。財(cái)政部門行政監(jiān)管的終極目標(biāo)應(yīng)該是促進(jìn)注冊會計(jì)師行業(yè)的健康發(fā)展。從長遠(yuǎn)來看，與其說是政府監(jiān)管，還不如說是政府保護(hù)。其職責(zé)應(yīng)限于監(jiān)督和指導(dǎo)，而不是直接進(jìn)行管理。監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)主要關(guān)注行業(yè)環(huán)境（如法律環(huán)境、執(zhí)業(yè)環(huán)境、稅收環(huán)境）、注冊會計(jì)師和會計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量、會計(jì)師事務(wù)所的內(nèi)部管理、注冊會計(jì)師違反相關(guān)行政法規(guī)的處罰。
行政監(jiān)管與行業(yè)自律應(yīng)以法律法規(guī)和職業(yè)道德為依據(jù)。凡是違反了行政法規(guī)、違反了國家法律的行為，應(yīng)該受到行政監(jiān)管，觸犯了法律的還應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)處理；凡是可以在職業(yè)道德范疇內(nèi)解決的問題，應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)的自律作用，通過行業(yè)協(xié)會的誠信評價(jià)、執(zhí)業(yè)質(zhì)量水平的考核等，對會計(jì)師事務(wù)所、注冊會計(jì)師進(jìn)行約束和監(jiān)督。前者解決合法性問題，后者解決效率和公平問題。
2．監(jiān)管的思路創(chuàng)新，應(yīng)該重在監(jiān)控和預(yù)防。目前，監(jiān)管大多在“事后”進(jìn)行，往往使監(jiān)管工作處于十分被動的境地。為了改變這種局面，首先應(yīng)發(fā)揮好業(yè)務(wù)報(bào)備制度的“探雷器”作用，實(shí)行跟蹤檢查。如某一家會計(jì)師事務(wù)所通過專業(yè)判斷拒絕了某客戶的委托，而其他會計(jì)師事務(wù)所違背職業(yè)道德為這家企業(yè)出具了審計(jì)報(bào)告，監(jiān)管部門只要掌握相應(yīng)的線索，就可以利用“探雷器”進(jìn)行有效的“排雷”。其次，應(yīng)發(fā)揮好關(guān)注函、約談、行政管理建議書、談話提醒制度的作用，對未發(fā)生的事件，通過事前警示，防患于未然。
3．監(jiān)管的手段與方法創(chuàng)新，監(jiān)管要以高效率和低成本為原則，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作的高效率。
首先，在日常檢查中，應(yīng)推行例外管理，即對經(jīng)常發(fā)生的、例行的、程序化的事件予以較少關(guān)注，而對例外發(fā)生的、非程序化的事件予以較多的關(guān)注，以提高檢查效率。
其次，做好“兩個(gè)協(xié)調(diào)”。一是財(cái)政部門與其他部門的協(xié)調(diào)。由于對會計(jì)師事務(wù)所的處罰涉及證券監(jiān)管部門、銀行監(jiān)管部門等，財(cái)政部門應(yīng)大力協(xié)調(diào)好部門之間的關(guān)系，努力構(gòu)造暢通有效的協(xié)作機(jī)制，重點(diǎn)解決以下問題：明確界定各部門檢查權(quán)限，確定各部門檢點(diǎn)；溝通協(xié)調(diào)檢查計(jì)劃和檢查名單，通報(bào)檢查情況和檢查結(jié)果；研究落實(shí)部門之間的案件移送問題；聯(lián)手對有關(guān)案件進(jìn)行調(diào)查和處理；接納有關(guān)部門參加案件處理的專家論證會。二是部門內(nèi)的協(xié)調(diào)，明確責(zé)任，分工監(jiān)督。主要解決以下問題：①明確地方財(cái)政廳（局）和中央財(cái)政部門駐當(dāng)?shù)貙T辦事處的分工，切實(shí)從源頭上避免地方保護(hù)主義和權(quán)力“尋租”行為；②不同部門的檢查方式、檢查內(nèi)容應(yīng)具有同質(zhì)性，檢查結(jié)果應(yīng)具有同樣的效力，避免導(dǎo)致雙重認(rèn)定；③兩套機(jī)構(gòu)的檢查人員對于發(fā)現(xiàn)的共性問題，應(yīng)及時(shí)通報(bào)，實(shí)現(xiàn)資源共享，必要時(shí)也可以互派觀察員，以達(dá)到互相學(xué)習(xí)和監(jiān)督的目的。
一、政府環(huán)境執(zhí)法旅行的困境
自20世紀(jì)50年代以來，中國農(nóng)村試圖探索一條城市工業(yè)化帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路，但由于社會體制、機(jī)制的原因，城市工業(yè)化發(fā)展受到很大影響。經(jīng)過50多年的發(fā)展，農(nóng)村工業(yè)化取得了較大成就，成為我國工業(yè)發(fā)展中的重要特征，農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展，加速了工業(yè)化發(fā)展的步伐，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換；轉(zhuǎn)移了大量農(nóng)村剩余勞動力，提高了農(nóng)民收入；加快了小城鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)程，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了推動作用，成為我國工業(yè)發(fā)展中不可或缺的重要組成部分，為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。 但是，長期以來，農(nóng)村工業(yè)產(chǎn)品單一、技術(shù)含量低，附加值少，生產(chǎn)方式粗放，資源利用率低。由于缺乏長遠(yuǎn)的統(tǒng)本文由收集整理一規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)制度，以市場為導(dǎo)向的短視效應(yīng)，使農(nóng)村工業(yè)化過程中導(dǎo)致生產(chǎn)方式上的資源掠奪和環(huán)境污染狀況進(jìn)一步加劇，在某種程度上，農(nóng)村工業(yè)化的高速度增長是以資源高消耗和破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的。因此，受發(fā)展方式粗放、結(jié)構(gòu)布局分散和城市工業(yè)污染源轉(zhuǎn)移等因素的影響，農(nóng)村工業(yè)化和保護(hù)資源、環(huán)境、生態(tài)之間的矛盾日益尖銳，所面臨的國土、生態(tài)、資源和環(huán)境帶來的壓力越來越大，直接影響到現(xiàn)代農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。
（一）農(nóng)村環(huán)境立法和制度的缺陷
我國環(huán)境污染治理的承載主體缺位，我國雖然已經(jīng)形成了一個(gè)以《環(huán)境保護(hù)法》為核心的環(huán)境法律體系，但是在相關(guān)法律法規(guī)中并未明確各級政府在農(nóng)村環(huán)境治理方面的責(zé)任。政府往往只重視自己的環(huán)境職權(quán)，而淡化自己的環(huán)境職責(zé)，尤其在農(nóng)村地區(qū)，地方政府更是把主要精力投入到發(fā)展經(jīng)濟(jì)、吸引投資上，無暇顧及環(huán)境保護(hù)和對污染的治理。另外，環(huán)保機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)向農(nóng)村延伸不足。沒有設(shè)置專門或者兼職的環(huán)境保護(hù)工作人員及機(jī)構(gòu)。我國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督管理和執(zhí)法力度薄弱，這種現(xiàn)狀和人員編制不足和設(shè)備簡陋甚至缺失直接相關(guān)，即將全國大部分地區(qū)僅存在與縣級的環(huán)境保護(hù)行政部門。而且在縣級環(huán)保行政部門對于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)設(shè)備資金的投入甚少，環(huán)境保護(hù)的技術(shù)上得不到支持。
（二）環(huán)境違法行為屢禁不止
（一）依法行政是實(shí)現(xiàn)行政管理統(tǒng)一性的重要保證。法治國家最重要特點(diǎn)是國家一切活動具有穩(wěn)定性和統(tǒng)一性，有相對穩(wěn)定的規(guī)則并且嚴(yán)格執(zhí)行。管理國家的權(quán)威不應(yīng)該是依賴于特定的人，應(yīng)該在于非人格化的法律，這是一個(gè)國家國泰民安的最基本條件。只有按照法律管理才能保證行政管理的一致性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。
（二）依法行政是規(guī)范行政監(jiān)督的有效手段。行政權(quán)是國家權(quán)力的組成部分，是政府的專屬權(quán)力。正確行使，能給民眾帶來物質(zhì)利益和精神利益。依法行政，正是防止行政權(quán)濫用的良藥妙方，只有嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行監(jiān)督，才能保障監(jiān)督有效、正確地運(yùn)行。
二、我國全面推行依法行政存在的突出問題
我國的依法行政狀況總體上有所改觀，并在逐步向良性化方向發(fā)展。但是，目前我國的依法行政還處于初步階段，還存在一些不容忽視的問題。
（一）政府權(quán)力運(yùn)行不透明。主要表現(xiàn)在這些方面：一是行政權(quán)力至上，政府插手具體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的現(xiàn)象普遍存在；二是權(quán)力運(yùn)作未作全面公開；三是權(quán)力制約機(jī)制不力。實(shí)踐中我們感到，許多監(jiān)督權(quán)力的機(jī)制形同虛設(shè)，許多制約權(quán)力的權(quán)力蒼白無力。
（二）依法決策程序不完善，政令不夠暢通問題突出。一方面，人民群眾對重大決策的知情權(quán)欠缺。另一方面，一些黨委、政府的決策程序不完善，少數(shù)人決定重大事項(xiàng)；科學(xué)論證不夠，憑經(jīng)驗(yàn)、憑好惡盲目決策；在日常工作中，有令不行、有禁不止現(xiàn)象的大量存在，從而損害了公共利益和公民合法權(quán)益，損害了政府形象。
（三）行政執(zhí)法方式不規(guī)范。主要表現(xiàn)為以下三種形式：一是“應(yīng)付性”執(zhí)法。一些執(zhí)法部門平時(shí)對自己權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的問題睜一只眼閉一只眼，不愿為，不作為；二是“多頭性”執(zhí)法。政府職能部門幾乎都有自己的執(zhí)法隊(duì)伍，部門趨利意識膨脹；三是“變味性”執(zhí)法，在行政執(zhí)法中，把罰款作為終極目的，很難從根本上解決問題。
三、全面推行依法行政的路徑探析
（一）牢固樹立依法行政意識
1.牢固樹立法律至上意識。法律至上，是指法律取代其他任何社會規(guī)范成為政治、經(jīng)濟(jì)、和社會生活的主宰，具有最高的權(quán)威和效力。我們要推進(jìn)依法行政，首先就必須培養(yǎng)起人們對法律的信仰。
2.牢固樹立權(quán)利本位理念。當(dāng)前我國行政現(xiàn)狀中，行政立法上對不同權(quán)利主體設(shè)定了種種區(qū)別對待，重管理輕服務(wù)，重利益輕責(zé)任，行政執(zhí)法上任意侵犯相對人的權(quán)利。
3.牢固樹立社會和市場自治意識。正確處理政府與社會、市場的關(guān)系，明晰政府職能，是規(guī)范行政權(quán)力、促進(jìn)依法行政的前提。發(fā)揮社會和市場的自治作用。管好政府這只隱形的“手”，要在此基礎(chǔ)上依法界定政府職能和作用。
（二）持之以恒貫徹實(shí)施《行政許可法》
《行政許可法》是一部規(guī)范政府行為的法律，應(yīng)以繼續(xù)貫徹落實(shí)這部大法為突破口，加強(qiáng)依法行政，推動法治政府建設(shè)上一個(gè)新臺階，更好地為人民群眾服務(wù)、為市場主體服務(wù)，從法制、制度上切實(shí)保護(hù)好人民群眾和市場主體的合法權(quán)益。
1.依照法定權(quán)限設(shè)定行政許可，公布政府職能清單。《行政許可法》嚴(yán)格限定了行政許可的設(shè)定權(quán)限，規(guī)定了什么事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可，什么事項(xiàng)不可以設(shè)定行政許可。在政府管理與市場競爭的關(guān)系上，確立了市場優(yōu)先的原則；充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，在政府管理與社會自律的關(guān)系上，逐步確立社會自律優(yōu)先原則。依法公布政府職能清單，通過清單自覺維護(hù)行政法權(quán)威。
2.堅(jiān)持行政許可原則，加快管理方式創(chuàng)新。行政許可法將促使行政機(jī)關(guān)樹立符合實(shí)際需要的行政管理程序。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來自人民的授權(quán)，來自法律的授予。合理配置行政權(quán)力，克服和推諉扯皮。將事前行政許可與事后嚴(yán)格監(jiān)管、動態(tài)管理與靜態(tài)管理，從而提高服務(wù)水平和效率。
3.嚴(yán)格行政許可法定程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為。行使行政權(quán)要權(quán)責(zé)統(tǒng)一，不能只要權(quán)力，不負(fù)責(zé)任，不受監(jiān)督，政府違法行政同樣要承擔(dān)法律責(zé)任。行使行政權(quán)既要遵守法律的結(jié)果規(guī)定，又要遵守法定程序，確保作出的具體行政行為既合法又合理。違反法定程序作出具體行政行為，就是違法行政行為。
（三）加強(qiáng)對依法行政的監(jiān)督
1.健全監(jiān)督工作網(wǎng)絡(luò)。必須健全監(jiān)督工作網(wǎng)絡(luò)，做到上下聯(lián)動、左右配合，形成合力。通過黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、社會群眾監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和司法監(jiān)督等全方位的工作監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，置所有行政活動于大庭廣眾的監(jiān)督之下，達(dá)到規(guī)范執(zhí)法行為的目的。
