基層社會管理創新研究

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦一篇基層社會管理創新研究范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

基層社會管理創新研究:農村基層社會管理創新與村民自治制度的內洽性研究

摘要：基層社會管理是我國整個社會管理的基礎。農村基層社會管理已大大超出了原本村民自治場閾，對既有的村民自治制度提出了治理事務、治理人口、治理組織上的三大挑戰，為此各地在鄉村關系和村級組織架構上作了一些因應性制度變革。加強和創新基層社會管理背景下的鄉村制度變革應以厘清基層政府管理與基層群眾自治相互關系、還村民自治以本來面目為正當性依據，而不應成為新一輪行政權力擴張的理由。依此評價當下的基層社會管理創新，一種是厘清、加強和完善了村民自治制度的“制度內”創新，一種是侵害和動搖了村民自治制度的“制度外創新”。

關鍵詞：農村基層社會管理；村民自治制度；內洽性

社會管理日益提上我國轉型社會的重要議程。2004年9月在黨的十六屆四中全會上就明確提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”課題，特別強調發揮基層黨組織、城鄉基層自治組織、社團、行業組織和社會中介組織的作用，形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。進入2011年，中央加大了社會管理創新的工作力度。年初在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式講話中提出了加強社會管理創新的“八點意見”。5月中共政治局召開會議，專題研究加強和創新社會管理問題。兩次會議都特別提出，要進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制。隨后，各地紛紛出臺文件，以基層為重點的創新社會管理工作全面鋪開。

創新基層社會管理，必然會衍生與城鄉既有的“基層群眾自治制度”的內洽性問題，特別是與制度化程度較高的農村村民自治制度的內洽性問題。

一、“農村基層社會管理”范疇與“村民自治”范疇

“社會管理”實際上包含了“社會服務”和“社會管理”。本文的“農村基層社會”主要限于建制村范圍。“農村基層社會管理”就建制村范圍考量，就是在鄉鎮幫助和指導下，以村“兩委會”為主導，其他村級組織和全體村民廣泛參與，提供基本公共產品和公共服務，治理內外涉村各類事務，構建村域公共秩序的活動。而“村民自治”，就原本不但包括在黨組織領導下村民委員會依靠全體村民自主治理本村事務，所謂“三自”“四民主”，還包括了要“協助”鄉鎮完成上級涉農事務，所謂“政務”。因此，從道理上說，農村基層(建制村范圍)社會管理實質上就是建制村的村民自治范疇，兩者理應沒有實質性的區別。但是現今語境中的農村基層社會管理的外延已大大超出了原本意義上的村民自治場閾。

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》(2010.11)，村民委員會治理的事務主要由兩大塊組成，首先是村內自治事務，簡稱“村務”，《村組法》規定，“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛”(第二條)；“管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，承擔本村生產的服務和協調工作”(第八條)。其次是承接或曰“協助”做好政府下達的事務，簡稱“政務”，包括協助維護社會治安，協助做好公共衛生、計劃生育、優扶救濟、青少年教育等項工作。應該說，自治村務與協助政務的內涵是比較單一明晰的，兩者的界限也是比較清晰的。

以浙江省《關于加強和創新社會管理的決定》(2011.4)和寧波市《關于進一步加強和創新社會管理的決定》(2011.7)為例，農村基層社會管理與服務的事務包括：(一)村級黨組織功能的拓展。包括：服務型基層黨組織建設；發揮黨員在基層社會管理和服務中的先鋒模范作用；加強兩新組織黨的建設；創新城鄉一體的流動黨員管理機制，發揮其在流動人口管理服務中的作用；推動村民委員會承擔起依法組織開展自治活動、協助政府工作、開展監督活動的職責；加強基層群團組織和其他社會組織建設，形成基層互聯互補互動的社會管理網絡。(二)綜合治理網絡的下延。包括：推進農村社區(建制村，下同)綜治工作完全覆蓋，形成綜合治理基層一線實戰平臺，實現矛盾糾紛聯調、社會治安聯防、重點工作聯動、突出問題聯治、平安建設聯創；推進農村社區警務制度建設，全面推行農村社區民警專職化，建立農村社區警務室，把警務工作進一步拓展延伸到最基層；建立縱向到村的法律援助一體化格局，鄉鎮(街道)有援助站，村建立聯絡點；加強流動人口的管理，建立流動人口協管員隊伍；加強對刑釋解教人員、社區矯正人員、吸毒人員的幫教管理，建立社區矯正信息管理系統；構建“大信訪”、“大調解”工作體系，實行縣、鄉、村三級聯動每周矛盾排查。(三)基本公共服務的提供。建設農村社區便民服務信息平臺、便民服務中心、黨員服務中心等，提供“一站式”服務和全程服務。服務內容包括社會救助、社會福利、社會治安、醫療衛生、計劃生育、社會保障、就業培訓和服務、文教體育、農資供銷、農產品經營、農村金融、農業科技、外來人員服務、農村留守兒童服務等，以及農村的水、電、通信、電視等基礎設施服務。(四)農村社區自治和服務功能的拓展。建立健全以農村社區黨組織為核心、以群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的新型農村社區管理體制。具體包括：加強“兩新”組織服務管理；引導駐村單位、物業管理機構、社區民間組織、專業合作經濟組織共同參與新型社區建設和管理；積極引導社區村民通過各種方式參與社區建設，吸納流動人口參與社區治理；加強農村社區專職工作者隊伍建設。(五)社會管理綜合信息系統的建立。包括公安、人口和計生、人力資源和社會保障、住房和城鄉建設、民政、教育、衛生、金融等的信息采集和整合，形成全面覆蓋、動態跟蹤、聯通共享、功能齊全的社會管理綜合信息系統。

可見，就治理事項而言，農村基層社會管理已大大超出了原本意義上的村民自治場閾。總起來說，農村基層社會服務管理就是原有的村民自治的服務管理內容，加上以基本公共服務提供為核心內容的農村“社區建設”的服務管理內容，再加上擴展后的社會綜合治理的服務管理內容。

二、加強基層社會管理下村民自治面臨的挑戰

農村基層社會管理向村民自治提出了一系列新問題、新要求，村民自治面臨治理事務、治理人口、治理組織等治理對象上的三大挑戰。

(一)大量事務下村的挑戰

隨著農村基層社會管理與服務體系的建立與創新，大量服務與管理事務下沉到村，村級治理事務成倍劇增，且“村務”與“政務”的界限日益混沌不清。大致界分，有三大類別。

第一，原本的村務。即本村的公共事務和公益事業。包括《村組法》第二、八、二十四條規定的內容。

第二，原本的政務。即協助維護社會治安，協助做好公共衛生、計劃生育、優扶救濟、青少年教育等項工作。

第三，新衍生的事務。在實行城鄉統籌發展戰略、基本公共服務下鄉以及加強和創新社會管理的進程中，大量的事務進村，村級治理事務成百上千地增加。這些新衍生的事務又可分為三類。一是新衍生的村務。如村莊的文化生活和文

化活動等。二是新衍生的政務。如農村電網、小型水利設施、鄉村道路、農村電信、電視網絡等政府性基礎設施建設；農村義務教育、新農合新農保等社會保障、農村衛生防疫和公共衛生、農村科技培訓和推廣等政府性公共事業；還有農村警務、司法救助和服務、農村就業培訓和就業服務、種糧補貼、家電下鄉等政府性公共事務。這些事務雖然由政府資助，但都需村級組織投入大量的精力、人力來承辦或協辦。三是新衍生的大量政務與村務界限不清的事務。如村莊外來人口的管理與服務、新經濟組織的管理與服務、農村特殊人群(刑釋解教人員、吸毒人員、矯正人員等)的管理與服務、農村宗教事務和邪教的防治、一些新社會組織的管理與服務等等，這些都是隨著加強農村社會管理特別是綜合治理下沉進村的事務。

大量事務一下子下沉到村，原有村民自治框架如何承接的確成為一個大問題。靠誰承接，有無能力承載，通過什么方式承接。這必然涉及到人、財、物和組織的問題。

(二)大量人口進村的挑戰

隨著我國工業化、城市化的急速發展，大量內地的農村剩余勞動力離土離鄉，來到沿海工業發達省份謀求發展。這些內地轉移的勞動力不僅集聚在城市，也大量集聚在工業發達的村莊。如寧波市的Y村，本村人口只有1765人，但外來人口有13000余人，外來人口是本村人口的7倍多。寧波市的M村，本村村民1630人，外來人口達12000多人，也是本村村民的7倍還多，其中駐村大企業職工和商品房住戶各1000多人，外來務工人員10000余人。

現有研究表明，外來人口具有很大的流動性、非融入性，自組織性和侵犯性，因此，如何把這些外來人口管理好，維護村莊穩定的治理秩序；如何把這些外來人口吸納到農村社區的建設中來，使之從村莊建設的旁觀者、局外人甚至破壞者變成共建共享者；更進一步如何賦予這些“外鄉人”一定的民主政治權利，使之從被管理對象轉型為同等的管理主體，成為村莊的參與管理者等等，就成為對村莊村民自治制度的一大挑戰。

(三)大量組織體入村的挑戰

大量工業、貿易企業入村，尤其是經濟發達的村莊，使得村莊管理的范疇，從組織體的層面來說大大拓展。前述的寧波市的Y村，不僅居住著13000余外來農民工，而且集聚著大小100多家工業企業。寧波市的M村駐有工商企業、事業單位等32家，銀行、工商所、小學等管理服務單位9家，個體工商戶350家。

大量工商企業和服務單位的進村，有助于村莊經濟的發展，但也隨之帶來了外來組織體及其職工的外部治理的新問題，其有效治理必然需要村企的緊密合作。另外，農村社區建設，域內公共設施和公共事業的舉辦，也需要駐村單位的共同參與。這些也都給原有的村民自治制度提出了新的課題。

三、鄉村制度的因應性變革

面對農村基層社會管理背景下的挑戰，現實中各地作出了一些制度性應變。

(一)村域組織架構的拓展

1、搭建村級“社區服務中心”，承接各類公共事務提供各項基本公共服務

大量事務下沉到村，如何有效承接?寧波市普遍建立了整合化的村級公共服務組織平臺――村級“社區服務中心”。村級社區服務中心整合村內資源，著眼于與村域群眾生活息息相關的事項，廣泛開展各種類型各種形式的便民利民服務，向村域住民(包括外來暫住人口)供給廣泛的政府性和自治性兩類公共產品。服務中心著力打造社區“十分鐘生活服務圈”、“十分鐘衛生服務圈”、“十分鐘文體生活圈”和“一站式”全程服務；服務中心的服務功能，涵蓋了教育、衛生(計生)、文化、體育、科技、法律、綜治警務、勞動就業(與培訓)、社會保障、社會救助、社會福利、流動人口服務與管理、社區黨員服務等項公共服務內容。

同時，寧波市還建立了村級“社區專職社工隊伍”，為農村基層社會服務管理提供人力支撐(下述)。

2、創設村級“社區和諧促進會”和“外來農民工黨支部”，融合外來人口

鑒于既有的村民委員會體制無論在管理還是在公共服務上都難以覆蓋外來務工人員新群體，寧波市在村級層面創建了“社區和諧促進會”和“外來農民工黨支部”，吸收域內的外來人員參與社區的建設和管理，共享社區服務。

村級社區和諧促進會是一個“政府引導、村級組織、新老村民共建共享”的具有民間性、共建性、互助性、服務性特點的群眾組織。它的定位，是黨聯系人民群眾的橋梁和紐帶，基層組織開展社會管理工作的有力助手，帶動新老村民共同參與社區活動的有效載體；是探索社會融洽機制，協調社會機體，縮小村內二元(群體)差別，實現平等互惠，促進社區共建，造就融洽和諧的民間協調團體。和諧促進會會員主要由村干部、優秀外來務工人員、社區保安、村民代表、出租房房東、私營企業主等組成；其最高權力機構是全體會員大會(或會員代表大會)；促進會設有會長、常務副會長、副會長、秘書長、副秘書長、常務理事、理事和監事；理事會內設會員組織、黨團組織、維護勞動者合法權益、文化體育、社會矛盾調處、公益服務、計劃生育等7個專門工作委員會；和諧促進會下設小組，以社區保安責任區為單位分組。與此同時，村級還組建“外來農民工黨支部”。

寧波市讓外來人口中的優秀分子擔任這些組織的負責人，充分利用他們和外來務工者“地位相同、語言相通、情感相近”的優勢，解決外地人和本地人及外地人與外地人之間的矛盾，動員外來人口以主人翁精神參與村莊社區建設與管理，使其更快更好地融入當地社會。和諧促進會由優秀外來人員擔任專職副會長和副秘書長，納入社區保安編制，享受保安隊員的工資待遇；外來務工人員占理事會人員的1／3以上，在全體會員中的比例不低于50％。外來農民工中的優秀黨員擔任外來流動人口黨支部副書記，還把他們納入專職社工隊伍，每月拿固定“工資”。和諧促進會下設的保安責任區(小組)組長一般由優秀暫住人口擔任，副組長一般由有責任心的房東、優秀暫住人口擔任。

和諧促進會有效改變了原來的對外來人口“經濟吸納、社會拒入”的狀況和外來人口與本地村民“板結化”趨勢即村莊二元群體結構。2010年12月寧波的“和諧促進會”獲得首屆“中國社會創新獎”。評委會的評價是，“寧波創建的新老居民共建共享融合模式，對于全國2，3億農民工融入式發展具有非常重要的現實價值”。

3、創設村級“社區共建理事會”，攜手駐村單位共建共管

針對大量機構入村的現狀，寧波各村創建了由駐村各機構共同參加的“社區共建理事會”。共建理事會是一個吸納駐村各類組織和機構、各方力量共同參與社區建設、管理與服務的協商性民間組織。理事會的宗旨，就是遵循共駐共建、共建共創、共創共享的方針，本著事情共商、資源共享、難題共解、文明共創的原則，構建思想教育聯抓、環境衛生聯創、社會治安聯防、服務設施聯建、文體活動聯動的社區化自治管理和服務工作格局。同時，它也是一個區域各類群體、組織的民意收集、整合和輸送的平臺。

共建理事會在解決村民就業、企業安全生產、簽訂勞動合同、職工養老保險、調解企業勞資矛盾、籌資舉辦域內基礎設施和公益事業等方面發揮了不可替代

的作用。

(二)鄉－村管理體制的調整

主要表現是，為加強農村基層社會管理一些地方在鄉－村兩級之間增設了中間層管理服務機構。

1、山東諸城的農村“社區發展協調委員會”模式

山東省諸城市把全市1257個村劃分為208個大社區，作為承接政府部門延伸在農村的政府性公共服務和農村基層社會管理的中間平臺。社區服務半徑一般掌握在兩公里，涵蓋5－6個村、1500戶左右，村莊集聚度高的增加村莊個數。

在每個農村社區設立社區黨總支和“社區發展協調委員會”，下設社區服務中心(設在中心村)，社區服務中心內設一個辦事服務廳和醫療衛生、社區警務、勞動保障、社區環衛、文化體育、計劃生育、慈善超市、社區志愿者等八個服務站(室)。社區服務中心向社區所轄村莊統一提供政府性公共產品、公共服務，進行公共管理。設計要求社區及其機構的設立以不改變建制村對鄉鎮(街道)的隸屬關系為前提。社區黨總支和社區發展協調委員會，在鄉鎮(街道)黨(工)委的領導下，圍繞社區化建設、服務與管理發揮協調指導作用，與社區內村莊及其他單位不存在上下級隸屬關系。社區服務中心也不是一級行政管理機構，不干涉村級內部事務，與村是一種相互支持、協商合作的關系。

社區經費支撐上建立起了以市鎮兩級財政資金投入為主體、社會捐助為補充的農村社區化服務與管理的多元化投入機制。每個社區配備7名專職工作人員，以鄉鎮(街道)機關、醫院和站所選派為主，同時，吸收老黨員、老干部、老教師、老復員軍人等組成社區工作志愿者，開展社會互助救助、環境衛生監督、文體娛樂活動、公益事業服務等活動。

2、浙江寧波的農村虛擬社區“聯合黨委”模式

寧波市在部分農村進行了聯村虛擬社區的試點。所謂“聯村虛擬社區”，就是在保留建制村體制不變的基礎上，根據地域相近、人緣相親、道路相連、生產生活相似的原則，把若干建制村組合為一個服務區域，統一提供政府型公共服務進行政府型公共管理，構建村級公共管理服務之上的二級公共管理服務體系(平臺)，以提高農村公共產品供給的效益與效率。因其沒有改變區域內各建制村原有治理體制，卻又確確實實聯村統一提供政府型公共服務進行政府型公共管理，故稱“聯村虛擬社區”。

為使虛擬社區內的公共服務和公共管理有效地運作起來，寧波從黨的組織體系路徑上求解問題，在聯村虛擬社區設置了“社區聯合黨委”。聯合黨委是區域內公共服務或和公共管理的最高決策機構，對區域內的政府型公共服務提供實行統籌領導。同時，建立了聯村虛擬社區層面的社區服務中心、和諧促進會、共建理事會等，皆在“聯合黨委”的領導下開展工作，由“聯合黨委”負責人或委員分別擔任會長，秘書長和中心主任。聯合黨委的書記，由鄉鎮(街道)干部兼任，各村黨支部書記都是聯合黨委的委員。聯合黨委下屬支部采取“1+N”模式。“1”為綜合支部，用于接納區域內的“零散”黨員和外來流動黨員，“N”為各村黨支部和各類企事業單位黨組織，聯合黨委與“1”和“N”之間，是嚴格的領導與被領導的上下級關系。

因此我們可以看出，虛擬社區的“聯合黨委”實質上是鄉鎮(街道)黨委(黨工委)為因應聯村社區建設需要的一個延伸，或日派出機構。它在鄉鎮(街道)黨委與村支部之間增加了一個層級，目的是作為“核心”統一領導虛擬社區層面的公共服務與公共管理。它實質上是作為鄉鎮(街道)黨委的人，承繼了鄉鎮(街道)黨組織的職權，因而與各村支部之間構成領導與被領導關系。

3、浙江省舟山市的農村“社區管理委員會”模式

舟山市的做法是先進行并村，原有的三五村甚至七八村合并成一個新建制村，在并村的基礎上建立社區(新建制村)，村社(區)同一，在新建制村設置了一個叫做“社區管理委員會”的機構。

社區管委會視轄區人口多少由3－7人編制，人員經費和工作經費由市縣(區)鄉(鎮)三級財政承擔。管委會主任由鄉鎮、街道黨委、政府按干部任用程序決定選任，故而往往是鄉鎮下派的帶薪干部，也往往同時兼任社區(村)黨組織的書記(社區黨組織就是村黨組織，兩者合一)；管委會其他成員由鄉鎮(街道)選配，一般是村“兩委會”的其他主要干部。管委會成員導向職業化、專業化。

文件規定：社區管委會對本社區區域“履行統一的服務、管理職能”。具體包括：動員和組織群眾完成政府依據法律、法規和國家政策下達的各項任務，如公共衛生、計劃生育、征兵、社會保障、殯葬等各項社會事務；統籌規劃建設本社區的公益設施，興辦、管理本社區的公共事務和公益事業；做好社會治安綜合治理工作，調解民間糾紛，維護社會秩序；組織開展就業培訓、扶老托幼、助殘幫困、法律援助、全民健身等各種為民辦實事的事務；向政府反映群眾意見、要求和提出建議；其他上級交辦的事項。可見，社區管委會實際上是鄉鎮(街道)政權的一個派出機構，它立于現有村級“三駕馬車”(“兩委”加經濟合作社)的構架之上，對社區(村)實行統一的管理。

4、浙江寧波的“村級社工隊伍制度”

搭建了村級公共服務平臺(中心)，但是“誰”來唱戲――承辦公共事務實現公共服務職能?僅靠村干部顯然是難以勝任的。寧波市自2010年開始，全面推行“村級專職社工制度”。按500－800:1的比例配備村級專職社工，500－800的人口基數包括村內的外來人口數量。

社工由鄉鎮(街道)統一從大專畢業生中招考，然后按比例下派到各村，進駐村級社區服務中心。專職社工年薪近3萬，由區、鄉鎮(街道)兩級財政負擔。專職社工實行嚴格的上下班制度，除社區服務中心窗口服務工作外，還要負責村域一個片區(“包片”)約400戶1000多人的各項服務管理工作，實施“組團式服務、網格化管理”。專職社工從事村莊服務管理的具體日常性事務。包括執行村“兩委”、村民代表會議的各項決定，辦理村內的公共事務和公益事業；協助鄉鎮(街道)和村委會做好村域范圍的社會治安、綜合治理、勞動保障、幫扶救助、公共衛生、計劃生育、文體教育、外來人口管理、城建規劃、婦女工作、檔案管理、乃至駐村企業工會工作。農村社區專職社工在農村基層社會管理中承擔了大量事務，發揮了重要作用。

四、與村民自治的內洽性評價

社會特別是學界最關心的，是加強農村基層社會管理、服務及其創新能否有效并合理地與既有的法定村民自治制度相銜接，寄望它是完善和發展了村民自治制度，而不是損害和扭曲村民自治制度。

村民自治制度已推行20多年，一直是在兩難困境和飽嘗爭議中艱難跋行，一個始終存而未解而又事關制度核心價值的致命問題，是基層政府行政權力之“須”不斷向村民自治閾有意無意地延伸，侵食村民的自治權利，使得村民自治空間變得越來越狹小。這個問題的實質是，在現有“鄉政村治”體制下國家行政域與村級自治域這兩個治理域和治理體系如何有效勾連。顯然，這兩個治理域和治理體系決不像刀切豆腐一般各自為半、一清二楚，“井水不犯河水”，所謂“鄉以上國家管，鄉以下自治組織管”，古代尚且不是如此，現代國家建設就更不

允如此。因此，這兩個治理域和治理體系必然是互有交叉滲透的。國家的統治力，具體說國家的事務(“政務”包括政府性公共服務)就必然要進入廣大的村莊，村莊的許多事務(“村務”)也必然要上訴國家的幫助。但是，國家力量和事務進入路徑選擇十分精敏，一不小心就會觸犯、損害村民自治法定制度。我們認為，加強和創新基層社會管理背景下的鄉村制度變革應以厘清基層政府管理與基層群眾自治相互關系、還村民自治以本來面目為正當性依據，而不應成為新一輪行政權力擴張的理由。現狀政府行政權力的過度延伸，已不可避免地導致了村民委員會丟失“自治”本性的“行政化”、“二政府”狀況，鑒此，無論是何種體制改革都要把握一個原則或尺度：不可因為改革客觀上加重這種狀況，更不可通過改革加重這種狀況，特別是不可使這種狀況制度化或徹底顯性化，那樣，就不但從實質上而且也從形式上徹底葬送了村民自治制度。我們的重要使命，是探尋一條基層政府管理與村民自治有機銜接且良性互動的有效途徑。

(一)就鄉－村關系層面考量，農村基層社會管理服務及其創新現狀

一種類型是侵害和動搖了村民自治制度。鄉－村關系實質上體現的是國家行政域與村級自治域的關系。浙江舟山市的農村“社區管理委員會”，實際上是鄉鎮(街道)政府的一個派出機構。通過鄉鎮(街道)伸向社區(村)的這只“腳”――管委會，就很大程度上把法律規定的鄉鎮(街道)與建制村的“指導”與“協助”關系，轉化為“領導”、“執行”的關系。這不僅是文件規定管委會要對本社區(即本村)“履行統一的服務、管理職能”，所承擔職能的表述又具有很大的模糊性，難以與自治組織劃分清楚；而且，制度設計上鄉鎮下派的社區管委會主任同時擔任村(即社區)的黨組織書記，從而也就使社區管委會特別是鄉鎮下派干部事實上具有了領導村民委員會的權力。在原本實施村民自治制度的同一個建制村內插入了一個鄉鎮派出機構、增設了一個管理層次，這個派出機構的負責人又擔任了作為村級各類組織“領導核心”的村黨組織的書記，難怪人們要擔心甚至質疑：“管委會”體制是否沖擊、瓦解乃至取代了“村民自治”的法定制度?

鑒此，“社區管理委員會”應改為“社區管理服務站(中心)”，作為鄉鎮的派出機構，主要承接政府下達的管理和服務任務，服務站(中心)與村級組織特別是村委會不構成“領導”與“被領導”的上下級關系，只是鄉鎮、村之間“指導、支持、幫助”和“協助”的關系的自然延伸。服務站(中心)負責人不應擔任村(社區)黨組織書記，以免混淆服務站的角色身份，從“指導”、“幫助”和“服務”者搖變成“領導”者。服務站(中心)其他成員不由主要村干部兼任而由招聘的專職社工擔任。

另一種類型是，加強農村基層社會管理服務及其創新背景下的鄉一村關系調整，厘清和完善或了村民自治制度。山東諸城的農村“社區發展協調委員會”，浙江寧波的農村虛擬社區“聯合黨委”，浙江寧波的“村級社工隊伍制度”就是如此。

首先是堅持了村民自治制度。山東諸城的農村“社區發展協調委員會”和浙江寧波的農村虛擬社區“聯合黨委”并沒有打亂現有的鄉－村間的“鄉政村治”體制和村莊內的村民自治制度，而是在堅守現有的“鄉政村治”體制和村民自治制度的基礎上，在現有體制內部作出適應性調整。比較浙江舟山市農村“社區管理委員會”體制，舟山的設計者們企望通過行政機構的所謂創新設計來解決與諸城、寧波類似的問題，走的是一條“行政路線圖”。這條“行政路線圖”，突破了現有的“鄉政村治”體制特別是村民自治法定制度，它是一種“制度外創新”，或曰“存量改革”。諸城、寧波的決策者們顯示出絕然不同的思維路徑和政治技能，選擇了一條“黨組織路線圖”，即通過黨組織的創新設計來解決問題，按寧波市的說法是“以基層黨建引領基層社會服務管理創新”。在虛擬社區內建立“聯合黨委”，上承鄉鎮(街道)黨委(工委)，下轄各建制村的黨組織，這樣就把鄉鎮(街道)黨委(工委)與建制村黨組織的上下級領導與被領導關系(黨章規定)，變成了聯合黨委對各村黨組織的上下級領導與被領導關系。由聯合黨委領導各村黨組織，再由各村黨組織依法去領導各村村民自治組織；由聯合黨委作出決定，再由各村黨組織負責并督促自治組織在村里貫徹落實。聯合黨委在社區有效發揮著領導作用。從實質上說，聯合黨委也如同舟山的管委會，是一個鄉鎮(街道)的派出機構(或組織)，但寧波是從黨委系統上作組織延伸，這條“黨組織路線圖”，合理又合法(黨章黨規)。從中國特有的現實的政治架構來看，其實際功能和運行效率不亞于甚至更好于舟山的管委會。在中國，中國共產黨是法定的領導(國家與社會)黨，各級黨組織特別是政權機構中的黨組織本身就與政權機構運行在一起，是實質上的政權組織甚至超政權組織，因而其效用更強更大。因此，可稱作“制度內”的創新，或曰“增量改革”。與浙江舟山市的“制度外創新”相比，寧波的這種在堅守村民自治制度基本上的“制度內創新”，就更加顯示出它的合理性正當性優勢。

其次是厘清了鄉一村關系和村民自治制度。有學者認為，跨村社區組織“受到政府強大的支持，功能全面，服務到位……使得村委會在社區建設進程中身份以及職能發生收縮。”“農村社區建設中的政府公共服務、社區服務輸送體系與村民自治各行其道。”但本文作者認為，正是這種“職能收縮”和“各行其道”，恰恰厘清了久未厘清的基層政府管理與村域自治的治理邊界。如前述，村民自治制度推行20多年來，一直存而未解而又事關制度核心價值即制度存廢的致命問題，是村民委員會因大量承接政府性事務而導致丟失“自治”本性的“行政化”“二政府”現狀，致使全國65％以上(實際更多)的村委會運行方式擺脫不了傳統的行政模式，表象自治化、實質行政化，村委會只是鄉鎮政府的下屬機構，難以發揮自治功能。“據筆者20世紀90年代末在河南一個村的調查，村委會要完成的‘上級’任務多達100多項，可謂不堪重負。”因此，從村民自治制度的實際運作上看，“已經很難區分‘村民自治’到底是‘基層民主’還是‘基層政權’，是‘社會自治’還是‘地方自治’”。而聯(跨)村社區公共服務中心的模式，以及單個村組建的村級公共服務中心的模式，就是為了把原本村民自治組織承擔的政府性事務包括政府性公共服務和公共管理剝離出來，交由政府性的服務中心承擔；從而形成政府性公共服務與公共管理由政府承擔、村級自治事務由自治組織自理的理想格局。這樣，就把村民自治組織從繁重的行政事務中解脫出來，騰出時間集中精力做好村民自治工作，真正履行自治職能，還村民自治以本來面目，最終理順“基層政權”與“自治組織”，“行政”與“自治”的關系，厘清鄉一村關系和村民自治制度。社區服務中心“提供一攬子、近距離服務。一是基本公共服務。將鄉鎮(街道)和市直有關部門的基本公共服務項目延伸到農村社區服務中心，滿足農民群眾在醫療衛生、社區警務、勞動保障、社會救助、文化體育、司法調解、人口計生等方面的公共服務需求。二是生產性服務。重點是建立健

全直接為生產服務的科技信息、生產資料、市場營銷服務體系，設立社區土地流轉服務中心，積極穩妥地推進土地經營權流轉。三是市場化便民服務。按照互利雙贏的原則，組織引導供銷、農技、郵政、電訊等部門和企業到社區服務中心設立便民超市、農資超市、便民食堂等”。

厘清了鄉－村關系和村民自治制度還表現在聯村和單村的服務中心施行“專職社工隊伍制度”。政府性公共服務和公共管理下村，習慣上歷來由村級組織具體就是由村干部來承接，《村民委員會組織法》就有村民委員會“協助”鄉鎮開展工作的規定。根據“費隨事轉”的原則，鄉鎮應支付村級組織相應的“政務代辦費”，以保障自治組織代辦鄉鎮交付之政府性事務的工作經費和必要的勞務費。現實中普遍的替代式做法是，鄉鎮每年年終經考核后發給村干部數千甚至上萬元不等的“年終獎金”加上其它類型的“補貼”。由此而來的逐利性也是導致村干部“種了政府的田，荒了村里的地”的重要原因之一。新的歷史階段隨著超大數量的政府性公共服務和公共管理下沉村莊，村干部根本無力承接，心有余而力不足，加上這些下沉到村的政府性事務有的又具有相當的專業性，不像以往花點時間就可以做好的，因此，在政府財力具備的情況下，由政府招雇并埋單，向村級服務中心派駐專職社工(經過培訓)，由他們來辦理鄉鎮(街道)和縣級有關部門延伸到村的各類公共服務和公共管理項目，就顯得十分合理、正當和必要，且解決了“人”這個牛鼻子問題，頗有終于“撥亂反正”“言歸正傳”的感覺。

厘清了“剪不斷、理還亂”的基層政府管理與村民自治的關系，努力還村民自治以本來面目，就是對村民自治制度的堅持和完善。

(二)就村內關系層面考量，農村基層社會管理服務及其創新現狀

村莊新生組織與既有的村“兩委”主導的基本治理結構的關系，即新生組織與黨組織領導下村民自治體制相銜接的問題是關鍵。以寧波市村域組織架構的拓展為例，首先，它洽和了我國現階段政府主導，企事業單位、民間組織以及社會公眾等多元主體共同治理社會事務的新趨勢。一方面，原有的政府一元化壟斷包攬的社會管理模式已不能適應我國“多樣化社會”的發展狀況，現代治理是“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”，所謂多元社會主體共同治理公共事務；另一方面，中國的公民社會組織目前還很不成熟，政府也不可能將所有事務推向社會組織的自我管理和自我治理，“因此，如何在國家和社會之間尋找到恰當的平衡管理模式，應該是中國社會管理體制改革的探索方向。”“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局就是適合的選擇。就農村基層社會管理而言，一方面要發揮各種組織、各類人群的作用，形成合作治理的良好格局；另一方面要發揮村“兩委”的主導作用，把各種組織、各類人群納入既有的村莊治理體制之內，建立良好的伙伴關系。其次，寧波市村域組織架構的拓展的合理性正當性還體現在，它并沒有在現有的村黨組織領導的村民自治體制和村“兩委”主導的村級治理結構外另起爐灶、另辟蹊徑，而是在堅守現有的法定的黨組織領導的村民自治制度和基本組織構架的基礎上，依據變化了的客觀情勢的需要，對現有的治理結構作出必要的適應性拓展或延伸。表現在，這些新建組織都是在村黨組織和村委會的領導下開展活動的，都是村“兩委”的下屬組織，其工作職能都是村“兩委”賦予的，都是村“兩委”工作職能的適度延伸，它們的存在與運作非但沒有動搖和削弱、反而鞏固和加強了村黨組織的領導核心和“村兩委”的主導地位。總之，這些新建組織都是村“兩委”領導下的民間群眾性組織，不與基層組織搞兩張皮，更不越位代行基層組織的職能。

為保證村級黨組織牢牢掌握這些新組織的工作主導權和主動權，各村和諧促進會會長由村黨組織書記擔任，村主任擔任常務副會長，責任區民警、治保調解干部、保安隊員、企業保衛科長分別擔任副會長，村治保調解干部兼任秘書長，優秀暫住人口擔任專職副會長和副秘書長。和諧促進會內設的7個專門工作委員會，主任分別由副會長或理事擔任。社區共建理事會會長也由村書記擔任，副會長由駐村的重要企業、單位的負責人擔任，村主任擔任秘書長，各駐村單位成為理事。外來流動人口黨支部下屬于村黨組織，由村黨組織副書記擔任書記，外來人口中的優秀黨員擔任副書記。服務中心主任一般由村委會主任擔任。

正因為如此，我們說寧波等地農村基層管理體制的創新是對村民自治制度的發展和完善。這種發展和完善適應了加強和創新農村社會管理的時代需要。村民自治制度正是在這種與時俱進式的適應性變革中不斷開辟自己的前進道路，不斷地延伸并擴張著自己的生命力。

當然，寧波等地對村民自治制度的這種發展完善也有一些內在的洽合性問題或曰隱憂。主要就是對農村實施所謂“社區化”管理引發的問題。一種具有普遍性的認知是，社區化管理就是城市社區的管理模式下鄉或曰移植，其中一個關鍵點就是村干部如城市社區干部一樣地“公職化”。這種城市社區管理模式的下鄉，必然帶來城市社區居委會與城市基層政府“行政化關系模式”的下鄉，這種關系模式的引入，將對村民自治制度的內在價值和正常運作造成怎樣的影響，帶來怎樣的問題不得不引人關注乃至擔憂。對此，我們另文剖析。

基層社會管理創新研究:電子化環境下城市基層社會管理創新研究

摘 要：電子化既是一種社會管理手段，也是政府所面臨的一種行政環境。電子化環境下的城市基層社會管理創新需要從兩方面入手：一是加強信息技術培訓工作，為適應電子化環境下的政府工作轉型奠定基礎；二是要完善社區信息網絡，改善城市基層社會的電子化環境。

關鍵詞：電子化環境；城市基層；社會管理；創新

進入21世紀以來，伴隨著電子網絡與信息技術的發展與應用，以“電子化”為特征的“電子化環境”日益凸顯。電子化既是一種技術，也是政府所面臨的一種行政環境。作為一種技術，電子化為基層政府提升管理效率提供了基礎；而作為一種行政環境，城市基層政府必須主動適應電子化的要求，創新現有的社會管理模式，以更好地服務于社區民眾。電子化環境下的社會管理的本質是要求政府順應社會對政府社會管理的要求，建立起以公眾需要為主導社會管理體制。即，一方面，城市基層政府要完善公眾參與機制以提升公共政策的質量與執行效果；另一方面，要求政府創新公眾參與的方式和方法，尤其要重視電子化環境下的公民參與渠道的建設，并拓展公眾參與社會管理的領域，使政府的決策和管理更加規范、透明，更能符合民意和反映實際。

一、城市基層社會管理的基本特征

城市是人類社會生活的載體，也是人類走向文明邁向成熟的重要表現形式。據相關資料統計，我國近70%的財富是由縣級及以上城市創造的。伴隨著我國城鎮化進程的加速，城市將日益成為經濟和社會發展的重要承載基地，據城鄉建設部提供的相關數據顯示，我國的城鎮發展已取得了階段性的成果，城鎮人口總量已經達到6億之多，預計在“十二五”期間，我國的城鎮化率將突破50%大關，開始真正邁入城市化社會。當然，盡管從城鎮人口規模上來看，我國已經位居世界第一，但是，從城市基層政府管理水平和能力方面來看，仍亟待提升。目前，近50%的城鎮化比率這一數字與世界發達國家近80％的城鎮化率相比還有相當的距離。這種差距的存在，意味著我國未來巨大的城市發展空間，也意味著城市基層政府正逐步面臨更多、更為復雜且責任更為重大的社會公共事務及其管理。在這種歷史背景下，城市基層社會管理模式正發生深刻地變化，具體而言，正呈現以下兩大基本趨勢與特征。

（一）社會管理參與主體的多元化

社會管理參與主體多元化是指在社會管理決策中，政府不再是唯一的決策主體，公眾或其他社會組織也能夠對政府決策起到重要的影響。實踐證明，政府并非萬能，同時，由于市場失靈也是一種普遍存在的現象，因而使得公民社會的興起成為可能，也構成了必要。公民社會作為現代社會的一支新崛起的力量，正影響并改變著公共治理的格局。公民社會是指處于“公”與“私”之間的但同時又在一定程度上獨立于政府與市場之外的一些社會公共領域，其所指向的是特定的社會公共利益。公民社會已構成整個社會極為重要的一極，它不僅在某些方面可以彌補政府以及市場的不足，更為重要的是，它的形成對政府將構成有力的監督、制約甚至于限制，并可在一定程度上影響并促進政府公共政策的完善。

公民社會的興起，意味著傳統的通過對權力和權威的運用來實現管理目標的“政府管制模式”必然要被以共同治理為基礎、以善治為目標的“新公共治理模式”所取代。由于傳統的政府管制模式過多地強調政府對社會公共事務管理的主導作用，因而不可避免地在某種程度上忽視或損害有關民眾或群體的利益訴求。而新公共治理模式則強調政府在管理過程中要重視各“利益攸關者”（Stakeholder）之間的利益關系，主張通過相關主體之間的有效互動，來實現對社會公共事務的有效治理。即政府不再依賴自己的權威親自主導對某一社會公共事務的管理，而是將自己的角色從“劃槳者”向“掌舵者”轉變，借助于新的工具、技術和管理方法，從而實現對社會公共治理過程及結果的有效引導與適當控制。

（二）強調“以公眾為中心、以公民為本位”的社會管理

城市基層社會管理的核心是以“公眾為中心，以公民為本位”，寓管理與服務之中，這是現代民主社會對政府的基本要求。政府必須積極履行其特有的社會義務和責任，包括實踐公共利益，尊重憲法與法律，追求專業的卓越，展現個人的正直、誠實和廉潔等。

要實現上述目標，政府必須創新觀念，并實現社會管理方式和方法的創新。要徹底改變以往的行政管理手段和方式，運用更為民主的管理方式和方法，通過與民眾進行平等對話與溝通，共同協商解決相關社會問題。與此同時，它要求政府完善相關法律制度，做到依法管理和服務。

事實上，城市基層政府社會管理，離不開公眾的有效參與。而政府的核心責任就是要為公眾搭建一個有效的參與社會管理決策的平臺。一方面，通過公眾參與來增強其參與意識與能力；另一方面，參與本身可以使公眾意識到參與社會管理既是公民的一種權利，也是一種基本的義務和責任。通過完善參與機制，拓展參與渠道，吸收公眾的意見和建議，借此構建公正、透明、高效的政府。

二、電子化環境對城市基層社會管理創新的意義

電子化環境下的城市基層社會管理不是簡單地將信息與網絡技術應用于社會公共事務管理過程中去，也不是一般意義上的政府管理電子化，它是新的管理環境下的政府社會管理變革，這種變革的核心價值觀是最大限度地實現公眾利益。正如奧斯本（Osbrone,1992）曾指出，的民主政府是為它們的公眾服務而存在的，為公眾服務而非為官僚服務理應成為政府社會管理的基本準則。因此，在電子化環境下，政府應改變傳統的社會管理模式，取而代之以新的以善治為目標的社會管理，并借助于現代電子信息技術，來改革政府與社會之間的溝通方式，并通過及時回應民眾需要，來提升基層政府的合法性基礎。

（一）電子化環境為城市基層社會管理多方參與提供了技術支持

城市基層社會管理必須以社區居民參與為基礎。這是因為，基層社會管理所面臨的問題極為復雜，在現實中，任何部門，不論是公共部門還是私人部門，都不具有解決各種問題所需要的信息、知識與能力。因此，社會管理過程中的公眾參與，不僅為政府制定合理的公共政策提供支持，也可增強公眾政策的執行效果。事實上，要使基層政府的社會管理和服務能夠服務于公眾，有必要讓那些凡是生活受到某些決策影響的人都參與那些決策的制定過程。

總書記曾指出，執政為民的核心是了解民情、匯聚民智。換言之，政府要實現社會管理的目標，必須改革現有的以政府為中心的行政觀念，廣開言路，聽取民意。與此同時，政府要為公眾參與提供方便，減少公眾的參與的成本。而電子化環境為基層政府改革社會管理方式提供了有力的技術支持。通過網絡信息技術，政府與公眾之間可以在一定程度上實現有效溝通

（二）電子化環境有利于提升城市基層社會管理的質量與效率

政府行政的質量與效率問題一直是行政學者們所關注的焦點。行政學創始人威爾遜指出，行政學研究的目標在于盡可能地提高行政效率。電子化環境下的政府社會管理模式與傳統社會管理模式的一個最大區別就是中間環節的縮減以及效率的極大提高。在電子化環境下，公眾可以通過上網了解相關信息內容或完成一些審批、交驗等事務，避免了傳統政府機關的暗箱操作和辦事拖沓。

Douglas Holmes（2001）曾指出，電子政務是工業化社會向信息社會轉型的一次變革。信息化發揮了巨大的技術支撐作用，介入了政府管理改革的整個過程，為政府改革和創新提供了高效率的手段和動力。政府可以通過“職能創新、結構創新和過程創新”，逐步實現政府職能轉變，對政府業務進行科學的優化重組，從而提高政府工作效率。而且，政府通過應用信息技術降低了公民進政府辦事的“門檻”，使原來很多“門難進、事難辦”的現象，在網絡上可以很好地得到解決，體現了電子政務的服務便捷性。電子化環境實現了政府追求公共利益的理性選擇。

（三）電子化環境增強了城市基層社會管理的公正性與透明性

公眾監督是確保社會管理公正性和透明性的前提，公眾要實現有效監督，須以對社會管理信息的掌控為基礎。傳統的社會管理由于缺少有效的公眾參與機制，使得公眾難以獲取關于社會管理的內容、數量以及質量等信息。而且，由于文化、技術等條件的限制，諸多社會管理決策往往在“黑箱”中運行。大多數關于社會管理的政策、法律等，往往只能在小范圍內征詢意見，絕大多數公眾意見難以被吸納到政策制定過程中去，從而導致公眾成為政府政策的被動接受者。

公民民主意識的增強，客觀上需要政府在社會管理過程中做到公正透明。而且，電子化時代的到來，為公眾更加廣泛地參與社會管理過程且更為有效地監督政府各種行為奠定了技術基礎。通過電子化設備和互聯網等手段，公眾可以及時地獲取各類社會管理信息，并對政府的各種工作進行及時地監督和質詢。比如，公眾可以通過登錄政府網站了解各類法律、法規和政策，也可以通過電子郵箱、電子舉報箱、電子聽證會等，對政府社會管理表達自己的看法，尤其可以對涉及到自身利益的社會管理和服務的質量、內容等做出評價。

三、電子化環境下城市基層社會管理創新

隨著市場經濟的進一步深化，對城市基層社會管理工作也提出了更高的要求。政府必須改變以往的低效管理模式，建立起多方參與、公正、高效、透明的新型政府管理模式。

（一）加強信息技術培訓工作，為適應電子化環境下的政府工作轉型奠定基礎

電子化環境下的城市基層社會管理要求基層政府公務員能適應電子化環境的現實需要，不僅要推動政府社會管理體制的變革，而且要積極培育電子化公民。

1.要提升基層公務員與民意代表的電子化應用水平

城市基層政府是基層政府的重要組成部分，是政府直接聯系城市社區居民最為重要的橋梁和紐帶，也是整個行政大廈得以穩固的基礎。任何時候我們的政府都應該建立起一支訓練有素并且能夠以良好的行政理念和態度、專業的行政素養以及合法的行政行為服務于民眾的城市基層公務員隊伍，這是改善政府服務質量、提升政府管理效率、增強政府回應性的需要。但從現實情況來看，我國大多數基層公務員隊伍“年齡偏大、文化程度偏低、服務意識與能力不強”的狀況并沒得到根本性的改觀。電子化環境對政府工作的影響是徹底和全面的，對基層公務員以及民意代表的觀念、素質與技能提出了新的要求。在現實中，基層公務員與民意代表是最為直接的電子化設備的使用者，使他們融入到電子化環境中來，是基層社會管理體制創新的關鍵。

2.要培育“電子化公民”

“電子化公民”是指在電子化環境下，作為重要的參與主體之一的公民（包括個體公民和企業公民）。他們在既定的法律框架內，利用電子網絡與信息技術等手段，將其對社會公共事務的意見與建議進行充分表達，并與政府及其他組織形成互動，借此影響社會公共政策的過程與結果。良好的社會管理離不開民眾積極、有效的參與。即對于參與者而言，一方面必須要有參與到社會管理的活動中來的意愿，不論這種參與能否對公共政策的結果帶來實質性的影響；另一方面，需要參與者有能力進行參與，即能夠將其意見和建議予以清晰地表達，并與其他參與主體一道，共同形成良好的互動參與機制，借此影響公共政策的過程與結果。在電子化環境下，人們的思維觀念和行為習慣正發生急劇變化，而政府的社會管理和服務的方式方法也正進行根本性的變革。換言之，不論是政府還是公民，都必須主動適應電子化環境變遷的需要。而對于公民而言，這種適應主要體現在對電子信息與網絡技術的使用上，即能夠利用電子化手段，來了解相關的社會公共事務并實現對社會管理過程的有效參與。

（二）完善社區信息網絡，改善城市基層社會的電子化環境

社會管理網絡化是電子化環境下的城市基層社會管理模式區別于傳統社會管理模式的最顯著的特征。傳統的社會管理效率低下的根源在于其工作平臺是一種手工式平臺，而電子化環境下的社會管理模式則是通過網絡平臺來得以實現的。目前，我國正在進行的以電子化為手段、以服務為核心的電子政務建設，正是構建電子化環境的具體體現。

社會管理信息網絡的完善包括社區信息“集成化”與“個性化”兩個方面。社區信息集成化是指政府把各部門的職能通過網絡集成在一起，使公眾能夠享受到政府的“一站式”服務。而社區信息“個性化”則是指通過電子化手段，政府得以向公眾提供個性化的“一對一”服務。比如，有面向社區居民的教育培訓與健康保健，有面向企業的稅務管理與服務等。而且，公眾不僅可以根據自己的實際情況選擇合適的時間、地點來上傳服務申請，也可以對服務內容、過程、方法等發表自己的意見，從而實現了由以往的政府到公眾的單向溝通到政府與公眾的雙向互動溝通，使得城市基層社會管理更能體現以人為本的價值理念。

基層社會管理創新研究:以服務型黨組織建設促進基層社會管理創新

近年來，杭州市進一步深化網格化管理、組團式服務工作，以服務型黨組織建設促進基層社會管理創新，初步形成了“片組戶民情聯系、區域化統籌服務”的工作模式，實現了管理與服務的全方位、全天候、全覆蓋，取得了暖民心、聚民心、穩民心的良好效果。

抓組織覆蓋的網絡化。一是優化農村黨組織設置。實行村建黨委、組建支部，把黨支部建在村民小組、專業合作社、各類協會上。二是優化社區黨組織設置。把黨支部建在樓道、居民小組、退管小組、專業協會上。同時，建立了3.5萬個服務型、監督型、宣教型和聯誼型特色黨小組。三是優化新領域、新組織、新群體黨組織設置。按照屬地管理和誰主管誰負責的原則，在抓好規模以上非公企業黨建的基礎上，大力實施流動黨員安家工程，把黨組織建在園區、樓宇、市場、商圈、特色街區和行業協會上，使黨組織的觸角延伸到每一個有黨員的基層單位。

抓服務群眾的規范化。一是規范聯系服務架構。城市社區以小區、樓幢、巷弄為基礎，農村以自然村或相對集中居住區域為基礎，劃分管理網格(片)，由村(社區)兩委班子成員擔任片長。在管理網格(片)內，成立聯系服務小組，由村(社區)工作者、支部書記、退管小組黨支部書記等擔任組長。村(社區)干部、村(居)民組長以及黨員骨干，每人確定10戶左右的家庭作為聯系對象。二是規范聯系服務內容。全市基本形成了“一卡、一檔、一報、一線”聯系服務群眾渠道，即下發民情聯系卡，公開聯片干部、片長、組長和聯戶黨員等的聯系方式和服務內容，做到一戶一卡；建立住房檔案，按照“一戶一檔”的要求，建立聯系走訪臺賬，確保不落一戶、不漏一人。三是規范聯系服務要求。在民情聯系上，做到家庭成員思想動態、就業狀況、勞動技能、收入支出、迫切需求“五個清楚”。在辦理流程上，明確問題收集、立案流轉、限時辦結、回訪督查、綜合測評“五個步驟”；在責任落實上，要求分類歸口、逐級上報、指派專人、及時反饋、銷號歸檔“五個落實”。在績效評估上，規定全員定責、排查定級、應急定制、辦結定時、考核定績“五個到位”。四是規范聯系服務機制。創新了“66810”為民服務法、“15分鐘黨員服務圈”、村民事務全程代辦等有效做法，形成全天候、多元化、個性化的精細服務機制。

抓資源統籌的區域化。一是統籌區域組織資源。由市委黨建工作領導小組牽頭，市和區縣(市)、鄉鎮(街道)全部建立黨的社會工作委員會，配備了1至2名專職黨務工作者。以黨建共建工作代表會議制度、黨建共建聯合會、黨建共建委員會等做法，完善以街道黨組織為核心、社區黨組織為基礎、駐區單位黨組織共同參與的城市基層黨建工作聯建共建協調機制。整合社區黨組織、居委會、服務站的資源，形成以社區黨組織為核心的“三位一體”基層社會管理結構。二是統籌區域人才資源。以街道干部、轄區黨員、居民代表、樓道組長、志愿者為基礎，吸收駐區力量。組建公共服務團隊。按照專業特長，組織駐區單位醫生、律師、教師、文藝工作者等，組成專業服務團隊。針對居民需求，組建“姐妹幫扶隊”等個性化服務團隊。三是統籌區域服務資源。建立健全街道(社區)組織和駐區單位相結合、無償服務和低償服務相結合、社會化和產業化相結合的服務體系。目前，全市社區內大部分單位的活動場地向居民就近免費開放。市、區兩級中小學體育運動場地全部向社區居民開放。

抓社會溝通機制。一是“民主促民生”工作機制。在舊城改造、庭園改善等重大工程和重大項目中，堅持問情于民、問需于民、問政于民、問計于民，對涉及人民群眾利益調整問題。鼓勵人民群眾通過民主協商的方式，在法律和道德規范中尋求公共利益最大化和各方利益均衡化。二是利益訴求表達機制。大力推廣居民大會、社區懇談會等做法，建立“訴求聆聽室”、“社區網站”、“社區微博”等載體，搭建順暢溝通平臺。通過黨建聯席會議、黨員民主聽證等多項行之有效的制度，構建企業和諧勞動關系。三是矛盾協調化解機制。以“民情熱線”、“律師進社區”、“和事佬服務隊”等為載體，采取政策解釋、糾紛調解等方式，提前介入干預，及時化解矛盾。

抓黨建保障的制度化。一是建立選優配強帶頭人制度。以村(社)集中換屆為契機，加強基層干部隊伍建設。2010年社區黨組織換屆結束后，及時組織全市1000余名新任社區書記在省人民大會堂“向黨旗宣誓、向群眾承諾”。在2011年村級組織換屆中，堅持“先定事、后選人”，確保選出的班子組織滿意、群眾滿意。二是建立關愛激勵制度。按照社區黨委6萬元、黨總支(支部)4萬元的標準落實黨建工作經費，按照每名黨員50元的標準落實黨員活動經費；市財政每年安排1000萬元用于社區配套用房建設，保證每個社區配套用房不少于350平方米；從2011年開始，市和區、縣(市)兩級財政每年拿出1億1千萬元，按照社區標準，保障農村黨建經費。堅持把社區(村)作為培養干部的重要陣地，2010年以來，全市從街道(鄉鎮)和社區(村)選拔了副處(科)級干部54名。市委將每年的10月23日確定為“社工節”。三是建立學習培訓制度。連續8年對社區書記、主任進行集中培訓，已有1455名社區干部取得“社工師”證書。同時，鼓勵基層干部參加繼續教育、學歷教育和社會工作專業教育，凡取得證書的，其費用按縣、鄉和個人2：2：1的比例分擔。四是建立績效考核制度。堅持鄉鎮(街道)年度考核工作目標、村(社區)干部自查考核創業承諾、黨員群眾民主評議工作實績的村(社區)干部“三位一體”考評辦法，把群眾滿意度作為考核的重要內容。

通過堅持“五個抓”。杭州市強化了基層黨組織的核心領導功能，展示了黨員先鋒形象，密切了黨群干群關系，推進了黨內民主與社會民主的互動發展，促進了社會和諧穩定。(作者為中共杭州市委常委、組織部長)

基層社會管理創新研究:以延伸服務推動基層社會管理創新

摘要：指出了重慶市涪陵區白濤街道以延伸服務推動基層社會管理創新，方便了群眾，提高了服務質量和效率，推動了服務型政府建設。基層政府寓社會管理于公共服務、加強社會工作者隊伍建設、積極探索信息化管理方法、完善服務考核等適應性變革是社會管理目標實現的前提條件和基本保障。

關鍵詞：基層社會管理創新；服務型政府建設；涪陵區白濤街道

1 引言

近年來，重慶市涪陵區各級領導干部越來越認識到基層社會管理是社會管理的重點，基層社會管理的效果和水平直接影響著整個社會管理的好壞。涪陵區白濤街道按照總書記提出的“進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制”的總體要求，緊密結合實際，創新理念，以延伸服務端口和延伸服務領域為抓手，不斷推動基層社會管理創新，取得了很好的效果。

2 白濤街道延伸服務的主要做法

白濤街道距涪陵城25km，幅員面積217km2，轄18個村（社區），人口有5萬人。近年來隨著場鎮建設和化工園區建設的飛速發展，轄區流動人口與日俱增，因移民遷建、征地拆遷、建筑施工、廠社糾紛等引發的不穩定因素日益增多，社會矛盾和治安安全隱患凸顯。同時，社會保險、糧食直補及群眾信訪等辦理事項逐年增多，原有的服務模式和服務機構已經不堪重負，遠遠不能滿足服務群眾的需要。為此，在區委、區政府的領導下白濤街道開展了“創新管理模式，延伸服務端口和服務領域”的“兩延伸”創新試點工作，建立了以陣地體系為依托、OA操作體系為紐帶、隊伍體系為基礎、制度體系為保障的基層社會管理新體系。

2.1 建成了系列服務陣地

白濤街道根據中央建設服務型政府的要求，投資320萬元，于2010年建成白濤街道綜合服務大樓。其中便民服務中心面積達500m2，大廳設立民政、社保、計劃生育、國土、建環、戶改、廣播、法律援助、農業綜合等9個辦事處內設機構的服務窗口，服務項目40項。在經過2年的成功運營后，街道以此為藍本，進一步延伸服務端口和服務領域。2012年街道又投入200余萬元，經過新建或改建，在7個村（居）建成了規范的村便民服務大樓，在其余11個村（居）設立便民服務點，除了原有的9個服務窗口外，還增設了郵政、水、電、氣、手機費用繳納、就業指導、醫療救助等與老百姓生活密切相關的服務窗口，服務項目延伸到50余項。

2.2 開發了一套軟件系統

為了實現村社接件、中心匯總辦結的便民目地，街道充分利用信息化手段，與中國移動公司合作，依據部門的辦理事項、辦事流程，吸納部門和村居意見，在重慶市首家開發了一套便民服務操作系統（OA操作系統）。該系統集網上咨詢、網上辦理、圖文傳輸、流程監控、信息政策、遠程調解、視頻監控為一體，考慮到政府部門間的事務辦理，系統還增加了網上辦公功能。

2.3 建立了三支隊伍

一是建立了一支高素質的大廳服務隊。街道從全體機關工作人員中精心挑選了16名思想素質高、業務能力強、服務意識濃、形象氣質佳的干部，經過業務、禮儀培訓，持證上崗，為辦事群眾提供熱情、周到的服務。二是建立了一支常住村（居）的社區服務隊。街道面向社會招聘了一批應往屆大學畢業生，經過系統的基層工作培訓后，安排到各個便民服務站（點），負責村（居）的便民咨詢、網上事項辦理、網絡系統維護以及其他便民事項的處置，實現了街道便民服務中心與村（居）便民服務站（點）的有機銜接。三是建立了一支覆蓋全街道村、社的代辦隊。為使邊遠村社的群眾辦事更方便，街道在18個村、社區均建立了由村委會主任負責的為民服務全程服務隊，在每個農業社設立一名代辦員，不定期收集本社群眾的代辦事項，每3天一次匯總辦理。

2.4 推行了六大制度

考慮到基層群眾對辦事流程不熟悉、對辦事人員不熟悉、農閑辦事等具體問題及特殊人群的特別需求，街道在便民服務中心、村（居）服務站（點）推行首問責任制、一次性告知制、限時辦結制、延時服務制、上門服務制和信息公開制。

3 白濤街道延伸服務的主要成效

3.1 方便了群眾

體系建成之前，最偏遠的樂道村群眾到辦事處辦事專車往返要近3h，耗時又耗力，群眾意見極大。隨著便民服務站（點）對村（居）的全覆蓋和全程制度的推行，現在只需交給代辦員就能完成。為了防止退休人員冒領養老金，過去社保部門要求退休人員必須親自到現場進行一年一次的“生存確認”，許多退休老人年老體弱，疾病纏身，行動十分不便。現在他們只需要到村（居）便民服務站（點），手捧日歷，工作人員通過OA操作系統將視頻和圖像傳輸給社保部門就可以進行“生存確認”了。村民真切感受到“以前辦事跑斷腿，現在只需動動嘴”。

3.2 提高了服務質量和效率

街道通過充分整合各種服務資源，讓各種服務因素得到了最大的利用，切實解決了以往群眾辦事“不好找人”、“不好找門”的問題，改變了以前那種只能群眾登門辦、部門看著辦的狀況，在街道形成了一般事項當場辦、本級審批當天辦、區級審批限時辦的工作局面，大大提高了工作效率。街道社會服務管理體系開始營運以來，受理全程521件，走訪652人次，接訪74件次、96人，共排查出各類矛盾糾紛203件，有效化解各類矛盾糾紛及不穩定因素189件。

3.3 推動了服務型政府建設

長期以來，由于辦事不公開、不方便，加之“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”問題的存在，群眾反應強烈。建成村級社會管理服務體系后，辦事處始終堅持以人為本、執政為民的理念，把服務公眾作為政府行政的出發點和落腳點；始終堅持民生優先、服務至上的導向，把為公眾提供更多優質的公共服務放在更加突出的位置，有效地改善了干群關系，進一步樹立了黨委、政府的良好形象，推動了政府由管制型政府向服務型政府的轉變。

4 基于白濤街道創新基層社會管理的啟示

基層處于社會管理關口位置，基層政府是社會問題最直接的感知者和回應者[1]。基層政府履行社會管理職能的過程也是自身調整、改革、再建構的過程，是轉變治理角色、結構與方式以獲致合法性的過程。基層政府自身的適應性變革是社會管理目標實現的前提條件和基本保障。

4.1 塑造服務型基層政府，寓社會管理于公共服務

服務型政府和社會管理創新是社會治理方式總體性創新的兩個方面，一方面政府體制改革要在目標和方案的設計上，以人民群眾的根本利益為基本內容和工作重點，以提高廣大人民群眾的生活水平、對政府的滿意度和政府公信力為標準；另一方面，社會管理創新要以經濟社會發展中的突出問題和矛盾為突破口，要把服務放在社會管理中，并成為社會管理的重要部分和基礎。基層政府應堅持以人為本、服務為先的理念，以服務為抓手，通過延伸服務端口和服務領域，使服務下沉，更加貼近群眾。運用菜單式與個性化等服務形式，通過服務外包與購買，改進公共服務供給機制。以行政為主導改革社會管理體制，整合基層管理和服務資源，以業務歸并、人員整合、服務前移為主線，對機構職能、人員及服務設施進行整合，形成“大民生”、“大綜治”治理格局。要充分調動各種單位和組織的積極性，發揮他們與基層群眾聯系廣泛和服務便捷高效的優勢，在服務的空間和服務的領域上都以方便基層群眾為目標，真正做到“民有所呼，我有所應；民有所盼，我有所辦”[2]。

4.2 加強社會工作者隊伍建設，推動社會管理創新

基層社會管理是一項技術和藝術性、情感性很強的工作，既有普遍的規律又有地域人文特色[3]。建設一支宏大的社會工作者隊伍對于加強社會建設和管理、構建社會主義和諧社會具有十分重大的意義。隨著社會建設進程的加快，社會工作涉及的范圍越來越廣，社會信息化程度越來越高，承擔的各種社會化服務保障任務將更加繁重。當前社會工作人才隊伍存在的突出問題表現在“職業不專業”和“專業不職業”。一方面，長期從事社會工作實踐的社區工作者，絕大多數沒有接受過專業學習，很難提供個性化、多樣化、系統化的服務，無法有效應對和解決新的復雜社會問題。另一方面，由于公共服務和社會管理部門沒有配備社會工作專門人才和設置社會工作崗位，大部分社會工作專業畢業生難以就業。白濤街道通過招聘大學生社會工作者，適應了社會工作需要培養和使用專業的社會工作者隊伍，發揮他們服務管理基層群眾的專業性和技術性優勢的要求；通過在村社招聘代辦員，充分挖掘和利用了鄉土基層社會管理人才的特長，利用了他們熟悉當地文化和風土人情、熟悉基層社會、聯系群眾廣泛的優勢。

4.3 積極探索信息化管理方法，發揮現代科技在社

會管理中的作用 隨著科技的進步和經濟持續快速的發展，社會管理信息化已經成為必然趨勢，要順應信息化的時代潮流，大力推進社會管理信息系統建設，積極推動現代科學技術在社會管理中的應用，在各個領域構建高效快捷的社會管理服務新模式。白濤街道將所有村居劃分為7個網格，在每個網格都設有OA操作系統和視頻監控系統等數字信息化平臺，以街道統一指揮監督中心為信息匯集與傳導中樞，整合管理資源解決跨部門公共管理問題。每天利用信息化平臺開展遠程矛盾調處和信息反饋，通過網絡進行社會矛盾和糾紛排查“零”報告，通過開設視頻信訪，信訪人可以直接與街道主要領導對話，從而節約基層群眾反映訴求和

政府行政的成本，增強政府對社會問題的感知和反應能力，提高政府的回應性和行政效率，方便基層群眾解決問題。

4.4 完善政績考核，改進基層群眾工作

當前社會管理的本質是要做好新時期的群眾工作，要真正讓各級領導干部把加強和創新社會管理作為自覺的行動，必須完善政績考核制度。要以科學發展觀為指導，研究制定符合建設社會主義和諧社會要求的社會管理政績考核體系和方法。以基層社會服務管理政績考核辦法為抓手，切實轉變領導干部的執政理念和思路，不斷改善和密切黨群、干群關系。

基層社會管理創新研究:解決群眾訴求是基層社會管理創新的重要內容

摘　要：調查顯示，在社區建立和實施群眾訴求調處機制是順民意、解民憂、得民心的一件事情，對暢通社情民意反映渠道、解決居民群眾日常生活中的“急、難、怨、險、疑”問題確有成效，符合大多數居民群眾的意愿，得到大多數居民群眾的認可和好評。建立“群眾訴求調處機制”的實踐說明，及時解決群眾的利益訴求是維護社會穩定的重要途徑，黨和政府的主導是創新基層社會管理的關鍵，為居民群眾解決困難和問題是創新基層社會管理的根本，群眾自治組織及其延伸是創新基層社會管理的基礎，政府與群眾自治組織合作協同是創新基層社會管理的有效途徑。

關鍵詞：群眾訴求；基層；社區；社會管理；創新

基層是矛盾問題的交匯地，也常常是改革創新的發源地。[1]天津市河東區唐口街自2007年開始在所屬13個社區建立“新時期群眾訴求調處機制”（以下簡稱訴求調處機制），四年來，在暢通社情民意反映渠道，及時解決居民群眾日常生活中的“急、難、怨、險、疑”問題，創新基層社會管理方面，進行了積極的實踐探索。

為深入研究“新時期群眾訴求調處機制”的建立和運行過程，客觀分析實施的效果，課題組自2011年6月至11月，對唐口街實施“新時期群眾訴求調處機制”進行了深入調研，方法包括問卷調查和深入訪談。問卷調查在唐口街12個社區進行（其中，金盾里社區為家委會建制，因規模相對比較小，未納入問卷調查范圍），問卷調查對象包括社區居委會主任、社情民意接待員、居民三個群體。社區居委會主任（以下簡稱主任）和社情民意接待員（以下簡稱接待員）問卷調查采取飽和抽樣方法，樣本分別為69個和1213個（包括接待員和樓門長）。由調查員發放和收回問卷，主任問卷發放69份，實際收回67份，問卷回收率為97.1%，有效問卷67份，有效率為100%。接待員問卷發放1213份，實際回收1211份，回收率為99.83%，有效問卷1166份，有效率為96.12%。

居民問卷調查以唐口街（不包括金盾里）實際居住20853戶54116人為調查總體，按照實際居住戶數5%的比例確定樣本1046個，占實際居住人口的1.93%。以實際居住戶數5%的比例分別確定12個社區居委會的居民樣本數。在每個社區居委會，以實際居住居民名冊（以2010年全國人口普查底表為據）為樣本框，采取簡單隨機抽樣方法確定樣本戶，在已抽取的樣本戶中，按照出生月日距離調查時點（6月1日）最近的方法確定最終調查樣本。

居民問卷調查采取調查員入戶或被調查居民到社區居委會進行面對面訪問的調查方式。共發放問卷1046份，回收問卷1040份，回收率為99.43%，有效問卷1029份，有效率為98.9%。在回收的1040份問卷中，共有61份問卷的樣本因搬家、患病、出差、工作、上學、拒訪等原因無法實施問卷調查，按照隨機抽樣方法和調查方案規定的樣本調換規則（性別、年齡相仿）進行了樣本調換，樣本調換率為5.83%，低于調查方案規定10%的調換率。

居民問卷調查樣本結構為，初中和高中文化占64.3%，大專以上文化占32.7%；已婚和再婚有配偶占76.8%，喪偶、離異和未婚占23.2%；群眾占67.6%，黨團員占32%，居民中沒有宗教信仰的占92.8%；在職居民占40.5%，離退休、內退和下崗占42.4%，在學占9.1%；74.6%是2～3口人的小家庭結構；有住房產權的居民達到50.6%，居住公產房占30.3%，企業產住房占13.7%；58.6%的居民住房沒有物業管理，83%的居民居住時間在5年以上，其中，6～10年的占31.3%，11～15年的占24.2%，16年以上的占27.5%。

調查數據顯示，唐口街居民構成呈現“八個比較多”，即工人、服務業職工比較多（工人、服務業職工占49.4%），下崗職工比較多（下崗職工占15.4%）；低收入居民和家庭數量比較多（個人年收入低于1.5萬元的占61.6%，家庭年收入低于3萬元的占45.7%）；老年人比較多[離退休（不含內退）占24.5%，其中60歲以上9911人，占17.8%]；殘疾人比較多（1493人，占2.68%）；享受低保的比較多（1479戶，占6.9%）；流動人口比較多（暫住1531戶4018人，分別占7.15%和7.23%）；人戶分離比較多（有戶籍26137戶64583人，實際居住21397戶，55568人，4740戶9015人處于人戶分離的居住狀態）。

一、實施群眾訴求調處機制的基本狀況

（一）建立和實施群眾訴求調處機制的主要原因

原因一，2006年底到2007年初，唐口街通過民意調查了解到，居民群眾強烈要求有暢通的訴求反映渠道，期盼在日常生活中，遇到急事、難事、險事能有可信賴的人幫助解決，有怨氣、疑惑、要求能有地方傾訴，得到及時的答復。原因二，街道黨政主要領導以及領導班子成員認識到，居民群眾的呼聲反映了街道群眾工作存在問題，盡管唐口街干部和社區居委會主任們做了大量工作，但主要是行政事務性的，導致深入社區聯系群眾不夠，了解居民所思所急所盼不充分，群眾反映的問題很少記錄，辦理事情沒有時限，辦理結果缺乏反饋，解決不了的問題向有關部門反映也不及時，工作缺乏規范，辦事效率低，群眾工作越來越被動。原因三，上級領導提出的把社會矛盾化解在基層、維護基層社會穩定的工作要求，以及街道工作要有特色、全市開展互比互看活動予以檢查考核的措施要及時落實。

基于以上原因，唐口街黨工委順應居民群眾的意愿，把解決社區居民“急、難、怨、險、疑”等方面的問題作為工作的重要內容，積極探索建立直接面對居民群眾訴求的工作機制。

（二）群眾訴求調處機制的主要構成

2007年4月，按照“網格化”管理的思路，經過試點后，在全街13個社區居委會設立“社情民意接待站”，在樓門設立“社情民意接待崗”，選聘社情民意接待員，把各個社區和樓棟“編織”成“網格”，使居民群眾不出小區，甚至不出樓棟就能夠通過社情民意接待員直接反映訴求、解決問題。