土地征收補償管理匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇土地征收補償管理范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

每個應予住房安置人員按30平方米實行等面積調換，互不支付差價。每個應予住房安置人員根據申請可增購10平方米，獨生子女戶可再增購10平方米，增購面積購房款按建安成本價支付。

被搬遷人人均原合法住房面積（不含披房、附房）低于30平方米的，按30平方米計算住房應安置面積；高于應安置面積的，高出部分按搬遷住房重置價補償給被搬遷人。

第三條1人戶應對應調換安置A戶型房，戶型內超產權調換面積部分按建安成本價執行。經申請批準后跨戶型購買安置房的，超A戶型面積部分一律按超面積價格支付購房款。

被搬遷戶家庭應予住房安置人員3人以上（含3人）的，根據應安置面積（含增購面積）可在安置房戶型中等面積調換2套以上（含2套）安置房。

《實施細則》中有關準予跨戶型購買安置房的規定不再執t">

第四條因房屋結構、套型等原因，造成應安置人員家庭實際購買的安置房總面積超過其產權調換面積（含增購面積）的，對應戶型每套安置房超面積5平方米以內（含5平方米）的，按建安成本價支付購房款；大于5平方米的，按超面積價格支付購房款。

第五條關于被搬遷戶住房安置到高層安置房的優惠辦法，按以下規定執行：

（一）自安置房交鑰匙之日起3年內，物業費按多層物業費標準收取，電梯和二次供水產生的運行費用免于收取；第4年、第5年，超出多層物業費標準以上部分減半收取，電梯和二次供水產生的運行費按收費標準減半收取。減免費用由安置房建設責任主體單位承擔。

2014年12月31日后簽訂房屋搬遷協議的，不再享受上述優惠。

（二）高層安置房樓層層次費費率系數由各安置房建設責任主體單位參照國家有關規范制定。

第六條將《補償標準》中規定的符合住房安置戶的搬家獎勵費標準，由最高5000元/戶調整為最高5000元/人。

有合法住房無應安置人員的搬家獎勵費標準仍按最高5000元/戶執行。

第七條將《補償標準》中規定的住房被拆遷應安置人員過渡費由每月200元/人調整為每月>300元/人。

住房已搬遷完畢但不具備領房條件尚在過渡的應安置人員比照上述規定執行，增加的費用由原支付渠道承擔。

第八條在《辦法》、《補償標準》和《實施細則》中規定的對非住宅房（企業類）進行套補補償方式的基礎上，增加對非住宅房（企業類）及附屬物按重置價進行評估的方式，由被搬遷人選擇。被搬遷人選擇評估方式的，評估費用納入征收成本。

被搬遷人在規定的期限內未做選擇的，視為按評估方式進行補償。

按評估方式進行補償的，由征收機構告知被搬遷人在規定時間內，從在我市注冊且符合資質的評估機構名單中隨機選定評估機構；逾期未選定的，由征收機構隨機選定。

第九條將《補償標準》中關于房屋裝飾裝修按實計補方式調整為打捆補償和凈值評估補償兩種方式供被搬遷人選擇：

（一）被搬遷人選擇房屋裝飾裝修打捆補償方式的，其裝潢補償金額按合法住宅補償總額的35%予以一次性計補；

（二）被搬遷人選擇據實補償要求凈值評估的，由被搬遷人申請并在規定時間內，從在我市注冊且符合資質的評估機構名單中隨機選定評估機構，評估機構對申請人房屋裝飾裝修情況經申請人和征收機構雙方現場共同確認后予以凈值評估，評估結果作為補償依據，評估費用納入征收成本；被搬遷人逾期未選定評估機構的，視為放棄申請，其裝潢補償金額按照本條第（一）項規定的方式確定。

第十條調整《關于集體土地上房屋權屬登記有關具體政策的補充規定的通知》（集權組〔〕2號）中關于未婚家庭成員分立戶安置年齡標準,將已達到晚婚年齡（男25周歲、女23周歲）的未婚家庭成員調整為已達到法定結婚年齡（男22周歲、女20周歲）的未婚家庭成員。

第十一條統一國有和集體所有林地補償費標準：

（一）集體所有的林地征收時按《補償標準》劃定的區片范圍內征地區片綜合地價執行，其林地補償費和安置補助費比例劃分及分配辦法仍按《辦法》相關規定執行；

（二）國有林場林地參照集體林地區片征地補償標準執行，林場周邊有多個區片的，按周邊區片的最高標準執行，補償費的分配由國有林場按國有資產管理有關規定執行。

第十二條調整林木補償費補償方式和標準。有林權證的集體林場和國有林場上的林木補償費標準，由用地單位和被征地單位協議確定，調整為進入主伐期有蓄積量的3300元／畝，無蓄積幼齡林、新造林的2800元／畝。

第十三條用地單位按2600元/平方米計算被搬遷人住房應安置面積建設成本并支付給安置房建設責任主體單位。

經允許增購安置房面積的，增購面積部分的建設成本與建安成本的價格差額，由用地單位支付給安置房建設責任主體單位。

安置房配建的商業用房銷售凈收益經審計后上繳市財政統籌安排，專項用于安置房建設資金平衡。

第十四條2012年度安置房建安成本價執行標準為2080元/平方米、超面積價格執行標準為4300元/平方米。

篇（2）

一、集體土地征收制度概述

（一）概念與背景

在我國，土地所有權的主體只有國家和集體經濟組織。依照現行的法律制度，土地所有權不能自由地在流通市場買賣，農村集體土地使用權的流轉也受到了較大的限制。因此，當國有土地難以滿足公共利益的需求時，國家就只能依靠征收和征用兩種強制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發點，但二者存在明顯的區別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農民集體所有權變為了國家所有權，即土地所有權的主體發生了變化，而征用僅僅是臨時性地改變了土地使用權的主體。

所謂集體土地征收，指的是國家為公共利益的需要，由縣級以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實施，依法將屬于集體所有的土地變為國有，確定給建設單位使用，并對集體經濟組織及有關農民給予補償和安置的一種具體行政行為。

集體土地征收包含三層法律關系，其一，國家作為征收主體與被征收主體集體經濟組織或農民之間的征收與被征收的關系，其二，國家作為征收主體與用地主體建設單位之間供地與用地的關系，其三，建設單位與集體經濟組織、農民之間補償與被補償的關系。目前，這三層法律關系沒有理順。集體土地征收作為一項具體的行政行為，應當表現為政府與集體組織、農民兩者之間的直接而簡單的關系。對集體組織、農民進行補償不應由用地主體建設單位進行，在實踐層面上，這種做法容易導致被征收主體的合法權益得不到切實的保障。不牽涉到建設單位，單純的政府與集體的征收補償關系才是制度未來發展的方向。

（二）集體土地征收的基本程序

《土地征收管理法》規定了集體土地征收的法定程序。依據該法規定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補償登記、確定補償安置方案、事實補償安置。

征地公告是指縣級以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經有權機關批準已被國家征收。《土地管理法》第四十六條第一款作出了原則性規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”《土地管理法實施條例》第二十五條則對公告程序的具體內容進行了明確說明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內容是批準征地機關、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、人員安置辦法以及辦理征地補償的期限等；第三，公告地點是被征用土地所在地的鄉、村。

補償登記程序在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中規定存在差異。根據《土地管理法》，被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內持權屬證書到當地政府土地行政主管部門辦理登記。但《土地管理法實施條例》則將登記機關規定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實施條例將辦理補償登記的機構規定為公告指定的相關部門，相比《土地管理法》之規定在實際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進行征收公告時從高效便民的角度出發，選擇更便利被征收主體辦理征地補償登記的政府土地行政主管機關進行登記。征地補償登記這一程序的內容主要分為兩個方面：第一，辦理登記的期限為公告規定的期限。在相關法律上，由于征用土地涉及面積、人數等多種因素，登記期限并沒有給出一個具體的時間限制，而是交由公告主體依據不同的實際情形進行確定；第二，登記機關為公告指定的機關。

確定補償安置方案，包括以下幾個步驟：第一，補償安置方案的確定。法律規定只對補償安置方案的主體進行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內容。依此規定，征地補償安置方案是行政機關的內部程序，被征收人無權參與方案的確定過程。因此，補償安置方案系屬行政機關作出的單方面決定；第二，公告補償安置方案；第三，聽取意見；第四，上報批準。補償安置方案應報“市、縣人民政府批準”。

（三）集體土地征收補償制度

農村集體土地征收補償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權力約束機制，更是一種利益協調、權利保障機制。就其對權力約束的功能而言，征收補償費的支出能夠有效限制政府過于草率地采用征地權這一行政權力，集體土地征收補償制度是對公權力的實質性約束。就其作為權利保障機制的一點而言，被征收對象依據公平原則應當獲得適當的補償，在公共利益和私人利益相沖突時，補償制度提供了一條救濟途徑。

除憲法之外，集體土地征收補償制度的法律依據還集中體現在《土地管理法》與《物權法》等法律文件之中。《土地管理法》及實施條例對集體土地征收補償制度的規定較之于《物權法》更為詳實具體，是該制度的主要法律依據。

從征收土地的補償范圍來看，我國法律規定只對直接損失予以補償，被征收主體的間接損失和其他相關損失一般不予補償；從征地補償標準來看，被征收主體獲得補償的數額根據被征收土地原有用途的不同基本采平均年產值的倍數方法計算；從補償爭議處理程序來看，補償標準產生爭議時，由縣級以上政府處理，如果協調不成，則交由批準征地的政府通過裁決的方式予以解決。

此外，國務院于2006年頒布的《關于加強土地調控有關問題的通知》、國土資源部分別于2010年、2014年下發的《關于進一步做好征地管理工作的通知》和《國務院辦公廳關于落實中國中央國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化若干意見有關政策措施分工的通知》三個法律文件均對集體土地征收補償制度進行了不同程度、不同方面的完善。

二、集體土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

國家行使征收權的正當性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國家只有為了公共目的，才能夠對公民的基本財產權利給予一定的限制，否則，將可能導致政府行政權力的濫用。我國立法對“公共利益”作出了規定，但對于其概念并沒有進行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當廣泛的外延，對其若不進行明確的界定，有可能造成政府征收權的濫用，征收土地行為的擴大化，進而損害集體組織及廣大農民的切身利益。

由于立法對公共利益界定不清，直接導致在實踐中我國公共利益認定的行政主導性與征收泛化。按照《土地管理法》的規定，公共利益的認定完全由行政機關單方面決定。立法層面授予了行政機關最大化的自由裁量權，而缺乏被征地者等相關利益主體的監督約束。在國土資源部對北京、上海等十六個省市征地項目的一次調查中，數據顯示東部城市近十年來的所有征地項目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經營性目的。

（二）征地補償的非市場化

2005年國土資源部下發《關于開展制定征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》，通知規定“必須按照征地統一年產值標準和征地區片綜合地價對農民補償”，這在本質上是政府主導定價，由政府利用所處的優勢地位單方面決定被征收土地價值。多年來，集體土地征收補償費用過低已成為引發征地矛盾的最突出原因。征地補償的非市場化在一定程度上體現了計劃經濟的色彩，長期以來過低的補償標準無法體現市場經濟條件下土地的真實價值，因此農民的合法權益也無法得到公平受償。

（三）征地程序不完善

前文已對集體土地的征收程序進行過討論，在此不再贅述。我國征地程序的一個非常明顯的特征是程序設置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對被動的地位。涉及被征收人的利益保護的程序如聽證、申訴等缺乏應有的具體的制度保障。盡管2004年《國土資源聽證規定》中賦予了相對人對征地補償標準和安置方案要求聽證的權利，但難以解決根本上的問題，整個征地過程群眾參與度低、透明度不高是普遍現象。目前關于保障農民知情權、參與權的程序性規定大多過于原則化，在實踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權利難以得到真正落實。

三、完善集體土地征收制度的建議

（一）引入市場機制，建立合理的補償標準和范圍

目前，在我國，集體土地征收補償費用過低無疑是引發征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎上不斷提高征地補償標準，但這種非由市場機制確定的補償標準不僅存在嚴重的滯后性，而且遠遠不能體現土地的實際價值，從而對農民的損失做到公平補償。

合理的集體土地征收補償標準，應當在公平市場價值的基礎之上，充分考慮到集體土地的市場價格，對征收土地的實際價值與原所有人的交易成本給予完全的補償。這在一定程度上也要求擴大征收補償范圍。

（二）具體完善集體土地征收程序

篇（3）

一、集體土地征收制度概述

（一）概念與背景

在我國，土地所有權的主體只有國家和集體經濟組織。依照現行的法律制度，土地所有權不能自由地在流通市場買賣，農村集體土地使用權的流轉也受到了較大的限制。因此，當國有土地難以滿足公共利益的需求時，國家就只能依靠征收和征用兩種強制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發點，但二者存在明顯的區別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農民集體所有權變為了國家所有權，即土地所有權的主體發生了變化，而征用僅僅是臨時性地改變了土地使用權的主體。

所謂集體土地征收，指的是國家為公共利益的需要，由縣級以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實施，依法將屬于集體所有的土地變為國有，確定給建設單位使用，并對集體經濟組織及有關農民給予補償和安置的一種具體行政行為。

集體土地征收包含三層法律關系，其一，國家作為征收主體與被征收主體集體經濟組織或農民之間的征收與被征收的關系，其二，國家作為征收主體與用地主體建設單位之間供地與用地的關系，其三，建設單位與集體經濟組織、農民之間補償與被補償的關系。目前，這三層法律關系沒有理順。集體土地征收作為一項具體的行政行為，應當表現為政府與集體組織、農民兩者之間的直接而簡單的關系。對集體組織、農民進行補償不應由用地主體建設單位進行，在實踐層面上，這種做法容易導致被征收主體的合法權益得不到切實的保障。不牽涉到建設單位，單純的政府與集體的征收補償關系才是制度未來發展的方向。

（二）集體土地征收的基本程序

《土地征收管理法》規定了集體土地征收的法定程序。依據該法規定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補償登記、確定補償安置方案、事實補償安置。

征地公告是指縣級以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經有權機關批準已被國家征收。《土地管理法》第四十六條第一款作出了原則性規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”《土地管理法實施條例》第二十五條則對公告程序的具體內容進行了明確說明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內容是批準征地機關、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、人員安置辦法以及辦理征地補償的期限等；第三，公告地點是被征用土地所在地的鄉、村。

補償登記程序在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中規定存在差異。根據《土地管理法》，被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內持權屬證書到當地政府土地行政主管部門辦理登記。但《土地管理法實施條例》則將登記機關規定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實施條例將辦理補償登記的機構規定為公告指定的相關部門，相比《土地管理法》之規定在實際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進行征收公告時從高效便民的角度出發，選擇更便利被征收主體辦理征地補償登記的政府土地行政主管機關進行登記。征地補償登記這一程序的內容主要分為兩個方面：第一，辦理登記的期限為公告規定的期限。在相關法律上，由于征用土地涉及面積、人數等多種因素，登記期限并沒有給出一個具體的時間限制，而是交由公告主體依據不同的實際情形進行確定；第二，登記機關為公告指定的機關。

確定補償安置方案，包括以下幾個步驟：第一，補償安置方案的確定。法律規定只對補償安置方案的主體進行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內容。依此規定，征地補償安置方案是行政機關的內部程序，被征收人無權參與方案的確定過程。因此，補償安置方案系屬行政機關作出的單方面決定；第二，公告補償安置方案；第三，聽取意見；第四，上報批準。補償安置方案應報“市、縣人民政府批準”。

（三）集體土地征收補償制度

農村集體土地征收補償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權力約束機制，更是一種利益協調、權利保障機制。就其對權力約束的功能而言，征收補償費的支出能夠有效限制政府過于草率地采用征地權這一行政權力，集體土地征收補償制度是對公權力的實質性約束。就其作為權利保障機制的一點而言，被征收對象依據公平原則應當獲得適當的補償，在公共利益和私人利益相沖突時，補償制度提供了一條救濟途徑。

除憲法之外，集體土地征收補償制度的法律依據還集中體現在《土地管理法》與《物權法》等法律文件之中。《土地管理法》及實施條例對集體土地征收補償制度的規定較之于《物權法》更為詳實具體，是該制度的主要法律依據。

從征收土地的補償范圍來看，我國法律規定只對直接損失予以補償，被征收主體的間接損失和其他相關損失一般不予補償；從征地補償標準來看，被征收主體獲得補償的數額根據被征收土地原有用途的不同基本采平均年產值的倍數方法計算；從補償爭議處理程序來看，補償標準產生爭議時，由縣級以上政府處理，如果協調不成，則交由批準征地的政府通過裁決的方式予以解決。

此外，國務院于2006年頒布的《關于加強土地調控有關問題的通知》、國土資源部分別于2010年、2014年下發的《關于進一步做好征地管理工作的通知》和《國務院辦公廳關于落實中國中央國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化若干意見有關政策措施分工的通知》三個法律文件均對集體土地征收補償制度進行了不同程度、不同方面的完善。

二、集體土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

國家行使征收權的正當性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國家只有為了公共目的，才能夠對公民的基本財產權利給予一定的限制，否則，將可能導致政府行政權力的濫用。我國立法對“公共利益”作出了規定，但對于其概念并沒有進行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當廣泛的外延，對其若不進行明確的界定，有可能造成政府征收權的濫用，征收土地行為的擴大化，進而損害集體組織及廣大農民的切身利益。

由于立法對公共利益界定不清，直接導致在實踐中我國公共利益認定的行政主導性與征收泛化。按照《土地管理法》的規定，公共利益的認定完全由行政機關單方面決定。立法層面授予了行政機關最大化的自由裁量權，而缺乏被征地者等相關利益主體的監督約束。在國土資源部對北京、上海等十六個省市征地項目的一次調查中，數據顯示東部城市近十年來的所有征地項目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經營性目的。

（二）征地補償的非市場化

2005年國土資源部下發《關于開展制定征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》，通知規定“必須按照征地統一年產值標準和征地區片綜合地價對農民補償”，這在本質上是政府主導定價，由政府利用所處的優勢地位單方面決定被征收土地價值。多年來，集體土地征收補償費用過低已成為引發征地矛盾的最突出原因。征地補償的非市場化在一定程度上體現了計劃經濟的色彩，長期以來過低的補償標準無法體現市場經濟條件下土地的真實價值，因此農民的合法權益也無法得到公平受償。

（三）征地程序不完善

前文已對集體土地的征收程序進行過討論，在此不再贅述。我國征地程序的一個非常明顯的特征是程序設置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對被動的地位。涉及被征收人的利益保護的程序如聽證、申訴等缺乏應有的具體的制度保障。盡管2004年《國土資源聽證規定》中賦予了相對人對征地補償標準和安置方案要求聽證的權利，但難以解決根本上的問題，整個征地過程群眾參與度低、透明度不高是普遍現象。目前關于保障農民知情權、參與權的程序性規定大多過于原則化，在實踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權利難以得到真正落實。

三、完善集體土地征收制度的建議

（一）引入市場機制，建立合理的補償標準和范圍

目前，在我國，集體土地征收補償費用過低無疑是引發征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎上不斷提高征地補償標準，但這種非由市場機制確定的補償標準不僅存在嚴重的滯后性，而且遠遠不能體現土地的實際價值，從而對農民的損失做到公平補償。

合理的集體土地征收補償標準，應當在公平市場價值的基礎之上，充分考慮到集體土地的市場價格，對征收土地的實際價值與原所有人的交易成本給予完全的補償。這在一定程度上也要求擴大征收補償范圍。

（二）具體完善集體土地征收程序

篇（4）

近年來,全國各地因土地征收問題引起的各類不斷發生,農民上訪也很大程度集中在土地征收問題上,大規模的土地征收已經嚴重地影響到了社會穩定。土地征收問題在當今中國社會已經變得越來越突出,而土地征收所反映的社會問題和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我國的土地征收制度存在著非常嚴重的不規范現象,這些現象雖然紛繁多樣,但主要反映了我國土地征收中的三個深層次問題:土地征收的公共利益目的性問題;對農民的補償問題;征收要履行的程序問題。

一、制度設計缺陷導致征收的公益目的性被嚴重濫用

1.土地制度的設計存在缺陷

《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”該法第43條第1款又規定:“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是興辦鄉鎮企業和村民建設住宅,經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的,或者鄉(鎮)公共設施和公益事業建設,經依法批準使用農民集體所有的土地除外。”該條第2款又規定:“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。”

依據《憲法》、《土地管理法》、《物權法》的規定,土地征收的理由只能是為了公共利益目的,私人或商業用地建設是不能通過征收集體土地進行的。但是“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”,“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。”于是,在同一部土地管理法律中出現了不協調的兩處規定。也就是說法律并未限定死“任何單位和個人進行建設需要使用土地的,如商業用地,不得使用土地征收手段。”

這就導致為了非公共利益的需要而征地的現象普遍存在。而基于現實情況,飛速城市化進程需要大量的土地作為建設材料,而農村集體土地又不能直接進入市場流轉,這種土地制度設計上的缺陷必然會導致實踐中為了經濟建設、為了非公共利益而征收集體所有土地。

2.公共利益條款被地方政府濫用

在土地征收的實踐中,是否征收、如何征收、征收何處均由地方政府主導,法律對公共利益的范圍又未作任何界定,地方政府往往隨意找個促進經濟發展、解決就業問題或改善城市環境的借口以實現征收。而基于政績考量或不正當的權力尋租,地方官員們就將征收的土地用于商業目的了。譬如搞房地產開發,譬如設立經濟開發區。更為吸引他們熱衷征收土地的原因還在于大量的土地出讓金極為增加財政收入。國務院發展研究中心的調查表明,在一些地方,土地出讓金收入占地方財政預算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益條款幾乎形同虛設,被地方政府嚴重濫用。

日本在1951年頒布了《土地征收法》,該法第3條列舉了35種可以征收土地的情形或理由,這些情形基本限定在關系國家和公民利益的重大事項內。這些基本情形包括:依據道路法進行的道路建設;以治水和發展水利為目的在江河上設置的防堤、護岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設施;國家和地方團體進行的農地改造與綜合開發所建的道路、水渠等設施;鐵路、港口、機場、氣象觀測、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫院、墓地、公園等設施。相比于日本,我們在這一方面落后了近六十年,我國的土地征收法律對于公共利益條款的規定是如此的模糊,這就導致這一條款在法律適用上的不具有可操作性,淪為地方政府濫用征收權的極好借口。地方官員動輒聲稱為了人民的公共利益,為了整個城市的發展,而其行為沒有規范的法律條款約束,最終導致土地資源的浪費和人民權益的嚴重傷害。

二、土地征收的補償機制不健全導致農民權益損害

按照我國《土地管理法》第47條的規定:“征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。征地的土地補償費,為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍。征地的安置補助費,按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數,按照被征地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,最高不得超過被征收前3年平均年產值的4至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準,由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準,由省、自治區、直轄市規定。征收城市郊區的菜地,用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。依照本條第2款的規定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的,經省、自治區、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。國務院根據社會、經濟發展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。”

首先,土地征收的補償標準是依照被征收土地的“原用途”。原用途是無法正確反映土地價值的,按照“原用途”補償標準制定的“產值倍數法”進行計算也不能反映土地的增值價值。這種補償的標準過低,沒有反映出土地的真正價值,農民的生活沒有因為土地被征收而有所提高,反而是失去了賴以生存的衣食保障,這是不公平的。總之,我國集體土地征收的補償是一種不完全補償,而且這種不完全補償是一種較低層次的補償。

其次,我國土地征收的法律中缺乏必要的補償原則。2004年通過了《憲法修正案》第20條,規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”隨后,《土地管理法》第2條第4款修改為:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”但兩部法律都未規定土地征收的補償原則,而美國、英國、德國、法國、日本等國以及我國臺灣地區的憲法中都對土地征收補償的原則做出了明確規定。通常來說,世界各國基本都采用公平補償原則,而我國對此卻未作一字限定。

再次,還存在著補償標準計算方式不合理,征收補償范圍較窄,各地補償標準不統一等問題。

三、土地征收的過程缺乏嚴格、規范的程序保障

1.土地征收程序仍不夠細致完善

1999年1月1日實施的新《土地管理法》及其實施條例、國土資源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告辦法》、國土資源部2004年1月9日的《國土資源聽證規定》等法律法規對我國土地征收的程序做出了若干規定,依據《土地管理法》及其配套法規、規章,農村土地征收大致包含如下程序:(1)擬定征收土地的方案并報上級政府審查批準。擬征收土地所在地縣、市人民政府或其土地行政主管部門擬定土地征收方案,內容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范圍、地類、面積、地上附著物的種類及數量,征收土地及地上附著物和青苗的補償,勞動力安置途徑,原土地的所有權人及使用權人情況等。(2)征收土地方案公告和征地補償登記。征收土地方案依法定程序批準后,由縣級以上人民政府予以公告。被征收土地的所有權人和使用權人應當在公告規定期限內,持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。(3)制定征地補償安置方案并公告。縣、市人民政府土地行政主管部門制定征地補償、人員安置及地上附著物拆遷等具體的方案,并予以公告。有關政府部門應聽取被征收土地的農村集體組織和農民的意見,國土資源部門應書面告知當事人有要求舉行聽證的權利。(4)實施征收階段。征收土地補償和人員安置方案實施后,縣、市人民政府土地行政主管部門組織有關單位對被征收的土地實施征收。

2.縱觀我國法律規定的土地征收程序,我們不難發現里面存在的諸多問題

首先,我國的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的審查程序。無論是《憲法》還是《土地管理法》皆規定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是這一規定卻缺乏程序保障。《國土資源聽證規定》第19條第2項規定:“土地主管部門在報批非農業建設占用基本農田方案之前,應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利。”但是聽證是否包含對農用地轉用公益目的要件的確認,該規定并未說明。誰來確定征收符合公共利益,行政機關單方決定這一合法前提成立之后是否需要審查,被征收土地的權利人是否可以對此提出異議?這些答案我們無法從現存法律中發現,而這恰恰是土地征收的第一關,缺少程序性的制約,公共利益條款被濫用,被無限解釋,像彈簧一樣無限伸縮也就不足為奇了。

其次,土地征收程序中土地權利人的參與機會很少,參與時間放在了最后的補償爭議階段,參與所表達的意見沒有拘束力。《土地管理法》第48條規定:“征地補償安置方案確定后,有關地方人民政府應當公告,并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”“對補償標準有爭議的,由縣級以上政府協調,協調不成的,由批準征地的政府裁決。”“征地補償、安置爭議不影響征地方案的實施。”“對土地征收的決定不服,申請行政復議的,行政復議決定為最終裁決。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒有表達自己意見的權利。可見,被征收人的意見表達對征收行為基本不具有拘束力。

再次,對違反土地征收程序的行為缺乏制裁和懲戒性規定,對違反法定程序的法律后果規定不夠明確。這導致了實踐中規避必要的土地征收程序,實施突擊征收的現象大量存在。不遵守法定程序,強行施加給農民較低的補償標準,不給予農民知情權和參與權,最后導致土地征收中的矛盾、沖突不斷,農民上訪、申訴事件層出不窮。

四、結束語

由于我國法制建設的不完善,在土地征收中反應的問題多如牛毛。但筆者認為如上三類問題是最棘手和最關鍵的問題,解決了這些問題才能較好地規范我國的土地征收法律制度,使之良性、有序發展。

參考文獻:

[1]李昌麒.經濟法學.中國政法大學出版社,1999.

[2]陳小君,等.農村土地法律制度研究.中國政法大學出版社,2004.

[3]黃小虎.中國土地管理研究.當代中國出版社,2006.

[4]柴強.各國(地區)土地制度與政策.北京:北京經濟學院出版社,1993.

篇（5）

凡在我市行政區范圍內開展國有、集體土地征收工作，均委托土地征收所轄行政區域內的鄉鎮人民政府、街道辦事處具體負責實施，但有下列情形之一的除外：

1、凡涉及所征收土地用于商服、住宅等經營性用地的，以及省國土資源廳和市委、市政府要求其它應以土地收購儲備中心為土地征收實施主體報批土地的，委托市土地收購儲備中心實施土地征收。

2、對特定區域內其它用途的土地實施土地征收的,委托專門征地機構實施土地征收。

二、征地補償標準

市政府委托的各征地機構可根據《省人民政府關于調整耕地年產值和征地補償標準的通知》、《市人民政府關于調整耕地年產值和征地補償標準的通知》、《市人民政府關于城市片區開發建設征地拆遷補償安置指導意見》、《市人民政府關于合福高速鐵路段征地補償拆遷安置意見》等文件及相關的法律法規，結合實際情況，制定征地補償標準。

1、實施區片綜合地價區域內征收土地補償標準，按被征收土地類別標準給予相應補償：耕地類（含水田、菜地、魚塘）按5.5萬元/畝計算，其中土地補償費2.1萬元/畝，安置補助費3.1萬元/畝，青苗或地上附著物補償費0.3萬元/畝。非耕地（含園地、林地）征地補償標準（不含地上附著物補償費）按區片綜合地價執行，地上附著物補償費按《區片綜合地價區域外征地補償標準》的地上附著物補償標準執行。

2、城市建設用地范圍內但不在實施區片綜合地價區域內征收土地補償標準，按被征收土地類別標準給予相應補償：耕地類（含水田、菜地、魚塘）按5.5萬元/畝計算，其中土地補償費2.1萬元/畝，安置補助費3.1萬元/畝，青苗或地上附著物補償費0.3萬元/畝。非耕地（含園地、林地）按2.6萬元/畝計算，其中土地補償費1.5萬元/畝，安置補助費0.5萬元/畝，青苗或地上附著物補償費0.6萬元/畝。

3、城市建設用地范圍外征收土地補償標準：按征收區域內所確定的征地統一年產值測算，具體征地標準詳見附表。

注：城市建設用地范圍界定按（2005-2020）城市總體規劃予以確定。

4、征用國有農、林業、牧、果、茶、漁場土地的，可參照上述征地補償標準，向土地使用權人支付征地補償費用。

5、房屋及其他建筑物、構筑物的拆遷補償安置辦法

第一類：征收國有土地上的房屋，其征收補償安置應按國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》規定執行。

第二類：征收集體土地上的房屋及其他建筑物、構筑物的，其征收補償費，按重置價格并結合成新程度予以確定。具體標準參照市建設、物價主管部門的房地產交易行情執行。

三、回撥（留用）地適用范圍及標準

在城市建設用地范圍內，征收農民集體土地用于商服、住宅等經營性開發用地的，回撥被征收農民集體土地總面積7.5%的土地，作為被征收土地農民集體經濟組織生產生活用地，該回撥地土地取得成本由被回撥的農民集體經濟組織支付。回撥地回撥面積大于等于10畝且獨立成片的土地可直接予以相應面積回撥，其他原則上應以地塊規劃指標折算成相應建筑面積方式予以回撥；征收農民集體土地用于工業、重點工程、公共管理與公共服務用地等用途的，原則上不給予回撥地。

四、嚴格土地征收工作經費范圍和標準

市政府委托的專門征地機構在征收土地中，須由所在地街道辦事處、鄉鎮人民政府協助征收的，可按下述標準，由市政府委托的專門征地機構按征收土地的用途和面積向協助征地的街道辦事處、鄉鎮人民政府支付征地工作經費：

（一）征收土地用于商服用地、住宅等經營性用地和工業用地的

1、征收土地面積100畝以下的，征地工作經費支付標準為3000元/畝。

2、征收土地面積100畝至500畝的，征地工作經費支付標準為2000元/畝。

3、征收土地面積500畝以上的，征地工作經費支付標準為1000元/畝。

（二）征收土地用于公共管理與公共服務用地的

篇（6）

中圖分類號:C93

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)16-0086-02

1 我國農村土地征收補償原則的現狀與問題

我國農村土地征收補償原則的總體現狀是:制度層面上現行立法規定不明,采取回避態度;實踐操作中受償主體虛位,補償范圍狹小,補償標準過低,補償利益不及損失利益。

1.1 制度層面上現行立法規定不明,采取回避態度

1982年《中華人民共和國憲法》第十條第三款:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用。2004年《中華人民共和國憲法》第十條第三款進一步完善為:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。2004年新修改的《中華人民共和國土地管理法》關于土地征收補償原則做了如下規定:國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償(第二條第四款);征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。 征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準,由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定(第四十七條)。2007年出臺的《中華人民共和國物權法》則作了如下明文規定:征收集體所有的土地,應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用,安排被征地農民的社會保障費用 (第四十二條) 。

對以上法律文本進行分析,我們可以得出以下結論:(1)憲法對土地征收補償原則沒有涉及。2004年修憲后將“補償”明文寫入憲法,為征地補償提供了憲法依據,但對補償原則仍采取了回避態度。(2)專門性立法對土地征收補償原則做了折射性的潛在規定,出現了“按用途補償”。管理法第47條規定了“按用途補償”,并規定了補償的最高限額以及各省區在一定范圍內的自決權,折射出了立法者在補償原則采取了有限補償原則。盡管學者們多認為我國的補償原則是“合理補償”(相當補償),但從法律文本解釋學上看,管理法第47條在文本上沒有明確化,并未出現“適當合理”的字眼。 (3)物權法在補償原則上遵從先例。從內容上看,物權法第42條有了兩點變化,一是擴大了補償費的項目種類,明文規定了“社會保障費”這一補償項目;二是在對各項費用的計算上并未像管理法第47條那樣規定最高補償額以及明確的計算方法,也沒有相關的地方自決權條款,而是以“足額”一詞作了概括化處理。從一般法與特別法關系的角度看,管理法是關于土地征收補償的特別法,而物權法則屬一般法,依特別法優于一般法(前提是兩者在內容上無抵觸)的適用原則,應優先適用土地管理法。從文意解釋角度看,“足額”僅是用來強調四個補償項目中的前三個即土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費的“足額”。關于“社會保障費”,文本僅用“安排”一詞進行限制,“安排”本身即具有不確定性,隱含了“可以”的意思。所以“足額 ”并未波及被征地主體的社會保障費,更非是對補償范圍的周延性規定。

1.2 實踐操作中受償主體虛位,公共利益扭曲,補償范圍狹小,補償利益不及損失利益

1.2.1 受償主體虛位與土地征收補償費的流轉次序

我國《土地管理法實施條例》第二十六條規定:土地補償費歸農村集體經濟組織所有,地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有。在實踐操作中,擔任“農村集體經濟組織”角色功能的卻是同時存在、相互包含、相互隸屬的三個主體:一是鄉鎮級別的農村集體經濟組織,二是村委會級別的農村村集體經濟組織,三是村民小組級別的農村經濟組織,而且三者都是合法主體。 三主體并存所造成的弊端表現在三者爭相充當受償者而導致的補償費被層層克扣的“雁過拔毛、見者有份”的不良規則的形成,失地者在補償順序上是列在第四次序上的:村民小組級的集體經濟組織在留足自己的“可以獲取”的補償費之后,剩下的補償費才真正進入失地者手中,造成這種扭曲化的流轉規則的根本原因在于受償主體――“農村集體經濟組織”在實踐操作中的虛位。

1.2.2 公共利益的扭曲與“私益征收”

“公共利益意味著在分配和行使個人權利時決不可以超越的外部界限” ,在土地征收補償制度中,公共利益更是分配和行使國家土地征收權時“決不可以超越的外部界限”。但是,公共利益的內涵和外延究竟該如何界定,學界觀點不一。就國內的爭論而言,焦點主要集中在是否應將國家利益納入公共利益的范疇。

這種對公共利益的外延的界定直接影響到我們究竟應該采取什么樣的征收補償原則:如果公共利益不包含國家利益(此時公共利益即等同于社會公共利益),那就應采取有限補償說,因為此時的“公共利益中”中也包含了被征收者的個人利益;如果公共利益中包括了國家利益,那就應采取適當補償原則,具體如何補償應視個案的具體情況而定――對其中的為了“國家利益”而采取的農地征收進行完全補償,因為政治國家是與市民社會相對立的,國家利益中并不包含個人利益;對其中的為了“社會公共利益”而采取的農地征收進行有限補償。在我國的實踐操作中,公共利益往往被無限地擴大化,一些主要目的在于營利的私人商業行為因為其會附帶產生一些很小的社會公共利益的效應,也被劃入“公共利益” 的范疇,比如房地產開發、私人煤礦開采等,極大地扭曲了立法者的原意,損害了被征收者的合法權益。

此外,我國農村土地征收補償原則面臨的現狀還有補補償范圍狹小、補償標準過低、 補償利益不及損失利益等,這些已是不爭的事實。究其原因,一是立法精神上的有意傾斜,二是現有行政體制上的弊端,三是實踐中無詳細的法律可遵循,執法者無所適從;這些問題必然使得公權侵害私權,增加了社會的不和諧因素,不利于社會主義和諧社會的發展,因此加快構可操作性強的農村土地征收補償原則體系勢在必行。

2 對策:我國農村土地征收補償原則子原則之構建

我國農村土地征收補償原則體系的構建必須以行政法中的一般原則為基礎,在相當補償原則的框架內探求適合我國國情的一系列子原則。本文所主張的這些子原則主要包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補后征原則、限時補償原則和失敗回轉原則。這些子原則是構建我國農村土地征收補償原則體系的主要內容。

2.1 公益恪守原則

公益恪守原則是指對農村土地進行征收時,必須以“公共利益的需要”為其必要條件,當且僅當該征收是為了公共利益的目的時才得以啟動征收程序,如果是為了個體私人利益,則不得進行征收。公益恪守原則的功能在于防止行政主體任意濫用土地征收權侵害有關相對人的合法權益,以維持土地征收補償制度建立的最初價值意愿的權威。

2.2 窮盡啟動原則

窮盡啟動原則是指行政主體只有在一切可行的方法都是用盡之后仍然無法滿足公共利益的需要時才能啟動征地補償程序,如果尚有可替代性的方法即便是為了公共利益也不得啟動該程序。

窮盡啟動原則的價值在于它控制著整個征地補償程序的啟動樞紐,在整個農村征地補償體系中起著關鍵作用。公益恪守原則僅僅為征地補償程序的啟動提供了一種可能性,不符合公益恪守原則必然導致征地補償程序無法啟動,但符合了公益恪守原則的要求則不必然使征地補償程序得以啟動,該程序究竟能否啟動,還在于是否符合窮盡啟動的原則。換句話講,單個的公益恪守原則或者窮盡啟動原則都無法使得征地補償程序得以啟動,它們只是該原則得以啟動的必要條件而非充分條件,只有當某種情形同時符合了公益恪守原則與窮經啟動原則的要求時,征地補償程序的啟動才獲得了更大意義上的可能性,但此時公益恪守原則與窮經啟動原則的結合也僅僅是征地補償程序中的一部分得以啟動的充分條件――此時必然可以啟動補償程序但不必然得以啟動征收程序, 兩者的結合也不是土地征收程序得以啟動的充分條件,僅僅是征地程序得以啟動的必要條件。

2.3 先補后征原則

先補后征原則即先補償后征收原則,是指行政主體只有在補償程序完成以后才得以開始征收程序。先補后征原則的功能在于它避免了因傳統土地征收補償制度中先征收后補償而產生的“只征收不補償”或“多征收少補償”的弊端的出現。通過先補后征原則的調節機制,把補償程序設為征收程序的前置程序,有利于更好地規范行政主體的征地行為,保護被征地者的切身利益。先補后征原則的功能還在于,它與公益恪守原則、窮盡啟動原則共同構成了整個土地征收補償程序得以完全啟動的充分條件――當某種情形同時符合公益恪守原則、窮盡啟動原則與先補后征原則的要求時,整個土地征收補償程序就得以完全啟動。

2.4 失敗回轉原則

失敗回轉原則是指當征收程序完成以后,如果用地者在法律規定的時限內因主觀或者客觀的原因無法實現預先設定的公共利益的目的時,必須恢復被征收的土地的原有用途。

失敗回轉原則是杜絕行政主體以“公益征收”為名以“私益征收”為實的濫用土地征收權現象的最后一道防線, 對徹底消除“私益征收”現象意義重大。但“回轉”僅僅是對被征收的土地的原有用途的回轉,并非是恢復該土地的所有權歸屬的原狀,并不是原被征地者退回土地補償金、原征地主體返還被征地,它是獨立于原土地征收補償法律關系之外的一種全新的、獨立的所有權轉讓法律關系。失敗回轉原則的實質是僅僅賦予了原被征地者及其繼承人一種優先購買權。

3 結語

由上可見,本文所主張的我國農村土地征收補償原則體系是以行政法中的一般原則為基礎,在相當補償原則的框架內所提出的具體包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補后征原則和失敗回轉原則等在內的一系列子原則為主要內容的全面的、開放的體系,這個體系符合可操作性強的基本要求,同時也適合我國國情,它對規范農村土地征收補償秩序、保護失地農民切身權益、促進社會和諧發展具有重大意義。

參考文獻

[1](英)洛克著.楊思派譯.政府論[M].北京:九州出版社,2007.

[2](法)蒲魯東著.孫署冰譯.對權力和政治的原理研究[M].北京:商務印書館,1999.

[3](美)約翰?E?克里貝特著.齊東祥譯.財產法案例與材料[M].北京:中國政法大學出版社,2003.

[4](德)曼弗雷德?沃爾夫著.吳越譯.物權法[M].北京:法律出版社,2002.

[5] (法) 賴維東?布朗著.高秦偉譯.法國行政法[M].北京:中國人民大學出版社,2006.

[6](德)鮑爾/施蒂爾納著.張雙根譯.德國物權法[M].北京:法律出版社,2004.

[7](美)理查德?派普斯著.蔣琳琦譯.財產論[M].北京:經濟科學出版社,2003.

篇（7）

其他與農村集體建設用地征收有關的立法有：一是

《憲法》第10 條，從憲法層面明確了土地征收制度的合法性，奠定了土地征收法律制度的憲法基礎，是一切土地征收法律規范的最高指導原則;二是《物權法》第42 條、《土地管理法》第2 條、《農村土地承包法》第16 條規定;三是現行其他土地征收法規規章，是為土地征收實踐中的操作指南。如 《土地管理法實施條例》《征用土地公告辦法》《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》等。現有的關于農村集體土地征收補償的規定少之又少，散見于各法律條文中只有“依照國有土地征收”、 “參照耕地征收補償”等字眼，缺少系統全面的規定。 二、農村集體建設用地征收補償問題及其原因 （一）公權力的行使對私權的尊重和保護不足根據《土地管理法》及《土地管理法實施條例》等相關規定，對集體建設用地征收存在爭議協調不成的，由批準征地的人民政府按照一定的程序進行裁決，但未規定向司法機關尋求救濟的權利。我國《土地管理法實施條例》第25 條規定，征收土地方案的實施，不論被征收征用土地的所有權人、使用權人對征地補償、安置是否有爭議。換言之，被征收人對行政征收行為有異議，國家仍然可以強制執行，并未給被征收人提供救濟的途徑[1] 。一旦征收過程中出現矛盾，就難以保證失利者一方得到公正、合理的解決途徑。“行使公權力不得侵害合法的私權利”作為《物權法》的基本理念之一，是所有法治化國家所提倡的，在我國卻沒有被作為征收補償的原則性規范提出來[2] 。政府一方作為征收申報審批和具體方案擬定的主持者，一方面既是公權力的行使者，一方面又是整個社會經濟組織的管理和決策者;而主體中另一方農民或者農民集體，在整個征收過程中都處于較為被動服從的地位，二者之間的地位本已懸殊。而立法中缺乏相應的救濟機制，公權力處于絕對優勢地位，集體土地征收補償出現爭議，許多法院甚至不予受理，可見公權力的行使并未充分考慮對私權利的尊重和保護。

（二）集體建設用地所有權的歸屬不明，農民的利益常常“被代表”

集體建設土地征收過程中，享有集體建設用地所有權的主體是農村集體經濟組織，補償的主要對象也是農村集體經濟組織。根據法律規定，農村集體所有權的主體分三級，分別是：村農民集體、鄉鎮農民集體和村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體。現實中，涉及土地征收補償協議的簽訂、征地補償款的分配等重大利益問題時，村、鄉鎮領導不征求村民意見，以村務公開的形式公布征地補償狀況及分配情況或只是向村民小組通報一下情況。“土地集體所有實際上最終淪為了鄉村干部的小團體所有，甚至成為個別鄉、村干部的個人所有。”[3] 集體的意志如何體現，征收補償協議是由村內全體集體成員決議還是由鄉內全

現實問題法律均未明確規定。因為所有權的歸屬不明，造成各個組織競相逐利，以各種名義克扣征地補償款，而真正的權益主體卻未得到補償。

（三）的范疇不明，為公共權力濫用提供法

“公共利益”律漏洞

根據《憲法》的規定，土地征用的合法化的首要條件必須是為了公共利益。什么是公共利益？我國現行法律《物權法》到《土地管理法》都只是概括性地規定，并未詳細闡述關于公共利益的適用條件和類別。正是由于公共利益本身在法律上沒有一個明確的內涵和范疇，導致實踐中存在大量假借“公共利益”之名謀取私利的做法。國家可以運用公共權力征收農村土地的前提條件是要明確公共利益的范圍，制定詳細的操作規范，保證征收為了公共利益的合法性，從而作為土地征收的前置程序。

（四）補償標準過低，保障作用不強

依據《土地管理法》第47 條，只對耕地的征收補償有較為明確的規定，而集體建設用地等其他土地的征收補償則由省、自治區、直轄市參照征收耕地的標準處理。依此規定計算，征地補償款項經歷各環節而真正最后支付到農民個人時，遠遠低于土地的市場價值，且土地征用主要采用一次性現金補償的方式。可見，實際上的征地補償制度不能反映土地的市場價值，不僅侵害了農村集體和農民在土地上的農業收益，而且剝奪了農民的土地發展的權利，乃至未來的生存保障。其次，依據我國法律的規定，只補償征地所導致的直接損失，并不考慮土地增值收益分配的問題。對于集體建設用地征收期間造成的企業經營損失、失去宅基地農戶的搬家費和無家可歸時必要的安家費等其他損失不予補償。

（五）受償的主體范圍窄，無法全面覆蓋所有失地農民

依據法律的規定，集體建設用地征收受償的主體分為兩類：一為農村集體經濟組織;二為被征地的農民，而受征收影響的其他權利人如集體建設用地地上青苗所有權及地上房屋設施的所有權人等無權獲得補償。再加上法律對于農村集體建設用地征收補償收益分配的規定也不明確、不合理，使得本來就不多的土地收益主要劃歸鄉鎮政府、村委會等用于發展當地經濟和各項社會公益事業，僅地上附著物和青苗補償費的小部分收益用于對農民進行土地補償。

（六）征收補償的程序缺乏公開、公正的設置

集體土地征收補償程序帶有濃厚的行政色彩，缺乏公開透明的制度，缺乏相應的社會監督和司法救濟，并沒有給予農民真正的參與權。具體征收補償的方案由政府部門通過行政手段單方面制定，制定后才發公告告知農民，在此過程中，農民沒有參與權。在確定征收補償方案方面，大都是由農村集體經濟組織的代表參加聽證會，農民很少參與到協商談判中來，而法律規定對聽證會提出的意見“只有在確需修改的情況下”才可改動，這使得聽證會的實際作用受限。加之在實施程序中缺乏外部監督程序。行政主體及其工作人員總是循著有利于自身的方式來處理征收中的問題，如此非常不利于處于相對弱者地位的農民的權益救濟。與此同時，法律并沒有為農民提供當出現征收爭議向人民法院的救濟途徑[1] 。

三、完善農村集體建設用地征收補償制度的建議 （一）設立有效的私權利救濟機制 通過引入市場機制，確立事先補償制度。行政主體在

未經事先合理補償的情況下不能享有集體建設用地征收

權。提高了征收權行使的法律門檻，提高了農民的主體地

位，更好地保證農民的權益。其次，設立價格評估制度和價

格異議制度。以市場評估的方式確定征收補償標準及補償

的最低保障標準，衡平農民與政府之間不平等的關系，以

建立民事平等主體的關系為框架的農村集體建設用地征

收制度，并按照被征收土地及其附著物的一般市場交易價 格對農民進行征地補償，經協商確定土地補償費，同時要 將安置補償等有關費用公開，改變以往的“官本位”的做 法，力爭從制度設置上保障農民的權益。 （二）明確公共利益的內容 從理論上看，只有當政府為了公共利益需要相對人的

財產權益而又不能通過私法上的平等主體之間自由買賣 的方式來實現時，才能夠使用通過國家進行土地征收的方 式強制取得。實踐中，對于農村集體建設用地的征收一般 來說是為了與國家社會經濟宏觀戰略布局的需要相吻合， 主要以城鄉交叉位置或者城鄉接合部的農村集體建設用 地作為切口進行集體土地征收使之轉化為國有土地，再對 整合起來的土地進行統一規劃用以建設能“惠及全民”的， 如：國防設施建設、國家重點扶持的能源、交通、水利、科 技、教育、醫療、文化、體育等項目。

（三）以市場定價為主，擴大補償范圍，增設其他保障 措施 1.以市場定價為主，擴大補償范圍。在集體土地征收過程中，土地價格應按市場價格標準進行補償，同時應考慮土地的增值問題。應增設集體建設用地的補償標準，標準的制定不僅要參考集體建設用地原用途，還要增加考慮 “未來用途”所帶來的土地增值，以市場價值來設定征收補償的標準[4] 。征收涉及的利益主體不僅僅包含土地所有權主體，集體建設用地地上青苗所有權及地上房屋設施的所有權人、宅基地使用權人都應包含在內，以宅基地使用權最為突出，應當納入受償范疇。擴大補償的損失范圍，需要進行在立法上予以明確。

2.以區域經濟發展水平為標準，合理增設其他的保障措施。應強制建立失地農民的最低生活保障制度，給予失地農民生活補貼，保證其維持最基本的生活不受影響。失地農民的社會保障應包括醫療保險、養老保險、最低生活保障三個方面。失地農民因征地被迫成為城市的“邊緣人群”，既不享有城市居民的待遇又失去了賴以生存的土地，故而對于該類農民社會保障的補償標準不應低于當地城市居民的養老保障、醫療保險及最低生活保障所確定的標準[5] 。或者可以采取集體成員入股分紅或宅基地換房、農民身份轉換為城市身份等的補償方式，并配套采取把失地農民納入城鎮養老、醫療保險體系、提供就業上崗培訓等措施。至于欠發達地區，土地特別是耕地和宅基地是農民維持其基本生存的重要財產，應當限制對這兩類集體土地的征收，我國一向嚴格實行耕地保護政策，而對于宅基地的征收做出的限制不足以體現其作為農民

據以生存的私權的重要地位。

（四）完善土地征收救濟機制

“法律的目的是保護和救濟無辜者。”有必要在征收補償制度中建立有效的權利救濟機制，保證農民的合法權益。在《憲法》中把“行使公權力的同時不得侵害合法的私權利”理念納入農村土地征收的原則，其次，對《物權法》和《土地管理法》中征收的內容及被征收主體的權利救濟深入明確具體化。可以從基層調解、仲裁機構調解制度的建立和完善入手進行分析，農村基層調解組織可以由村委會主任或書記及其他成員兼任。由于基層調解組織對于失地農民的生活狀況和心理情緒比較了解，比較容易把握失地農民的心理和情緒，特別是威望較高的基層調解組織。其次，建立仲裁制度，公開開庭，接受公眾的監督，保證救濟的公正性。

（五）規范農村集體建設用地征收補償程序

1.完善征地審批程序，設立公共利益認定環節。只有保證審查程序和審查結果公開化，受外部的監督和制約，才能有效地保證征地權的合法合理化行使。公共利益的審查是土地征收程序中的重要內容，是土地征收、補償等程序的啟動程序。公共利益認定程序應由申請、調查、舉行聽證會、審查、認定、公告等幾個環節構成。在申請環節，申請人需就征地的目的、條件進行自我論證說明。為保證農民權益不受侵犯，行政機關應當在做出公共利益認定決定之前公開進行調查，接受公眾的質疑和監督，聽取意見。對于范圍較大的土地征收，還開舉行由土地申請人、被征收集體和有關專家組成的聽證會。對征收決定應及時向土地權益人進行公告。對于公共利益的正當性、合法性的論述，應有理有據，確認所實現的公共利益大于其所造成的損失。另外，公告的內容應包含土地征收的目的、范圍、用途以及補償方案，并列明有關權益人陳述意見的權利及時限。

2.健全補償安置程序。將補償安置程序作為征收執行程序的前置程序進行獨立設置。若征地補償安置程序設計科學合理，為公眾所接受，由此而引起的糾紛也會大量減少。其次，增設補償安置方案中的民主協商環節。行政主體負責查明并通知所有的征收補償主體，征地雙方在共同參與的情況下，就補償金額進行協商，協商不成的，再可選擇者其他途徑確定補償金額。

參考文獻：

[1]竇衍瑞，王珍行.論我國農村土地征用程序的法治化[J].法學論壇.2007（2）.

[2]崔文星.物權法專論[M].北京：法律出版社，2011.

篇（8）

按照《縣土地征收補償安置資金管理辦法》等有關規定，2015年9月1日起新征收集體土地的，縣財政部門會同國土資源部門應當自依法批準土地征收之日起三個月內，依據土地征收補償安置協議，將土地征收補償安置資金一次性足額支付給被征地村（居）。村（居）民會議或者其授權的村（居）民代表會議，依據《中華人民共和國村民委員會組織法》等有關規定，可以決定補償安置資金采取由銀行存本付息分配方式。選擇由銀行存本付息分配方式的，可以參照原長期補償標準并根據征地區片綜合地價調整情況確定年度利息支付標準，利息支付后的余額轉存為本金。年度所付利息的20%支付給村（居）集體用于興辦公益事業發展或者進行公共設施、基礎設施建設；其余80%，征收土地后未調整承包土地的支付給土地承包戶，調整承包土地的分配給全體村（居）民。具體執行時間和存本付息指導標準如下：

（一）2015年9月1日至12月31日依法批準征收的土地。

執行Ⅰ級區片綜合地價5.4萬元/畝的，一般按300元/畝年支付給村（居）集體，未調整承包土地的一般按1300元/畝年支付給土地承包戶。

執行Ⅱ、Ⅲ級區片3.6—4.4萬元/畝的，一般按200元/畝年支付給村（居）集體，未調整承包土地的一般按1100元/畝年支付給土地承包戶。

（二）2016年1月1日至2019年12月31日依法批準征收的土地。

執行Ⅰ級區片綜合地價6萬元/畝的，一般按300元/畝年支付給村（居）集體，未調整承包土地的一般按1300元/畝年支付給土地承包戶。

執行Ⅱ級區片綜合地價5萬元/畝的，一般按200元/畝年支付給村（居）集體，未調整承包土地的一般按1100元/畝年支付給土地承包戶。

二、關于存本付息程序

（一）研究補償分配方案。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》、《省土地征收管理辦法》等有關規定，由有關鎮（街道）指導被征地村（居）召開村（居）民會議或授權的村（居）民代表會議，根據土地征收補償安置資金委托銀行代管、存本付息支付辦法，研究確定分配方案，并層層提報補償對象（戶）名單、補償金額。

（二）設置本金存放賬戶。根據《縣土地征收補償安置資金管理辦法》有關規定，以鎮（街道）為單位開設土地征收補償安置資金專戶，按被征地村（居）設立明細賬，由被征地村（居）所屬鎮（街道）與招標銀行簽訂《存本付息協議》。

（三）存本付息資金收支流程。集體土地征收后國有土地使用權出讓的，由縣國土資源部門收取征地預存款——土地掛牌后轉為競買保證金——土地成交后轉為土地價款——上繳縣國庫——縣財政將土地征收補償安置資金撥付鎮（街道）專戶——鎮（街道）通過銀行每年（存款年度）將利息按標準、分比例分別撥入村（居）賬戶和被補償戶一卡通。

集體土地征收后國有土地使用權劃撥的，由土地使用者繳納土地劃撥價款或者由縣（鎮、街道）財政負擔土地征收補償安置資金，其他流程參照集體土地征收后國有土地使用權出讓的存本付息資金收支流程。

三、有關要求和保障措施

篇（9）

Abstract: Land in China is not only the important production materials and property, but also the people to settle down in the country. In recent years, with the development of economy, city construction continues to accelerate, more and more countries levy on land, appeared some inevitable problems.

Key words: land expropriation; problems; Countermeasures

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）

我國土地的所有制形式分為全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種，我國的土地征收是發生在國家與農村集體之間的所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。我國現行的征地制度形成于計劃經濟時期，在近年來雖然不斷地進行調整和完善，但滯后市場經濟的發展和城市化進程的加速，因此也不可避免地產生一些問題。

1土地征收程序存在的問題

1.1相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收”，《土地管理法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對農民集體所有的土地實行征收”。這些規定都強調了征收的前提條件是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征收集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。為實施城市規劃分批次征收土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由縣（市）人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

1.2土地征收的補償問題

土地征收是政府強制取得集體土地所有權的一種有償的行政方式。《土地管理法》中明確規定了土地征收的補償標準，相比之前有所提高，但仍不足。土地征收得到的補償往往低于人民的客觀需求。我們知道，國家為了公共利益，對被征收土地的農民進行補償，既是世界通例，也體現了國家公共利益與土地所有者的“生產利益”、“財產利益”在矛盾中的必要協調，但是我國現行法律規定明顯帶有計劃經濟的特征，如我國《土地管理法》第47條第2款明確規定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。”根據上述法律規定，國家對土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費都是以土地過去年均產值作為確定補償費用標準，這個標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平，進而難以維護農民現有的生活水平。而廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應屬于農民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣大農民的權益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽與權威的樹立。

1.3土地征收權的行使問題

從世界各國對土地征收權力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經濟比較發達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征收為輔。當收買發生困難時，才實行土地征收。在我國，凡是不屬于該集體經濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發區、科技園等向投資單位提供優惠政策，而土地使用費往往作為其優惠的條件之一。盡管現行的《土地管理法》規定征收審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。

1.3土地收益分配問題

主要是土地收益究竟補償給誰的問題，土地征收過程中，土地收益在被征收者與征收者之間進行分配。有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而被征收的百姓收之甚微。

然而在實際當中，一些縣、鄉、鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。據有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農民作為集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經濟組織手中的征地補償費也往往被少數干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規不明確。土地補償費、地上附著物和青苗費的補償費的補償標準較低，前面已經講過。對于這些費用是應以集體經濟組織登記戶口為準，還是以土地承包人為標準進行劃分，法律無具體規定，實踐中容易產生糾紛。對于嫁城女、新生兒等能否享有分配之權，享有多大分配權，因無明確的法律依據，在實踐中各地依《村民委員會組織法》的規定，由村民大會或村民小組通過土地費用分配方案，在行使自治權中處理的結果相差很大，沒有享有分配權或沒有享有完全分配權的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對該類案件缺乏具體的法律依據，在處理上隨意性很大，法院判決后，很難使當事人服判決，執行過程中村委會抵觸大。

此外，有關土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設計上存在漏洞。具體表現在：（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實施過程中卻受到了嚴重扭曲。（2）缺少對行政機關的監督機制。在我國，行政機關既是土地征收的決定者，亦是執行者，處于絕對優勢地位，必須嚴加監督，防止權力濫用，但我國現行土地立法并沒有規定必要的監督機制。

2 完善土地征用的具體對策

2.1以法律形式嚴格限定公益性用地范圍，增加“公共利益用途”的審核環節

我國現行法律中對“公共利益的需要”缺乏明顯界定，那么什么是社會公共利益？我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《城鄉規劃法》也有類似規定。這些規定都強調了征收土地的前提必須是為了“公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征收集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益的需要”，或界定哪些項目用地不是為了“公共利益的需要”。我國應借鑒征收制度比較成熟國家的經驗，對公共利益的概念、范圍進行明確。將征收區分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范圍內，以限制借“公共利益”目的濫用征地權的現象。同時，應該嚴格執行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據我國的實際情況來看，以各級人大審核較為可行，只有經審核符合公共利益用途，方可核準征地。

2.2完善土地征收的補償制度，合理安置失地農民

《土地管理法》規定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中征地的雙方多數是達不成共識的。因此，解決這些問題應從幾個方面著手：第一，補償標準。現行《土地管理法》盡管提高了根據土地產值補償的倍數，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。第二，擴大補償范圍。在對農民的實際損失給予了補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益當然很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征收了，他們的預期利益就更應該給予維護。第三，合理的給予安置，應該在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活給予安置。如給予換地補償的安置，就是在征收了這塊土地后用另一塊適宜耕種的土地補償。另外，還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。

2.3土地征收范圍的決定。政府有關部門應將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的，可以向政府有關部門提出復議或者申訴，對復議或者申訴不服的，可以向人民法院提訟；當然，也可以直接向人民法院提訟。這樣的規定，既有利于對行政機關行使權力進行監督，加強對其約束，防止其濫用征收權，同時也為被征收者提供了有力的救濟途徑，切實維護其合法權益。

2.4土地征收的補償。征收者與被征收者對征地的補償標準等問題進行談判、協商，由政府和農戶選派的代表組成委員會共同確定征收賠償方案，意見不一時，由批準征收土地的人民政府裁決，對裁決不服的，可以向人民法院，由人民法院裁定，以保證補償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎上進行協商，實現各方利益的最大化和平衡化。

2.5土地征收的執行與完成。如果雙方達成協議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理的補償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權，有利于雙方利益的實現，避免不必要的糾紛，維護交易安全。

3 結語

我國是一個農業人口在可預見的長時期內仍將占多數的農業大國，土地征收事關失地農民之生存權，事關社會穩定之大局。土地征收引發的一系列矛盾已成為當前我國的重要問題，需要國家高度重視，有效解決。否則，若讓這些矛盾持續下去，得不到有效解決，上訪必會隨之而來，政府工作得不到有效開展，從而影響社會穩定。

篇（10）

前言

我國的土地征收補償制度以保障被征地人員的基本生存權為目的和原則，這一制度的形成和變遷受到多種因素的影響，包括社會經濟發展水平、相關制度效益評價、政治體系改革及征收者的相關利益等。隨著相關背景的變化，雖然對被征地人員生存保障方式也由一次性經濟保障逐漸向長期社會保證等多方位、可持續保障轉變，但仍不可避免會存在眾多不完善之處。當下，土地案件仍在不斷增加，各種極端事件也時有發生，被征地農民的生活得不到保障。導致這些社會問題的真正原因并不是城市化的天然缺陷，而在于我國農村土地征收補償制度的不健全[1]。因此，建立公平、科學且合理的農村土地征收補償制度，對于保障被征地農民的合法權益、建設社會主義和諧社會具有重要意義。

1.當下我國農村土地征收補償制度存在的問題

1.1土地征收補償原則不合理

我國的《土地管理法》中規定我國目前的農村征收土地采用的補償原則為原用途補償原則，這種規定形成于計劃經濟時代，農民為國家的經濟建設作出了重大貢獻。換句話說，即原用途補償原則僅著重于土地征收補償對農民基本生存權的滿足，而農民的發展權并沒有考慮到，這顯然意味著原用途補償原則是一種不公平原則。因為對農民而言，土地意味著一筆家庭財富，是生活和發展的一種最基本保障。長期以來，國家在政策上往往是采用犧牲農業來支持工業，犧牲農村來發展城市的思路和方法，農產品與工業品的價格相差較大，這就導致農民在自己土地上的年均產值降低。那么按照土地原用途補償原則，這就注定了對農村土地的征收補償不足以彌補失地農民的經濟損失，這對失地農民而言，無疑是一種“二次傷害”。

1.2農村土地征收補償范圍過于狹隘

目前，我國的農村土地征收補償的范圍是土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費。與其他發達國家相比相差懸殊，以日本為例，其農村土地征收補償范圍包括土地征收損失補償、通損補償、少數殘余地補償、離職者補償以及事業損失補償等。可見，發達國家的農村土地征收補償除了土地征收造成的直接損失外，包括諸多間接損失補償。另外，我國現行的農村土地征收補償范圍還未包括土地承包經營權的補償，即未涵蓋土地承包經營權的喪失給農民造成的損失[2]。根據《土地管理法》中的相關條例規定：土地補償費是對農村土地所有權人D農村集體經濟組織的補償，農民個人在法理上不是土地所有權人，因此，土地補償費無法落入到個體農民手中。

1.3農村土地征收補償標準過低

根據我國《土地管理法》的規定，農村土地征收補償標準按照土地在前三年年均產值的倍值來計算，土地補償費僅為6～10倍，安置補助費僅為4～6倍。甚至還限定了補償標準的最高限額，即不得超過征收土地在前三年年均產值的30倍，但在現實社會中，很少有地方政府會給足這30倍的頂值。可見，現行的補償標準過低，它忽視了土地潛在的非農價值，而這種非農價值往往是在地方政府高價轉讓給用地單位時才得以顯現。這樣的農村土地征收補償標準顯然會造成地方正度低價征收土地，高價轉染土地的現象，無疑侵害了失地農民的合法權益和最低生活保障。

2.完善該制度的建議

2.1確立公平合理的土地征收補償原則

土地征收補償原則表達了政府對被征地農民的整體態度，因此，確立公平合理的土地征收原則D相當補償原則（即主要指完全補償，但同時應考慮到政府的財政能力，有可能會出現不完全補償），這對控制政府征收行為、維護失地農民的利益具有重要意義。為此，應從在憲法中加以規定這一方面作為出發點。憲法作為公民私權利的保證書，理應規定土地征收補償制度。可在以后的憲法修正案中確立一個“相當補償原則”，將征收補償的基本原則寫入條文，明確規定對于可以舉證且具有客觀價值的遷移損失、營業損失等可量化的財產損失予以一定的補償，為《土地管理法》規定具體的土地征收補償制度奠定基礎。

2.2擴大農村土地征收補償范圍

作為補償制度的核心問題，農村土地征收補償范圍是失地農民最為關注的一個焦點，因為它直接決定了征收補償的廣度。具體來說，補償范圍和補償標準共同決定了失地農民最終獲得補償的多少，補償范圍的擴大進一步維護了農民這一弱勢群體的利益。因此，為最大程度保障失地農民的利益，應積極借鑒發達國家或其他省科學的做法來擴大農村土地征收補償范圍[3]。如日本、德國和臺灣，其中，德國的土地征收補償范圍包括土地或其他標的物權利損失補償、營業損失補償以及征收標的物上的一切附帶損失補償。臺灣的土地征收補償范圍包括地價補償、改良物補償、連接地損害補償。從我國社會經濟發展水平現狀，并從保護失地農民合法權益的角度來考慮，應在原來土地征收補償范圍的基礎上，增加通損補償、殘存地補償、鄰接地補償及土地承包經營權益補償。

2.3提高土地征收補償標準

鑒于現行的農村土地征收補償標準，既未考慮土地使用權出讓市場價格上漲的因素，又未考慮人民群眾實際生活水平不斷提高的因素，是一個不折不扣的低標準、死標準。因此，可改變以上不利因素來提高土地征收補償標準。首先，應根據市場經濟條件，由獨立的第三方評估被征收土地的價格，再根據評估結果對失地農民進行補償。只有這樣，才不會對失地農民構成“二次傷害”，同時，還能有效抑制政府濫用征收權，控制政府的征地行為。其次，可參考附近同類土地的交易價格或是按照市價來計算被征收土地補償金額。但有人認為，我國政府的財政實力有限，無法承擔市價補償的征收。針對這一問題，筆者認為，可根據當地發展狀況采取分期性的貨幣補償方式，以解決失地農民之后的生活需要。

3.小結

總之，對農村農民而言，土地不僅僅承載著其最基本的生存功能，更是最重要的財富。政府征收農民土地從本質上講是對農民私權利的一種“侵奪”，而征收補償則是對這種“侵奪”的一種安撫[4]。因此，農村土地征地補償制度的完善應是全方位的，除了確立公平合理的土地征收補償原則、擴大農村土地征收補償范圍、提高土地征收補償標準，還可從很多方面來保障失地農民的利益，如完善補償糾紛的救濟措施、改變政府管理土地的方式、明確農村集體土地所有權的權利歸屬等，這樣才能真正維系農村的和諧穩定，促進社會的健康、和諧發展。

參考文獻：

[1]文維.完善我國農村土地征收補償制度的法律思考[J].農業經濟，2013（02）：92-94.