基層治理與社會(huì)治理區(qū)別匯總十篇

序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇基層治理與社會(huì)治理區(qū)別范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、高校后勤飲食服務(wù)中心管理人員的內(nèi)涵與特點(diǎn)

高校后勤飲食服務(wù)中心是高校重要的組成部分，擔(dān)負(fù)著全校師生的飲食服務(wù)工作。其食堂員工流動(dòng)性大、普遍素質(zhì)不高，且多數(shù)來自農(nóng)村地區(qū)。而基層管理人員具有一定的素質(zhì)，擔(dān)負(fù)著食堂成本核算、日常管理等繁重的任務(wù)且工作時(shí)間較長，但與其他多數(shù)員工一樣屬于臨時(shí)工，工作關(guān)系無法確定，就連福利待遇、組織生活與正式工也有著很大區(qū)別。

二、鄉(xiāng)紳的內(nèi)涵與特點(diǎn)

“鄉(xiāng)紳”一詞，自明清以來開始頻繁出現(xiàn)，其內(nèi)涵是一個(gè)不停變化的過程。但是總結(jié)其不同歷史時(shí)期的共性可得出：鄉(xiāng)紳是國家權(quán)力末梢的自治主體，充當(dāng)國家在鄉(xiāng)村治理中的人。

三、高校后勤飲食中心基層管理人員與鄉(xiāng)紳的共同點(diǎn)

1.基層環(huán)境特點(diǎn)

根據(jù)戶籍信息統(tǒng)計(jì)，百分之九十的基層管理人員出自農(nóng)村，其文化程度一般為初中到高中，整體素質(zhì)偏低。帶有根深蒂固的農(nóng)村思S方式和行為方式。雖然到城市中來工作，到高校飲食部門來擔(dān)任檔口班組長，但其本質(zhì)是放棄了耕地的農(nóng)民，在經(jīng)營檔口期間逐漸養(yǎng)成了小商販的狹隘利益觀，而這種利益觀與學(xué)校的管理在根本上是矛盾的。同時(shí)，食堂較為封閉的環(huán)境也滋養(yǎng)了這種落后的思維方式與行為方式，使他們的階級(jí)思維慣性體現(xiàn)得較為明顯。

2.人文環(huán)境特點(diǎn)

從基層操作人員的人文環(huán)境來看，與“鄉(xiāng)紳所處的環(huán)境如出一轍”，正是典型的熟人社會(huì)環(huán)境、人情社會(huì)環(huán)境。并且?guī)в袧庵氐摹班l(xiāng)土政治”傾向?！班l(xiāng)土政治”往往造成政令的失效與形同虛設(shè)。檔口班組長集團(tuán)、基層管理集團(tuán)、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)恰恰形成了上文所述的“社會(huì)”“鄉(xiāng)紳”“皇權(quán)”三足角力的局面。古時(shí)，皇權(quán)與社會(huì)的不可調(diào)和的階級(jí)矛盾在檔口班組長與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)之間反復(fù)上演。而起橋梁作用讓三者發(fā)生聯(lián)系的便是“人情社會(huì)”。 而作為整個(gè)后勤權(quán)力末梢的基層管理者便發(fā)揮著“鄉(xiāng)紳”的作用。但是借鑒以往“鄉(xiāng)紳”的辦法可以解決這個(gè)問題。

四、管理風(fēng)格與員工工作態(tài)度的轉(zhuǎn)變

基層的人文環(huán)境與人自身的條件由于其歷史的沿革無法改變。那么，在后勤改革環(huán)境下，改變基層管理者的管理風(fēng)格才是解決這個(gè)問題的方法。

管理風(fēng)格是管理者以追求領(lǐng)導(dǎo)有效性為目標(biāo)，以領(lǐng)導(dǎo)行為為基本表現(xiàn)形式，以管理活動(dòng)過程為載體，在影響下屬的過程中所表現(xiàn)出來的具有一定可塑性和個(gè)性化特征的管理行為模式。鄭伯壤等認(rèn)為家長式領(lǐng)導(dǎo)與西方領(lǐng)導(dǎo)理論存在本質(zhì)的區(qū)別，家長式領(lǐng)導(dǎo)更加強(qiáng)調(diào)上司與下屬的關(guān)系建立在清楚的上下關(guān)系與角色套路的基礎(chǔ)之中，強(qiáng)調(diào)在一種人治的氛圍下，顯現(xiàn)出嚴(yán)明的紀(jì)律與權(quán)威、父親般的仁慈及道德的廉潔性。這種領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格更加注重領(lǐng)導(dǎo)與員工之間關(guān)系的建立，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)與員工之間建立的關(guān)系不僅僅是簡單的經(jīng)濟(jì)交換關(guān)系，而是一種交織著關(guān)懷、權(quán)威等情感的復(fù)雜交換關(guān)系。這種員工與領(lǐng)導(dǎo)、員工與組織之間的復(fù)雜的關(guān)系即為員工關(guān)系。因此，員工與管理者形成何種類型的關(guān)系便受到領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的影響。

因此，檔口班組長作為飲食中心的一部分，除了物質(zhì)上的滿足，還渴望從飲食中心獲得一種類似于“家”的感覺。其工作滿意度的高低，與飲食中心和員工、員工和員工之間相互聯(lián)系、相互影響形成的氛圍，即員工關(guān)系密切相關(guān)。這個(gè)特點(diǎn)也決定了管理目標(biāo)與管理者的和諧與否成為影響檔口班組長工作滿意度的一個(gè)重要方面。

借鑒“鄉(xiāng)紳階級(jí)”的特點(diǎn)與基層管理的智慧，管理者注重與管理目標(biāo)建立良好的管理關(guān)系，處理好日常飲食管理工作，可營造舒心的工作環(huán)境，使學(xué)校后勤工作人員形成工作向心力，共同為建設(shè)“和諧校園”添磚加瓦。

篇（2）

伴隨中國醫(yī)療改革的十幾年，我發(fā)現(xiàn)管理醫(yī)療費(fèi)用與降低醫(yī)院成本頗有難度。這個(gè)時(shí)候提出將患者轉(zhuǎn)到社區(qū)仍不能解決問題，于是提出了健康管理。資源配置不合理、資源使用效率不高、健康產(chǎn)出低，如果沿著老路走下去，我們將和美國面臨同樣的問題，即便是17%的GDP增速也不能解決醫(yī)療問題。因此我們提出重構(gòu)健康服務(wù)體系，這便是醫(yī)聯(lián)體產(chǎn)生的背景。

按照這個(gè)狹義的定義，區(qū)域健康服務(wù)聯(lián)合體是解決在同一區(qū)域內(nèi)的協(xié)作問題，提高基本公衛(wèi)和基本醫(yī)療服務(wù)可及性、優(yōu)化資源配置、增強(qiáng)基層服務(wù)水平、控制醫(yī)療費(fèi)用與醫(yī)療成本、提高衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量，同時(shí)提高健康產(chǎn)出。

區(qū)域健康服務(wù)聯(lián)合體必須有一個(gè)管理架構(gòu)與治理機(jī)制。有人說在縣域內(nèi)形成一個(gè)以縣醫(yī)院為龍頭的區(qū)域聯(lián)合體具有壟斷性。實(shí)際上，在中國醫(yī)療行業(yè)里，壟斷性只是一個(gè)說辭，競爭性是非常充分的。醫(yī)院缺的是外部治理機(jī)制對(duì)醫(yī)療資源的配置，這是中國醫(yī)改需要改革的最主要問題。因而，區(qū)域醫(yī)聯(lián)體架構(gòu)后最需要的是治理機(jī)制，而非內(nèi)部自我追求的效率。否則無法實(shí)現(xiàn)健康產(chǎn)出最大化的社會(huì)目標(biāo)。

建立健全法人治理結(jié)構(gòu)對(duì)于醫(yī)聯(lián)體的構(gòu)建具有重要作用。我同時(shí)擔(dān)任江蘇康復(fù)醫(yī)療集團(tuán)的理事長，身兼此職后，才認(rèn)識(shí)到理事長和董事長的區(qū)別。理事長要為社會(huì)目標(biāo)負(fù)責(zé)，所以我告誡集團(tuán)，不是僅做大做強(qiáng)專科，而是要解決廣大群眾普遍需要的醫(yī)療與健康問題，這是我們醫(yī)療集團(tuán)的首要任務(wù)，也是醫(yī)聯(lián)體的首要任務(wù)。

另外，需要建立全科醫(yī)學(xué)科，或稱之為社區(qū)衛(wèi)生管理中心，負(fù)責(zé)區(qū)域健康聯(lián)合體內(nèi)一級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員培訓(xùn)、技術(shù)幫扶、雙向轉(zhuǎn)診和日常運(yùn)營管理，將技術(shù)、人才和資源優(yōu)勢(shì)延伸到基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。我們目前在倡導(dǎo)醫(yī)院設(shè)立全科門診。

區(qū)域健康服務(wù)聯(lián)合體的構(gòu)建要明確其功能定位。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，基層是結(jié)合點(diǎn)，譬如慢病防治，需要從醫(yī)院?？品只雎」芾黻?duì)伍，若只依靠社區(qū)的能力會(huì)出現(xiàn)問題。

篇（3）

中圖分類號(hào)：C916.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2014）05-0123-06

引言

集權(quán)的簡約治理由來已久，成為傳統(tǒng)中國社會(huì)治理的有效形式。自秦始皇一統(tǒng)天下以來，中央集權(quán)成為中國社會(huì)的常態(tài)治理，這種治理形態(tài)匯集韋伯所言的世襲君主制和科層官僚制于一體，其治國理念即法家主張的高度認(rèn)同國家的權(quán)威，但是，它卻無法解決官僚體系復(fù)雜化和自我延伸帶來的國家與地方的隔閡問題，這是法家在治理過程中遭遇的困境。因此，在社會(huì)治理上，儒家成為解決這一困境的有效武器，儒家主張社會(huì)在差別規(guī)范“禮”的指引下，通過非正式的社會(huì)機(jī)制進(jìn)行自我治理，官方主要負(fù)責(zé)在社會(huì)自我治理失敗時(shí)的非常態(tài)性介入。儒家踐行的就是一種集權(quán)的簡約治理模式，即半正式治理。因此，傳統(tǒng)而言，這種治理模式高度認(rèn)同中央的集權(quán)特性，認(rèn)為中央的權(quán)威是絕對(duì)和不可分割的。同時(shí)，這種治理模式又是利用半正式官員的簡約形式，治理效果良好。

簡約治理一般不依賴正式的法律制度，而主要依靠道德、風(fēng)俗、習(xí)慣以及在實(shí)踐中總結(jié)出來的經(jīng)驗(yàn)，這種簡約治理可以達(dá)到節(jié)制國家官僚體系和節(jié)約社會(huì)治理成本的雙重目的。這意味著簡約治理不可能是一種社會(huì)對(duì)抗國家意義上的治理機(jī)制，而是一種國家與社會(huì)實(shí)現(xiàn)良好互動(dòng)和合作的治理機(jī)制。一直以來，簡約

治理仍然是中國治理的一個(gè)重要特色。只不過中央集權(quán)被賦予了民主的理想，這個(gè)治理模式被總結(jié)為民主集中制[1]。

但是以上所述卻與作者在村莊實(shí)踐中得出的判斷迥異。2013年清明前后，筆者跟隨“三農(nóng)”研究團(tuán)隊(duì)，對(duì)位于宜昌市的一個(gè)城郊村進(jìn)行了20天的駐村調(diào)研，發(fā)現(xiàn)村干部利用各種非正式人員和非正式組織進(jìn)行村莊半正式治理的現(xiàn)象十分突出。糾紛調(diào)解和拆遷公司參與征地拆遷是其簡約治理的主要治理實(shí)踐，然而，從后果來看，半正式治理帶來的卻是村莊治理乏力、混亂和灰色化。經(jīng)驗(yàn)證明，簡約治理越來越不可維系，田野調(diào)查表明，它們需要對(duì)近年來持續(xù)不斷的基層治理困境負(fù)主要責(zé)任。

這是一個(gè)非常有意思的話題，圍繞這一學(xué)術(shù)敏感性話題，我們對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行更深層次的理解和分析，從半正式治理的角度出發(fā)，以求探索出城郊村莊治理困境的原因所在。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)基層政權(quán)的性質(zhì)和鄉(xiāng)村治理的邏輯是理解中國基層治理變化的關(guān)鍵。在總結(jié)中國特色的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)時(shí)，半正式的治理實(shí)踐一直受到眾多學(xué)者的關(guān)注。半正式的治理實(shí)踐既是傳統(tǒng)中國社會(huì)集權(quán)的簡約治理的主要表現(xiàn)形態(tài)，又是近代以來國家政權(quán)建設(shè)的主要領(lǐng)域。其相關(guān)研究可以追溯到經(jīng)典理論社會(huì)學(xué)家，而后，中國學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)論證。

韋伯對(duì)兩種不同的治理類型進(jìn)行了的劃分，他認(rèn)為世襲君主制強(qiáng)調(diào)“家長式”的權(quán)威主義，科層官僚制則強(qiáng)調(diào)“經(jīng)驗(yàn)式”的實(shí)用主義，它們?cè)臼莾蓚€(gè)獨(dú)立的治理模式。然而，當(dāng)運(yùn)用到對(duì)的分析時(shí)，韋伯發(fā)現(xiàn)的治理不屬于這兩個(gè)治理類型中的任何一個(gè)，而是二者的結(jié)合，因而他用“君主世襲的官僚系統(tǒng)”（patrimonial bureaucracy）來定義的治理模式[2]。但是韋伯的研究限定了簡約治理的產(chǎn)生，他能夠考慮到士紳和宗族在鄉(xiāng)村治理中扮演的角色，但是他最終的研究都局限于政府的正式機(jī)構(gòu)的治理功能層面。因此，他對(duì)中國國家治理形態(tài)的概括并不到位。

在韋伯之后，Michael Mann在政府正規(guī)權(quán)力中區(qū)別了“專制權(quán)力”（despotic power）和“基層滲透權(quán)力”（infrastructural power）[3]。和韋伯的分析一樣，Mann 的分析也不能闡明政府正式機(jī)構(gòu)之外的治理。他的雙向區(qū)分的權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然只是一種與民間權(quán)力對(duì)立的正式機(jī)構(gòu)的權(quán)力，并不能說明筆者所要討論的半正式治理。但是這些理論資源卻很好地為中國學(xué)者提供了重要的參考。

關(guān)于鄉(xiāng)村基層政權(quán)的性質(zhì)與鄉(xiāng)村治理的邏輯的研究，較多學(xué)者以非正式或半正式的治理實(shí)踐作為分析對(duì)象。圍繞半正式治理，目前有兩種不同的理論預(yù)設(shè)與經(jīng)驗(yàn)證明。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，半正式的治理實(shí)踐承載了諸多歷史和地方的智慧，這是具有中國特色的一種治理模式，成為現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)型的有益因素。如，黃宗智通過對(duì)傳統(tǒng)中國明清時(shí)期的司法實(shí)踐、稅務(wù)管理及行政實(shí)踐等領(lǐng)域的研究表明，政府與社會(huì)的關(guān)鍵匯點(diǎn)的實(shí)際運(yùn)作，寓于半正式行政的治理方法、準(zhǔn)官員的使用以及政府機(jī)構(gòu)僅在糾紛發(fā)生時(shí)才介入的方法，這一方法的部分內(nèi)涵在近代國家政權(quán)建設(shè)的過程中仍廣泛存在[4]。他不僅很好地揭示出晚清以后中央高度集權(quán)與簡約治理官僚制、高專制權(quán)力和低基層滲透權(quán)力，以及法家和儒家相結(jié)合的特點(diǎn)，同時(shí)還提煉出了行政實(shí)踐的特征即“簡約治理”。李懷印認(rèn)為非正式制度安排即是在國家權(quán)威和村民共同體的需求下產(chǎn)生的內(nèi)生性制度安排，從治理的效果來看，這是一個(gè)官民兩便的“實(shí)體治理”[5]。談蕭從中西比較的角度出發(fā)，得出了中國治理模式的特點(diǎn)，即中國治理以善政為導(dǎo)向，其要素包括人事關(guān)系的模糊治理、中央集權(quán)的簡約治理和意識(shí)形態(tài)的教化治理。中國的治理模式首先是中央集權(quán)的，……同時(shí)，中國的治理模式是簡約的，這種簡約治理一方面可以使國家節(jié)制官僚體系，另一方面可以使社會(huì)節(jié)約治理成本。所以，從治理結(jié)構(gòu)上看，中國特色的治理可以總結(jié)為中央集權(quán)的簡約治理[6]。賀東航認(rèn)為，黃宗智的“簡約治理”理論在對(duì)解釋林改公共政策落地具有重要的說服力[7]；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，半正式的治理實(shí)踐是“現(xiàn)代”國家政權(quán)建設(shè)需要改造的領(lǐng)域，因?yàn)槠渲苯訉?dǎo)致國家治理陷入困境。杜贊奇通過對(duì)華北農(nóng)村的研究，提出的鄉(xiāng)村治理機(jī)制的“經(jīng)紀(jì)機(jī)制”以及國家政權(quán)在基層的建設(shè)問題，他將其視野放在了國家與社會(huì)遭遇的鄉(xiāng)村二級(jí)，關(guān)注的是鄉(xiāng)村治理中扮演重要作用的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”。他的研究試圖表明，國家政權(quán)建設(shè)并沒有有效地改造傳統(tǒng)中國的基層治理體制，卻破壞了權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)，并最終使得國家政權(quán)建設(shè)為國家經(jīng)紀(jì)體制內(nèi)卷化[8]。陳柏峰通過改革開放以來鄉(xiāng)村混混的生存狀態(tài)的變遷的研究，成功地論證了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序是如何一步步瓦解，轉(zhuǎn)而變成為灰色化的社會(huì)[9]。

“簡約治理”是黃宗智研究中國鄉(xiāng)村治理邏輯的一種嘗試性解讀，他從另類角度解讀出中國基層治理的特點(diǎn)，那就是正式治理之外還存在一種半正式治理的結(jié)構(gòu)形態(tài)，這種行政實(shí)踐誕生于一個(gè)高度集權(quán)卻又試圖盡可能保持簡約的中央政府，在伴隨人口增長而擴(kuò)張統(tǒng)治的需要下，所做出的一種適應(yīng)。這種簡約治理實(shí)現(xiàn)了“低投入、低負(fù)擔(dān)，且高效率”的治理績效，他進(jìn)而認(rèn)為這可能成為國家治理的有效形式和一種制度遺產(chǎn)。由此可知，黃宗智遵循的是一種樂觀主義的治理路徑。也有學(xué)者指出非正式體制的優(yōu)勢(shì)，與體制性主體相比較，他們的政治性、組織性治理資源較弱，他們主要依靠經(jīng)濟(jì)資源、文化資源和社會(huì)資源獲得權(quán)威，較多地獲得了村莊內(nèi)部村民的支持和認(rèn)可而得以參與治理[10]。

然而，20世紀(jì)90年代以來，鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)發(fā)生了改變，從鄉(xiāng)村社會(huì)的簡約治理的實(shí)踐后果來看，這種簡約治理并不十分有效，甚至直接引發(fā)基層治理的乏力和癱瘓。這就充分應(yīng)征了半正式與正式的行政實(shí)踐并不必然互補(bǔ)且有效融合。

基于村莊調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)，筆者在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了這一半正式治理引發(fā)的嚴(yán)重后果，并試圖通過對(duì)糾紛調(diào)解及拆遷公司參與征地拆遷的治理實(shí)踐的分析來佐證這種判斷。最終，我們得出了半正式治理在村莊基礎(chǔ)發(fā)生改變后陷入困境，這種困境在沒有國家及時(shí)介入的情況下，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村秩序混亂和鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化等問題。

二、半正式治理及社會(huì)后果：基于江漢平原的經(jīng)驗(yàn)

半正式治理在改革開放后的鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)踐后果是極其嚴(yán)重的，這種社會(huì)后果主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜化、灰色化和內(nèi)卷化等問題，這是基于村莊調(diào)研得出的基本判斷。因此，筆者擬通過對(duì)村莊糾紛調(diào)解及拆遷公司參與征地拆遷的深度分析，來進(jìn)一步了解半正式治理是如何形成及其衍生出的社會(huì)后果。

（一）半正式治理的村莊場景

大洋村文中所有人名和地名都是按照社會(huì)科學(xué)研究的匿名原則，經(jīng)過了字名化處理，并不是真名。位于宜昌市，是一個(gè)典型的城郊村，距城區(qū)3.7公里，轄區(qū)面積14.5平方公里，1 235戶，3 514人，3 100畝耕地，10個(gè)村民小組。宜萬鐵路和翻壩公路穿村而過，地理位置優(yōu)越，引進(jìn)的項(xiàng)目較多，如磁電子、月亮灣、金苗科技等項(xiàng)目。作為城郊村，大洋村擁有其他城郊村類似的所謂資源密集型村莊的共同特點(diǎn)，大型項(xiàng)目不斷的下鄉(xiāng)進(jìn)村，村莊的利益不斷密集，尤其是近十幾年來的征地拆遷更是直接導(dǎo)致大量糾紛和矛盾產(chǎn)生。圍繞征地拆遷，村干部花費(fèi)大量精力來治理糾紛，當(dāng)治理無效時(shí)就引入“第三方”，即拆遷公司。

（二）半正式治理的“復(fù)雜化”：關(guān)于糾紛調(diào)解的分析

1.糾紛的產(chǎn)生及治理。隨著中國城市化進(jìn)程的不斷加快，許多城郊村不斷被納入到城市規(guī)劃中來，征地拆遷成為村莊常態(tài)。圍繞征地拆遷，各種矛盾和糾紛不斷產(chǎn)生和激發(fā)。這種態(tài)勢(shì)以2004年國家宜萬鐵路在村莊中征地為開端，目前為止，村莊共經(jīng)歷了2008年的翻壩高速和2010年的磁電子兩次大型征地活動(dòng)。村莊被征地潮流所席卷，由此引發(fā)的矛盾和糾紛也在不斷飆升。下面是2004～2008年涉及到的土地糾紛（含承包地、宅基地和林地及田界等）數(shù)量的統(tǒng)計(jì)。

村莊糾紛隨著征地拆遷不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)內(nèi)生規(guī)制力量的缺失使得村干部、小組長、村民代表及黨員等扮演“調(diào)解員”的角色。國家利用非正式人員嵌入熟人社會(huì)的特性來開展基層治理，這樣，鄉(xiāng)村社會(huì)的半正式治理就基本成型。

2.村莊糾紛調(diào)解機(jī)制及矛盾“不出組不出村”。城郊村的一個(gè)典型的特點(diǎn)是利益不斷密集，在這個(gè)過程中，國家關(guān)于基層治理秉持的理念是“將矛盾和糾紛化解在村莊內(nèi)部，做到‘小事不出組不出村’”，意即構(gòu)建出以村莊為基礎(chǔ)的調(diào)解機(jī)制而不是以國家法院為主導(dǎo)的判決方式。地方政府對(duì)鄉(xiāng)村治理的態(tài)度如同黃宗智所說的“縣令基本像在民事案件里一樣作為，他的優(yōu)先選擇是讓社會(huì)機(jī)制解決糾紛”[11]。

由于缺乏家族和宗族力量的調(diào)解，村莊只能依賴于村委會(huì)，村委會(huì)則依靠村組干部、黨員、村民代表及信息員等非正式力量。村莊中的調(diào)解程序一般是由小組上升到村一級(jí)。然而小組長能調(diào)解小矛盾和小糾紛，村民代表和黨員作用也日漸式微，這樣矛盾“不出組”的愿景就無法達(dá)成。而村對(duì)組的要求是矛盾“不出組”，因此，許多矛盾會(huì)被強(qiáng)制壓在組內(nèi)，小組內(nèi)部就就形成一種矛盾越積越多的怪圈。僅當(dāng)組內(nèi)的矛盾危及到村莊治理時(shí)，村干部才親自出面解決。村干部參與調(diào)解，仍然需要借助非正式力量。糾紛盡量遵循“不出村組”和“不出事”的邏輯。村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政壓力和制度激勵(lì)下，采用擺平理順的策略，利用人情、面子和私人力量執(zhí)法。但是村莊治權(quán)在稅費(fèi)改革之后也不斷弱化，村級(jí)層面調(diào)解失效。矛盾需要上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)主要通過司法所、派出所和辦進(jìn)行專門調(diào)解，但是這些部門在調(diào)解的過程中，同樣也陷入困境，他們?nèi)匀粫?huì)多次與村干部商談，了解事情的原委，并與村組干部一起開展對(duì)糾紛的治理。司法局只有調(diào)解而無判決的權(quán)力，當(dāng)他們的調(diào)解作用失效時(shí)，事件才會(huì)走訴訟的程序，最終由法院判決。法院是糾紛的最后一道解決線，通過法院的判決大多是很有效的。但法院一般不會(huì)輕而易舉地接受這類案子，尤其是涉及到征地拆遷引發(fā)的糾紛。僅只有法院判決才能保障村莊治理的連續(xù)性和平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，法院才會(huì)受理。但是在基層社會(huì)，法院的判決與基層的實(shí)踐是錯(cuò)位的，即法院的執(zhí)行力得不到有效貫徹。真正能上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的案例是不多的，通過法院判決的案例更是少之又少。因此，為了節(jié)約治理成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)會(huì)盡量將案件壓在村里，村在無正式治理支援的情況下，只能尋求各種擺平理順和“正式權(quán)力非正式利用”的治理策略和技術(shù)。

總之，在糾紛調(diào)解過程中，“矛盾不出組不出村”的地方性規(guī)則成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“不作為”的幌子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)擠壓村一級(jí)，而村一級(jí)就擠壓組一級(jí)。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)發(fā)生了變化，半正式治理失效，繼而引發(fā)出一系列問題。

3.糾紛調(diào)解的社會(huì)后果：治理的高成本和村莊的無序化。非正式力量和村干部踐行的群眾路線對(duì)于糾紛的調(diào)解作用幾乎是微乎其微的，這是由于鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生變化，而直接導(dǎo)致半正式治理的失效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)將糾紛壓在村里，村干部“花錢買平安”的“權(quán)宜性治理”方式成為治理常態(tài)。利用人情、面子、私人力量等治理資源，他們通過“磨”和“纏”的方式，通過多次做工作的形式來實(shí)施治理。同時(shí)，他們也熱衷于運(yùn)用各類非正式的權(quán)力技術(shù)與策略“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”關(guān)于“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”等治理技術(shù)和手段，吳毅在其編著的《小鎮(zhèn)喧囂――一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋》一書中對(duì)其有深刻的描繪。 以及“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等“擺平術(shù)”“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等是應(yīng)星在《大河移民上訪的故事》一書中提出來的幾種“擺平術(shù)”。 ，其中的一些運(yùn)作技術(shù)具有“不計(jì)成本、不惜代價(jià)”的非理性特點(diǎn)。國家為了節(jié)約治理成本，盡量將糾紛壓在村莊層面。村莊對(duì)案件處理則常常陷入循環(huán)調(diào)解的境地，當(dāng)村莊對(duì)糾紛的調(diào)解無效，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)又消極行政時(shí)，糾紛就只能在村莊內(nèi)部打轉(zhuǎn)，簡約的半正式治理在基層社會(huì)的實(shí)踐中就表征為一種復(fù)雜治理，這種治理需要?jiǎng)佑么罅苦l(xiāng)土社會(huì)的資源和規(guī)范，從而導(dǎo)致村莊治理呈現(xiàn)出高成本、復(fù)雜化和無序態(tài)勢(shì)。

從表面上看，依靠半正式的行政實(shí)踐似乎是節(jié)約了國家治理的大量成本即國家利用最小的成本，達(dá)到最好的績效。但是，從鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部來看，一旦簡約治理需要?jiǎng)訂T大量的資源，則這種治理方式實(shí)際上是復(fù)雜的。國家基礎(chǔ)性權(quán)力不斷滲入鄉(xiāng)村社會(huì)，國家治理成本就轉(zhuǎn)嫁給村莊，村莊承擔(dān)著一種較高的隱形治理成本。即便糾紛和矛盾在鄉(xiāng)村社會(huì)中得以解決，但這種矛盾也是經(jīng)過了數(shù)次甚至是數(shù)百次的回合，由此產(chǎn)生的成本是非常高的。村干部在缺乏正式治理資源的同時(shí)，只能被迫選擇各種擺平理順的手段，而這種治理實(shí)踐極易導(dǎo)致村莊結(jié)構(gòu)混亂和治理的內(nèi)卷化問題。

（三）半正式治理的“灰色化”：拆遷公司參與征地拆遷的分析

1.拆遷權(quán)的下放及村莊遭遇釘子戶。拆遷權(quán)位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以預(yù)留工作經(jīng)費(fèi)，有巨大的利益空間。但是，隨著征地拆遷工作進(jìn)展的難度加大及和諧拆遷口號(hào)的提出，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村莊的“去熟悉性”而引發(fā)的對(duì)釘子戶的瞄不準(zhǔn)現(xiàn)象，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接將拆遷權(quán)下放到村一級(jí)。責(zé)任權(quán)下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考慮的是，村干部做工作更容易，可減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理成本，同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的部分轉(zhuǎn)移。

責(zé)任主體的下放并沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)預(yù)想的那樣好。村莊一級(jí)囿于自身的事務(wù)繁多和治權(quán)的弱化，拆遷工作老是做不下來，涌現(xiàn)出越來越多的釘子戶。這樣，在具備權(quán)力的同時(shí)，村級(jí)承擔(dān)的義務(wù)也加大，村莊運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)超負(fù)荷態(tài)勢(shì)。村組干部自身在治理釘子戶上是失效的，村里就只好引進(jìn)拆遷公司。因?yàn)樗麄兙哂胸S富的經(jīng)驗(yàn)，且精通各類“擺平術(shù)”。因此，村民與村干部之間的博弈就演變?yōu)榕c拆遷公司之間的博弈。

2.拆遷公司的“軟硬兼施”和符號(hào)暴力。拆遷公司被引入，實(shí)際上是政府在和諧拆遷壓力下將村莊的治理行為轉(zhuǎn)換為一種市場行為。拆遷公司的前身是勞務(wù)公司，經(jīng)驗(yàn)豐富。村民說，“他們常常是談到深更半夜，非得談，不談是不行的”，這種磨和纏的方式顯然讓村民不得不用大量的時(shí)間來應(yīng)對(duì)，這顯然已經(jīng)演變?yōu)橐环N軟暴力。同時(shí)，村干部看重的還有拆遷公司的硬暴力，村干部說，“沒有策略是不行的，搞得實(shí)在沒有辦法了，就會(huì)請(qǐng)外面的人進(jìn)來，混混能講狠話，幫忙做工作，效果很好”。對(duì)于那些實(shí)在很難纏的人，講狠話和威脅是很管用的。據(jù)村里的治保主任介紹，拆遷公司在市里有“”，他講的“”其實(shí)就是指涉混混的圈子，這部分人很受拆遷公司或基層干部的歡迎。

村莊依賴拆遷公司展開對(duì)釘子戶的治理，這只是村莊應(yīng)對(duì)其治理能力衰弱的一種策略，是村莊實(shí)現(xiàn)其行政和治理目標(biāo)的一種重要手段。原本屬于基層治理范疇的征地拆遷在面臨釘子戶失效的情況下，激發(fā)出的一種集市場與行政于一體的半正式治理，而這種市場權(quán)力又將黑灰勢(shì)力裹挾其中，他們甚至介入到基層治理政治權(quán)力的談判范疇，成為一種隱蔽的治理。

3.半正式治理的社會(huì)后果：隱蔽治理與鄉(xiāng)村社會(huì)的“灰色化”。引入拆遷公司，是村莊在治權(quán)和治責(zé)雙重弱化的境況下采取的權(quán)宜之計(jì)，這種半正式治理的實(shí)踐是建立在重復(fù)做工作甚至使用灰色符號(hào)的基礎(chǔ)之上。后稅費(fèi)時(shí)代的混混不再是以裸的暴力展現(xiàn)在村民面前，而是隱蔽在制度和規(guī)范范疇中，呈現(xiàn)出一種隱退和監(jiān)控的后臺(tái)景象，操控著鄉(xiāng)村的前臺(tái)。這是一種隱蔽的治理，是半正式治理失效后的一大表征。拆遷公司成為混混隱藏其中的有效庇護(hù)所。而這樣的公司在基層社會(huì)遵循的是一種人治和私人治理的邏輯。從國家治理層面而言，借用這樣的力量進(jìn)行軟硬兼施，達(dá)到了治理釘子戶的目的。但是從鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序與基礎(chǔ)方面來看，這種隱蔽治理打破了鄉(xiāng)土邏輯和地方性規(guī)范，挑戰(zhàn)著法律和政治原則，直接導(dǎo)致基層治理結(jié)構(gòu)陷入灰色化境地。村莊利用拆遷公司的符號(hào)暴力開展對(duì)治理釘子戶，取得了短暫的治理效果，但是，從長遠(yuǎn)來看，鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)和建立其上的村莊治理將會(huì)徹底遭遇異化，進(jìn)而村莊治權(quán)與治責(zé)就會(huì)更加弱化。同時(shí)，非正式權(quán)力溢出監(jiān)督之外，這會(huì)對(duì)中國基層民主和基層法治建設(shè)起到釜底抽薪的瓦解作用。

三、結(jié)論

黃宗智給我們描繪出一幅簡約治理有效性的圖景，但是這種半正式治理卻有極強(qiáng)的情境性。20世紀(jì)90年代之后，囿于村莊基礎(chǔ)發(fā)生了變化，半正式治理呈現(xiàn)出越來越不可行的發(fā)展態(tài)勢(shì)。在對(duì)糾紛調(diào)解及引進(jìn)拆遷公司參與治理的行動(dòng)邏輯進(jìn)行分析，我們可以得知，半正式治理在基層社會(huì)引發(fā)的系列社會(huì)后果：

一是，基層治理的內(nèi)卷化。糾紛調(diào)解的手段目的化，注重策略和治理技術(shù)，造成村組干部權(quán)力的虛置和基層治理的乏力，簡約治理失效和更趨復(fù)雜化。混混等地方非法勢(shì)力嵌入到基層治理中來，成為一種典型的隱蔽治理力量。隱蔽治理是半正式治理無效的一種表現(xiàn)，而在國家不及時(shí)介入或回避的情況下，隱蔽治理不但瓦解半正式治理的基礎(chǔ)（鄉(xiāng)土性），而且還瓦解正式治理的基礎(chǔ)（政治性和規(guī)則性）。因此，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)灰色化和內(nèi)卷化更為明顯。

二是，基層民主的萎縮和法治根基的破壞。村組干部在“矛盾不出村組”的壓力下，采用各種治理技術(shù)和治理策略，他們實(shí)踐的是一條策略主義的邏輯而不是治理的邏輯，這樣的策略性治理極易扭曲國家規(guī)則治理的本意。半正式治理的失效問題得不到正式力量的支持，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)陷入灰色化境地。這樣，國家基層民主表達(dá)機(jī)制受到損害，國家法治根基也遭到侵蝕。

因此，鄉(xiāng)村社會(huì)的基礎(chǔ)發(fā)生了改變，半正式治理的基礎(chǔ)不存在。國家政策的“頂層設(shè)計(jì)”經(jīng)過半正式治理環(huán)節(jié)后化為“村莊實(shí)踐”，直接造成了鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜化和灰色化，進(jìn)而導(dǎo)致國家基層政權(quán)合法性的喪失及鄉(xiāng)村治理和治權(quán)的混亂和弱化。如果放任不管，不僅“混混治村”成為鄉(xiāng)村社會(huì)的常態(tài)，更為嚴(yán)重的是當(dāng)代中國基層民主法治建設(shè)的根基將永不存在。我們必須警惕這種現(xiàn)象，并推動(dòng)國家基層民主法治社會(huì)的建設(shè)。因此，半正式治理在基層社會(huì)遭遇的異化現(xiàn)象提醒我們，鄉(xiāng)村社會(huì)更需要國家正式權(quán)力的引導(dǎo)和干預(yù)。

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篇（4）

皖北地區(qū)包括淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南和六安,土地面積占全省的41%,總?cè)丝诮咏〉?5%,是安徽省重要的能源基地和糧食主產(chǎn)區(qū),但由于皖北鄉(xiāng)村治理中各種問題和矛盾日益突出,該區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展與全省相比還存在一定的差距。同時(shí),皖北農(nóng)村人口多,農(nóng)業(yè)比重大。以阜陽市為例,阜陽下轄8個(gè)縣市區(qū),172個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處,擁有584.8萬畝耕地,人口930萬,其中,農(nóng)業(yè)人口占840.1萬,也就是說存在800多萬農(nóng)民的收入增長問題,這對(duì)于一個(gè)區(qū)域來說,不僅會(huì)影響農(nóng)業(yè)的自我發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定,而且會(huì)影響全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此,建立一個(gè)治理結(jié)構(gòu)完善的皖北鄉(xiāng)村社會(huì),對(duì)全省甚至全國都有極為重要的意義。鄉(xiāng)村治理是指運(yùn)用公共權(quán)威對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)進(jìn)行組織、管理和調(diào)控,構(gòu)建鄉(xiāng)村秩序,推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。一方面,鄉(xiāng)村治理區(qū)別于村民自治,村民自治在鄉(xiāng)村治理視野中只是一種民主化治理模式的設(shè)計(jì)和實(shí)踐,而鄉(xiāng)村治理是包括自治權(quán)力在內(nèi)的各種權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理活動(dòng)。另一方面,鄉(xiāng)村治理又不僅限于村莊內(nèi)部的封閉式治理。

一、皖北鄉(xiāng)村治理所面臨的困境

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)嚴(yán)重

多年來,我國把政府價(jià)值取向定位成“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”而非“公共服務(wù)型”,為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的跨越發(fā)展,從中央到地方形成一種“壓力型”的目標(biāo)任務(wù)體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了貫徹、落實(shí)黨和國家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)和任務(wù),就要為國家從村莊里吸取資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己的財(cái)政支出很大,財(cái)源又有限,也只有從農(nóng)村汲取。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會(huì)加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織特別是村委會(huì)的滲透、影響和控制。根據(jù)我們對(duì)皖北地區(qū)2個(gè)縣4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研,皖北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村兩級(jí)80%左右的人力、物力和財(cái)力在做計(jì)劃生育工作,提供農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的財(cái)力十分短缺。皖北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要保證完成上級(jí)規(guī)定的稅收上繳任務(wù),又要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的工資發(fā)放,往往面臨著嚴(yán)峻的財(cái)政壓力。目前皖北地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)吃“財(cái)政飯”和“事業(yè)飯”的人普遍較多,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨危機(jī)。面對(duì)生存困境,我們發(fā)現(xiàn),基層組織正在出現(xiàn)一種令人憂心的變化,在許多情況下,基層組織變成了自己利益的代表。皖北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)的出現(xiàn)是多因素共同作用的結(jié)果:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的稅源,穩(wěn)定性較差,征收難度大,增收潛力小,因?yàn)楹芏喽愒匆驯还ど獭⑼恋氐炔块T所汲取;與此同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須承擔(dān)過多公職人員的工資,以及辦企業(yè)和興教育而遺留下來的債務(wù)。為擺脫財(cái)政危機(jī),一些基層組織本身甚至成為鄉(xiāng)村沖突的直接制造者。

(二)村黨支部與村委會(huì)矛盾激化

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定,村黨支部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在村級(jí)的人,村委會(huì)是代表村民利益的自治組織,由村民直接選舉產(chǎn)生并對(duì)村民負(fù)責(zé),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。這一制度安排使村委會(huì)更多地成為村民利益的當(dāng)家人,而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村里的人[1]。在皖北地區(qū),基層黨內(nèi)民主很不健全,村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系在某些地方甚至出現(xiàn)兩種極端情況:一種情況是村黨支部沒有重視村委會(huì)的法定職權(quán),隨意干涉村委會(huì)內(nèi)部事務(wù),使村委會(huì)長期無法行使法定職權(quán),黨支部書記和成員形式上是由村中黨員民主選舉產(chǎn)生,但實(shí)際上還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定和任命;另一種情況是村委會(huì)主任認(rèn)為自己是村民直接選舉產(chǎn)生的,自己應(yīng)當(dāng)向村民負(fù)責(zé)而不是向黨支部負(fù)責(zé),因而不接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo),特別在黨支部貫徹上級(jí)指示時(shí),當(dāng)這種指示與農(nóng)民利益發(fā)生矛盾時(shí),村委會(huì)從維護(hù)農(nóng)民利益角度出發(fā)不愿意執(zhí)行來自上級(jí)的指示,自然和黨支部的矛盾就進(jìn)一步加深。村黨支部與村委會(huì)的矛盾表現(xiàn)了村莊內(nèi)部自上而下國家授權(quán)與自下而上民間授權(quán)之間的關(guān)系,體現(xiàn)了國家統(tǒng)治權(quán)力與社會(huì)自治權(quán)力的關(guān)系。“兩委”矛盾從本質(zhì)上看是村內(nèi)外交錯(cuò)影響的各種具體矛盾的集中體現(xiàn),而矛盾存在的關(guān)鍵是村民群眾地位沒有真正確立。

(三)農(nóng)村精英外流增加了鄉(xiāng)村治理的壓力

按常理,流動(dòng)會(huì)促進(jìn)一個(gè)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展。但農(nóng)村人口流動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村治理本身并不都是樂觀景象,反而在一定程度上使我國鄉(xiāng)村治理陷入一種“治理性困境”,出現(xiàn)了有流動(dòng)而無發(fā)展的鄉(xiāng)村發(fā)展“空心化”態(tài)勢(shì)[2]。絕大部分農(nóng)村流動(dòng)人口是鄉(xiāng)村青年勞力和知識(shí)精英,并非從絕對(duì)意義上講的剩余的那一部分人。大批農(nóng)村精英外流,促使皖北地區(qū)“鄉(xiāng)政村治”下的“草根民主”表現(xiàn)出一種實(shí)質(zhì)枯萎態(tài)勢(shì),漸發(fā)蛻變并引發(fā)鄉(xiāng)村政權(quán)出現(xiàn)一種有增長無發(fā)展的“內(nèi)卷化”趨向[3]。農(nóng)村人口流動(dòng)雖然減輕了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的負(fù)擔(dān),但也增加了鄉(xiāng)村治理的壓力。在每年有超過上千萬外出務(wù)工人員的皖北地區(qū),人口流動(dòng)進(jìn)一步加大了村民收入水平的差異,進(jìn)而造就了新的村莊精英。這些新的村莊精英以經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)為主要特點(diǎn),他們的經(jīng)濟(jì)收入主要不是在村莊內(nèi)獲得,在村莊的時(shí)間不多,與村莊和其他村民之間的關(guān)系往往不再是直接的利益關(guān)系,從而對(duì)于和自己利益相關(guān)不大的村莊事務(wù)缺乏參與熱情。皖北地區(qū)人多地少,人口的大批外流和城市化進(jìn)程的加快,使越來越多的村莊成為典型的“空心化”,進(jìn)而使民主決策和民主管理面臨著“決策什么”和“管理什么”的難題。在這種情況下,支撐村民自治的機(jī)制被架空,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)治理的民主化的自治功能成為空談。

二、皖北地區(qū)鄉(xiāng)村有效治理的對(duì)策選擇――協(xié)同治理

(一)協(xié)同治理的內(nèi)涵

鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)遭遇使很多研究者開始反思中國的鄉(xiāng)村社會(huì)到底適宜一種什么樣的發(fā)展模式。農(nóng)村稅費(fèi)的改革給中國帶來了極大的變化,于是鄉(xiāng)村社會(huì)的治理不再單純地從某一方面、某一角度來分析情況,大家開始關(guān)注權(quán)變的、多元的、互動(dòng)博弈的治理理念。所謂協(xié)同治理,是指由政黨、政府、社會(huì)團(tuán)體、機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人等社會(huì)多元要素參與合作、相互協(xié)調(diào),共同治理社會(huì)公共事務(wù),以追求最大化的治理效能,最終達(dá)到最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益之目的。協(xié)同治理模式使得各種要素通過某種途徑和手段有機(jī)地組合在一起,其所發(fā)揮的整體功能總和大于各子系統(tǒng)單獨(dú)的、彼此分開時(shí)所發(fā)揮功能的代數(shù)和,即協(xié)同治理過程中利益主體充分利用各自的資源、知識(shí)、技術(shù)等優(yōu)勢(shì),發(fā)揮出對(duì)社會(huì)公共事務(wù)“整體大于部分之和”的治理功效。在這種新的治理模式下,政府與人民的關(guān)系是互動(dòng)的,治理不是單向度的,而是采取互動(dòng)的方式;政府不是控制社會(huì)而是進(jìn)行治理;不是政府一個(gè)權(quán)威中心單獨(dú)治理,而是與社會(huì)公眾機(jī)構(gòu)、民間組織之間保持協(xié)同、合作,以實(shí)現(xiàn)公共管理事務(wù)效益最大化,達(dá)到“共贏”的目的。

(二)協(xié)同治理的可行性

單一的治理機(jī)制存在著諸多問題,若僅依靠政府或國家,會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、制度性和政策性等政府管理失效的情況。通常來說,政策性失效會(huì)削弱社會(huì)安全,但不會(huì)直接導(dǎo)致社會(huì)不安全。然而,周期性的政策失效必然會(huì)導(dǎo)致制度失效,甚至影響到整個(gè)治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行。為解決鄉(xiāng)村治理的新問題,由以政府單一主體為中心的傳統(tǒng)行政管理范式轉(zhuǎn)向協(xié)同治理的范式成為一種必然選擇[4]。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊精英和普通村民作為我國鄉(xiāng)村治理的主體正在逐漸成長和壯大,為我國鄉(xiāng)村的協(xié)同治理提供了可能。在“鄉(xiāng)政村治”的治理格局下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已由原來“三級(jí)所有”體制時(shí)期農(nóng)村行政結(jié)構(gòu)的最上級(jí),變成政府權(quán)力延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)的最后一級(jí),其功能主要是提供適合本轄區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)和農(nóng)民需求的公共品和服務(wù)、建立健全基層行政管理監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、搞好社會(huì)治安的綜合治理等。村莊精英居于中介地位,其行為狀態(tài)構(gòu)成了村莊權(quán)力互動(dòng)的交叉點(diǎn)和集合部。村莊中一些具有經(jīng)濟(jì)頭腦和一技之長的村民在“讓一部分人先富起來”的政策引導(dǎo)下,通過勤勞、努力率先富了起來,村莊精英呈現(xiàn)多元化格局。而普通村民既無力把握村政,又無力把握市場,要具備表達(dá)自身利益訴求的渠道和能力,就必須從高度分散的狀態(tài)中組織起來。因?yàn)榻M織是一個(gè)群體權(quán)利的保障,可以提高群體在社會(huì)規(guī)則中的談判地位,強(qiáng)化農(nóng)民與政府、社會(huì)的對(duì)話權(quán)能。而且村民通過組織可以獲取政治參與意識(shí)和能力,提高經(jīng)濟(jì)技能。通過組織使農(nóng)民擁有實(shí)現(xiàn)權(quán)利的載體,這不僅可以增強(qiáng)其作為一個(gè)社會(huì)群體主張權(quán)利的“話語權(quán)”,而且可以在“鄉(xiāng)政”和“村治”之間架構(gòu)有效的溝通橋梁。

三、結(jié)語

農(nóng)村社會(huì)治理的民主化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村支部和村委會(huì)的共同訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村支部和村委會(huì)之間的利益博弈并非零和博弈,一方利益的增加并不意味著另一方利益的受損。從長遠(yuǎn)發(fā)展而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村支部和村委會(huì)追求的目標(biāo)一致,它們之間的矛盾和沖突是暫時(shí)的。因此,在實(shí)施村民自治、完善鄉(xiāng)村治理時(shí),要有長遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略性的眼光,采取參與主體多元化的協(xié)同治理的鄉(xiāng)村治理發(fā)展模式是皖北地區(qū)鄉(xiāng)村治理發(fā)展模式的必然選擇。

參考文獻(xiàn):

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[2]徐勇.掙脫土地束縛之后的鄉(xiāng)村困境及應(yīng)對(duì)――農(nóng)村人口流動(dòng)與鄉(xiāng)村治理的一項(xiàng)相關(guān)性分析[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2000,(2).

篇（5）

中圖分類號(hào)：D756.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003－854X（2012）07－0082－04

歐洲各國的市鎮(zhèn)平均人口僅500至5000人，基層政府規(guī)模較小，往往因缺乏財(cái)政資源而不能有效提供公共服務(wù)，導(dǎo)致地方公共產(chǎn)品供給與需求失衡。為此，歐盟以英國、德國、比利時(shí)、丹麥、瑞典等國為代表，大多采行市鎮(zhèn)精簡合并之路。然而，法國社會(huì)文化強(qiáng)調(diào)社區(qū)價(jià)值、地方性和聚居區(qū)不論規(guī)模大小的歷史身份的重要性。法國人認(rèn)為，市鎮(zhèn)是法國的傳統(tǒng)，市鎮(zhèn)是直接接觸人民的機(jī)構(gòu)，有它存在的價(jià)值。① 為此，法國政府獨(dú)辟蹊徑，走市鎮(zhèn)聯(lián)合之路，其市鎮(zhèn)總體數(shù)量及市鎮(zhèn)合作形式之多，在歐洲是絕無僅有的，法國基層治理演繹出獨(dú)特的“法蘭西例外”。市鎮(zhèn)聯(lián)合體這一地方組織形式順應(yīng)了整體治理的大趨勢(shì)，幫助市鎮(zhèn)逐步走出地方治理破碎化的困境。整體性治理的出現(xiàn)既是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的衰落以及20世紀(jì)80 年代以來新公共管理改革所造成的碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)，又是一定意識(shí)形態(tài)的折射（refract）② ，還是合作理論的一種復(fù)興，只不過其內(nèi)容要更加復(fù)雜③。整體治理強(qiáng)調(diào)“問題意識(shí)”，要求充分利用政府、公共機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)者的優(yōu)勢(shì)資源，通過協(xié)調(diào)、整合和信任等機(jī)制，消除各組織的原子化狀態(tài)，生成有機(jī)的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，通過制度化、經(jīng)常化和有效的跨界合作以解決復(fù)雜而棘手的公共問題，增進(jìn)公共價(jià)值。

一、法國市鎮(zhèn)聯(lián)合體的發(fā)展現(xiàn)狀

法國有3.6萬多個(gè)市鎮(zhèn)，由于歷史原因，這些市鎮(zhèn)面積、人口規(guī)模差異很大，超過80%的市鎮(zhèn)不足3500人，3.2萬個(gè)市鎮(zhèn)人口少于2000人，其中約1萬個(gè)市鎮(zhèn)的居民少于200人。高密度的市鎮(zhèn)設(shè)置雖然使行政決策和公共行動(dòng)最大限度地接近基層，但是卻加重了中小市鎮(zhèn)的財(cái)政壓力，無法有效解決區(qū)域性問題，造成地方治理的破碎化。為了有效整合市鎮(zhèn)，法國形成了獨(dú)具特色的市鎮(zhèn)聯(lián)合組織?？缡墟?zhèn)聯(lián)合組織按自身有無征稅權(quán)可劃分為兩大類：無征稅權(quán)的聯(lián)合體是松散的協(xié)作型組織，由其成員市鎮(zhèn)提供財(cái)政來源，允許它們共同采取公共行動(dòng)；有征稅權(quán)的聯(lián)合體是深層合作的聯(lián)邦式組織，依其具體職權(quán)來確定特征。

無征稅權(quán)的聯(lián)合體包括市鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)（Syndicats de communes）和混合聯(lián)合會(huì)（Les syndicats mixtes）。市鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)有多種類型，單一使命聯(lián)合會(huì)（SIVU， Les syndicats à vocation unique）的形式最為常見，有11739個(gè)，占到聯(lián)合會(huì)總數(shù)的73%；多使命市鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)（SIVOM，Les syndicats à vocation multiple）有1451個(gè)，約占聯(lián)合會(huì)總數(shù)的9%?；旌下?lián)合會(huì)有2943個(gè)，占整個(gè)聯(lián)合會(huì)的18%。混合聯(lián)合會(huì)依據(jù)1955年5月20日法令成立，它不局限于市鎮(zhèn)之間的橫向聯(lián)合，還可以是不同級(jí)別公法人之間的縱向

聯(lián)合形式，即可在大區(qū)、省、市鎮(zhèn)聯(lián)合體、市鎮(zhèn)及其他公共機(jī)構(gòu)之間組成，但其成員中至少應(yīng)有一名地方領(lǐng)土單位（collectivité territoriale）成員或一名地方領(lǐng)土單位組合團(tuán)體成員?；旌下?lián)合會(huì)成立需得到所有成員單位法人的同意，并由內(nèi)政部長簽署政令批準(zhǔn)，從法律地位上講它屬于公共機(jī)構(gòu)，服務(wù)于成員單位的共同利益。

有征稅權(quán)的聯(lián)合體包括新聚居聯(lián)合會(huì)（Syndicats d’agglomération nouvelle）、聚居共同體（Communautés d’agglomération）、都市共同體（Communautés urbaines）、市鎮(zhèn)共同體（Communautés de communes）、聯(lián)合區(qū)（Districts）、城市共同體（Communautés de ville）等組織形式。新聚居聯(lián)合會(huì)由1983年7月13日的法令創(chuàng)建，它的設(shè)置是為了適應(yīng)20世紀(jì)70年代建立的新城市發(fā)展的需要，目前有5個(gè)。聚居共同體根據(jù)1999年7月12日法令創(chuàng)建，取代之前的城市共同體，下轄5萬以上居民，至少包含一個(gè)1.5萬人口的城市，目前有174個(gè)。都市共同體是等級(jí)最高的市鎮(zhèn)間合作形式，下轄多于50萬居民，并且至少包含一個(gè)5萬人口的城市，其職能廣泛，包括經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、交通管理、用水管理、垃圾處理等，共有16個(gè)。市鎮(zhèn)共同體是致力于推進(jìn)鄉(xiāng)村和小城市合作的聯(lián)合形式，沒有人口限制，職能最小，目前有2406個(gè)。④ 聯(lián)合區(qū)和城市共同體這兩種組織形式自2002年1月1日被取消。

二、法國市鎮(zhèn)聯(lián)合體的治理原則

任何治理模式的選擇，其最終目標(biāo)都應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)一個(gè)社會(huì)或?qū)嶓w的法治與善治。市鎮(zhèn)聯(lián)合體作為法國地方治理的制度創(chuàng)新，其組織結(jié)構(gòu)富有彈性，更好地適應(yīng)了區(qū)域環(huán)境的發(fā)展變化，它的治理原則也區(qū)別于一般地方政府和其他公共機(jī)構(gòu)，顯現(xiàn)出獨(dú)特性。

篇（6）

中圖分類號(hào)：C912.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2017）04-0134-005

“政社關(guān)系”長久以來都是中西方研究者關(guān)注的焦點(diǎn)問題。我國社會(huì)治理中的“政社合作”發(fā)生在改革開放之后。社會(huì)組織作為我國社會(huì)的新成員，發(fā)展迅速，已經(jīng)成為我國公共治理中一股不可忽視的力量。以政府與社會(huì)組織在合作過程中的互動(dòng)關(guān)系為分類維度，政社合作可以被分為兩大類――政府購買與“協(xié)作治理”。[1]其中，政府購買僅僅是一種資源流動(dòng)[2]，主要目的在于縮減政府規(guī)模，將一部分公共物品和服務(wù)的提供交由社會(huì)組織承擔(dān)，政府與社會(huì)組織之間的互動(dòng)關(guān)系十分簡單。而在協(xié)作治理中，政府和社會(huì)組織會(huì)基于共同利益、共同問題、共同需要而產(chǎn)生集體行動(dòng)和協(xié)作伙伴式的互動(dòng)關(guān)系。[3]本項(xiàng)研究所關(guān)注的是后一種政社合作方式――協(xié)作治理。

一、概念界定與文獻(xiàn)回顧

（一）概念界定

本文采用“協(xié)作治理”這一概念是為了區(qū)別于“合作治理”。國外學(xué)者給出的合作治理定義是：“一個(gè)或多個(gè)公共部門與非政府部門一起參與正式的、以共識(shí)為導(dǎo)向的、商議的，旨在制定或執(zhí)行公共政策或管理公共事務(wù)或資產(chǎn)的治理安排?！?[4]中國學(xué)者認(rèn)為“在合作治理中，參與到治理過程中的每一個(gè)治理主體都能夠平等地在治理活動(dòng)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對(duì)于關(guān)涉到公共利益的每一項(xiàng)公共事務(wù)，都能夠平等地發(fā)表意見和積極地采取合作行動(dòng)。”[5]可見，參與主體的平等、共享裁量權(quán)[6]是合作治理一個(gè)十分重要的特征。然而，政府的絕對(duì)權(quán)威地位、社會(huì)組織的初級(jí)發(fā)展?fàn)顟B(tài)決定了現(xiàn)階段發(fā)生在中國的政社合作不可能完全實(shí)現(xiàn)參與主體的平等，因而，郭道久提出的“協(xié)作治理”[7]的概念更加適合描述中國社會(huì)治理中的政社協(xié)同。協(xié)作治理不強(qiáng)調(diào)主體間的平等，僅強(qiáng)調(diào)多元主體按照一定的規(guī)則發(fā)揮各自的特定作用。

（二）文獻(xiàn)回顧

對(duì)我國政府與社會(huì)組織協(xié)作治理的研究可以分為兩大視角三個(gè)方面：一是理論分析視角。其中有些研究成果著重于以已有的理論為基礎(chǔ)分析我國政社協(xié)作治理的生成機(jī)制，有些研究成果聚焦于分析我國政社協(xié)作治理的運(yùn)作機(jī)制。圍繞政社協(xié)作治理的生成機(jī)制，汪錦軍認(rèn)為政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng)依賴一系列的環(huán)境條件，政府需要順應(yīng)社會(huì)規(guī)律小心翼翼介入社會(huì)，以使社會(huì)良性發(fā)展；社會(huì)需要社會(huì)資本、自主性和參與的有機(jī)結(jié)合。[8]政府與社會(huì)組織協(xié)作治理應(yīng)當(dāng)在邏輯條件、環(huán)境條件、操作條件三個(gè)層次的條件都滿足的條件下才能發(fā)生。[9]相較于生成機(jī)制，更多的學(xué)者關(guān)注政社協(xié)作治理的運(yùn)行機(jī)制，例如曹姣星[10]、汪錦軍[3]等都根據(jù)自己的分類標(biāo)準(zhǔn)從理論視角對(duì)政社協(xié)作治理的運(yùn)作方式進(jìn)行了分類。此外，還有一部分研究從實(shí)踐分析的視角討論政社協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）描述框架

本文的研究方法為案例研究，將在案例研究過程中關(guān)注案例在如下指標(biāo)中的表現(xiàn)：

指標(biāo)1：協(xié)作治理的發(fā)起者和主導(dǎo)者。在政社協(xié)作中，無論二者在地位上是否平等，或是政府，或是社會(huì)組織，一定有一類主體最先提出協(xié)作需求，也一定有一類主體主導(dǎo)著整個(gè)協(xié)作的過程。

指標(biāo)2：協(xié)作治理中各主體的利益訴求。在大部分協(xié)作治理中，參與主體的利益都是相互依賴的。[11]當(dāng)然，在政府與社會(huì)組織兩者的地位極其不平等時(shí)，行政強(qiáng)制力也可以讓協(xié)作在兩者利益分離的情況下發(fā)生。

指標(biāo)3：協(xié)作治理中各主體的資源供應(yīng)。在協(xié)作治理中，無論是政府還是社會(huì)組織都會(huì)在其中貢獻(xiàn)自己的資源，而所提供資源的豐富性和稀缺性也決定了其在協(xié)作治理中所承擔(dān)的角色。

指標(biāo)4：政府和社會(huì)組織在協(xié)作中的聯(lián)結(jié)紐帶?！奥?lián)結(jié)紐帶”是指把各類參與主體聯(lián)結(jié)在一起的“黏合劑”。體現(xiàn)到協(xié)作治理中，政府與社會(huì)組織的協(xié)作或憑借政府權(quán)威，或通過利益交換，或基于價(jià)值認(rèn)同。

（二）案例選擇及數(shù)據(jù)來源

“協(xié)作治理的發(fā)起者和主導(dǎo)者”由政府還是社會(huì)組織擔(dān)任在很大程度上影響政社協(xié)作在描述框架中其余指標(biāo)中的表現(xiàn)，因此本文選擇該指標(biāo)作為案例選擇的維度，也就是說選擇“由政府發(fā)起并主導(dǎo)的政社協(xié)作治理”和“由社會(huì)組織發(fā)起并主導(dǎo)的政社協(xié)作”兩類案例。根據(jù)案例研究所遵循的“目的性抽樣”（Purposively Sampling）原t，本文基于三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)選取H市J區(qū)社會(huì)組織管理服務(wù)中心“凱益薈”和Y基金會(huì)的“雙師教學(xué)”公益項(xiàng)目為研究樣本：（1）案例是政社協(xié)作治理中取得顯著成果、具有代表性的事件；（2）案例得到業(yè)界、學(xué)界及媒體的廣泛關(guān)注，可獲取豐富的二手資料；（3）事件便于實(shí)地觀察，可獲取一手資料。

三、研究發(fā)現(xiàn)

（一）政府發(fā)起并主導(dǎo)的政社協(xié)作治理

1.在“凱益薈”案例中，協(xié)作治理的發(fā)起者和主導(dǎo)者是H市J區(qū)的政府，其利益訴求是借助社會(huì)組織的力量為K街道居民提供多元的、高質(zhì)量的公共服務(wù)，以彌補(bǔ)基層政府及社區(qū)人力資源和專業(yè)能力的不足。通過實(shí)地調(diào)研，可以總結(jié)出“凱益薈”出現(xiàn)的邏輯：居民需求快速增長政府職能主動(dòng)調(diào)整基層政府及社區(qū)人員配備不足、專業(yè)素養(yǎng)不夠“凱益薈”成立。

“凱益薈”成立之前，K街道工作人員對(duì)居民進(jìn)行了公共服務(wù)需求調(diào)研，調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，居民對(duì)助老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、文化體育服務(wù)、青少年托管服務(wù)、志愿者服務(wù)等服務(wù)有著極強(qiáng)的需求。

“很長一段時(shí)間，基層政府對(duì)居民的這些公共服務(wù)需求是忽視的，對(duì)社區(qū)工作人員也沒有要求?！保▌P益薈負(fù)責(zé)人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

“居民的需求都是在新的時(shí)期新出現(xiàn)的，政府還未來得及一一應(yīng)對(duì)?！保↗區(qū)領(lǐng)導(dǎo)LYJ）（訪談資料XWW-20141208-LYJ）

伴隨著政府職能改革，地方財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)，社區(qū)居民的新增需求逐漸受到重視，政府開始主動(dòng)回應(yīng)居民的各項(xiàng)需求。

“現(xiàn)在，對(duì)居民需求的回應(yīng)成為了社區(qū)工作人員績效考核的重要指標(biāo)。”（凱益薈負(fù)責(zé)人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

盡管政府開始重視對(duì)居民社會(huì)需求的回應(yīng)，但在“小政府、大社會(huì)”理念的指導(dǎo)下，基層政府及社區(qū)所獲得的人力資源無論在數(shù)量上還是在專業(yè)能力上都十分缺乏。面對(duì)日益多元的居民需求，基層政府及社區(qū)雪上加霜。

“盡管上級(jí)政府已經(jīng)開始力求打造小政府、大社會(huì)形態(tài)的服務(wù)型政府，但我們社區(qū)仍然處于事事包辦的狀態(tài)。我們的社區(qū)非常強(qiáng)大，擁有著三位一體的治理結(jié)構(gòu)，社區(qū)內(nèi)部包括黨委、居委會(huì)和公共服務(wù)站。黨委統(tǒng)攬全局，居委會(huì)主管居民自治，公共服務(wù)站負(fù)責(zé)為居民提供計(jì)生、衛(wèi)生、城管、綜治、醫(yī)保、養(yǎng)老、就業(yè)等全方位的一站式服務(wù)。但與這一治理結(jié)構(gòu)相反的是，上級(jí)政府分配給社區(qū)的人力資源十分有限，這就造成了社區(qū)自身不可能提供周全專業(yè)的服務(wù)?！保▌P益薈負(fù)責(zé)人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

當(dāng)前K街道下轄社區(qū)固定工作人員僅有10人左右，每個(gè)人都承接多項(xiàng)管理職能，身兼數(shù)職，例如有的工作人員既承擔(dān)社會(huì)保障又做文體專員，既負(fù)責(zé)婦聯(lián)工作又處理計(jì)生等。

在政府面臨上述困境的同時(shí)，越來越多的社會(huì)組織以不同的形式出現(xiàn)，這些社會(huì)組織大多只在某一個(gè)領(lǐng)域活動(dòng)，因此與政府相比具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

“政府承擔(dān)了太多的職能，但是政府并不專業(yè)，公共服務(wù)的提供效果很難令民眾滿意。因此，政府拿經(jīng)費(fèi)養(yǎng)人，不如拿經(jīng)費(fèi)辦事，將很多想做但做不好的事情交給社會(huì)組織。此種方式不僅能夠解決公共服務(wù)的提供問題，還有助于緩解官民沖突。因?yàn)椋绻疀]有做好，居民會(huì)認(rèn)為，但是如果社會(huì)組織做得不好，居民可以提意見讓政府對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，督促社會(huì)組織改進(jìn)，避免了居民和政府之間的直接摩擦?！保↗區(qū)領(lǐng)導(dǎo)LYJ）（訪談資料：XWW-20141208-LYJ）

2.H市J區(qū)政府利用利益激勵(lì)的方式吸引社會(huì)組織加入“凱益薈”。在協(xié)作中，政府為街道內(nèi)社會(huì)組織提供合法性、公信力、活動(dòng)場地、能力建設(shè)資金等，為街道外組織提供信用擔(dān)保、市場空間、項(xiàng)目購買資金等。因而，通過加入凱益薈，社會(huì)組織將獲得更大的發(fā)展空間以及更加便利的發(fā)展條件；與此同時(shí)，社會(huì)組織也需要根據(jù)凱益薈的整體規(guī)劃，為街道居民提供社會(huì)服務(wù)。

“凱益薈”的組織性質(zhì)是民辦非企業(yè)單位，業(yè)務(wù)主管單位是區(qū)民政部門。實(shí)質(zhì)上，無論從成立背景、資金來源、工作人員的身份，還是從其承擔(dān)的具體職能方面考慮，“凱益薈”都是政府職能部門的延伸，其本質(zhì)就是一個(gè)政府的職能部門?！皠P益薈”共有3位專職工作人員，其工作身份都是街道下派到社區(qū)的社區(qū)干部，工資由財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放。根據(jù)職能定位，“凱益薈”連接K街道辦事處、K街道居民以及K街道內(nèi)外的社會(huì)組織，其工作邏輯如圖1所示。

如圖所示，“凱益薈”的工作內(nèi)容主要包括三大類，分別面向公眾、政府和社會(huì)組織

第一，需求調(diào)查。需求調(diào)查工作主要目的在于了解K街道居民對(duì)公共服務(wù)的需求。居民的需求決定著凱益薈所有的工作方向。截至實(shí)地調(diào)查之日，凱益薈收集的居民需求主要集中在助老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、文化體育服務(wù)、青少年托管服務(wù)、志愿者服務(wù)等方面。

第二，承接政府轉(zhuǎn)移的職能以及從政府處獲得公共服務(wù)提供的相關(guān)資源。承接政府轉(zhuǎn)移的職能是政府成立凱益薈的初衷，而凱益薈承接政府轉(zhuǎn)移職能的主要渠道是整合社會(huì)組織資源。因此，凱益薈需要從政府獲取各類資源，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織資源的整合和管理。

J區(qū)政府為“凱益薈”投入資金300萬元，其中200萬元用于“凱益薈”的辦公場所建設(shè)，“凱益薈”在K街道擁有一棟三層辦公樓，辦公樓主要用于為入駐“凱益薈”的社會(huì)組織提供基本的辦公場所。另外的100萬元用于支持或者獎(jiǎng)勵(lì)入駐“凱益薈”的社會(huì)組織。（凱益薈負(fù)責(zé)人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

第三，管理、整合、孵化K街道內(nèi)活躍的社區(qū)社會(huì)組織，使其成為街道社區(qū)提供公共服務(wù)的主要力量，與此同時(shí)，引入購買K街道外的社會(huì)組織，使其進(jìn)駐“凱益薈”，為K街道提供公共服務(wù)。

針對(duì)K街道外部的社會(huì)組織資源，“凱益薈”采用邀請(qǐng)入駐和政府購買項(xiàng)目的方式進(jìn)行整合。由于K街道內(nèi)部的社會(huì)組織中社區(qū)服務(wù)類組織較少，因此，“凱益薈”采用“筑巢引鳳”的方法，吸引專業(yè)的社區(qū)服務(wù)類組織入駐，“四點(diǎn)半學(xué)?！本褪瞧渲械牡湫桶咐?/p>

“四點(diǎn)半學(xué)校是一家提供兒童托管服務(wù)的社會(huì)組織，業(yè)務(wù)已經(jīng)比較成熟，在兒童托管方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。K街道兒童托管問題一直存在，社區(qū)居民對(duì)此需求十分迫切，因此凱益薈邀請(qǐng)我們?nèi)腭v社區(qū)，為居民提供兒童托管服務(wù)。然而我們?cè)谏鐓^(qū)居民中被認(rèn)可程度低成為提供服務(wù)的首要障礙。為保證我們能夠順利開展工作，“凱益薈”以政府名義為我們背書，幫助我們獲得社區(qū)居民的信任，還給我們提供辦公場所?！保ㄋ狞c(diǎn)半學(xué)校工作人員L）（訪談資料：YB-20141209-L）

篇（7）

2、推進(jìn)工作平臺(tái)規(guī)范化。加強(qiáng)本辦社會(huì)管理服務(wù)中心建設(shè)，設(shè)立綜合治理辦公室，副主任任辦公室主任，綜合股負(fù)責(zé)日常管理事務(wù)。整合全辦力量，落實(shí)保障措施，規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，建立資料臺(tái)賬將其打造成為加強(qiáng)社會(huì)管理、服務(wù)群眾、化解矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的平臺(tái)。

3、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理網(wǎng)格化。根據(jù)本辦各股室的職能，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及扶貧和移民工作推行網(wǎng)格化管理，細(xì)化任務(wù)，明確責(zé)任，做到把矛盾糾紛在源頭解決。

二、加強(qiáng)源頭治理，推進(jìn)社會(huì)矛盾化解

1、實(shí)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)作為重大決策、事項(xiàng)、工程、項(xiàng)目可行性研究和決策的必經(jīng)程序，凡是涉及群眾切身利益、涉及社會(huì)和諧穩(wěn)定等，必須按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”，“誰立項(xiàng)、誰負(fù)責(zé)”，“誰審批、誰負(fù)責(zé)”等原則進(jìn)行合法性、合理性、可行性及風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估。

2、加強(qiáng)矛盾糾紛排查化解。全面加強(qiáng)與其他部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)系。堅(jiān)持定期排查制度，臨近重大活動(dòng)、節(jié)假日、社會(huì)敏感期，開展重點(diǎn)排查。

3、強(qiáng)化應(yīng)急處置工作。采取有效措施化解突出矛盾糾紛，完善苗頭隱患排查、研判、預(yù)警和應(yīng)急處理機(jī)制。完善處置應(yīng)急預(yù)案，強(qiáng)化應(yīng)急保障，確保指揮順暢，反映靈敏，運(yùn)轉(zhuǎn)高效。

三、堅(jiān)持打防結(jié)合，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

1、維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定。堅(jiān)持維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定放在首位，嚴(yán)密防范“”，“全能神”等組織及其他有害組織違法犯罪活動(dòng)，積極應(yīng)對(duì)和妥善處理各類敏感事件。

2、整治突出治安問題。開展扶貧系統(tǒng)社會(huì)治安突出問題排查，解決一批影響群眾安全感和滿意度的突出治安問題。加強(qiáng)社會(huì)治安形勢(shì)分析研判，定期組織有關(guān)專項(xiàng)整治；加大暗訪督查力度，對(duì)治安問題嚴(yán)重、群眾反映強(qiáng)烈的事件，實(shí)行警示和掛牌督辦，限期整改。

四、強(qiáng)化宣傳，營造“平安、法治”氛圍

1、完善綜治宣傳工作機(jī)制。健全集中宣傳與經(jīng)常性宣傳相結(jié)合工作機(jī)制，經(jīng)常性的開展辦務(wù)綜治宣傳月活動(dòng)，適時(shí)報(bào)道平安建設(shè)先進(jìn)事跡和經(jīng)驗(yàn)。

2、提升綜治調(diào)研工作水平。針對(duì)新形勢(shì)、新情況、新問題，加大調(diào)研創(chuàng)新力度，提出新思路、新對(duì)策，多出經(jīng)驗(yàn)，力樹典型，不斷提高我辦綜治水平。

3、推進(jìn)法治理念宣傳教育。加強(qiáng)社會(huì)綜合治理政策、法規(guī)研究和宣傳，在全社會(huì)營造濃厚氛圍。綜治活動(dòng)和本辦“三送”活動(dòng)相結(jié)合，組織開展送法活動(dòng)進(jìn)村入戶。

篇（8）

一、引言

“信息不對(duì)稱理論”是20世紀(jì)70年代美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治?阿克洛夫、邁克爾?斯賓塞和約瑟夫?斯蒂格利茨通過對(duì)舊車交易市場、保險(xiǎn)市場和勞動(dòng)力市場交易行為的研究而提出來的。所謂信息不對(duì)稱理論是指在日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，由于某些參與人擁有另一些參與人不擁有的信息，由此造成的非對(duì)稱信息下的交易關(guān)系和契約安排的經(jīng)濟(jì)理論。以布坎南為代表的公共選擇理論學(xué)派，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法去分析政治過程，認(rèn)為政治市場與經(jīng)濟(jì)市場有著許多的相似性。他們對(duì)政治市場中政府的看法，也應(yīng)該從“超凡入圣的國家這一邏輯虛構(gòu)中擺脫出來，將調(diào)查市場經(jīng)濟(jì)的缺陷和過失的方法應(yīng)用于國家和公共經(jīng)濟(jì)的一切部門”。根據(jù)公共選擇理論，經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法能夠廣泛地被應(yīng)用到政治生活領(lǐng)域中，顯然，信息不對(duì)稱理論也適合于鄉(xiāng)村治理的分析和研究之中。鄉(xiāng)村治理是我國一種特殊的政治現(xiàn)象，雖然與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中市場交易行為存在著本質(zhì)的區(qū)別，但它與委托-關(guān)系行為在發(fā)生和運(yùn)作機(jī)理方面十分相似。所謂委托――關(guān)系是指居于信息優(yōu)勢(shì)與處于信息劣勢(shì)的市場參與者之間的相互關(guān)系，在信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中，我們將信息占優(yōu)勢(shì)的一方稱為方，信息占劣勢(shì)的一方稱為委托方。本文試圖引入信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的信息不對(duì)稱理論，揭示我國鄉(xiāng)村治理中普遍存在著的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，探討了這種信息不對(duì)稱現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因及其對(duì)鄉(xiāng)村治理的消極影響，并就這些問題提出一些可行性的建議和對(duì)策。

二、鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱的表現(xiàn)及消極影響

信息不對(duì)稱是鄉(xiāng)村治理過程中無法回避的客觀現(xiàn)實(shí)，它對(duì)鄉(xiāng)村治理的消極影響是多方面的。如果不解決這個(gè)問題，勢(shì)必會(huì)影響“三農(nóng)”問題的有效解決和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，甚至?xí)绊懙綐?gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

(一)信息不對(duì)稱直接造成了治理的低效

公共選擇理論認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)和官員與市場活動(dòng)中的個(gè)人一樣，都是有限理性的利己主義者，具有追求自身利益最大化的天然傾向。在鄉(xiāng)村治理過程中，方和委托方的信息是不對(duì)稱的，方可以通過策略地使用隱藏信息等手段來實(shí)現(xiàn)自己的私有利益。因此，村干部作為“理性的經(jīng)濟(jì)人”在管理村務(wù)時(shí)，不可避免地會(huì)從利己的角度出發(fā)，并不在意自身行為是否合理、是否在資源配置上實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，而只是利用自己所獲取的各種不對(duì)稱信息來權(quán)衡利益，追求自身利益的最大化。處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國鄉(xiāng)村社會(huì)，由于制度的不健全，法治體系不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革滯后，使得村干部在行使村莊公共權(quán)力的過程中，利用各項(xiàng)制度對(duì)他約束所存在的很多空隙，進(jìn)行，不但沒有去為村民服務(wù)，反而侵犯了村民的正當(dāng)利益，出現(xiàn)了道德敗壞行為。這樣，鄉(xiāng)村治理的效率會(huì)大大降低。

(二)信息不對(duì)稱引起了農(nóng)民的政治冷漠

當(dāng)前，由于村干部與村民之間存在著比較嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問題，使得他們之間不但沒有建立起平等的信息交流平臺(tái)和對(duì)話機(jī)制，反而在信息的獲得和擁有上出現(xiàn)了難以逾越的鴻溝。村干部利用其自身處在信息的有利地位而故意隱藏或封鎖那些對(duì)自己不利的信息，村民則明顯處在信息的不利地位而只能聽之任之。這樣便導(dǎo)致了村干部與村民之間在溝通上存在著巨大困難，不可避免地引起他們?cè)谇楦猩系母糸u和行為上的對(duì)立。在這種背景下，由于農(nóng)民自身的局限性，他們常以政治冷漠和不合作的方式來回應(yīng)村干部和基層政府。如此一來，鄉(xiāng)村治理陷入了困境之中，農(nóng)民的政治冷漠會(huì)逐漸導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)黨和政府喪失信心，在中國這樣一個(gè)農(nóng)民占大多數(shù)的國家里，最終會(huì)激發(fā)社會(huì)矛盾，從而威脅到政府的合法性基礎(chǔ)。

(三)信息不對(duì)稱滋生了腐敗行為

根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，村干部作為鄉(xiāng)村治理的主體同樣具有追求私利的動(dòng)機(jī)。當(dāng)前，由于我國鄉(xiāng)村治理中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，各項(xiàng)法律法規(guī)不健全，對(duì)村干部的行為約束十分有限。在信息不對(duì)稱的情況下，民眾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村治理中的有關(guān)信息了解得太少，從而不能對(duì)村干部進(jìn)行有效的監(jiān)督。村干部擁有和行使的公共權(quán)力不受監(jiān)督和制約，同樣會(huì)出現(xiàn)權(quán)力異化和濫用情況，因而必然會(huì)導(dǎo)致村干部腐敗行為滋生。

三、鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱的成因分析

(一)村干部自利性的存在

根據(jù)布坎南的公共選擇理論，村干部是理性的經(jīng)濟(jì)人，并沒有因?yàn)樗袚?dān)了行使公共權(quán)力的責(zé)任而比普通人的道德境界要高出很多，他在對(duì)村莊進(jìn)行管理和執(zhí)行上級(jí)政府任務(wù)的過程中，同樣具有自身利益的取向?；诮?jīng)濟(jì)人的假設(shè)，村干部在履行鄉(xiāng)村治理行為的過程中，具有天然的自利性，他們不僅追求個(gè)人職位的升遷、舒適生活的要求等目標(biāo)，而且還努力追求自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)利益的最大化滿足等目標(biāo)。村干部自利性的存在，直接導(dǎo)致了村干部在行使村莊公共權(quán)力的過程中，對(duì)信息的收集和使用存在著自私心理，他們故意隱瞞那些對(duì)自己不利的信息，只那些對(duì)自己有利的信息，這樣使村民和基層政府都不能了解治理過程的全部信息，直接導(dǎo)致了村干部與村民和基層政府之間的信息不對(duì)稱問題。

(二)信息傳遞機(jī)制不完善

在鄉(xiāng)村治理過程中，無論是政策的科學(xué)制定還是政策的高效執(zhí)行，都需要以充足而真實(shí)的信息作為支撐。沒有足夠而真實(shí)的信息，任何一項(xiàng)政策都不能真正地滿足村民的實(shí)際需求。然而，信息需要通過適當(dāng)?shù)耐緩絺鬟f出去才能被別人所了解。當(dāng)前，我國農(nóng)村地區(qū)的信息傳遞機(jī)制十分落后，特別是在中西部地區(qū)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是信息傳遞的方式單一。在廣大農(nóng)村地區(qū)，除了通過口頭傳播、廣播傳播等方式傳遞信息之外，基本上沒有其他的傳遞方式。二是信息傳遞手段落后，這主要集中在中西部的廣大農(nóng)村地區(qū)。由于資金的缺乏和技術(shù)的落后，有些農(nóng)村地區(qū)基本上沒有互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)的大眾傳播手段，有些地方甚至連廣播都沒有，更不用說互聯(lián)網(wǎng)了。三是信息傳遞過程中失真度比較高。不管是從村干部到村民還是從村民到村干部之間的信息傳遞，都存在著比較高的失真度。四是村干部與村民之間的信息傳播渠道受阻。由于受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，村干部往往高高在上，與村民之間沒有平等的對(duì)話平臺(tái)，這樣村民也不愿意把自己的信息告訴村干部。這些都引起了鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱現(xiàn)象。

(三)信息交易的成本太高

鄉(xiāng)村治理中所需要的一些信息必須通過收集、加工、整理、鑒別、轉(zhuǎn)換、輸出等環(huán)節(jié)來獲得，這些環(huán)節(jié)也是一個(gè)信息的交易的過程，它的有效運(yùn)行必然需要一定的人力、物力、財(cái)力等資源的投入與消耗，即存在一定的信息交易成本。當(dāng)前，我們處在信息社會(huì)的時(shí)代，信息的大量生產(chǎn)勢(shì)必導(dǎo)致信息的爆炸，社會(huì)公共事務(wù)涉及人們生活的每一個(gè)方面，要從“信息海洋”中搜集那些對(duì)處理村莊公共事務(wù)有用的信息，需要付出相當(dāng)巨大的成本，這一成本往往是普通公眾無法承擔(dān)的，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)的公眾更是無法想象的，只有政府或者代表政府的社會(huì)組織愿意并且能夠支付這一巨額成本。[8]正是因?yàn)樾畔⒔灰椎某杀炯s束，所以鄉(xiāng)村治理過程中所需要的各種信息往往難以及時(shí)傳播和獲取，從而造成了鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱現(xiàn)象的長期存在。

(四)農(nóng)村居民對(duì)信息的理解有限

改革開放三十多年來，我國政府不斷的加大教育投入，義務(wù)教育在全國范圍內(nèi)得到了普及。但是，當(dāng)前我國廣大農(nóng)民仍然沒有完全擺脫文盲半文盲的狀態(tài)，特別是20世紀(jì)80年代以前的幾代農(nóng)民，基本上沒有接收過教育。農(nóng)民素質(zhì)的不高影響了他們對(duì)信息的理解，從而導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理中產(chǎn)生信息不對(duì)稱現(xiàn)象。首先，農(nóng)民沒有文化知識(shí)，直接影響他們對(duì)信息的理解，即使基層政府或者村干部把信息傳遞給了農(nóng)民，大多數(shù)人對(duì)信息無法理解。其次，農(nóng)民的信息意識(shí)不強(qiáng)。一個(gè)沒有接受太多教育的人，信息是什么也許都不知道，更不用說該怎么去收集和利用信息了。最后，農(nóng)民的素質(zhì)不高往往容易被村干部或者基層政府蒙騙。當(dāng)前，很多基層干部或者村干部利用農(nóng)民的無知，肆意侵害農(nóng)民利益，中飽私囊。

(五)村務(wù)信息公開制度缺乏

實(shí)行政務(wù)信息公開制度，推行陽光政務(wù)，是我國各級(jí)政府改革的主要方向之一。然而，在廣大農(nóng)村地區(qū)特別是邊遠(yuǎn)的山區(qū)，由于受客觀條件的限制和傳統(tǒng)封建思想的影響，基本上沒有制定和實(shí)行村務(wù)信息公開制度。首先，村干部基于自利的角度，不愿意向民眾公布村務(wù)信息；其次，由于資金、技術(shù)等條件的限制，不能構(gòu)建有效的信息公開渠道；再次，各項(xiàng)法律法規(guī)建設(shè)的滯后，信息公開缺乏法律依據(jù)；最后，由于民眾自身的局限性，廣大民眾沒有意識(shí)去主動(dòng)了解村務(wù)信息。

四、改善鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱現(xiàn)象的對(duì)策思考

(一)轉(zhuǎn)變村干部信息觀念，樹立責(zé)任意識(shí)

現(xiàn)代社會(huì)，信息是一種重要的資源，誰掌握著較多的信息，意味著他就掌握著主動(dòng)權(quán)。在公共管理過程中，信息是否充分直接影響到行政管理效率的高低。任何一項(xiàng)政策的制定、執(zhí)行、控制、評(píng)估等都需要足夠的信息。由此可見，信息對(duì)政府管理是十分重要的，政府必須通過各種途徑去獲取盡可能多的信息。行政管理行為的有效性必須得到公眾的認(rèn)可，這就要求政府必須轉(zhuǎn)變觀念，將政務(wù)信息視之為公共物品而非借以獲取自利的私人物品。在鄉(xiāng)村治理中，村干部代表政府和村民行使管理權(quán)，欲要提高其管理效率，必須轉(zhuǎn)變其信息觀念，強(qiáng)化信息共享、信息交流意識(shí)，避免將信息私有化。同時(shí)，村干部作為村莊公共權(quán)力的行使者，必須樹立強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)自身修養(yǎng)，提高自身的道德水平，努力為村民謀取利益和滿足村民的需求。

(二)構(gòu)建有效的信息傳遞機(jī)制，促進(jìn)信息廣泛傳播

當(dāng)前我國廣大農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍滯后，給信息傳遞帶來了很大的障礙。建立一套系統(tǒng)的信息傳遞機(jī)制，是解決鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱問題的有效途徑之一。首先，我們要加大資金和技術(shù)投入，改善信息傳播的手段，建立一個(gè)包括廣播、電視、移動(dòng)通信、電話、互聯(lián)網(wǎng)等在內(nèi)的多元化信息傳遞網(wǎng)絡(luò)。其次，改善信息傳播方式，包括口頭傳播、書面?zhèn)鞑?、圖像傳播等多元傳播方式。最后，拓寬村干部與村民之間的溝通渠道，有序地吸納廣大村民參與鄉(xiāng)村治理，搭建他們之間的平等對(duì)話平臺(tái)。

(三)實(shí)行村務(wù)信息公開制度，降低信息交易成本

當(dāng)前，信息不公開是造成鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱問題的主要原因，村干部往往把村務(wù)信息看做自身的私有資源，基本上不對(duì)村民公布。這使得村干部在行使村莊公共權(quán)力過程中容易進(jìn)行暗箱操作，在很大程度上加劇了道德敗壞行為和不良治理行為的產(chǎn)生。實(shí)行村務(wù)信息公開制度，推行陽光村務(wù)是避免信息不對(duì)稱現(xiàn)象出現(xiàn)的主要措施之一。只有把村務(wù)置于廣大村民的監(jiān)督之下，才能真正避免村干部行為，從源頭上解決信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。因此，在鄉(xiāng)村治理中，村干部要通過各種途徑把各種村務(wù)信息向村民公開，讓村民能夠及時(shí)、方便地了解有關(guān)信息，降低信息的獲取成本。

(四)提高農(nóng)民素質(zhì)，培育現(xiàn)代農(nóng)民

改革開放以來，我國政府大力推行義務(wù)教育政策，為教育的普及打開了一道閘門，國民的素質(zhì)大幅度的地提升。但是，當(dāng)前我國廣大農(nóng)民的整體素質(zhì)仍然不高，這是我國鄉(xiāng)村治理中的一個(gè)重要制約因素。同時(shí)也是解決“三農(nóng)”問題和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要消極因素。因此，解決鄉(xiāng)村治理中的信息不對(duì)稱問題，必須大力提高農(nóng)民的素質(zhì)，培養(yǎng)有文化、有道德的現(xiàn)代化農(nóng)民。首先，要加大對(duì)農(nóng)村教育的財(cái)政投入，加大農(nóng)村教育公共服務(wù)的扶持力度，為廣大農(nóng)民接受教育創(chuàng)造良好的條件，努力提高農(nóng)民的知識(shí)文化水平。其次，要加強(qiáng)思想道德教育和政治教育，提高農(nóng)民的道德素養(yǎng)，培育農(nóng)民的公民意識(shí)和政治意識(shí)，使他們能夠主動(dòng)參與到鄉(xiāng)村治理活動(dòng)中去。

參考文獻(xiàn)：

[1]駱正山.信息經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].:北京:機(jī)械工業(yè)出版，2008：254-262.

[2] 劉志鵬. 公共政策過程中的信息不對(duì)稱及其治理[J]. 國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010(3):52-56.

篇（9）

中圖分類號(hào)：DF4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673－291X（2011）20－0316－02

基層群眾性自治組織包括在城市設(shè)立的居民委員會(huì)和在農(nóng)村設(shè)立的村民委員會(huì)，它們是我國基層民主制度的重要組成部分。根據(jù)憲法和法律，基層群眾性自治組織具有與國家機(jī)關(guān)和其他社會(huì)組織不同的特性，這些特性彰顯了它們獨(dú)立的法律地位和在民主政治建設(shè)有的價(jià)值。

一、基層群眾性自治組織的性質(zhì)特征

1．自治性?！白灾巍笔瞧渥罡镜姆蓪傩?，即自己的事自己管，排除他人的替代，禁止他人的非法干涉和強(qiáng)制，除非法律有特別規(guī)定。這正是《居民委員會(huì)組織法》和《村民委員會(huì)組織法》第1條關(guān)于“由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情”、“由村民群眾依法辦理自己的事情”的立法宗旨的基本含義；同時(shí)，關(guān)于三個(gè)“自我”即“自我管理、自我教育和自我服務(wù)”的規(guī)定，更是醒目地闡釋了“自治”的內(nèi)涵構(gòu)成。在基層群眾性自治制度中，居民、村民是自治的主體，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)則是自治的組織形式。以村民自治為例，所謂“自治”就意味著――“村里的官村民自己選、村里的事村民自己定、村里的財(cái)村民自己理，總之，根據(jù)法律獨(dú)立自主地治村?！盵1]255可見，“自治”在根本上表明基層群眾性自治組織既不是各級(jí)政府的工作部門或派出機(jī)構(gòu)，也不是其他任何社會(huì)團(tuán)體的具體分支，而是依法具有獨(dú)立自主的法律地位，實(shí)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)的組織體。

2．群眾性。憲法和法律在定義基層群眾性自治組織時(shí)直接使用了“群眾性”的表述，而居住在一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市居民和農(nóng)村村民就是此處所說“群眾”的包含范圍，從某種意義上說，這可以理解為是包括了社會(huì)的全體公民。因此，群眾性亦可理解為社會(huì)性，群眾自治也就是社會(huì)自治。但此種群眾自治并不是社會(huì)自治的全部，只是社會(huì)自治的一個(gè)方面和一個(gè)重要組成部分，同時(shí)，它也不是從社會(huì)直接發(fā)展而來，它的性質(zhì)、組織樣式和制度形態(tài)都是由國家以法律形式加以設(shè)計(jì)和確定。因此，在我國，基層群眾自治從根本上說是國家政權(quán)建設(shè)和制度設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，與國家政權(quán)有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系，即“指導(dǎo)與協(xié)助”的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。因而，“群眾性”同時(shí)也意味著基層群眾性自治組織被排除于政權(quán)體系之外。

3．民主性。實(shí)行民主而排斥獨(dú)斷專行，應(yīng)當(dāng)是自治性和群眾性的另一種解讀。自治的根本，是“大家的事大家辦”，這是自治的內(nèi)容和核心意旨。但是，大家該怎么辦，即通過什么形式或者體制將該內(nèi)容和意旨落到實(shí)處并加以保障，則是自治正當(dāng)存在和有效運(yùn)行的關(guān)鍵――是個(gè)人或少數(shù)人自己辦，還是在內(nèi)部由大家共同參與、民主運(yùn)作？如果說“三個(gè)自我”即“自我管理、自我教育和自我服務(wù)”是“依法管理自己的事情”、 “大家的事大家辦”的法律確認(rèn)，那么，在基層群眾性自治組織內(nèi)實(shí)行“四個(gè)民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的民主運(yùn)行機(jī)制，就是“保證人民群眾直接行使民利”、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的法律表達(dá)。此種民主運(yùn)行機(jī)制，貫徹少數(shù)服從多數(shù)的組織與活動(dòng)原則。在中國基層群眾自治中，民主與自治，已經(jīng)成為國家基層制度建設(shè)中既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的兩大基本理念，沒有無民主的自治，也沒有無自治的民主，二者互為表里而不可分離。離開“四個(gè)民主”講“三個(gè)自我”，基層群眾自治就會(huì)變成偏離法治軌道的“少數(shù)人的自治”，并從根本上脫離甚至否認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家做主；而離開“三個(gè)自我”講“四個(gè)民主”，基層群眾自治又會(huì)成為 “虛幻的自治”，因?yàn)檫@脫離了客觀實(shí)際，也違背了人民群眾的根本意愿?；鶎尤罕娦宰灾谓M織作為我國城鄉(xiāng)基層民主的一個(gè)非常重要的組成和表現(xiàn)，已成為“當(dāng)代中國最直接、最廣泛的民主實(shí)踐”[2]。

4．法定性。民主與法制關(guān)系密切，缺乏法制保障的民主終將歸于虛無。基層群眾性自治組織的性質(zhì)、基本任務(wù)、組織樣式、制度形態(tài)都是由法而定，其開展活動(dòng)也必須依法而行。質(zhì)言之，居民（村民）自治是遵守與執(zhí)行國家法律的自治，是在法律范圍內(nèi)進(jìn)行的自治，是依法進(jìn)行的自治。自治，首先是依法自治，是法治下的自我治理，必須體現(xiàn)和反映法定內(nèi)容、具備和符合法定條件、遵循和執(zhí)行法定程序。因此，基層群眾性自治組織不僅是一個(gè)自治的組織、群眾的組織、民主的組織，還是一個(gè)“法制的組織”。[3]10國家法律是自治的首要前提條件，而根據(jù)法律進(jìn)行自治則是對(duì)自治的必然要求。自治，始終是法定的自治，而法定性也同時(shí)決定了自治的有限性。

5．自律性。基層群眾性自治組織要遵守法律，也要實(shí)現(xiàn)自律。但是，法律終究是具有外部強(qiáng)制特性的他律規(guī)則，在面對(duì)具體繁雜的自治內(nèi)部事務(wù)和千變?nèi)f化的客觀情況時(shí)，尤其是在處理利益關(guān)系、解決利益沖突時(shí)，法律裁斷的效果未必會(huì)比依據(jù)自治組織依法自主訂立的村規(guī)民約等自律規(guī)則作出的裁斷更柔性、更和諧，在“定紛止?fàn)帯睂用嫔?，法律更適于作為最后的手段與機(jī)制發(fā)揮作用。國家法律賦予居民（村民）委員會(huì)以自治性為其首要特性時(shí)，就確定了它們同時(shí)具有獨(dú)立自主性。“三個(gè)自我”的最終實(shí)現(xiàn)，除了須以法律為保障外，在操作層面，更主要地是依循自治主體通過一定程序頒行的體現(xiàn)居民共同意志的自治章程、居民公約或村規(guī)民約。自治章程的施行，既是自治組織獨(dú)立性存在和自主性活動(dòng)的表現(xiàn)，也是法治氛圍下對(duì)自身的自我約束。自律性，是基層群眾性自治組織一個(gè)不可缺少的特性。

6．基層性。按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，“基層”是指各種組織中最低的一層，與群眾的聯(lián)系最直接。那么，基層群眾性自治組織就應(yīng)當(dāng)是與居民（村民）關(guān)系最直接、最緊密，最能體現(xiàn)他們共同利益和要求的，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)即群眾自治的基層組織。我國法律規(guī)定，根據(jù)居民（村民）居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的原則來設(shè)立基層群眾性自治組織。從組織上看，無論是居民委員會(huì)還是村民委員會(huì)，都只存在于居住地區(qū)范圍的基層社區(qū)，它們沒有上級(jí)組織，也沒有地區(qū)性的、全國性的統(tǒng)一組織，每一個(gè)居民委員會(huì)和村民委員會(huì)都是一個(gè)各自獨(dú)立的、相互間沒有從屬關(guān)系的組織體，而從它們從事的工作即自治內(nèi)容來看，也都是居民居住范圍內(nèi)社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，不涉及其他地區(qū)?；鶎有?，是該組織的又一個(gè)明顯的性質(zhì)特征?；鶎尤罕娮灾?，說到底，就是指城市社區(qū)居民自治和農(nóng)村村民自治。

二、基層群眾性自治組織與國家機(jī)關(guān)、其他組織的區(qū)別

憲法和法律賦予基層群眾性自治組織特有的性質(zhì)特征，使其與國家政權(quán)機(jī)關(guān)和其他群眾組織區(qū)別開來。

1．根據(jù)憲法規(guī)定，在我國，國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)、軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)共同構(gòu)成了國家政權(quán)機(jī)關(guān)體系，民族自治地方建立的行使自治權(quán)的自治機(jī)關(guān)，也是國家政權(quán)機(jī)關(guān)的有機(jī)組成部分。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)不是國家政權(quán)機(jī)關(guān)的任何一種，也不是國家政權(quán)機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。這就意味著，基層群眾性自治組織本身并不具有國家公共機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位，不具有國家公權(quán)的權(quán)能，現(xiàn)實(shí)生活中居民委員會(huì)、村民委員會(huì)對(duì)某些違法行為行使行政罰款權(quán)，只是根據(jù)客觀情況和實(shí)際需要由法律或行政機(jī)關(guān)進(jìn)行特別授權(quán)或委托的結(jié)果，并不是它們與生俱來的固有權(quán)力。

2．基層群眾性自治組織是代表本居住區(qū)域的居民依法行使自治權(quán)利的基層組織，而國家政權(quán)機(jī)關(guān)則是代表國家行使公共權(quán)力的暴力機(jī)器，盡管二者的權(quán)利或權(quán)力都來源于憲法和法律的授權(quán)，但各自的權(quán)能屬性有著根本區(qū)別；基層群眾性自治組織各自獨(dú)立，相互平行，沒有上、下級(jí)的組織系統(tǒng)和縱向指揮機(jī)制，而國家機(jī)關(guān)則有一套嚴(yán)密而系統(tǒng)的組織體系，上、下級(jí)之間存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系或者是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

3．我國可以合法從事社會(huì)活動(dòng)的群眾組織，除基層群眾性自治組織外還有許多，如共青團(tuán)、婦聯(lián)、青聯(lián)、殘聯(lián)、工商聯(lián)、總工會(huì)等，但基層群眾性自治組織無論是在設(shè)立、任務(wù)，還是在主體范圍、服務(wù)對(duì)象及發(fā)揮作用等方面，都與這些群眾組織有著明顯的不同。

三、基層群眾性自治組織特有的工作方式

基層群眾性自治組織的性質(zhì)特征決定了其工作方式有著自己的特點(diǎn)。

1．基于居民委員會(huì)和村民委員會(huì)在性質(zhì)上不屬于國家政權(quán)機(jī)構(gòu)范疇，其活動(dòng)是法律規(guī)定的群眾性自治活動(dòng)，因而不具有國家強(qiáng)制效力，不能以行政管理方式即命令與服從的方式?jīng)Q定、處理和解決問題?！毒用裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定：“居民委員會(huì)決定問題，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則。”“居民委員會(huì)進(jìn)行工作，應(yīng)當(dāng)采取民主的方法，不得強(qiáng)迫命令?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第29條規(guī)定：“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制和公開透明的工作原則，建立健全各種工作制度?！币虼?，貫徹少數(shù)服從多數(shù)的原則和采用民主的方法是居民委員會(huì)和村民委員會(huì)進(jìn)行工作的總體特點(diǎn)。即使是居民委員會(huì)、村民委員會(huì)下設(shè)的人民調(diào)解組織，根據(jù)法律規(guī)定，其調(diào)解協(xié)議也是不具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律約束力的，如果當(dāng)事人雙方或一方反悔，應(yīng)當(dāng)通過訴訟或其他法律程序解決。

其次，居民委員會(huì)和村民委員會(huì)開展工作，應(yīng)當(dāng)立足于居民（村民）民主通過的不與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸的“居民公約”、“自治章程”、“村規(guī)民約”，這些“公約” 、“章程”、“村規(guī)”，體現(xiàn)的是居民（村民）的共同意志，反映了居民（村民）的共同利益和要求，是基層群眾性自治組織開展工作的基本依據(jù)。這就意味著，基層群眾性自治組織在工作中，必須尊重居民（村民）依據(jù)民主原則和方式共同達(dá)成的協(xié)議，依靠群眾自覺，采取說服、教育的方式進(jìn)行，而不得強(qiáng)迫命令。

參考文獻(xiàn)：

篇（10）

__鄉(xiāng)東__村委會(huì)位于__縣南部，全村共4個(gè)村民小組，600人，黨員28人，1個(gè)治保調(diào)解委員會(huì)，5名治保成員，有一支由8人組成的夜間巡邏隊(duì)，2支由35人組成的業(yè)余文藝宣傳隊(duì)。我村自開展“民主法制示范村”活動(dòng)以來，在__鄉(xiāng)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以“講政治、保穩(wěn)定、求發(fā)展”為工作思路，全力打基礎(chǔ)、用心抓落實(shí)，積極推進(jìn)了全村“民主法制示范村”創(chuàng)建活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了“發(fā)案少、秩序好、群眾滿意”的目標(biāo)，取得了可喜的成績，2010年被評(píng)為“市級(jí)平安村”，多年無刑事案件發(fā)生，社會(huì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，村兩委主要抓了以下方面工作。

一、依靠法制宣傳、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮

創(chuàng)建民主法制示范村建設(shè)，是貫徹“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)，也是發(fā)展農(nóng)村三個(gè)文明建設(shè)的重要保障，是全力維護(hù)基層穩(wěn)定的一項(xiàng)新舉措和有效途徑。村兩委班子充分認(rèn)識(shí)到民主法制建設(shè)在三個(gè)文明建設(shè)中的重要作用。一是統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，做到思想認(rèn)識(shí)到位、宣傳發(fā)動(dòng)到位、措施落實(shí)到位，確保此項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。二是建立健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，我村委會(huì)成立了以主任為組長的“民主法制示范村”創(chuàng)建活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，認(rèn)真學(xué)習(xí)、擴(kuò)大宣傳，做到人人皆知、人人懂法。三是按照社會(huì)治安綜合治理責(zé)任制的要求，村委會(huì)與4個(gè)生產(chǎn)組簽訂了《社會(huì)治安綜合治理目標(biāo)管理責(zé)任書》、《禁毒責(zé)任書》，4個(gè)生產(chǎn)組又與185戶農(nóng)戶簽訂責(zé)任書。多年來我村建立各項(xiàng)規(guī)章制度。制定完善了《村民自治章程》、《村治保調(diào)委會(huì)的職責(zé)》、《村規(guī)民約》、《村務(wù)、財(cái)務(wù)公開制度》等36個(gè)制度，做到制度上墻，有章可循，管理規(guī)范。

二、抓住“四議兩公開”，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)

我村借2008年村委換屆這一契機(jī)，加大宣傳力度，努力提高農(nóng)村干部群眾參與監(jiān)督意識(shí)。一是抓好民主選舉環(huán)節(jié)，加強(qiáng)組織建設(shè)，通過民主選舉優(yōu)化了村委干部結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)了基層村民自治組織建設(shè)；二是抓好民主決策環(huán)節(jié)，完善村民自治機(jī)制。村民委員會(huì)進(jìn)行決策時(shí)，充分發(fā)揚(yáng)民主，對(duì)涉及到群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題必經(jīng)村委研究，由村民會(huì)議討論通過；三是抓好民主管理環(huán)節(jié)，依法規(guī)范村民自治。村內(nèi)民主管理制度健全，制定并完善了村民自治章程，建立了有關(guān)生產(chǎn)、財(cái)務(wù)、治安、計(jì)生、黨員干部目標(biāo)管理等各項(xiàng)規(guī)章制度，提高了村級(jí)民主管理的水平，特別是黨員目標(biāo)崗位責(zé)任制的創(chuàng)建得到了各級(jí)的肯定；四是抓好民主監(jiān)督環(huán)節(jié)，實(shí)行村務(wù)、財(cái)務(wù)兩公開，實(shí)行村民自治后，民主管理、民主監(jiān)督逐步規(guī)范，每季度向村民公布一次村內(nèi)財(cái)務(wù)及村務(wù)，做到給農(nóng)民群眾一個(gè)明白，還基層干部一個(gè)清白，推動(dòng)了農(nóng)村基層廉政建設(shè)，密切了干群關(guān)系，村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的機(jī)制不斷優(yōu)化。村民自治制度的實(shí)施，激發(fā)了廣大農(nóng)民群眾的政治熱情，調(diào)動(dòng)了村民民主參與的積極性，為推進(jìn)基層民主法制建設(shè)起到了積極的作用。

三、深入開展法制宣傳教育，為“民主法制示范村”創(chuàng)建活動(dòng)奠定了基礎(chǔ)

我村堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開為重點(diǎn)，開展依法治村、以德治村、村民自治工作。為保障農(nóng)民當(dāng)家作主，有的放矢的開展法制宣傳教育，使普法工作與社會(huì)治安綜合治理相結(jié)合，與解決實(shí)際問題相結(jié)合，在法制宣傳教育活動(dòng)中，村內(nèi)治安熱點(diǎn)問題得到及時(shí)整治，各類矛盾糾紛得到及時(shí)化解，違法青少年得到幫教。為了防止“__功”、“門徒會(huì)”等組織的破壞活動(dòng)，村內(nèi)加強(qiáng)了對(duì)本質(zhì)危害和外在表現(xiàn)的宣傳教育，使村民能分清正常與區(qū)別，自覺抵制的侵蝕，教育廣大群眾不聽、不信、不言、不傳，為營造良好的農(nóng)村法制環(huán)境奠定了基礎(chǔ)。通過開展“送法下鄉(xiāng)”、“法律進(jìn)村入戶”及廣播、法制文藝、召開群眾會(huì)等宣傳活動(dòng)，提高了農(nóng)民的法律意識(shí)和法制觀念，增強(qiáng)了民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理的意識(shí)和能力，促進(jìn)和保障了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。