時間：2023-06-15 17:25:03
序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇商業銀行監督管理范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。
嚴格信用卡業務市場準入管理
《辦法》對中資銀行、合作金融機構、外資金融機構等相關機構開辦發卡或收單業務、設立信用卡中心等專營機構、市場退出等事項實施審批制；對新增信用卡產品種類、增加信用卡功能、增設信用卡受理渠道或接受委托，作為發卡業務服務機構和收單業務服務機構開辦相關業務等實施報告制。根據《辦法》，商業銀行申請開辦信用卡發卡或收單業務之前，應當根據需要就擬申請的業務與監管部門溝通，說明擬申請的信用卡業務運營模式、各環節業務流程和風險控制流程設計、業務系統和基礎設施建設方案，并根據溝通情況，對有關業務環節進行調整和完善。針對信用卡業務退出機制缺失的問題，
《辦法》明確要求商業銀行應采取提請審批、提前公告、有效處置問題、避免突然中止服務等措施，充分保護持卡人合法權益。
切實保護客戶知情權
根據《辦法》，與客戶權利義務密切相關的“重要提示”應當在信用卡申請材料中以醒目方式列示，至少包括申請信用卡的基本條件、所需基本申請資料、計息結息規則、年費／滯納金／超限費收取方式、閱讀領用合同(協議)并簽字的提示、申請人信息的安全保密提示、非法使用信用卡行為相關的法律責任和處理措施的提示、對申請人信用和權利義務有重大影響的其他內容等信息。在通過信用卡領用合同(協議)或書面協議對通知方式進行約定的前提下，發卡銀行應當提前45天以上采用明確、簡潔、易懂的語言將信用卡章程、產品服務等即將發生變更的事項通知持卡人。
規范信用卡營銷管理
《辦法》從營銷材料、人員管理、面談面簽、信息披露和保密義務、資料保存備查5個方面明確了監管要求，對單一采用發卡量計件提成的考核方式、片面介紹業務信息、隱瞞重要信息、未經客戶授權進行交叉銷售等行為作出了禁止性規定，并規定信用卡未經持卡人激活，不得扣收任何費用(持卡人以書面、客服電話錄音、電子簽名、持卡人和發卡銀行雙方均認可的方式單獨授權扣收的費用以及換卡時已形成的債權債務關系除外)。
加強學生信用卡管理
《辦法》禁止對18周歲以下未成年人發卡(附屬卡除外)，向符合條件的同一申請人核發學生信用卡的發卡銀行不得超過兩家(附屬卡除外)。《辦法》強調在發放學生信用卡之前，必須落實第二還款來源，取得第二還款來源方(父母、監護人或其他管理人等)愿意代為還款的書面擔保材料，并確認第二還款來源方身份的真實性。在提高學生信用卡額度之前，必須取得第二還款來源方表示同意并愿意代為還款的書面擔保材料。《辦法》還從初始額度、調整額度、充分告知、用卡教育等方面加強對年輕消費者和學生信用卡持卡人的管理。
強化信用額度管理
一是信用卡授信額度動態管理。發卡銀行應當根據持卡人資信狀況、用卡情況和風險信息對信用卡授信額度進行動態管理，并及時按照約定方式通知持卡人，必要時可以要求持卡人落實第二還款來源或要求其提供擔保。
二是信用卡授信額度合并管理。發卡銀行應當對持卡人名下的多個信用卡賬戶授信額度、分期付款總體授信額度、附屬卡授信額度、現金提取授信額度等合并管理，設定總授信額度上限。
三是信用卡授信額度調減管理。在事先約定的情況下，發卡銀行可以對超過6個月未發生交易的信用卡調減授信額度。當持卡人身份證件被盜用、家庭財務狀況惡化、還款能力下降、預留聯系方式失效、資信狀況惡化、有非正常用卡行為等風險信息時，發卡銀行有權立即停止上調額度、超授信額度用卡服務授權、分期業務授權等可能擴大信用風險的操作，并視情況采取提高交易監測力度、調減授信額度、止付、凍結或落實第二還款來源等風險管理措施。
四是信用卡超授信額度管理。發卡銀行提供超限額用卡服務、收取超限費等必須以持卡人開通此項服務為前提。在持卡人開通超限額用卡服務之前，應明確告知持卡人關于超限費收費形式、計算方式、關閉此項服務的權利等信息，一個賬單周期內只能提供一次超授信額度用卡服務，在一個賬單周期內只能收取一次超限費。
明確持卡人欠款償還順序
《辦法》根據信用卡賬戶欠款的逾期天數的不同，規定了不同的還款順序：逾期1～90天(含)的，按照先應收利息或各項費用、后本金的順序進行沖還；逾期91天以上的，按照先本金、后應收利息或各項費用的順序進行沖還。
完善催收管理
《辦法》對發卡銀行處理持卡人因特殊原因導致償還能力下降的情況作出了創新性安排，允許發卡銀行針對特定情況與持卡人平等協商，共同設計個性化還款協議，并對個性化還款協議的催收行為和后續處理予以規范，禁止不當催收行為，以保護具備還款意愿的持卡人權益。
強調特約商戶資質審核管理
《辦法》規定，收單銀行應當加強對特約商戶資質的審核，實行商戶實名制，不得設定虛假商戶，不得因與特約商戶有其他業務往來而降低資質審核標準和檢查要求，對批發類、咨詢類、投資類、中介類、公益類、低扣率商戶或可能出現高風險的商戶應當從嚴審核。對從事網上交易的商戶，應當進行嚴格的審核和評估，以技術手段確保數據安全和資金安全。
注重收單銀行對第三方支付平臺的監督管理
《辦法》要求收單銀行應當按照外包管理要求對簽約的第三方支付平臺進行監督管理，并有責任對與第三方支付平臺簽約的商戶進行不定期的資質審核或交易行為抽查，以確保為從事合法業務的商戶提供服務。
重視特約商戶風險管理
根據《辦法》，對特約商戶交易量突增、頻繁出現大額交易、整數金額交易、交易額與經營狀況明顯不符、爭議款項過高、退款交易過多、退款額過高、拖欠退款額過高、出現退款欺詐、非法交易、商戶經營內容與商戶類別碼不符或收到發卡銀行風險提示等情況，收單銀行應及時采取有效措施，降低出現收單業務損失的風險。對確認已出現虛假申請、信用卡套現、測錄客戶數據資料、泄露賬戶和交易信息、惡意倒閉等欺詐行為的特約商戶，收單銀行應當及時采取撤除受理終端、妥善留存交易記錄等相關證據并提交公安機關處理、列入黑名單、錄入銀行卡風險信息系統、與相關銀行卡組織共享風險信息等有效的風險控制措施。
明確信用卡業務外包的禁止性規定
根據《辦法》，發卡銀行不得將信用卡發卡營銷、領用合同(協議)簽約、授信審批、交易授權、交易監測、資金結算
等核心業務外包給發卡業務服務機構；收單銀行不得將特約商戶審核和簽約、資金結算、后續檢查和抽查、受理終端密鑰管理和密鑰下載工作外包給收單業務服務機構。
規范信用卡風險資產分類管理
《辦法》明確商業銀行應當對信用卡風險資產實行分類管理，分類標準如下：(1)正常類：持卡人能夠按照事先約定的還款規則在到期還款日前(含)足額償還應付款項。(2)關注類：持卡人未按事先約定的還款規則在到期還款日足額償還應付款項，逾期天數在1～90天(含)。(3)次級類：持卡人未按事先約定的還款規則在到期還款日足額償還應付款項，逾期天數為91～120天(含)。(4)可疑類：持卡人未按事先約定的還款規則在到期還款日足額償還應付款項，逾期天數在121～180天(含)。(5)損失類：持卡人未按事先約定的還款規則在到期還款日足額償還應付款項，逾期天數超過180天。《辦法》鼓勵商業銀行采用更為審慎的信用卡資產分類標準，持續關注和定期比對與之相關的準備金計提、風險資產計量等環節的重要風險管理指標，并采取相應的風險控制措施。
加強對客戶隱私的保護
《辦法》要求商業銀行應當嚴格遵守對客戶資料保密的原則，不得泄露客戶信息，在不同業務中使用客戶信息必須事先獲得客戶授權。商業銀行應當確保對收單業務受理終端所有打印憑條上的信用卡號碼進行部分屏蔽，并確保業務系統只能存儲用于交易清分、資金結算、差錯處理所必需的最基本的賬戶信息，不得超過業務需求存儲信用卡相關信息。
《辦法》局限性分析
信用卡“逾期”概念仍需明確
《辦法》在“持卡人還款順序”以及“信用卡風險資產分類管理”中出現了“逾期”概念，例如，發卡銀行收到持卡人還款時，按照以下順序對其信用卡賬戶的各項欠款進行沖還：逾期1～90天(含)的，按照先應收利息或各項費用、后本金的順序進行沖還；逾期91天以上的，按照先本金、后應收利息或各項費用的順序進行沖還。又如，持卡人未按事先約定的還款規則在到期還款日足額償還應付款項，逾期天數在1～90天(含)為關注類風險資產……。上述規定并未對“逾期”進行界定，“逾期”是指持卡人因未償還“最低還款額”形成的“逾期”還是指持卡人因未償還“全部應付款項”形成的“逾期”。實踐中，商業銀行普遍將未償還“最低還款額”視為“逾期”。為避免商業銀行對“逾期”概念理解的偏差，監管部門還需對此進一步細化。
商務差旅卡規定需要進一步完善
《辦法》對商務采購卡的規定較為詳細，如商務采購卡不得提取現金；銷戶時，賬戶余額應當轉回其對應的單位結算賬戶。《辦法》對商務差旅卡是否可以提現以及銷戶時賬戶余額是否應轉回其對應的單位結算賬戶并沒有明確規定。1999年的《銀行卡業務管理辦法》規定，單位人民幣卡賬戶的資金一律從其基本存款賬戶存入，不得存取現金；銷戶時，單位人民幣卡賬戶的資金應當轉入其基本存款賬戶。根據《辦法》，《辦法》頒布之前制定的相關信用卡管理規定與《辦法》不一致的，以《辦法》為準。在《辦法》對商務差旅卡是否可以提現以及銷戶時賬戶余額是否應轉回其對應的單位結算賬戶沒有明確規定的情況下，是視為《辦法》放開了對商務差旅卡的上述限制，還是商務差旅卡還應按照《銀行卡業務管理辦法》的規定辦理提現及銷戶事宜，需要監管部門對此進一步明確與完善。
部分條款規定仍需在實務中不斷細化
《辦法》對信用卡業務風險管理作出了若干原則性規定，如要求商業銀行建立健全信用卡業務操作風險的防控制度和應急預案；建立科學合理的風險監測指標，適時采取相應的風險控制措施；合理確定本行學生信用卡的首次授信額度和根據用卡情況調整后的最高授信額度。但上述要求尚缺乏明確的執行措施。例如，商業銀行針對操作風險可以采取何種防控措施，應急預案應包括哪些基本內容。又如，“風險監測指標”應該包括哪些指標，如何判斷風險監測指標“科學合理”，“合理”確定本行學生信用卡的首次授信額度和根據用卡情況調整后的最高授信額度的標準是什么，《辦法》也未作具體規定，需要商業銀行在實際工作中進一步探索。
商業銀行需要注意的問題
注意遵守相關禁止性規定
《辦法》新增了不少商業銀行開展信用卡業務過程中的禁止性規定，如“禁止營銷人員從事本行以外的信用卡營銷活動，不得在未征得信用卡申請人同意的情況下，將申請人資料用于其他產品和服務的交叉銷售”；“不得對營銷人員采用單一以發卡數量計件提成的考核方式，不得對催收人員采用單一以欠款回收金額提成的考核方式”；“信用卡未經持卡人申請并開通超授信額度用卡服務，不得以任何形式扣收超限費”等。商業銀行應注意遵守監管機關的禁止性規定，及時對本行內部制度進行修改完善，確保信用卡發展業務依法合規。
充分履行信息披露和風險揭示的義務
商業銀行充分履行信息披露和風險揭示義務是金融消費者“責任自擔”的前提。針對實踐中部分商業銀行信息披露不規范和風險揭示不到位的問題，《辦法》中對此進一步規范。商業銀行在信用卡業務開展的過程中應注意遵守《辦法》相關規定，切實保護客戶的知情權，對與客戶權利義務密切相關的“重要提示”應在信用卡申請材料中以醒目方式列示，對產品的銷售不得有虛假、誤導性陳述或重大遺漏，不得有夸大或片面的宣傳，避免金融消費者對產品產生重大誤解等。
采取有效措施加強對特約商戶的管理
一、當前我國商業銀行信貸風險管理存在的突出問題
近年來，隨著國家宏觀調控政策、市場環境和企業經營狀況的變化，我國商業銀行面臨的信貸資產風險出現了新特點、新動向。梳理概括起來主要存在以下方面：
1、關聯企業集團融資黑洞，有的明星企業存在泡沫破裂風險。
在商業銀行的實際操作過程中，一方面由于商業銀行對集團關聯性企業授信風險認識不足，對集團客戶多頭授信和過度授信，造成銀行授信超過集團客戶的承債能力；另一方面，一些集團性客戶在自身利益與銀行利益發生沖突時，利用其股權結構的特殊性，通過不正常的資產重組、關聯交易、產權變動等形式逃廢銀行債務，形成巨額的資金黑洞。這幾年，如銀廣夏、達爾曼、德隆、上海周正毅等企業集團或家族關聯企業貸款問題相繼出現，銀行信貸資產損失慘重，充分暴露了商業銀行對這些集團客戶的授信存在較大的風險隱患。
在我國資本市場中存在一個怪圈，越是規模大的明星企業、越是資金寬裕的企業、越是眾多的商業銀行爭搶的對象，即使這些企業不能提供財務報表，很多商業銀行也會因為其他銀行的搶“貸”行為而處于一種非理性的盲目跟進狀態，如現在普遍存在的崇拜上市公司、明星企業現象，一些商業銀行往往就是憑借有些企業上市和名牌的光環，不惜降低授信門檻，對這些企業存在的風險考慮較少，泡沫越吹越大，最終導致破裂。如達爾曼等一批上市公司摘牌退市，明星企業泡沫破裂、黯然倒閉，給眾多商業銀行帶來了巨大的損失。
2、企業資金鏈轟然斷裂，產能過剩突發行業信用風險。
不少企業在追求規模的持續擴張和利潤快速增長的同時，忽視了不斷擴大的資金缺口和債務規模，盡管技術、產品和服務在市場上依然有競爭力，但由于超負債經營，財務基礎脆弱問題突出，一旦遇到資金鏈斷裂，就會像“達爾曼”、“德隆”、“托普”、“三九”等多家上市企業相繼陷入到正常經營難以維繼的困境，并突發債務危機，商業銀行資產為此遭到嚴重損失的實例很多。
尤其是低水平重復建設和盲目投資的背后，是大量的銀行信貸。目前已出現產能過剩的行業，由于以往盈利能力較強，’往往是商業銀行相繼追逐的對象，造成商業銀行信貸資金的過度集中與投入。而產能過剩行業作為當前國家宏觀調控的重點，相關行業的企業在結構調整中很可能出現嚴重的資金缺口，經營將面臨嚴峻的考驗，一些企業很可能因此破產。影響較大的如“鐵本事件”，該項目不僅違規，而且屬產能過剩行業，被查處后項目下馬，致使6家銀行43億元巨額貸款成為新的不良資產。上述分析表明，我國銀行業有10％左右的不良資產來自于國家主導的產業結構調整，信貸政策與產業政策脫節所帶來的后果令人擔憂。
3、房地產市場價格上下波動，潛伏著房地產信貸風險。
2007年以來，國家雖然針對房地產等固定資產投資規模過大、增長速度過快等問題，及時采取一系列調控措施，嚴把土地、信貸“閘門”，房地產市場調控取得初步成效。但是，房地產市場發展中的一些較為突出問題尚未得到根本解夾，不少房地產項目開發中因開發商資質問題，手續問題，銀企人員內外串通違規交易，以及辦理房地產假按揭問題，把巨大的次級貸風險危機轉嫁給了商業銀行。而一些商業銀行由于沒有認真研究制定穩健的房地產信貸政策和發展戰略，也未能科學把握房地產貸款的成本和風險變化，出現了重經營發展，輕內部控制，盲目跟進和集中過度授信現象，致使商業銀行房地產貸款存在著較為嚴重的次級貸問題，風險逐步增大。
2007年，銀監會會同央行重點調整和細化了房地產開發貸款和住房消費貸款管理政策，對于首套中小戶型自住住房的貸款條件予以優惠，嚴格了非自住住房、商用房、二套房的貸款標準，并提高了此類貸款首付款比例和貸款利率。據不完全統計：2007年12月全國70個大中城市房價上漲10.5％。2007年12月，全國70個大中城市房屋銷售價格同比上漲10.5％，漲幅與上月持平；環比上漲0.2％，漲幅比上月降低0.6個百分點。主要有：一是新建商品住房銷售價格同比上漲11.4％漲幅比上月低0.8個百分點；環比上漲0.3％，漲幅比上月低0.7個百分點。分類別看，經濟適用房、普通住房和高檔住房銷售價格同比分別上漲3.9％、12.1％和11.8％，環比分別上漲0.0％、0.3％和0.2％。二是二手住房銷售價格同比上漲11.4％，漲幅比上月高2.1個百分點；與上月比，二手住房銷售價格與上月持平。三是非住宅商品房銷售價格同比上漲7.0％，漲幅比上月高0.6個百分點；環比上漲0.1％，漲幅比上月低0.3個百分點。辦公樓、商業娛樂用房和工業倉儲用房銷售價格同比分別上漲8.3％、8.0％和5.2％，由于存在漸進式通脹的壓力，房地產市場的波動。2007年，銀行業中長期貸款增加一個很重要的增量因素是個人中長期貸款的迅猛增加，對此，2007年我國央行雖已出臺第二套房貸的補充細則，但下一步則需金融機構在執行中嚴格把關。如何更有效地縮小中長期貸款利差、抑制商業銀行中長期貸款沖動，應當引起國內商業銀行的高度重視。
針對當前房地產潛在信貸風險加大的情況，中國銀監會正通過現場檢查、非現場監測和實地調研等手段，逐月、逐季對房地產信貸質量進行密切跟蹤和風險排查，旨在加強對房地產貸款的風險提示，引導銀行業金融機構切實防范房地產信貸風險。
中圖分類號：F830文獻標識碼：A文章編號：1006-1428（2006）11-0038-04
一、建立商業銀行破產制度與金融監管協調機制的必要性
1．建立商業銀行破產制度的必要性：效率。
在我國，由于商業銀行傳統上是國有銀行壟斷，一方面銀行的經營活動受行政干預明顯，另一方面銀行的經營虧損也主要由國家來承擔。國有銀行一直未能實現真正的市場化，沒有必要也不可能建立起銀行的破產機制。但隨著商業銀行業的市場化，股份制商業銀行，信用合作社，外資銀行等各種投資形式的商業銀行機構不斷出現和發展。在各種商業銀行林立的競爭局面下，已經有并將有更多的商業銀行機構會由于經營不力而出現資不抵債，甚至出現擠兌銀行的現象。因此，在中國商業銀行領域建立規范的市場退出制度，尤其是破產制度是刻不容緩的事情。雖然銀行破產制度的引入會在一定程度上增加銀行體系的脆弱性，但也會增加銀行體系的整體效率。
2．對商業銀行進行監管的必要性：穩定。
首先，銀行業是一個具有較大脆弱性和很強負外部性效應的行業。著名的“DD”模型(Diamond and Dybvigr，1983)說明，銀行的基本功能是將不具流動性的資產轉化為流動性的資產，但是正是這種功能本身使銀行容易遭受擠兌。而且一家銀行的破產倒閉可能誘發“多米諾骨牌”效應，引起銀行體系的連鎖反應，出現銀行恐慌。另外一方面，銀行體系還支撐著整個社會的支付結算體系。如果一家銀行出現流動性危機，就可能會破壞了整個支付結算體系，并通過貨幣信用緊縮影響經濟增長。
其次，商業銀行具有較高的市場進入壁壘，而一旦進入運行，又會形成規模效益；同時，如果一家商業銀行占據了相當的市場份額，其他類似的金融機構的進入障礙就會加大，競爭就會減少，這意味著銀行市場具有自然壟斷特征。為了避免出現強大的金融寡頭，需要金融管制（Meltzer，1967)。
最后，銀行業存在典型的信息不對稱和不完全，商業銀行的資產大部分體現為貸款，而商業銀行的負債則體現為銀行存款。商業銀行如何運用儲戶的資金并保證到期收回本金和利息，在運行過程中存在明顯的信息不對稱和不完全，由此產生了檸檬問題(Akerloel970)――在金融市場中具體表現為“逆向選擇”和“道德風險”。為了解決對金融中介機構的“監視”問題，只能由沒有私利的政府來提供金融監管這種準公共產品，保證金融市場的健康和安全。
3．建立商業銀行破產制度與金融監管協調的必要性：兼顧效率與穩定。
首先，在銀行業破產制度與金融監管進行協調是必要的。很顯然，建立商業銀行的破產制度和金融監管之間有一定的矛盾。金融監管強調的是金融穩定；而商業銀行破產制度的建立，則主要是為了保證債權人和投資者利益。所以金融監管的主要目的之一正是要避免出現商業銀行破產現象，這也正是在銀行業破產制度與金融監管進行協調的必要性所在。
其次，在商業銀行破產制度與金融監管之間建立協調機制是可能的。一方面，破產制度的建立是對金融監管的補充，或者可以說是金融監管的一個組成部分。破產制度建立的最終目的不是為了讓有問題的銀行機構破產，而是建立一種市場的懲罰機制，對銀行機構提供一種警戒和壓力，督促市場上的商業銀行加強管理，提高效益，而這也正是金融監管的宗旨所在。另一方面，加強金融監管也是建立銀行業破產制度的一個重要內容。由于破產制度建立的根本目的不是為了破產，而相反是為了督促金融機構以避免出現破產，有效完善的金融監管很顯然有力地促進了這一目標的實現。
金融穩定是各國監管的目標之一，但它不應該成為監管當局的最終目標，金融監管的最終目標應該是在金融穩定的基礎上，追求金融效率的提高，并由此實現社會凈福利的最大化。如果把金融穩定劃分為個體穩定和全局穩定，短期穩定和長期穩定，當他們出現矛盾時，顯然全局穩定與長期穩定比個體穩定和短期穩定更為重要。銀行機構破產制度的建立，可能從短期來看對某些個體機構會出現不穩定，但對整個銀行體系的長期穩定卻是非常必要的(楊德勇，2000)。所以，商業銀行破產制度的建立和金融監管從根本目的來說是一致的，它們一個從外部進行管理，一個激發金融機構內部的管理，為實現金融體系的健康安全有效運行共同提供制度基礎。
二、我國商業銀行破產制度與金融監管的現狀
1．我國商業銀行破產制度的現狀。
20世紀的最后幾年，海南發展銀行和廣國投等金融機構相繼關閉揭開了中國金融業市場退出的序幕，包括銀行在內的金融機構的破產制度已經開始在中國出現，這無疑是中國金融體系在市場化進程中的一個重要進步。但作為一個發展中的轉型經濟國家，中國商業銀行破產制度的真正建立和完善還有很長的路要走。主要表現在：
（1）以弱并弱。如海南28家城市信用社在市場退出中選擇了由海南發展銀行收購的方式，以弱并弱。拖累了接受并購主體的業務經營，最終海發行也陷入關閉的境地。（2）增加了風險。對問題嚴重的銀行處置時由國家銀行進行整體業務托收監管，沒有剝離不良債權，免除了原經營者清收不良債權的義務，不利于追究其責任。原出資人承擔損失不夠，形成較高的道德風險。（3）行政干預過多。在商業銀行退出方式中采用政府行政撮合，沒有利益基礎的并購，會導致并購雙方之間內耗增加，降低了經營的效率，而且使政府付出了成本較高，對于維護國家金融安全會產生消極的影響。（4）退出過程中監管不透明，監管成本過高，破產機制沒有制度化。
造成我國商業銀行破產制度存在這些問題的原因是多方面的，包括國有商業銀行的不良資產處置問題，商業銀行產權不明晰問題，我國破產法規建設落后的問題，但筆者認為，缺乏完善有效的金融監管也是破產制度在銀行業乃至金融領域遲遲未能建立的重要原因。
2．我國對銀行業金融監管的現狀。
我國對銀行業的監管歷史并不短，監督力度也不小。但總體來看，對銀行業的監管還是存在一系列問題。雖然近年來，《商業銀行法》等相繼出臺，使我國的金融監管向法制化方向邁出了可喜的一步，但還有待于進一步充實、完善和實施。
結合商業銀行破產制度的建立，目前中國對商業銀行的監管還存在以下問題：
(1)我國還沒有建立起完備的金融安全網。廣義的金融安全網由金融監管當局的謹慎性監管、中央銀行的最后貸款人手段和存款保險制度三部分構成。金融安全網可以發揮風險防范、風險補償、危機救助處理等功能，起著金融業穩定器的作用。謹慎性監管缺乏，必然出現更多有問題銀行面臨破產危機，銀行業的安全和穩定受到挑戰；而風險補償和危機救助措施的缺位，更使有問題銀行的退出和破產給其他銀行和金融機構帶來沖擊。然而由于我國至今還沒有建立起公開的存款保險制度，因此我國的金融安全網是不完備的。
(2)強調市場進入的限制，而對銀行運營監管落后；過分強調外在約束，缺乏破產機制的約束。我國的商業銀行對市場進入的管理很嚴格，門檻很高，但對銀行在運行過程中的風險監管不夠，而且金融監管過于依賴監管當局的外在約束，而對商業銀行內部風險控制措施和市場約束機制重視不夠。在沒有破產制度約束的情況下，很多銀行機構很有可能并不按照謹慎性原則遵循外部監管要求和建立內部監管制度，甚至可以通過政府的救助獲取違規經營的收益。例如對中銀信的處理，盡管其股東的原始投資已經完全喪失，但在對其的收購協議中，原來股東仍然按照1∶1的比例得到了償付。這無疑助長了銀行等金融機構的道德風險，違背了金融監管的初衷。
(3)我國現行的金融監管對風險的監管不夠全面，技術手段低下。我國商業銀行至今所面臨的風險主要表現為信用風險，因此金融監管也主要側重于對信用風險的監管。隨著外資銀行的不斷進入中國市場，銀行業競爭的升溫，我國商業銀行將涉及更多的中間業務和表外業務，除了信用風險外，還會面臨市場風險、操作風險的影響，但我國商業銀行在這方面的管理能力和水平明顯不夠。長期以來，我國商業銀行風險管理以定性分析為主，在風險識別、度量和監測方面科學性不夠，與國際上先進銀行大量運用數理統計模型、金融工程等方法相比比較落后。在這種情況下引進商業銀行的破產制度，必然會引起銀行業的動蕩和混亂，并危及國家金融安全和穩定。
由以上分析可以看出，中國銀行業破產制度遲遲未能正式建立的一個重要原因正是缺乏有效的配套監管措施，而商業銀行監管落后的一個很大原因也在于監管并沒有真正面向市場和效率，沒有破產制度的引入，銀行監管很難達到銀行業整體效率提高和銀行業整體穩定的目標。
三、建立我國商業銀行破產制度及其與金融監管的協調機制
如上所述，在我國銀行業至今尚未建立起真正的破產制度，其中一個重要原因就是對銀行業的監管法規和措施沒有完善，不敢貿然在銀行業引進破產機制，以免造成銀行業和整個國民經濟的混亂。所以，在我國，建立商業銀行的破產制度與加強對商業銀行的監督管理是必須同時進行的，只有在建立了真正有效的金融安全網的前提下，才可能完全建立起商業銀行的破產制度，并進一步促進監管的力度。我們一方面需要從兩個領域分別著手進行改進與完善，另一方面更需要二者間建立有效的協調機制。
1．首先，要完善我國金融監管體系。
(1)在放松市場進入限制的同時，加強對商業銀行運營的監管。我國一直對商業銀行的進入設置非常高的壁壘。與此對應的是中國的銀行市場退出壁壘也很高，到目前為止，還沒有一家商業銀行真正的破產退出市場。這也并非中國獨有現象，從世界各國來看，高進入壁壘必然伴隨高退出壁壘，而退出壁壘的降低也要求市場進入壁壘的放松。例如，美國在1945―1980年間，對銀行分支機構的設置和業務范圍、利率進行了嚴格限制，其間發生商業銀行倒閉107家，1981年以后隨著這些限制的取消，到1992年，退出市場的銀行達到1524個。日本在1945到1990年間，沒有發生銀行退出事件，此時期日本對銀行采取了市場進入限制和利率業務限制，1990年到2000年，日本共有超過35家銀行退出市場，而此期間日本銀行的上述限制均取消。
所以，一方面為了在我國商業銀行建立破產制度，增加商業銀行的競爭從而促進銀行效率的提高，我國銀行業的進入壁壘也應該降低。另一方面，在破產機制建立起來后，進入壁壘的降低將伴隨銀行倒閉和破產的增加，要避免給中國的銀行體系以至于國民經濟帶來影響，加強對商業銀行的運營監管是必然選擇。
(2)參照國際金融業監管的標準，改革和完善我國的金融監管。既要建立完善的監管法規體系，設置合理的監管機構；又要加強金融機構的信息披露，強化市場約束作用。新《巴塞爾資本協議》明確指出市場約束是有效銀行監管的必要補充。而市場約束作用的發揮又依賴于商業銀行的公開信息披露，因此，商業銀行公開的信息披露已成為大勢所趨。隨著加入WTO后我國金融市場的不斷開放，銀行競爭加劇，銀行監管方式改變，按照新《巴塞爾資本協議》的要求改善我國的信息披露是大勢所趨。
(3)健全商業銀行的內控制度，在注重信用風險管理的同時，實行全面的風險監管。由于金融機構面臨的風險越來越多，因此，監管當局在制定監管指標時就要充分地考慮到各種風險，對各種風險的程度都進行監督，而不僅僅局限于對信用風險的衡量和化解。建立信息傳遞控制機制和有效的風險預警系統，識別評估和控制銀行風險。只有這樣，才能將金融體系的風險控制到最低程度。
2．在完善監管的前提下在我國商業銀行引進破產制度。
(1)盡快制定頒布有關金融機構破產的法律法規，以及與之配套的實施細則和操作辦法。在關于金融機構市場退出立法過程中，要大膽借鑒和吸收國外金融機構市場退出的法律法規和經驗，同時要結合我國的經濟金融現實，尤其要充分考慮到金融機構的特殊性，在原則、程序、方法上有別于一般工商企業的破產法，在立法宗旨、適用范圍、市場退出的界限與標準、市場退出后金融機構員工善后措施、市場退出的主持者及其權力邊界、市場退出的程序等方面應做出特殊規定。
(2)建立存款保險制度。為了避免一家銀行的破產傳染到其他銀行而產生銀行倒閉的“多米諾骨牌”現象，必須在有問題銀行和健康銀行之間建立起一道“防火墻”。從其他國家的經驗看，要防止擠兌風潮和金融危機，維護公眾信心，建立存款保險制度是目前最可行的方法。雖然該制度存在很大的道德風險問題，但在我國雖然沒有建立明確的存款保險制度，實際存在著隱性的存款保險制度，對于一般所說的幾種類型的道德風險：銀行高風險投資、存款者削弱對銀行監督選擇約束、監管當局放松監管和存款保險機構放棄對有問題銀行的救助，前三類道德風險在我國已經存在，甚至可以說這些道德風險超過了在存款保險制度下的同類風險，所以建立顯性存款保險制度對我國銀行業目前的狀況是利大于弊的。在對待存款保險制度的收益和弊端問題上，關鍵的是應該如何減小和防范道德風險的發生，例如，建立私人和政府兩級保險機構，私人機構承擔正常時期的破產保險，政府承擔危機時期保險；實行差別保險費率；確定存款保險的最高限額等，而不是放棄存款保險制度本身。
3．進一步加強破產制度與金融監管的協調機制。
(1)從機構設置完善二者之間的協調。
存款保險公司的建立肯定會成為銀行體系監管部門的有力補充，從而形成以人民銀行、銀監會和存款保險機構為主體的銀行監管組織體系。但是，存款保險公司的監督職能又和其他幾個部門不大相同，它主要是為金融機構創造一種有效的市場退出機制，它的職能直接定位于對金融業的風險狀況監管及對有問題的和瀕于倒閉破產的金融機構進行救助和破產處理。為了使存款保險機構與其他監管部門之間更好的協調，避免監管真空和重復監管，可以在存款保險機構內部建立一個獨立、權威的金融風險監控部門，專門對金融風險進行研究、控制和處理，這樣，一方面存款保險機構可以擁有用于風險監管的信息，另一方面，可以把人民銀行、銀監會等機構解放出來，把更多的精力投放到各自獨有的職能中去，但同時通過信息共享機制，也可以獲得自己需要的準確、及時的監管信息。
(2)通過商業銀行破產制度建立金融監管中風險防范預警機制。
商業銀行破產制度的職能不僅在于事后及時補救，更重要的是，它具有事前風險防范的機制。存款保險機構是按照經濟利益的原則而建立的保險公司，它在執行政策使命的過程中，是按照經濟利益的原則來展開業務活動的，因此，存款保險公司為避免風險銀行破產而支付大量的賠償金，勢必要通過建立一定的機制對投保銀行進行風險發現和約束，一旦發現風險超過警戒線，就會立即采取相應的對策。各國存款保險機構都要求投保銀行接受它的檢查和指導，并對經營不善的銀行提出警告，如美國FDIC就十分重視事前防范銀行倒閉，在投保協議書中就明確要求各投保銀行必須定期報送資產負債表、損益表及其他專項業務報表，并無條件接受FDIC的不定期檢查，以便及時發現問題，及時采取有效措施加以解決。
(3)從運行程序完善二者之間的協調。
在對商業銀行的日常監管中，主要由現有的金融監管部門進行，根據審慎性原則實施監督管理，對違反監管法規的銀行采取監管措施，同時包括銀行本身的措施和對銀行經理、董事和股東的措施，此外，主要監管部門還擁有銀行許可證的發放和吊銷的權力。在此時期，存款保險公司應該配合監管機構在商業銀行的風險預防方面協調監管，充分利用部門之間的信息共享平臺，使得各方能在第一時間獲得準確、有用的信息。一旦在有問題金融機構宣布倒閉以后，應該將其統一交給存款保險公司接管處置。此時存款保險公司作為最大的債權人被賦予接管人的職能，負責對投保銀行監督、檢查，對發生支付風險的銀行提供資金援助，物色、聯系其他銀行對瀕臨倒閉銀行進行購并和對退出市場的銀行進行清算處置等業務。
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中圖分類號：F830.49文獻標識碼：b 文章編號：1006-1770(2007)04-037-04
資本監管是審慎銀行監管的核心，要求銀行持有超過最低要求資本比例等，降低了單個銀行失敗的概率從而提高銀行體系的安全性。本文討論1988年資本協議的主要內容、歷史貢獻和存在的缺陷；介紹新資本協議的主要內容和國際影響，最后提出幾點總結性意見。
一、1988年資本協議及其影響
（一）1988年資本協議的主要內容
1998年7月15日，巴塞爾委員會正式公布了在銀行監管史具有里程碑意義的“1988年資本協議”。1988年資本協議的主要目標包括兩個方面:一是增強國際銀行業的安全性和穩健性；二是提高銀行競爭的國際公平性，消除銀行國際競爭不平等的根源。1988年資本協議核心內容主要包括以下四個方面：
一是確立了監管資本的概念及其構成。在1988年資本協議框架下，監管資本分為三個層次：第一層次是核心資本，主要包括實收資本、公開儲備；第二個層次是附屬資本，主要包括非公開儲備、重估儲備以及一些債務資本工具；第三層次是“三級資本”，特指用于抵御市場風險的短期次級債券。二是粗線條地規定了資產的風險權重。1988年資本協議根據資產類別、性質以及債務主體的不同，將資產分為0%、（10%）、20%、50%和100%五個風險檔次，用于計算風險加權資產。三是將表外項目納入了資本監管的框架。布雷頓森林體系崩潰以后，商業銀行表外業務迅速膨脹，到20世紀80年代中期，主要銀行的或有負債達到了股東權益的好幾十倍，對銀行體系的穩健運行形成了沖擊。11988年資本協議充分認識到表外業務的危害性，對表外業務采取特別的處理方法，對表外業務提出了明確的資本要求。四是統一了最低資本充足率要求。1988年資本協議規定，商業銀行資本充足率不得低于8%，核心資本充足率不得低于4%。8%的最低資本充足率要求，反映了發達國家銀行市場的風險狀況，也體現十國集團內部相互妥協的結果。
1988年資本協議后，適應金融市場發展的需要，巴塞爾委員會先后進行了幾次調整和修訂，如1991年將貸款損失一般準備納入附屬資本；基于對OECD成員國國別風險差異的認識，1994年調整了對所有成員國給予同一風險權重的做法。具有革命性的修訂是1996年出臺的“市場風險資本監管補充規定”，允許符合條件的商業銀行使用內部模型計算市場風險資本要求，為商業銀行改進風險管理提供了激勵。
（二）1988年資本協議的歷史貢獻
90年代以來，全球100多個國家參照1988年資本協議建立了資本監管框架。1997年，1988年資本協議被寫入《有效銀行監管核心原則》，成為“資本監管的國際標準”。
1、提供了衡量銀行體系穩健性的統一標桿。1988年資本協議后，“監管資本與風險加權資產的比例”作為資本充足率監管主要指標得到國際銀行業的普遍認可，8%的最低資本要求仍被共同遵守，相當一部分國家在此基礎上提出了更高的資本要求。國際組織在評估各國銀行體系穩健性時，資本充足率水平也是最重要指標；評級機構以及社會公眾對銀行體系穩健性的分析也很大程度上基于資本充足率水平的判斷。正是在1988年資本協議的推動下，資本監管才發展成為審慎銀行監管的核心。
2、增強了全球銀行體系的安全性。為確保在1992年底商業銀行資本充足率達到8%。發達國家銀行通過增加資本工具發行、壓縮信貸規模和調整信貸結構，扭轉了資本充足率長期下降的趨勢。到1992年底，十國集團國家絕大多數商業銀行資本充足率達到了8%。十國集團國家商業銀行資本充足率平均水平由1988年底的9.3%提高到1996年底的11.2%。上個世紀90年代先后爆發了北歐國家、墨西哥以及東南亞金融危機，但并未引發全球范圍內的金融危機，與主要經濟體銀行體系抵御風險能力增強也不無關系。
3、推動了風險監管理念的形成和發展。1988年資本協議體現了監管思想的重大轉變。首先是監管視角從銀行體外轉向銀行體內。此前的銀行監管強調對銀行的外部約束，而對銀行本身風險關注不夠，1988年資本協議首次在全球范圍內要求銀行持有與其資產風險狀況相適應的資本，提高了對銀行風險的重視程度。二是突出動態監管的理念。商業銀行的風險是不斷變化的，要求商業銀行持續地達到最低資本充足率要求，可以對商業銀行實施動態地約束，防止風險的盲目擴張和累積。三是推動對表外風險的關注。表外業務是“雙刃劍”，能夠使銀行一定程度上擺脫資產負債表的束縛短期內實現高速增長，但對銀行破壞力也極強。1988年協議強化了商業銀行對表外業務風險的認識，改進表外業務風險管理。
（三）1988年資本協議的缺陷
1、涵蓋的風險種類少，未全面反映銀行面臨的風險。1988年資本協議僅考慮信用風險和市場風險，沒有考慮商業銀行面臨的銀行賬戶利率風險、操作風險、流動性風險等其它風險。隨著風險計量手段的改進，商業銀行管理信用風險和市場風險有效性大為增強，但隨著利率管制的放松、銀行業務自動化程度的提高、以及銀行經營范圍的擴大，操作風險、銀行賬戶利率風險、業務外包風險以及交叉風險呈不斷上升的趨勢，直接威脅銀行的生存，應在監管制度上予以高度關注。
2、缺乏風險敏感性，不能有效區分資產的風險。1988年資本協議簡單化的風險權重無法反映一些信用風險的決定因素，如對于所有公司貸款，不考慮公司的行業、市場地位、規模、財務實力統一給予100%的風險權重，安排相同數量的監管資本顯然不能反映資產的真實風險程度；對各類資產的風險加權資產簡單進行相加，未能考慮資產分散化效應；對各類銀行施加同樣的資本要求，在監管制度上未反映銀行風險管理水平差異。缺乏風險敏感性的資本監管制度對商業銀行的信貸行為產生反向激勵，更多地發放高風險貸款，以提高商業銀行的賬面資產回報率，導致資產實際風險程度上升，與強化資本監管的初衷背道而馳。
3、導致監管資本套利，弱化了資本監管的有效性。所謂監管資本套利是指商業銀行在無需或只需很少地降低整體風險水平的情況下，減少監管資本要求的做法，金融創新使得銀行越來越容易通過“化妝”提高其報告的資本充足率，但風險并未下降。監管資本已不能代表銀行吸收風險的實際能力。監管資本套利方法包括：一是所謂“為我所用”（cherry-picking）的方法，通過資產證券化的手段將高質量的金融資產從表內剔除。二是重構金融合同，將資產負債表內信用風險轉化為資本要求較低的表外頭寸。三是對一些特定的金融工具（如信用衍生品），將其頭寸從銀行賬戶（banking book）轉移到交易賬戶（trading book），通過采用內部模型法降低資本要求。
4、采用經合組織俱樂部法，不能充分反映國家轉移風險。1988年資本協議對國家轉移風險采取了極端簡單化的處理方法，對經合組織成員國的債權分配0%的風險權重，而對非OECD成員國的債權給予100%的歧視性風險權重。這一方面造成國與國之間巨大的風險權重差距（最多為100%），致使信用分析評判中的信用標準扭曲為國別標準；另一方面則容易對銀行產生誤導，使銀行放松對OECD成員國貸款信用風險的警惕，而將非OECD成員國的優質資產拒之門外，從而減少銀行的潛在收益，擴大銀行的經營風險。
5、僅規定資本充足率的計算標準，而未明確具體的實施措施。Frankel(1998)認為，1988年協議隱含的前提是成員國已經建立起激勵相容的制度安排，而許多不具體實施條件的新興市場國家也廣泛采用該協議，造成了各國資本充足率計算結果的不可比；國別自裁權的存在和缺乏正式的實施機制使得1988年協議的有效性下降，如協議未對各國如何處理高風險機構提供具體的指引，在實施范圍擴大的情況下，一些不受約束的（rogue）銀行體系進入了國際市場，損害了國際金融體系穩定的基礎。
二、新資本協議及其影響
（一）新資本協議的主要內容
90年代以來，金融創新層出不窮，計算機、電訊技術和風險計量理論上的進步，推動了日益復雜的金融產品不斷涌現，導致1988年的有效性下降，監管資本套利越演越烈，繼續執行該協議對于大銀行而言，可能產生較大誤導作用。前巴塞爾委員會主席Swaan（1998）認為，監管當局既不能無視市場參與者對1988年資本協議的批評，也不應否認改進資本協議的必要性，應適應業界風險管理技術的進步，對風險處理方法進行調整和修正，以維持資本監管的有效性。為此，巴塞爾委員會于1998年開始大刀闊斧地修改1988資本協議，1999年6月公布了新資本協議第一稿，2001年1月公布了第二稿，2003年4月公布了第三稿，并在全球范圍內先后進行了三次定量影響分析，最終在2004年6月26日，公布了新資本協議的最終稿。
新資本協議與1988年資本協議保持了一定的連續性。一是繼續維持1988年資本協議確定的8%最低資本要求；二是市場風險的資本要求計算方法仍按1996年市場風險資本監管補充規定執行；三是基本保留了1988年資本協議的資本定義；四是在資本充足率計算仍采納監管資本＼風險加權資產的形式。與1988年資本協議相比，新資本協議內容更加廣泛、更加復雜，重大創新主要表現在以下幾個方面：
1、構建了完整的資本監管框架。除明確規定商業銀行資本充足率不得低于8%以外，新資本協議總結吸收了近十幾年來發達國家商業銀行資本監管的成功經驗，提出了監管當局加強資本充足率監督檢查的四大原則，建立了資本充足率監管的程序和標準；進一步細化了商業銀行信息披露要求，強調通過市場力量約束銀行的經營行為，形成了有效資本監管的“三大支柱”。
2、擴大了風險覆蓋種類。除信用風險、市場風險外，新資本協議明確提出商業銀行要對操作風險計提資本要求，將操作風險納入資本監管的范圍。在第二支柱框架下，商業銀行必須審慎評估所面臨的其它風險，如貸款集中風險、銀行賬戶的流動性風險、流動性風險等，提出額外的資本要求。
3、改進了資本充足率計算方法。新資本協議摒棄了1988年資本協議一刀切的做法，提出了幾種不同計算方法，供各國選擇使用。計量信用風險的“標準法”，采用外部評級機構的評級結果確定各類資產的風險權重。“內部評級法”（IRB）允許風險管理水平較高的商業銀行采用銀行內部風險參數計算資本充足率，根據歷史數據，計算出反應借款人和貸款風險的量化指標；內部評級法又分為初級法（FIRB）和高級法（AIRB）。操作風險的資本計提方法包括“基本指標法”、“標準法”和“高級計量法”。
4、拓寬資本充足率監管的適用范圍。近年來各種形式的銀行持股公司、銀行集團公司不斷出現、銀行間產權關系日趨復雜化，新資本協議進一步強調了并表監管，以消除由于銀行集團內部相互持股造成銀行資本充足率高估的影響，不僅要求單個銀行應達到資本充足率要求，還在次級并表和全面并表的基礎上，將資本充足率的監管范圍擴大到銀行集團內部不同層次的商業銀行和銀行集團的持股公司。
（二）新資本協議的影響
新資本協議更全面、更敏感地反映了商業銀行面臨的各種風險，充分體現了近年來商業銀行風險計量技術和管理手段的進步，使得“監管資本”與“經濟資本”趨于一致，將銀行資本要求與其風險狀況密切掛鉤，賦予風險管理水平高的商業銀行自己計算資本要求的權利，大幅度地提高了資本充足率的風險敏感度，為商業銀行提高風險管理水平提供了激勵。新資本協議進一步強化了巴塞爾委員會多年來積極倡導的風險監管的理念，代表了資本監管方式在兩個方面發生重大轉變，一是由基于規則向基于過程的轉變，二是從設定監管資本向基于經濟資本配置的轉變。新資本協議同時包含了制度約束和激勵結構兩方面因素，只有平衡實施三大支柱才能實現兩者的有機結合，各國特別是新興市場國家實施新資本協議面臨重大的挑戰。
按照巴塞爾委員會確定的時間表，十國集團國家2007年初開始實施新資本協議，實施高級方法（信用風險高級內部評級法和操作風險高級計量法）可推遲到2008年初實施。根據歐盟的規定，不屬于十國集團的歐盟成員國也必須在2007年初實施新資本協議；非巴塞爾委員成員國中的發達市場，如香港、新加坡等，為提高銀行體系競爭力，維護區域金融中心的地位，將同步開始實施新資本協議；一些發展中國家，如印度、巴西、俄羅斯都表示，將在2006年以后的幾年內實施新資本協議。金融穩定學院的調查結果（2006）表明，全球范圍內近100個國家/地區將實施新資本協議。巴塞爾委員會2006年10月份的新版《有效銀行監管核心原則》，雖然未明確要求必須實施新資本協議，但為新資本協議實施預留了空間。由此可見，在不遠的將來新資本協議將成為新的資本監管國際標準。
全球范圍大多數主要經濟體都公布了新資本協議實施方案。就信用風險而言，大多數國際化大銀行都選擇實施內部評級法。美國排名前20家的大銀行都將實施內部評級法。到2010年底，歐盟成員國中83%的大銀行（資產規模超過1000億美元）、71%的中型銀行（資產規模在250億和1000億美元之間）將實施高級內部評級法。澳大利亞前6家大銀行、香港地區14家大銀行將實施內部評級法。巴西前13家大銀行將實施內部評級法（占銀行業總資產的比例為83%）。就操作風險而言，雖然部分國際化大銀行希望實施高級計量法，但受數據缺乏、技術不成熟等方面的制約，在開始階段大多數銀行都將實施標準法。
即便是國際化大銀行實施新資本協議也面臨著嚴峻的挑戰，如信息系統的建設、風險管理人才的短缺、信貸流程的再造、風險文化的重新塑造等。埃森哲公司和標準普爾的調查（2004）表明，就內部評級體系而言，歐洲大銀行70%運行良好，而美國僅35%；就信用風險計量模型的校準，美國銀行中只有不到30%是有效的，而歐洲也只達到59%的水平。為達到新資本協議設定的標準，商業銀行必須付出巨額的合規成本。如法國儲蓄銀行集團（CNCE）的內部評級法項目總預算達1億歐元；匯豐銀行集團（HSBC）在全球范圍內投入大約1000人從事實施新資本協議實施的準備工作，建立了800個數據庫和250個違約概率模型。普華永道估計，歐洲銀行業為實施新資本協議投入了60億美元。英國FSA的典型調查結果（2006）表明，5家大銀行（資產超過1000億英鎊）實施新資本協議初始成本平均高達1.13億英鎊。亞洲銀行家（2005）估計，韓國銀行信息系統開發投入3.35億美元，香港銀行業為此投入了3.23億美元。當然，風險計量技術的進步、風險定價能力的增強以及高級方法實施帶來的資本節約，為國際化大銀行開拓市場空間鋪平了道路，將進一步擴大其在國際金融市場上業已存在的競爭優勢。而對于短期內不實施新資本協議國家的商業銀行來說，進入國際金融市場的門檻將提高。
三、結論
（一）資本監管目標日趨多元化。資本監管目標從開始階段的增強單個商業銀行抵御風險的能力，逐步發展到維護銀行體系的穩定、促進銀行體系公平競爭等的多元化目標。在1988年資本協議的推動下，資本充足率標準逐步成為監管當局對各類銀行（甚至包括其它吸收公眾存款的金融機構）實施清償力監管以及確保銀行之間公平競爭的重要杠桿。
（二）資本監管的手段走向內部化。早期資本監管是由監管當局從外部強制設定杠桿比例；1988年資本協議確定的風險加權資本比例，反映了監管當局對商業銀行資產實際風險的關注。隨著銀行風險來源和風險管理手段的復雜化，僅靠簡單的外部監督已無法實現監管目標，新資本協議進一步考慮了商業銀行風險管理質量的差異，賦予商業銀行估計風險要素的權利，向業界發出了“風險管理很重要”的信號，推動資本監管的重點由結果向過程轉變。
（三）資本監管制度變遷的動力由危機推動轉向技術誘導。從歷史上看，銀行監管制度演進的主要推動力來自于銀行危機，銀行危機使得存款者與納稅人蒙受巨額損失，迫使監管當局調整監管政策以防止危機重現。1988年的資本協議就是上世紀80年代銀行危機的產物，在那次危機中成百上千的銀行紛紛破產。90年代以來，隨著金融工程和信息技術的發展，那些規模龐大、業務復雜的商業銀行掀起了上世紀90年代風險管理的革命。1988年資本協議對銀行風險反映的不充分的缺陷逐步暴露。在這種情況下監管當局別無選擇只能依靠銀行內部的風險管理，推動了新資本協議的出臺，并且銀行業風險管理技術進步將決定著資本監管制度演進的方向。在一定意義上新資本協議的和實施僅是一個新的起點。
注：
1 如1987年，花旗銀行的或有負債為4670億美元，超過股東權益的50倍；JP摩根為2030億美元，大通曼哈頓為1750億美元，都超過了股東權益的40倍。轉引自Kapstein(1991):Supervising International Banks: Origins and Implication of the Basel Accord, Essay in International Finance,No.1985, Princeton,NJ. Princeton University Press.
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建立商業銀行退出制度是市場經濟的基本要求。市場經濟的規律之一就是自由競爭，而競爭的結果就是優勝劣汰、大浪淘沙。商業銀行作為市場經濟的微觀主體，與普通的工商企業一樣，其進入與退出、興起與衰落、成功與失敗都是企業經營的正常現象。金融危機爆發以來，美國商業銀行每年少則幾十家多則數百家倒閉。同時市場經濟也是法制經濟，商業銀行作為我國金融體系中的重要組成部分，建立退出制度是社會主義市場經濟的基本要求，是維護和規范經濟和金融正常運行的基本條件。但迄今為止，我國在此方面基本上還是空白，急需填補。
經濟金融發展形勢要求盡快建立商業銀行退出制度。銀行是明顯的親經濟周期行業，“經濟穩則銀行穩，經濟衰則銀行衰”，從主要衡量指標看，可以說我國商業銀行目前處于歷史上最好時期，這除了得益于銀行業自身的改革與管理成就外，與我國近30多年經濟平穩高速發展、巨額的財政救助和良好的民眾心理預期密切相關。但是，國內外經濟金融形勢正在發生復雜而深刻的變化，我國經濟逐漸走入下行通道，結構調整、方式轉變和產業升級的壓力越來越大，經濟金融生活中的不穩定、不確定因素增加，這些將進一步加劇商業銀行的經營風險，加速歷史風險的暴露，使得商業銀行經營失敗的幾率增大。
競爭加劇會使越來越多的商業銀行退出市場。銀行業是投資回報較高的行業（近幾年我國上市商業銀行的凈資產回報率都在20%以上），是社會資本紛紛追逐的領域，但由于該行業實行特許權經營和嚴格審批制度，商業銀行的機構數量和服務領域相對需求來講，仍然不足，我國商業銀行特別是幾家大型商業銀行處于相對壟斷地位。隨著我國銀行業對內和對外開放力度加大，未來商業銀行準入門檻將降低，條件將放松，特別是類似農村商業銀行、村鎮銀行、社區銀行會大量出現。銀行數量的增加會進一步加劇商業銀行的競爭程度，當然也就會有更多的商業銀行特別是小微銀行最終難逃退出市場的命運。
經營模式的轉變使商業銀行面臨的風險進一步加大。中國版新資本協議的實施、利率市場化改革的推進、人民幣國際化進程加快、“金融脫媒”現象加劇等，給我國商業銀行的經營管理提出了嚴峻挑戰，從成本和收益兩個方向擠壓商業銀行的盈利空間，簡單依靠存貸利差賺錢高額利潤的時代會慢慢消失。在股東價值最大化和經營模式被迫轉變的雙重壓力下，出于獲取更多利潤、滿足客戶多層次需求、規避各種約束條件等動機，商業銀行業務創新的積極性會更高，非審慎穩健的行為會增加，風險的管控能力受到削弱，從而使商業銀行在某個時期出現難以為繼的可能性大大提高，總結金融危機的教訓不乏其例。
監管趨嚴會使更多的商業銀行退出市場。一般工商企業要進行破產重組常常可由債務人和債權人提出，銀行業是高風險行業，涉及面很廣，如果經營失敗，其影響面和破壞性會很大。為了保持銀行業的持續健康發展，我國銀行監管當局設定了一整套監管指標，并確定了警告閾值，當商業銀行的某個或某些指標超過閾值時，銀行監管當局可責令其停業整頓或者關門歇業，接受重組甚至進行破產清算。越來越多的現實慘痛教訓，加深了人們對銀行業脆弱性的進一步認識，要求對其實行更加審慎嚴格監管已成為業內共識。可以肯定的是，未來對商業銀行監管的標準和條件會越來越高，不能達標的銀行也會越來越多。
我國商業銀行退出制度建設的特殊性
商業銀行退出缺乏民眾心理基礎。我國的金融消費者和社會公眾甚至包括很多銀行從業人員，常常認為商業銀行是國家開辦的，以國家信用做保障，有堅強的后盾，垮不了，更不會破產；即使出現較大問題，也會采取諸如注資、剝離不良資產、政府主導兼并重組等措施進行救助（以前也是這樣做的），大家對商業銀行經營失敗的嚴重后果和自己可能要承擔的損失缺乏足夠的認識。銀行是信用經濟的產物，其存在和發展正是基于民眾強大的信心和良好的預期，如果商業銀行關停破產成為常態，將動搖這種信心和預期，特別是在初期階段，可能難以接受甚至帶來恐慌，這樣有可能波及整個銀行業和金融體系的穩定。
商業銀行沒有經歷完整經濟周期的考驗。回顧改革開放30多年的發展歷程，表面上看我國商業銀行發生了翻天覆地的變化，取得了巨大成就，但是這種變化主要還是依靠外部力量，得益于經濟持續高速發展、巨額不良資產的剝離和龐大的財政注資。從某種意義上講，我國商業商業還是“搖籃中的嬰兒、溫室中的花朵”，是在政府的呵護下，“茁壯”成長起來的，沒有經歷持續經濟衰退和經濟金融危機的沖擊，還沒有經歷過系統性、大面積風險事件的洗禮和考驗，目前還處于現代商業銀行的起步階段。我國的銀行家還缺乏足夠的危機意識和應對能力，在此方面的心智還不成熟，幾乎沒有任何經驗可言。
商業銀行退出的社會影響面大。我國是全世界儲蓄率最高的國家之一，商業銀行的負債大部分來源于城鄉居民儲蓄存款，涉及數以億計的個人和家庭，這與發達國家商業銀行的負債主要來源于機構投資者購買其債券有明顯不同，即使一個規模較小的農村信用社（獨立法人）涉及儲蓄賬戶也有上千個。如果某商業由于經營管理不善破產關閉了，導致到期的存款無法兌付，有可能引起局部的社會不穩定。最為關鍵的是，商業銀行的破產風險有較大的擴散性，會導致廣大的投資者和存款人對其他銀行機構也失去信心，而帶來連鎖反應，出現諸如拋售股票、擠兌存款等現象，局面失控，其破壞作用難以想象。
商業銀行退出的救助成本高。商業銀行是高負債經營企業，目前我國商業銀行的資本充足率大約10%左右，負債率接近90%。同時需要注意的是，商業銀行的負債率與工商企業的負債率有所不同，商業銀行的負債率是基于自有資本與風險加權資產（不是賬面資產）的比值，風險加權資產的總量一般是小于資產總量的，如果銀行面臨崩潰邊緣，消息一旦傳出，真正風險會進一步放大，依靠其有限的資本金和撥備很難應對風險和損失，常常需要財政和中央銀行提供救助。在2008年的金融危機和還未結束的歐債危機中，美國和歐洲的央行、政府就動用了數以萬億計的資金，拯救一些大型商業銀行，補充流動性。
大型商業銀行“大而不能倒”問題加大了商業銀行退出難度。雖然我國五大國有商業銀行已經改造成為了大眾持股銀行，但是國家仍然處于絕對控股地位，從資產、存款、貸款等規模來看，要占整個銀行體系的50%以上，盈利要占60%以上，處于相對壟斷地位，較容易獲取高額利潤。國有商業商業銀行實行的是一級法人體制下的授權經營，人員眾多，管理幅度大，管理鏈條長，體制相對僵化，運作效率比較低，機制變革和經營轉型非常不容易。更為重要的是，國有商業銀行是國民經濟和社會發展的主要資金提供者，肩負執行宏觀調控政策的重要職責，也是國家稅收的重要來源，如果真正出問題，其影響和破壞面非常廣，甚至可能導致信用危機和經濟危機，引起全社會動蕩。
建立商業銀行退出制度的初步設想
建立商業銀行可持續發展約束體系。商業銀行經營失敗意味投資者和其他金融消費者可能面臨損失和風險，不管采取何種方式進行救助，結果都會付出非正常成本，這是所有利益相關方所不愿意看到的。所以最好的方法是未雨綢繆，防患未然，建立有效的自我約束和監管機制，保持商業銀行可持續健康發展，努力避免或者減少商業銀行退市現象的發生。一方面，商業銀行要確定穩健經營的指導思想，切實加強風險控制，提高經營管理能力和水平，遵循商業銀行的運行規律，加強自我約束；另一方面，銀行監管部門要加強對商業銀行的日常監管，及時預警，督促糾偏。
建立商業銀行市場退出的法規體系。對商業銀行退出的概念、要求、標準、程序等進行規范，同時要對問題銀行的處置方式、方法等用法規的形式明確下來。建立健全的法規體系，不僅可以對問題銀行的退市和處置有法可依，而且對正常銀行也有警示和提醒作用。鑒于商業銀行破產清算的影響太大，特別是在建立商業銀行退出制度的初期，對問題銀行要鼓勵以兼并、收購等方式進行重組，以減少對社會的負面沖擊力，逐步消化包袱。要積極在向公眾宣傳和普及金融知識，培養廣大金融消費者的風險意識，讓他們逐漸接受中國的商業銀行也是有可能破產的觀念和現實，理性選擇商業銀行，理性決策投資行為。
逐步解決大型商業銀行“大而不能倒”問題。通過出售現有股權、增發股票等途徑，逐步改變國有資本一股獨大的現狀，廣泛吸收多種所有制成分特別是外資和民營資本參與，使國有商業銀行的股權結構多元化。國有商業銀行的國有股出售資金可以用來補充社保資金或建立金融穩定發展基金。要逐步打破國有銀行在整個融資體系中的壟斷地位，可考慮的思路：將國有大型商業銀行改造成為金融控股集團，在其內部，按照業務板塊（如信用卡、小企業、公司業務等）建立事業部制，條件成熟時，可以將其改造為獨立的子銀行或子公司；或者以區域為單元（比如一個或者幾個一級分行）組建具有獨立法人資格的子銀行或子公司，但不管采取何種方式，應由集團控股。這些子銀行、子公司在條件成熟時，也可以進行股改和謀求上市。有些小的經營實體可以引進民間資本的參與，因為在現有條件下，國有商業銀行作為單一法人，資本和資產總量很大，民營資本要參與其中并取得話語權非常困難。在不同的經營主體之間設立防火墻，防止某一經營主體出現問題時，其風險向其他領域擴散。這樣在解決國有商業銀行“規模不經濟”問題、充分調動各經營主體的積極性的同時，也可保持整個集團整體抵御風險的能力不下降。
中圖分類號：F830.33 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）12-0-02
一、內部控制與風險管理相互作用的內在機理
內部控制是一種自律行為，對商業銀行而言，“內部控制是商業銀行為實現經營目標，通過制定和實施一系列制度、程序和方法，對風險進行事前防范、事中控制和事后監督與糾正的動態過程和機制”[1]。從商業銀行內部控制的定義可知，內部控制是銀行為了防范風險，對內部各職能部門及工作人員所從事的業務活動進行風險控制、制度管理和制約的方法、措施、程序的總稱[2]。商業銀行風險管理是指商業銀行通過風險的識別、衡量和控制等方法，預防、回避、排除或轉移經營中的風險，從而減少或避免經濟損失，保證經營資金的安全。
商業銀行作是經營貨幣信用業務的特殊企業，高負債經營和無抵押負債經營作為其最顯著的兩大特點，決定了商業銀行具有巨大內在風險。具有健全的制度管理措施和完備的相互制約關系的內部控制系統，能夠在隱蔽性風險或問題發生的同時，自動地發揮出監督、制約、矯正、抑制錯誤的功能，從而在一定程度上糾正問題或使風險在隱蔽期內不至變大，降低損失發生的可能性。而隱蔽性風險表面化時，處理問題就屬于風險管理的范疇了[3]。
目前，從我國商業銀行的發展情況來看，內部控制和風險管理關注的側重點趨向一致。商業銀行的內部控制注重建立和完善內部管理體系、理順操作流程、實行職責分離以及橫向相互監督制約的機制，防范銀行從業人員的道德風險。風險管理則注重再造管理體系和流程，通過完善風險管理的政策和技術體系，從容應對銀行可能發生的危機，實現與收益平衡的戰略目標。而在商業銀行公司治理機制不斷完善的情況下，二者實際上是殊途同歸，目標統一。
二、德意志銀行內部控制與風險管理的經驗借鑒
國外商業銀行內的部控制制度建設較早，在長期的經營實踐中積累了豐富的經驗，內部控制制度發展到成熟階段。因此，考察和研究國外商業銀行的內部控制與風險管理，對我國商業銀行內部控制與風險管理的建設和完善具有十分重要的意義。德意志銀行于1870年在柏林成立，總部位于德國法蘭克福，是德國最大的銀行，也是歐洲最強大的銀行之一。德意志銀行是一家全球性全能型的金融服務機構，它不僅僅是商業銀行，也從事投資銀行、私人銀行和資產管理業務。德意志銀行具有較大的國際化程度，資本實力和全球競爭力較強，將其作為國外商業銀行的典型個例進行分析借鑒，可以幫助我國商業銀行加強內部控制建設、提升內部控制成效、防范銀行風險。
（一）德意志銀行的公司治理結構。德意志銀行公司治理結構是典型的雙董事會制，由監督董事會和管理董事會共同管理。監督董事會由股東大會和職工大會選舉的董事組成，有權對管理董事會成員進行任免，管理董事會向監督董事會負責，監督董事會下設各專門委員會負責對具體領域進行管理。德意志銀行的監督董事會，從名稱上看，側重于履行監督職能，約有40%的董事來自職工代表，在銀行管理過程中可以保護職工的利益，也有利于限制大股東侵害中小股東和銀行利益。
（二）德意志銀行的風險管理。德意志銀行風險管理的五個基本原則：1.董事會把整個集團作為一個整體進行全面的風險管理和監督，監事會定期監察風險情況；2.集團風險委員會負責管理和控制風險；3.協同管理組織內部所有相關層面的信用風險、市場風險、流動性風險、操作風險和交易風險；4.緊密聯系全球風險管理部門的組織結構與業務部門的組織結構；5.風險管理的職能自成體系，獨立于業務部門。總行設集團風險委員會，其主要職責有：1.制定風險管理部門的組織結構并任命主要的風險管理官員；2.規劃并貫徹執行集團內一致可行的“風險調整經濟資本收益率”（RAROC）模型；3.管理風險組合；4.制定與業務發展規劃一致的風險偏好；5.制定與風險偏好一致的風險管理政策、風險管理程序和風險管理方法。[4]
1.信用風險管理。德意志銀行建立了全行統一的對客戶群體進行評價的內部評估法、計分卡和評級標準，并將在參考外部評級情況所得到的內部評級結果與客戶的市場表現進行對比。并且運用各種工具對信貸風險進行連續監控，使銀行能夠在信貸損失初現時通過相應的程序和預警系統，把風險識別出來，從而降低客戶違約的可能性。對于大部分類型的交易，德意志銀行把交易委托給專業的清算機構來完成，只有交易雙方都完全履行契約中的義務，清算機構才對交易進行結算，以此降低結算風險。
2.市場風險管理。德意志銀行認為，銀行所有業務都面臨著市場價格或利率上下波動的風險，而市場價格或利率的波動可能導致銀行遭受損失，也可能使銀行獲得盈利。德意志銀行合并使用風險敏感度、風險值、壓力測試和經濟資本等指標來管理市場風險并確定風險額度。
3.流動性風險管理。德意志銀行建立了“資金矩陣”來管理流動性風險。根據到期時限的不同，銀行把所有與資金相關的資產和負債按照時間進行排列，組成一個資金矩陣。管理人員可以通過資金矩陣直觀地看到每種期限的資產和負債是否匹配，以此識別和管理流動性敞口。資金矩陣為德意志銀行每年在資本市場的債券發行計劃提供了技術支持，集團資產負債委員會根據資金矩陣的情況對債券的期限、數量和契約內容等發行目標進行審批。
4.操作風險管理。德意志銀行通過評分卡來監測風險管理架構的狀態，由集團操作風險委員會按季復核；使用內部和外部的損失數據建立數學模型，計算操作風險敞口所需要的經濟資本。德意志銀行通過建立備份系統和應急計劃來盡量降低通訊、信息或結算系統所導致的操作風險，通過加強員工常規培訓、落實操作規程和強化監督檢查來減少操作中的錯誤和缺點。另一方面，德意志銀行也通過購買保險來抵御操作風險。
三、我國商業銀行內部控制與風險管理的現狀及存在的問題
（一）內部控制環境存在缺陷。良好的控制環境是有效的內部控制的基礎，相比于國外內部控制環境，我國內部控制環境相對薄弱，主要集中體現于產權結構、組織結構、人事制度。我國商業銀行大多是國有企業，國有企業主要的問題就是產權不明晰，責任不明確，從而影響內部控制的執行效率。而國外商業銀行就不存在這個問題，其產權清晰，權責分明，相互制衡。我國商業銀行組織結構復雜，機構臃腫，管理層級多，內部各職能部門分工不明確，權責相互交錯。而國外商業銀行大多是股份公司制企業，組織結構簡單有效，職責分工合理，高效運行。
（二）內部控制制度不健全。1.內部控制制度系統性不足。內部控制制度分開制定，導致各制度間相互割裂，缺乏統一與整合。商業銀行內部各個部門之間行政上相對對立，各部門獨立制定規章制度，從而導致商業銀行內部控制制度數量眾多，銀行內各部門、各崗位甚至各項業務都存在內部控制制度，但是各個制度相互割裂缺乏整合性且目標不統一。[5]2.內部控制制度強制性不足。內部控制制度對于高級管理層的監督約束略顯薄弱，并且只重視內控制度的設計，而對內控制度的落實情況予以輕視，進而出現違章操作、有章不循的情況。3.內部控制制度全面性不足。內部控制制度往往沒有包括商業銀行所有的經營風險點，在一些分支機構這種現狀尤其突出。
（三）風險管理制度不健全。1.風險管理機制缺失。反觀國外商業銀行的風險管理機制，我國商業銀行風險管理缺乏系統性，風險管理機制缺失，從而導致風險管理中心無法獨立權責不明，風險匯報和風險溝通體系不健全，風險管理狀況難以在銀行內部各個層次、各個部門之間得到充分、全面的溝通，風險管理系統不完善，不能滿足風險管理的需要。2.在風險管理體制上區別明顯。與西方發達國家商業銀行的風險管理相比，在體制上由于我國還沒有真正確立現代商業銀行制度，法律體系的不完備以及市場機制的不完善，導致我國商業銀行缺乏完善的產權制度，欠缺激勵機制和約束機制，不具有良好的現代公司治理結構。3.在風險管理理念上差距較大。我國風險管理人員的風險管理理念存在明顯的滯后性，往往跟不上業務發展速度和風險管理環境變化的步伐，未針對不同種類的業務、不同地區的現狀分別實施符合其特點的風險管理，而是統一操作，導致不僅業務風險不能得到很好的控制，新的風險還容易隨之產生；側重于信用風險管理，而輕視市場風險管理、流動性風險管理和操作風險管理，致使風險管理的片面化。
（四）內部控制制度對金融創新在時間上存在滯后性。銀行業務的發展往往超前于銀行制度的建設，這使得商業銀行會計的準確性大大下降。商業銀行內部控制制度對于金融創新在時間上存在滯后性。商業銀行在實際工作中往往不能及時有效的控制金融創新業務的風險。
（五）內部稽核制度不完善。內部稽核沒有滲透到商業銀行的各項業務過程和各個操作環節，覆蓋所有的部門和崗位。內部稽核部門在形式上和實質上都沒有獨立于商業銀行，內部稽核部門在行政上從屬于商業銀行，在經濟依附于商業銀行。并且，在實際工作中，由于稽核的時間往往滯后于業務實際發生的時間，嚴重影響了內部稽核的有效性。
四、強化商業銀行內部控制與風險管理的對策
（一）營造良好的控制環境。提高銀行員工內部控制意識，增強遵紀守法觀念，創造良好的內控文化氛圍。增強商業銀行依法經營觀念，強化經營風險意識，樹立內控人人有責的觀念，首先要從銀行管理層做起，各級行領導，尤其網點負責人，要真正擔負起內控管理第一責任人的角色，一級抓一級，加強業務培訓，組織員工系統學習內控制度，提高內控制度執行力，促使員工自覺養成良好的工作習慣，注重培育自律意識，自覺糾正經營行為的偏差。[6]
（二）建立完善的商業銀行市場風險和操作風險管理體系。
1.建立市場風險管理體系。隨著國際金融市場風險的逐漸凸顯，國內商業銀行越來越多的資產成為非信貸資產而進入國際國內交易市場，商業銀行面臨的市場風險將越來越大，市場風險也成為國內商業銀行需要面對的最重要的金融風險之一。構建我國商業銀行的市場風險管理體系可以從以下幾個方面著手：
一是建立完善的利率風險內控機制。在這方面目前還有許多工作要做，關鍵要做到：分類和歸總本行當前及未來將面臨的各種利率風險，包括再定價、收益曲線、基準與期權風險等，并追溯其全部來源；在科學進行利率風險計量分析的基礎上，確定全行可承受的利率風險總額，并將其按產品、部門進行分解，由各部門、機構分別承擔各自風險限額的控制。[7]二是調整業務結構，大力發展中間業務。應該增強金融創新意識，加快發展商業銀行的中間業務，培育新的利潤增長點，減少對傳統業務的依賴，從而減少利率風險的困擾。
2.建立操作風險管理體系。中國銀監會于2007年6月的《商業銀行操作風險管理指引》，提供了與國際標準相匹配的操作風險管理辦法；《商業銀行操作風險資本計量指引》也多次征求意見，力爭把資本計量與審慎監管更好地結合起來。我們要重視銀行業務流程、交易系統、外包業務、案件防控方面的操作風險，設計清晰、合理、規范的內部流程，實行有效的授權管理，并進行持續的合規評價和改進，從制度上防范操作風險。
（三）對于制度的執行要“嚴格標準、全面覆蓋、注重實效、持續可用”。在推廣制度中，商業銀行要針對不同原因，采取不同的措施。由于總行制度不夠全面或更新不及時，不適應業務發展，需要總行相關部門完善或修訂制度；由于分行操作執行存在偏差，而且影響到內控有效性的，需要分行進行整改；由于分行崗位設置與分工不符合職責分離原則的，需要分行予以調整。
（四）重視對創新業務的風險管理，建立新金融產品推廣和運作機制。為了提高商業銀行風險管理效率和質量，商業銀行要加強對創新業務的風險評估，注重內部控制制度建設的及時性，及時彌補風險。定期組織內控管理人員和各部門的業務骨干對業務制度、流程全面梳理；在全面梳理的基礎上，重點查找目前業務規章制度中存在的流程不清晰、規定與實際操作脫節等問題，查找業務流程中的風險管理疏漏或薄弱環節，提出改進方案，并監督整改。
（五）強化商業銀行內部審計監督機制。審計工作的戰略重心要向全面風險管理和綜合經營管理轉移，審計目標從偏重財務收支的真實性、合法性、效益性審計轉向經營審計。逐步建立起絕對垂直和相對獨立的內部審計體制。垂直的內部審計體制可以保證有效的審計報告能夠源源不斷地向銀行管理層和銀行監管人員提供內部控制系統運行質量方面的信息，并自由地報告其發現和評價，在內部進行披露。獨立性是審計部門保持客觀性和公正性的基礎，客觀性意味著，審計部門能夠避開任何利益沖突，真實地反映審計結果；公正性則要求審計部門不得涉及銀行的經營活動或直接實施內部控制措施。[8]
參考文獻：
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第二條本法所稱的商業銀行是指依照本法和《中華人民共和國公司法》設立的吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算等業務的企業法人。
第三條商業銀行可以經營下列部分或者全部業務：
（一）吸收公眾存款；
（二）發放短期、中期和長期貸款；
（三）辦理國內外結算；
（四）辦理票據承兌與貼現；
（五）發行金融債券；
（六）發行、兌付、承銷政府債券；
（七）買賣政府債券、金融債券；
（八）從事同業拆借；
（九）買賣、買賣外匯；
（十）從事銀行卡業務；
（十一）提供信用證服務及擔保；
（十二）收付款項及保險業務；
（十三）提供保管箱服務；
（十四）經國務院銀行業監督管理機構批準的其他業務。
經營范圍由商業銀行章程規定，報國務院銀行業監督管理機構批準。
商業銀行經中國人民銀行批準，可以經營結匯、售匯業務。
第四條商業銀行以安全性、流動性、效益性為經營原則，實行自主經營，自擔風險，自負盈虧，自我約束。
商業銀行依法開展業務，不受任何單位和個人的干涉。
商業銀行以其全部法人財產獨立承擔民事責任。
第五條商業銀行與客戶的業務往來，應當遵循平等、自愿、公平和誠實信用的原則。
第六條商業銀行應當保障存款人的合法權益不受任何單位和個人的侵犯。
第七條商業銀行開展信貸業務，應當嚴格審查借款人的資信，實行擔保，保障按期收回貸款。
商業銀行依法向借款人收回到期貸款的本金和利息，受法律保護。
第八條商業銀行開展業務，應當遵守法律、行政法規的有關規定，不得損害國家利益、社會公共利益。
第九條商業銀行開展業務，應當遵守公平競爭的原則，不得從事不正當競爭。
第十條商業銀行依法接受國務院銀行業監督管理機構的監督管理，但法律規定其有關業務接受其他監督管理部門或者機構監督管理的，依照其規定。
第二章商業銀行的設立和組織機構
第十一條設立商業銀行，應當經國務院銀行業監督管理機構審查批準。
未經國務院銀行業監督管理機構批準，任何單位和個人不得從事吸收公眾存款等商業銀行業務，任何單位不得在名稱中使用“銀行”字樣。
第十二條設立商業銀行，應當具備下列條件：
（一）有符合本法和《中華人民共和國公司法》規定的章程；
（二）有符合本法規定的注冊資本最低限額；
（三）有具備任職專業知識和業務工作經驗的董事、高級管理人員；
（四）有健全的組織機構和管理制度；
（五）有符合要求的營業場所、安全防范措施和與業務有關的其他設施。
設立商業銀行，還應當符合其他審慎性條件。
第十三條設立全國性商業銀行的注冊資本最低限額為十億元人民幣。設立城市商業銀行的注冊資本最低限額為一億元人民幣，設立農村商業銀行的注冊資本最低限額為五千萬元人民幣。注冊資本應當是實繳資本。
國務院銀行業監督管理機構根據審慎監管的要求可以調整注冊資本最低限額，但不得少于前款規定的限額。
第十四條設立商業銀行，申請人應當向國務院銀行業監督管理機構提交下列文件、資料：
（一）申請書，申請書應當載明擬設立的商業銀行的名稱、所在地、注冊資本、業務范圍等；
（二）可行性研究報告；
（三）國務院銀行業監督管理機構規定提交的其他文件、資料。
第十五條設立商業銀行的申請經審查符合本法第十四條規定的，申請人應當填寫正式申請表，并提交下列文件、資料：
（一）章程草案；
（二）擬任職的董事、高級管理人員的資格證明；
（三）法定驗資機構出具的驗資證明；
（四）股東名冊及其出資額、股份；
（五）持有注冊資本百分之五以上的股東的資信證明和有關資料；
（六）經營方針和計劃；
（七）營業場所、安全防范措施和與業務有關的其他設施的資料；
（八）國務院銀行業監督管理機構規定的其他文件、資料。
第十六條經批準設立的商業銀行，由國務院銀行業監督管理機構頒發經營許可證，并憑該許可證向工商行政管理部門辦理登記，領取營業執照。
第十七條商業銀行的組織形式、組織機構適用《中華人民共和國公司法》的規定。
本法施行前設立的商業銀行，其組織形式、組織機構不完全符合《中華人民共和國公司法》規定的，可以繼續沿用原有的規定，適用前款規定的日期由國務院規定。
第十八條國有獨資商業銀行設立監事會。監事會的產生辦法由國務院規定。
監事會對國有獨資商業銀行的信貸資產質量、資產負債比例、國有資產保值增值等情況以及高級管理人員違反法律、行政法規或者章程的行為和損害銀行利益的行為進行監督。
第十九條商業銀行根據業務需要可以在中華人民共和國境內外設立分支機構。設立分支機構必須經國務院銀行業監督管理機構審查批準。在中華人民共和國境內的分支機構，不按行政區劃設立。
商業銀行在中華人民共和國境內設立分支機構，應當按照規定撥付與其經營規模相適應的營運資金額。撥付各分支機構營運資金額的總和，不得超過總行資本金總額的百分之六十。
第二十條設立商業銀行分支機構，申請人應當向國務院銀行業監督管理機構提交下列文件、資料：
（一）申請書，申請書應當載明擬設立的分支機構的名稱、營運資金額、業務范圍、總行及分支機構所在地等；
（二）申請人最近二年的財務會計報告；
（三）擬任職的高級管理人員的資格證明；
（四）經營方針和計劃；
（五）營業場所、安全防范措施和與業務有關的其他設施的資料；
（六）國務院銀行業監督管理機構規定的其他文件、資料。
第二十一條經批準設立的商業銀行分支機構，由國務院銀行業監督管理機構頒發經營許可證，并憑該許可證向工商行政管理部門辦理登記，領取營業執照。
第二十二條商業銀行對其分支機構實行全行統一核算，統一調度資金，分級管理的財務制度。
商業銀行分支機構不具有法人資格，在總行授權范圍內依法開展業務，其民事責任由總行承擔。
第二十三條經批準設立的商業銀行及其分支機構，由國務院銀行業監督管理機構予以公告。
商業銀行及其分支機構自取得營業執照之日起無正當理由超過六個月未開業的，或者開業后自行停業連續六個月以上的，由國務院銀行業監督管理機構吊銷其經營許可證，并予以公告。
第二十四條商業銀行有下列變更事項之一的，應當經國務院銀行業監督管理機構批準：
（一）變更名稱；
（二）變更注冊資本；
（三）變更總行或者分支行所在地；
（四）調整業務范圍；
（五）變更持有資本總額或者股份總額百分之五以上的股東；
（六）修改章程；
（七）國務院銀行業監督管理機構規定的其他變更事項。
更換董事、高級管理人員時，應當報經國務院銀行業監督管理機構審查其任職資格。
第二十五條商業銀行的分立、合并，適用《中華人民共和國公司法》的規定。
商業銀行的分立、合并，應當經國務院銀行業監督管理機構審查批準。
第二十六條商業銀行應當依照法律、行政法規的規定使用經營許可證。禁止偽造、變造、轉讓、出租、出借經營許可證。
第二十七條有下列情形之一的，不得擔任商業銀行的董事、高級管理人員：
（一）因犯有貪污、賄賂、侵占財產、挪用財產罪或者破壞社會經濟秩序罪，被判處刑罰，或者因犯罪被剝奪政治權利的；
（二）擔任因經營不善破產清算的公司、企業的董事或者廠長、經理，并對該公司、企業的破產負有個人責任的；
（三）擔任因違法被吊銷營業執照的公司、企業的法定代表人，并負有個人責任的；
（四）個人所負數額較大的債務到期未清償的。
第二十八條任何單位和個人購買商業銀行股份總額百分之五以上的，應當事先經國務院銀行業監督管理機構批準。
第三章對存款人的保護
第二十九條商業銀行辦理個人儲蓄存款業務，應當遵循存款自愿、取款自由、存款有息、為存款人保密的原則。
對個人儲蓄存款，商業銀行有權拒絕任何單位或者個人查詢、凍結、扣劃，但法律另有規定的除外。
第三十條對單位存款，商業銀行有權拒絕任何單位或者個人查詢，但法律、行政法規另有規定的除外；有權拒絕任何單位或者個人凍結、扣劃，但法律另有規定的除外。
第三十一條商業銀行應當按照中國人民銀行規定的存款利率的上下限，確定存款利率，并予以公告。
第三十二條商業銀行應當按照中國人民銀行的規定，向中國人民銀行交存存款準備金，留足備付金。
第三十三條商業銀行應當保證存款本金和利息的支付，不得拖延、拒絕支付存款本金和利息。
第四章貸款和其他業務的基本規則
第三十四條商業銀行根據國民經濟和社會發展的需要，在國家產業政策指導下開展貸款業務。
第三十五條商業銀行貸款，應當對借款人的借款用途、償還能力、還款方式等情況進行嚴格審查。
商業銀行貸款，應當實行審貸分離、分級審批的制度。
第三十六條商業銀行貸款，借款人應當提供擔保。商業銀行應當對保證人的償還能力，抵押物、質物的權屬和價值以及實現抵押權、質權的可行性進行嚴格審查。
經商業銀行審查、評估，確認借款人資信良好，確能償還貸款的，可以不提供擔保。
第三十七條商業銀行貸款，應當與借款人訂立書面合同。合同應當約定貸款種類、借款用途、金額、利率、還款期限、還款方式、違約責任和雙方認為需要約定的其他事項。
第三十八條商業銀行應當按照中國人民銀行規定的貸款利率的上下限，確定貸款利率。
第三十九條商業銀行貸款，應當遵守下列資產負債比例管理的規定：
（一）資本充足率不得低于百分之八；
（二）貸款余額與存款余額的比例不得超過百分之七十五；
（三）流動性資產余額與流動性負債余額的比例不得低于百分之二十五；
（四）對同一借款人的貸款余額與商業銀行資本余額的比例不得超過百分之十；
（五）國務院銀行業監督管理機構對資產負債比例管理的其他規定。
本法施行前設立的商業銀行，在本法施行后，其資產負債比例不符合前款規定的，應當在一定的期限內符合前款規定。具體辦法由國務院規定。
第四十條商業銀行不得向關系人發放信用貸款；向關系人發放擔保貸款的條件不得優于其他借款人同類貸款的條件。
前款所稱關系人是指：
（一）商業銀行的董事、監事、管理人員、信貸業務人員及其近親屬；
（二）前項所列人員投資或者擔任高級管理職務的公司、企業和其他經濟組織。
第四十一條任何單位和個人不得強令商業銀行發放貸款或者提供擔保。商業銀行有權拒絕任何單位和個人強令要求其發放貸款或者提供擔保。
第四十二條借款人應當按期歸還貸款的本金和利息。
借款人到期不歸還擔保貸款的，商業銀行依法享有要求保證人歸還貸款本金和利息或者就該擔保物優先受償的權利。商業銀行因行使抵押權、質權而取得的不動產或者股權，應當自取得之日起二年內予以處分。
借款人到期不歸還信用貸款的，應當按照合同約定承擔責任。
第四十三條商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和證券經營業務，不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資，但國家另有規定的除外。
第四十四條商業銀行辦理票據承兌、匯兌、委托收款等結算業務，應當按照規定的期限兌現，收付入賬，不得壓單、壓票或者違反規定退票。有關兌現、收付入賬期限的規定應當公布。
第四十五條商業銀行發行金融債券或者到境外借款，應當依照法律、行政法規的規定報經批準。
第四十六條同業拆借，應當遵守中國人民銀行的規定。禁止利用拆入資金發放固定資產貸款或者用于投資。
拆出資金限于交足存款準備金、留足備付金和歸還中國人民銀行到期貸款之后的閑置資金。拆入資金用于彌補票據結算、聯行匯差頭寸的不足和解決臨時性周轉資金的需要。
第四十七條商業銀行不得違反規定提高或者降低利率以及采用其他不正當手段，吸收存款，發放貸款。
第四十八條企業事業單位可以自主選擇一家商業銀行的營業場所開立一個辦理日常轉賬結算和現金收付的基本賬戶，不得開立兩個以上基本賬戶。
任何單位和個人不得將單位的資金以個人名義開立賬戶存儲。
第四十九條商業銀行的營業時間應當方便客戶，并予以公告。商業銀行應當在公告的營業時間內營業，不得擅自停止營業或者縮短營業時間。
第五十條商業銀行辦理業務，提供服務，按照規定收取手續費。收費項目和標準由國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行根據職責分工，分別會同國務院價格主管部門制定。
第五十一條商業銀行應當按照國家有關規定保存財務會計報表、業務合同以及其他資料。
第五十二條商業銀行的工作人員應當遵守法律、行政法規和其他各項業務管理的規定，不得有下列行為：
（一）利用職務上的便利，索取、收受賄賂或者違反國家規定收受各種名義的回扣、手續費；
（二）利用職務上的便利，貪污、挪用、侵占本行或者客戶的資金；
（三）違反規定徇私向親屬、朋友發放貸款或者提供擔保；
（四）在其他經濟組織兼職；
（五）違反法律、行政法規和業務管理規定的其他行為。
第五十三條商業銀行的工作人員不得泄露其在任職期間知悉的國家秘密、商業秘密。
第五章財務會計
第五十四條商業銀行應當依照法律和國家統一的會計制度以及國務院銀行業監督管理機構的有關規定，建立、健全本行的財務、會計制度。
第五十五條商業銀行應當按照國家有關規定，真實記錄并全面反映其業務活動和財務狀況，編制年度財務會計報告，及時向國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行和國務院財政部門報送。商業銀行不得在法定的會計賬冊外另立會計賬冊。
第五十六條商業銀行應當于每一會計年度終了三個月內，按照國務院銀行業監督管理機構的規定，公布其上一年度的經營業績和審計報告。
第五十七條商業銀行應當按照國家有關規定，提取呆賬準備金，沖銷呆賬。
第五十八條商業銀行的會計年度自公歷l月1日起至12月31日止。
第六章監督管理
第五十九條商業銀行應當按照有關規定，制定本行的業務規則，建立、健全本行的風險管理和內部控制制度。
第六十條商業銀行應當建立、健全本行對存款、貸款、結算、呆賬等各項情況的稽核、檢查制度。
商業銀行對分支機構應當進行經常性的稽核和檢查監督。
第六十一條商業銀行應當按照規定向國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行報送資產負債表、利潤表以及其他財務會計、統計報表和資料。
第六十二條國務院銀行業監督管理機構有權依照本法第三章、第四章、第五章的規定，隨時對商業銀行的存款、貸款、結算、呆賬等情況進行檢查監督。檢查監督時，檢查監督人員應當出示合法的證件。商業銀行應當按照國務院銀行業監督管理機構的要求，提供財務會計資料、業務合同和有關經營管理方面的其他信息。
中國人民銀行有權依照《中華人民共和國中國人民銀行法》第三十二條、第三十四條的規定對商業銀行進行檢查監督。
第六十三條商業銀行應當依法接受審計機關的審計監督。
第七章接管和終止
第六十四條商業銀行已經或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，國務院銀行業監督管理機構可以對該銀行實行接管。
接管的目的是對被接管的商業銀行采取必要措施，以保護存款人的利益，恢復商業銀行的正常經營能力。被接管的商業銀行的債權債務關系不因接管而變化。
第六十五條接管由國務院銀行業監督管理機構決定，并組織實施。國務院銀行業監督管理機構的接管決定應當載明下列內容：
（一）被接管的商業銀行名稱；
（二）接管理由；
（三）接管組織；
（四）接管期限。
接管決定由國務院銀行業監督管理機構予以公告。
第六十六條接管自接管決定實施之日起開始。
自接管開始之日起，由接管組織行使商業銀行的經營管理權力。
第六十七條接管期限屆滿，國務院銀行業監督管理機構可以決定延期，但接管期限最長不得超過二年。
第六十八條有下列情形之一的，接管終止：
（一）接管決定規定的期限屆滿或者國務院銀行業監督管理機構決定的接管延期屆滿；
（二）接管期限屆滿前，該商業銀行已恢復正常經營能力；
（三）接管期限屆滿前，該商業銀行被合并或者被依法宣告破產。
第六十九條商業銀行因分立、合并或者出現公司章程規定的解散事由需要解散的，應當向國務院銀行業監督管理機構提出申請，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等債務清償計劃。經國務院銀行業監督管理機構批準后解散。
商業銀行解散的，應當依法成立清算組，進行清算，按照清償計劃及時償還存款本金和利息等債務。國務院銀行業監督管理機構監督清算過程。
第七十條商業銀行因吊銷經營許可證被撤銷的，國務院銀行業監督管理機構應當依法及時組織成立清算組，進行清算，按照清償計劃及時償還存款本金和利息等債務。
第七十一條商業銀行不能支付到期債務，經國務院銀行業監督管理機構同意，由人民法院依法宣告其破產。商業銀行被宣告破產的，由人民法院組織國務院銀行業監督管理機構等有關部門和有關人員成立清算組，進行清算。
商業銀行破產清算時，在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后，應當優先支付個人儲蓄存款的本金和利息。
第七十二條商業銀行因解散、被撤銷和被宣告破產而終止。
第八章法律責任
第七十三條商業銀行有下列情形之一，對存款人或者其他客戶造成財產損害的，應當承擔支付遲延履行的利息以及其他民事責任：
（一）無故拖延、拒絕支付存款本金和利息的；
（二）違反票據承兌等結算業務規定，不予兌現，不予收付入賬，壓單、壓票或者違反規定退票的；
（三）非法查詢、凍結、扣劃個人儲蓄存款或者單位存款的；
（四）違反本法規定對存款人或者其他客戶造成損害的其他行為。
有前款規定情形的，由國務院銀行業監督管理機構責令改正，有違法所得的，沒收違法所得，違法所得五萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五萬元的，處五萬元以上五十萬元以下罰款。
第七十四條商業銀行有下列情形之一，由國務院銀行業監督管理機構責令改正，有違法所得的，沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款；情節特別嚴重或者逾期不改正的，可以責令停業整頓或者吊銷其經營許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）未經批準設立分支機構的；
（二）未經批準分立、合并或者違反規定對變更事項不報批的；
（三）違反規定提高或者降低利率以及采用其他不正當手段，吸收存款，發放貸款的；
（四）出租、出借經營許可證的；
（五）未經批準買賣、買賣外匯的；
（六）未經批準買賣政府債券或者發行、買賣金融債券的；
（七）違反國家規定從事信托投資和證券經營業務、向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資的；
（八）向關系人發放信用貸款或者發放擔保貸款的條件優于其他借款人同類貸款的條件的。
第七十五條商業銀行有下列情形之一，由國務院銀行業監督管理機構責令改正，并處二十萬元以上五十萬元以下罰款；情節特別嚴重或者逾期不改正的，可以責令停業整頓或者吊銷其經營許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）拒絕或者阻礙國務院銀行業監督管理機構檢查監督的；
（二）提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報告、報表和統計報表的；
（三）未遵守資本充足率、存貸比例、資產流動性比例、同一借款人貸款比例和國務院銀行業監督管理機構有關資產負債比例管理的其他規定的。
第七十六條商業銀行有下列情形之一，由中國人民銀行責令改正，有違法所得的，沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款；情節特別嚴重或者逾期不改正的，中國人民銀行可以建議國務院銀行業監督管理機構責令停業整頓或者吊銷其經營許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）未經批準辦理結匯、售匯的；
（二）未經批準在銀行間債券市場發行、買賣金融債券或者到境外借款的；
（三）違反規定同業拆借的。
第七十七條商業銀行有下列情形之一，由中國人民銀行責令改正，并處二十萬元以上五十萬元以下罰款；情節特別嚴重或者逾期不改正的，中國人民銀行可以建議國務院銀行業監督管理機構責令停業整頓或者吊銷其經營許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）拒絕或者阻礙中國人民銀行檢查監督的；
（二）提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報告、報表和統計報表的；
（三）未按照中國人民銀行規定的比例交存存款準備金的。
第七十八條商業銀行有本法第七十三條至第七十七條規定情形的，對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員，應當給予紀律處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第七十九條有下列情形之一，由國務院銀行業監督管理機構責令改正，有違法所得的，沒收違法所得，違法所得五萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五萬元的，處五萬元以上五十萬元以下罰款：
（一）未經批準在名稱中使用“銀行”字樣的；
（二）未經批準購買商業銀行股份總額百分之五以上的；
（三）將單位的資金以個人名義開立賬戶存儲的。
第八十條商業銀行不按照規定向國務院銀行業監督管理機構報送有關文件、資料的，由國務院銀行業監督管理機構責令改正，逾期不改正的，處十萬元以上三十萬元以下罰款。
商業銀行不按照規定向中國人民銀行報送有關文件、資料的，由中國人民銀行責令改正，逾期不改正的，處十萬元以上三十萬元以下罰款。
第八十一條未經國務院銀行業監督管理機構批準，擅自設立商業銀行，或者非法吸收公眾存款、變相吸收公眾存款，構成犯罪的，依法追究刑事責任；并由國務院銀行業監督管理機構予以取締。
偽造、變造、轉讓商業銀行經營許可證，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第八十二條借款人采取欺詐手段騙取貸款，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第八十三條有本法第八十一條、第八十二條規定的行為，尚不構成犯罪的，由國務院銀行業監督管理機構沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款。
第八十四條商業銀行工作人員利用職務上的便利，索取、收受賄賂或者違反國家規定收受各種名義的回扣、手續費，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，應當給予紀律處分。
有前款行為，發放貸款或者提供擔保造成損失的，應當承擔全部或者部分賠償責任。
第八十五條商業銀行工作人員利用職務上的便利，貪污、挪用、侵占本行或者客戶資金，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，應當給予紀律處分。
第八十六條商業銀行工作人員違反本法規定造成損失的，應當給予紀律處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
違反規定徇私向親屬、朋友發放貸款或者提供擔保造成損失的，應當承擔全部或者部分賠償責任。
第八十七條商業銀行工作人員泄露在任職期間知悉的國家秘密、商業秘密的，應當給予紀律處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第八十八條單位或者個人強令商業銀行發放貸款或者提供擔保的，應當對直接負責的主管人員和其他直接責任人員或者個人給予紀律處分；造成損失的，應當承擔全部或者部分賠償責任。
商業銀行的工作人員對單位或者個人強令其發放貸款或者提供擔保未予拒絕的，應當給予紀律處分；造成損失的，應當承擔相應的賠償責任。
第八十九條商業銀行違反本法規定的，國務院銀行業監督管理機構可以區別不同情形，取消其直接負責的董事、高級管理人員一定期限直至終身的任職資格，禁止直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員一定期限直至終身從事銀行業工作。
商業銀行的行為尚不構成犯罪的，對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員，給予警告，處五萬元以上五十萬元以下罰款。
第九十條商業銀行及其工作人員對國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行的處罰決定不服的，可以依照《中華人民共和國行政訴訟法》的規定向人民法院提訟。
第九章附則
第九十一條本法施行前，按照國務院的規定經批準設立的商業銀行不再辦理審批手續。
第九十二條外資商業銀行、中外合資商業銀行、外國商業銀行分行適用本法規定，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。
隨著經濟的快速發展，我國的財政國庫管理制度也不斷進行著改革。在商業銀行國庫集中支付業務現象越來越廣泛的背景下，國庫集中支付業務的效率不斷提高，伴隨業務發展所產生的風險和問題也不斷增多，人民銀行的監督職能的重要性不斷增強。
一、對商業銀行國庫集中支付業務進行監督管理的重要性
目前，各商業銀行在國庫集中支付業務時缺乏統一的制度標準，業務的監督也往往游離于銀行內部的監督體系之外，資金劃撥渠道繁雜，導致國庫集中支付業務常常出現問題。因此，人民銀行必須加強對商業銀行國庫集中業務的監管力度，促使商業銀行合法、有效地辦理集中支付業務，提高商業銀行國庫集中支付業務的規范性和有效性，進而促進社會主義市場經濟的平穩運行。
二、商業銀行國庫集中支付業務監督管理中存在的問題
當前，商業銀行自身以及外部存在的諸多監督問題在很大程度上制約著國庫集中支付業務效率的快速提高，以下淺談了幾項有關商業銀行國庫集中支付業務的監督管理過程中存在的問題。
（一）商業銀行國庫集中支付業務存在操作風險，整體規范程度相對較低
商業銀行在對集中支付業務進行管理的過程中，實質上是代替人民銀行來實行其管理職能的，因此其處于人地位。大量信息表明，當前許多商業銀行在對國庫集中支付業務進行性質的管理時，缺乏人民銀行詳細有效的授權證明、客戶詳細的開戶證明，以及授權書上簽章不符等事項，種種現象導致商業銀行在國庫集中支付業務時大量風險的產生，極不利于國庫支付業務質量的提高。
（二）商業銀行對財政資金的劃撥流程繁瑣，導致資金使用效率降低
商業銀行對財政資金的劃撥流程繁瑣主要表現在以下三個方面。一是業務處理流程繁瑣。事業預算單位收到財政部門下達的預算支出額度時，需要向支付的銀行發出支付令，支付的銀行針對預算單位發出的支付令，先將墊付的資金放在零余額賬戶，最后將預算資金從零余額賬戶劃撥到申請人賬戶。這種劃撥資金的形式比較復雜，延長了資金流動的時間，從而使資金到達使用人賬戶的時間比較晚，資金的利用效率降低。二是資金結算過程復雜。支付的銀行運用的清算方式依據的是統一的國庫單一賬戶體系，該賬戶體系是國庫集中支付的重要組成部分。事先墊付的資金需要在與人民銀行進行清算的同時，與人民銀行預算執行單位和財政進行有效對賬。這種國庫支付業務管理方式，需要事先墊付的資金，事后還要進行對賬和清算，這在一定程度上拉長了資金的流通鏈條，使得人的主觀不良行為在其中有了可乘之機，加大了商業銀行國庫集中支付業務管理的風險。三是清算方式效率偏低。小額支付是商業銀行進行資金劃撥的重要方式，該方式運用于商業銀行與人民銀行之間的倒清算。小額支付業務具有集中性、業務量大的特點，其常常發生在每天下午，由于時間有限，小額支付業務又具有業務大量性，導致W絡運行緩慢的情況時常發生。以上三個方面綜合導致了劃撥資金在途時間的延長，使得資金的利用率降低，最終導致國有經濟發展緩慢。
（三）商業銀行、財政部門對資金的控制相對較為寬松，運營存在較大風險
由商業銀行集中支付業務，人民銀行由業務的直接參與者變成了間接參與者，國庫資金沒有直達預算單位，人民銀行只負責商業銀行墊付資金的最終清算。財政部門、預算單位和銀行形成了集中支付業務的實際交易主體。人民銀行對財政部門撥付資金的合規性失去有效監督，對銀行的行為也難以實現有效監管。由于制度設計和監督管理上存在缺陷，預算單位在進行財政直接支付時可能會采用和提供偽造虛假收款人的賬戶或是經過變造、偽造重要信息的虛假申請和合同，一旦沒有被察覺，資金將通過國庫單一賬戶體系到達虛假收款人的賬戶，造成財政資金的流失。在進行財政授權支付時，不僅預算單位可能會通過偽造、變造虛假的收款人賬戶非法騙取資金，銀行也會因為支付系統缺乏監督而與預算單位進行合謀，最終導致大量國家資金向外流出，這時造成的風險就會更大。因此，人民銀行如果不能夠對預算單位和銀行進行有效的監督和控制，財政資金將會被非法移出，最終導致國家經濟利益受到嚴重損害。
（四）商業銀行國庫集中支付業務經驗不太成熟，監督管理缺乏科學的體系
商業銀行作為人受理人民銀行委托的國庫集中支付業務，其經驗還不太成熟，商業銀行內部缺乏有效、科學的監督管理體系。
1.銀行的監督管理體制制約著監督管理體系的有效性提高
銀行的監督管理體制在很大程度上制約著監督管理體系的有效性提高又體現在以下三個方面。首先，人民銀行對銀行缺乏有效的監督控制體系。比如說在財政直接支付活動之中，預算單位可能會偽造虛假收款人并且提供虛假收款人賬戶，對于合同進行偽造或者變更，所以資金就很容易通過國庫單一賬戶體系直接劃出或者轉移到非法收款人賬下，而人民銀行卻不能有效地對其進行監管。另外，法律以及監督制度對違規行為的處罰規定不充分。現有的法律以及監督制度雖然對監督內容、職責和范圍的規定不斷進行完善，但很少完善針對具體的違法行為進行處罰的規定，導致沒有有效的依據對違規、違法現象涉及的單位和人員進行處罰，違法、違規分子行為猖獗。最后，不能夠對財政資金使用的合規性和合法性進行有效的監督。
2.監督措施、考評機制與監督工作要求之間存在差距
監督措施、考評機制與監督工作要求之間存在的差距主要表現在以下兩個方面。首先，財政單位內部缺乏科學、合理的考評機制。目前，財政單位內部對考評機制采取的措施依賴于科學性較低的考評機制體系，導致監管不能夠得到有效實施。另外，優勝劣汰機制不完善。優勝劣汰機制是激發部門內部人員積極性和防止違法、違規現象發生的重要途徑。然而，人民銀行一直沒有實行嚴格的年檢制度，導致銀行壓力較小，內部違規現象頻繁發生，監督效率不斷降低。
三、應對商業銀行國庫集中支付業務監督管理中存在問題的措施
（一）加強業務處理規范性，提高監督效率
人民銀行是管理國庫的主體，而國庫會計是進行國庫管理的具體實施者，其在進行業務處理時應嚴格遵守《中國人民銀行法》、《國庫會計核算業務操作規程》等一系列法律、行政法規和規章。隨著經濟的快速發展和社會的不斷進步，國庫會計的綜合素質不斷提高，國庫核算的技術越來越先進，形式也越來越豐富，這在很大程度上提高了商業銀行國庫集中支付業務監督管理的效率。作為人民銀行日常業務的重要組成部分，國庫集中支付業務的內控制度越來越完善。規范、科學的國庫會計操作技術和流程在很大程度上避免了商業銀行國庫集中支付業務的弊端，從而為國庫集中支付業務的監督管理起到了重要作用，進而為國民經濟的平穩發展起到了促進作用。
（二）建構科學、合理的國庫監督管理體系
建科學、合理的國庫監督管理體系應盡快完善相關制度。首先，應針對商業銀行國庫集中支付業務監督管理中的制度問題，根據現實需要對法律法規進行完善。有效的法律法規是約束銀行進行非法操作的關鍵手段，對提高監督管理的效率具有重大意義。人民銀行應依據完善的法律法規對國庫的監督管理職能進行強化，建立科學、完善的監督管理制度，對監督管理中的懲罰問題進行詳細劃分，從而提高監督管理的效率，進而提高商業銀行國庫集中支付業務的規范程度。
（三）加強商業銀行國庫集中支付網絡信息化建設
隨著現代信息技術的快速發展，世界經濟鏈接為一個整體。信息的便利性、快速性和共享性運用到商業銀行的國庫管理中將極大地提高商業銀行國庫集中支付業務的效率，并提高人民銀行的監督效率。建立國庫集中支付網絡信息化平臺，進一步建立先進的財政管理信息系統，人民銀行、財政部門、預算單位和銀行可以在有效的國庫集中支付網絡信息化建設中互聯互通、相互分享信息，進而快速、準確地對預算資金進行劃撥和清算，提高國庫資金運用的安全性。
一、商業銀行退出的概念及類型
商業銀行退出是商業銀行喪失經營貨幣金融業務的資格。商業銀行退出可以分為行政退出與市場退出。商業銀行的行政退出主要是行政指令與行政批文。商業銀行市場退出根據退出的意愿分為主動退出與被動退出。主動退出是商業銀行經營過程中的一種主動意愿，是為了尋求更大的發展空間以壯大自身，或者是實現內部資源的優勢整合與優化配置，或者是已經實現其設立時的目的。這種主動退出行為具有典型的內在性。本文主要是就商業銀行的被動型退出展開論述。我國商業銀行被動型退出的主要方式有接管、撤銷關閉、并購，實踐中很少采用破產的方式。
接管是指由銀行監管部門強制要求商業銀行將其全部經營業務交給指定的接管人接管，接管人擁有了對被接管商業銀行的經營管理權。撤銷關閉是指銀行監管當局對經批準設立的、具有法人資格的商業銀行依法采取行政強制措施，終止其經營活動，并對其債權債務進行清算，最終消滅商業銀行的法人資格的行為。并購在商業銀行退出中的表現主要是經營管理相對完善的銀行或其他金融機構對出現問題的商業銀行的兼并與收購。
二、我國商業銀行退出監管的相關立法
我國沒有關于商業銀行退出的專門性法律，只有《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》。《商業銀行法》第25條規定：“商業銀行的分立、合并，適用《中華人民共和國公司法》的規定。商業銀行的分立、合并，應當經國務院銀行業監督管理機構審查批準。”按照該規定，對于商業銀行的自主合并仍然需要審查批準。
《商業銀行法》第69條規定：“商業銀行因分立、合并或者出現公司章程規定的解散事由需要解散的，應當向國務院銀行業監督管理機構提出申請，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等債務清償計劃。經國務院銀行業監督管理機構批準后解散。”這是對商業銀行選擇以解散這種方式主動退出市場的規定。
《銀行業監督管理法》第38條的規定對已經或可能發生的信用危機影響的相關利益人包括存款人、其他客戶；同時國務院銀行業監督管理機構依法可采取的措施不僅有接管，還可以促成機構重組。第39條規定，銀行業金融機構有違法經營、經營管理不善等情形，不予撤銷將嚴重危害金融秩序、損害社會公眾利益的，國務院銀行業監督管理機構有權予以撤銷。這是對包括商業銀行在內的金融機構的撤銷條件的規定。
涉及商業銀行退出的法律還有《破產法》、《公司法》《企業破產法》第134條規定：商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構有本法第二條規定情形的，國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請。國務院金融監督管理機構依法對出現重大經營風險的金融機構采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申請中止以該金融機構為被告或者被執行人的民事訴訟程序或者執行程序。該條規定是商業銀行通過破產清算實現退出的基本法律依據。
《公司法》第10章同樣適用于商業銀行，原因就在于我國商業銀行法中第2條規定商業銀行是一種企業法人。商業銀行法是對其適用的特殊法，而公司法則是一般法，當特殊法沒有規定或規定不詳細，當然適用一般法。
三、商業銀行退出立法上的不足
商業銀行退出主要的法律《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》中，相關條文數量極為有限，存在著重復，造成商業銀行退出有法難依。法律法規對出現問題的商業銀行規定的處置方式與手段單一，大都表現為行政性的接管與撤銷，這些單一的處置方式與手段通常規定還不統一，在實際運用中的界線難以界定，并且不是同一處置方式在不同的規范性文件中具有不同的實施主體、實施條件與實施程序，不同處置方式的實施標準缺乏明顯的區別，導致難以作出最優的處置選擇，效率低下，處置技術和手段也都難以提高。
四、我國商業銀行退出法律監管的完善建議
1、增強現行的商業銀行退出法律的可操作性及其與其他規范性文件之間的協調性
（1）加強法律規定的明確性
法律對于相應的商業銀行退出方式的監管實施主體、基本的實施程序以及基本的權利義務應該明確規定或者對這些內容規定一個統一的標準，減少重復與沖突的現象。
（2）提高立法技術
在現今金融自由化與一體化的國際趨勢下，國際經驗具有很大的價值，可以利用其它國家的成功做法，以提高我國的立法技術。
（3）更加注重程序性規范
如果各種退出方式的實施程序沒有相應的規定，那么就不具有可操作性的，可能擴大了實施機關的自由裁量權。
2、逐步建立系統的法律體系
商業銀行退出的法律應是一個系統化的體系。它需要借助一定的手段與方法，如對現有的商業銀行退出法律規范進行清理以及法律的匯編與編纂。
（1）對明顯不適應商業銀行現時退出需要的規范性文件予以廢除。如《金融機構撤銷條例》，其所規定的撤銷程序也已不適應現時商業銀行等金融機構退出的需要，因此有必要對其予以廢除而重新制定關于商業銀行等金融機構撤銷的法律。
（2）對仍有適用價值，但其中具體的內容已經不符合商業銀行退出規律的規范性文件，只需要對規范性文件中的這部分具體內容予以修訂。
（3）對現在仍然缺失的商業銀行退出法律制訂補充。我國現有的商業銀行退出方式對重整、破產等司法處理或是缺乏規定或是缺乏專門的規定，導致在實踐中的適用極為有限。因此對這些內容應該借鑒其他國家如美國的做法，對商業銀行的破產適用特別法規定的特別程序。
（4）將經過修訂以及重新制定補充的規范性文件，按照一定的標準進行整合，使之呈現體系化的特征。這種整合不僅可以通過編纂的方式形成一個專門、統一的商業銀行退出法，還可以通過匯編法律的形式實現。
中圖分類號:TU761.4
文獻標識碼:A
一、當前國際形勢
一提起金融危機,人們不禁會毛骨悚然,而如今又一次的金融危機卻悄然而至。在以石油為代表的能源價格飆升,次貸引發的金融危機逐漸從美國蔓延,席卷全球。繼2009年3月美國第五大投資銀行貝爾斯登被摩根大通收購之后,華爾街再次爆出令人吃驚的消息,美國第三大投資銀行美林證券被美國銀行收購,美國第四大投資銀行雷曼兄弟因為收購談判“流產”而面臨破產。在前后僅半年時間里,華爾街排名前五的投資銀行竟然垮掉了三家。如今雖然全球部分地區的經濟已經漸漸回暖,但許多專家仍表示信心不足。
二、此次金融危機對中國的影響
(一)不利影響。如今中國對美國的出口明顯減少,這會給出口型企業帶來相當大的負面影響。由美國次貸危機演化而來的金融機構倒閉事件一波未平一波又起,剛剛起錨出海的中資銀行亦難獨善其身。而國內市場的波動,以及宏觀因素的不確定性將中資銀行陷于利差縮小、風險上升的不利之中。中國銀行業和所有企業都受美國匯率、石油等價格影響。
(二)帶來的機遇。中國經濟是一個以內需為主的經濟。我們消耗的鐵礦占全世界的50%;我們消費了全世界25%-35%的有色金屬;食品、糧食、水果、蔬菜等等,都居世界第一位;中國生產的75%以上的服裝是自己消費的,我們的住房連續多年增長12%-13%,汽車的增長最近五年都在30%以上;20年前中國沒有高速公路,現在已經5萬多公里了,居世界第二……無論衣食住行哪個方面,中國的消費增長都非常快。筆者認為,此次的經濟危機對中國經濟不會有太大的影響,反而很有可能為中國提供了一個契機。首先,它使中國政府更加認識到了債務危機對金融系統的沖擊,從而采取措施控制風險。其次,中國的外貿條件改變會緩解通貨膨脹及人民幣升值壓力,同時將有利于政府調整政策,擴大內需。
(三)對中國銀行業的啟發。看別人犯錯誤,是最好的學習機會。中國銀行業可以從中學到很多東西:比如動態的流動性管理和市場管理;對資本市場的觀察和學習;利率和匯率之間變化;外幣和本幣的變化等。
三、商業銀行風險的法律應對
筆者認為中國銀行業一定要從這次美國金融危機中吸取教訓,扎扎實實地提高風險管理能力和競爭力。筆者僅對我國商業銀行的風險應對提幾點建議:
(一)積極穩妥的完成全部國有商業銀行的公司制改革。四大國有商業銀行是我國商業銀行的主體,其資產總量占銀行體系全部資產的80%以上。國有商業銀行創新的關鍵是產權制度改革,而股份制改革是產權制度創新的關鍵。通過國有商業銀行股份制改革,增強創新的原動力,分離出國家作為出資人的所有權和商業銀行作為獨立法人的經營權,以政府的國有資產管理機構代表國家作為出資人,行使所有者的決策權、監督權和收益權。按照所有權與經營權相互分離、相互制約的要求,建立由股東大會、董事會、行長和監事會組成的企業治理結構,有效地行使決策權、經營權和監督權,從而建立健全科學有效的決策機制、約束機制和激勵機制。
(二)加強對商業銀行資產業務的管理。在銀行業資產管理方面,中國市場一直比較弱,而我們需求又增長很快,但產品有限。中國銀行業的非利息收入和利息收入比例最高為18%,國外銀行非利息收入達到50%。我們可以利用這個機會把國外的一些產品引進中國市場,滿足中國市場的需求。我們可以通過加快負債品種和資產業務的創新向社會推出系列化的綜合性個人零售業務產品,逐漸形成有特色的產品開發戰略,促進個人金融一體化發展。
(三)規范中間業務,完善信息科技風險治理。市場競爭的不規范加大了中間業務的法律風險。中間業務是商業銀行在市場經濟中最具發展潛力的業務,它對商業銀行的服務功能、競爭能力以及占有市場的能力具有巨大的推進作用。由于我國中間業務立法存在較多空白,存在法律上的不確定性。為防范上述風險,銀行可以積極通過銀行業同業公會作出協定、自律公約等形式予以防范。例如針對目前隨意減免中間業務收費問題,銀行業同業公會根據國內經濟金融特點,考慮中間業務的風險因素,參照國際慣例,在對市場、客戶、風險、成本等因素綜合研究的基礎上對基本業務制定基本收費標準進行規范。
(四)完善商業銀行的監督管理制度。商業銀行的監督管理內部的監督管理和外部的監督管理兩方面。
