農(nóng)村集體經(jīng)濟資產(chǎn)管理匯總十篇

序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇農(nóng)村集體經(jīng)濟資產(chǎn)管理范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

2加強集體資產(chǎn)管理的途徑

2.1建立健全集體經(jīng)濟組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟是農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理與產(chǎn)權(quán)主體，它的主要職責是不斷促進農(nóng)村集體經(jīng)濟的增值，并避免發(fā)生集體資產(chǎn)的流失。因為長時期以來集體經(jīng)濟組織的地位并沒有得到應(yīng)有的認可，所以在組織建設(shè)上是相對落后的。很多地方集體資產(chǎn)的管理權(quán)由村委會代行，所以不可避免地存在很多政企不分的問題，這也正是集體資產(chǎn)管理薄弱的重要原因。為了解決這一問題，應(yīng)該建立起集體經(jīng)濟組織，明確組織的法人資格和法律地位，將其與村委會之間的關(guān)系理順，使該組織充分發(fā)揮出應(yīng)有的收益權(quán)與處置權(quán)。

2.2規(guī)范集體資產(chǎn)管理程序

與資產(chǎn)管理中的薄弱環(huán)節(jié)相結(jié)合，對保全措施進行強化，要達到這一目標首先要建立起健全的資產(chǎn)管理制度。資產(chǎn)管理制度中主要包括民主管理制度、財務(wù)管理制度以及資產(chǎn)流轉(zhuǎn)制度等。在現(xiàn)階段，尤其要將資產(chǎn)評估工作和產(chǎn)權(quán)登記工作做好，因為資產(chǎn)評估和產(chǎn)權(quán)登記是防止出現(xiàn)集體資產(chǎn)流失的重要環(huán)節(jié)，同時也是規(guī)范集體資產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，在集體資產(chǎn)中占有重要地位。對集體資產(chǎn)的實際價值進行公證、科學評估可以避免集體資產(chǎn)發(fā)生外流，在實際工作中，充分借鑒國有資產(chǎn)管理的成功經(jīng)驗，對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行有效管理，真正做到有章可循，將農(nóng)村集體資產(chǎn)管理納入到規(guī)范化管理的軌道中。

2.3完善集體資產(chǎn)的內(nèi)部管理與監(jiān)督

集體資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)督與管理應(yīng)該從民主管理和村務(wù)公開著手，使民主管理制度的作用得到充分發(fā)揮，還可以在農(nóng)村建立和完善集體經(jīng)濟組織成員大會制度，使資產(chǎn)管理過程中每一個環(huán)節(jié)的透明度得到提升。在工作中堅持公平、公正、公開的原則，針對群眾關(guān)心的重點、難點問題，向全體集體經(jīng)濟成員大會中成員公開。在管理集體資產(chǎn)的過程中實行民主決策、民主管理以及民主監(jiān)督，對組織成員的切身利益進行切實維護，充分調(diào)動組織成員參與管理的主動性與積極性。

2.4探索集體資產(chǎn)增值保值的途徑

一切可以反映出社會化生產(chǎn)規(guī)律的組織形式都可以借鑒，比方說聯(lián)合、兼并、股份制等，只要是對集體資產(chǎn)保值增值有利的，可以促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的，都可以對其進行利用。在經(jīng)營管理中努力使資產(chǎn)的營運效益與效率得到提高，及時更新觀念，摒棄不適宜社會發(fā)展的傳統(tǒng)觀念和傳統(tǒng)思想，將資產(chǎn)增值納入到管理內(nèi)容之中，將資產(chǎn)增值作為最終目的，將農(nóng)村集體經(jīng)濟引到市場中帶動集體資產(chǎn)的重組。與各種資產(chǎn)的特點相結(jié)合，在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中落實責任制，做到物盡其用。對于山林等資產(chǎn)，應(yīng)該使這些資產(chǎn)的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，對其使用權(quán)進行拍賣，促進可持續(xù)發(fā)展。

篇（2）

一、當下農(nóng)村資產(chǎn)和財務(wù)管理問題癥結(jié)

農(nóng)村財務(wù)問題一直以來都是社會和農(nóng)民們極度關(guān)心的問題，財務(wù)關(guān)系著老百姓的生存與發(fā)展，良性的財務(wù)問題可以促進新農(nóng)村的建設(shè)，提高農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平，反之則會阻礙。經(jīng)濟的發(fā)展與財務(wù)管理水平是相輔相成、相互聯(lián)系的。

為了加速農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，將農(nóng)村資產(chǎn)和財務(wù)管理工作規(guī)范化，我國先后制定了相關(guān)的規(guī)章制度，各地機關(guān)部門也根據(jù)本地的實際情況擬定了相應(yīng)的財務(wù)管理辦法，但是在實行的過程中因忽視制度的嚴格性和嚴肅性，出現(xiàn)了工作不嚴謹?shù)那闆r。

我國現(xiàn)階段農(nóng)村的財務(wù)管理方面還存在諸多方面的問題，主要包括：財務(wù)產(chǎn)權(quán)不明，集體資產(chǎn)使用不規(guī)范，缺乏監(jiān)督與管理，資產(chǎn)去向不明，資產(chǎn)管理系統(tǒng)不完善，會計從業(yè)人員素質(zhì)低等等。

出現(xiàn)這些問題的原因主要是以下幾個方面：

1.農(nóng)村基層管理人員素質(zhì)偏低，對集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)管理的重視程度不夠高，同時其自身素質(zhì)不夠高，缺乏對資產(chǎn)進行有效管理的能力；甚至有出于自身利益謊報、挪用集體財務(wù)的現(xiàn)象；

2.集體財務(wù)管理制度不夠完善，使不法者利用制度缺陷“鉆空子”；

3.民主監(jiān)督力度不夠，集體財務(wù)缺乏有力的保護措施；

4.財會人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不過硬，缺乏對財會人員的考核辦法，使他們對待工作不夠嚴肅認真。

二、處理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)和財務(wù)管理的方法

農(nóng)村財務(wù)管理混亂小則影響農(nóng)民的日常生活，大則引起社會混亂。因此，解決該問題成為了政府改善農(nóng)民生活狀態(tài)的一項重要任務(wù)。

處理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)和財務(wù)管理問題，最根本的就是要從廣大農(nóng)民群眾的利益出發(fā)，積極采取強力有效的措施，在加強管理的同時保證農(nóng)村集體資產(chǎn)的有效性，為農(nóng)村發(fā)展打下良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

1.提高農(nóng)村管理層素質(zhì)。農(nóng)村管理層對農(nóng)村資產(chǎn)的認識不夠全面，對加強農(nóng)村財務(wù)管理的必要性缺乏重視程度，是導(dǎo)致農(nóng)村集體資產(chǎn)流失的重要原因。同時，在管理層面存在的挪用公款及資產(chǎn)浪費等等問題也不容小覬。若農(nóng)村管理層缺乏責任心，覺悟低，私心重，那么建設(shè)一個良好的農(nóng)村資產(chǎn)財務(wù)管理系統(tǒng)便成為天方夜譚。所以，在選擇管理層的時候就要嚴把質(zhì)量關(guān)，在以后執(zhí)政的過程中也要不斷加強管理人員自身的思想道德和業(yè)務(wù)水平。只有管理層的素質(zhì)提高了，解決農(nóng)村財務(wù)問題才不是一個空乏的夢。

2.健全財務(wù)制度，建立農(nóng)村財務(wù)預(yù)決算機制，規(guī)范集體資產(chǎn)使用明細。對全村資產(chǎn)進行所有權(quán)界定和登記工作，明晰產(chǎn)權(quán)，建立健全的集體資產(chǎn)管理辦法。在制度的限制下使財務(wù)工作走向法制化和規(guī)范化。同時，各級地方政府需每年擬定該年的各項活動建設(shè)經(jīng)費收入和支出，并經(jīng)民眾代表和管理層共同商議決定后批準實施。各項支出以節(jié)約為本，將費用控制在一定范圍內(nèi)。每一筆收入與支出要有詳細的記錄，以電子稿和報表的形式一式兩份存案。

3.建立農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)小組，實行民主公開制。由財務(wù)組人員負責財務(wù)的管理與監(jiān)督，財務(wù)小組人員有檢查、審核集體資產(chǎn)的權(quán)利。同時，要向村民們公開財務(wù)收支明細，包括財務(wù)預(yù)算，集體資產(chǎn)使用額度，資產(chǎn)來源與去向等等，讓全體村民參與到財務(wù)監(jiān)督與管理中來，使集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)和財務(wù)透明化。

4.提高財會人員綜合素質(zhì)，建立擁有一定數(shù)額的財會小組。要嚴格會計人員選拔機制，任人唯賢，選拔具有高素質(zhì)和高業(yè)務(wù)能力的人員激活會計隊伍，不隨意調(diào)配會計人員，確保工作的穩(wěn)定性。會計人員要嚴肅對待工作，杜絕任何形式的亂報亂支現(xiàn)象。同時，對會計隊伍進行一定的考核制度，定時檢查其業(yè)務(wù)水平，并進行一定的獎懲，以達到會計隊伍的良性循環(huán)。

5.建立嚴格的懲罰制度。金錢往往能吸引人犯罪，所以在治理經(jīng)濟犯罪的問題上，農(nóng)村干部也不可忽視。干部是為人民服務(wù)的，要以保障農(nóng)民的生產(chǎn)生活為己任，時刻將維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定工作放在心上，為人民排憂解難。如若有干部抵不住金錢的誘惑，最終走向犯罪，那么對于這些人，絕對不能心慈手軟，一定要按照法律程序嚴肅處理。同時，要針對此問題查漏補缺，完善相關(guān)管理制度。

參考文獻：

[1]孫長峰:對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)管理問題的探討[J].集團經(jīng)濟研究.2007.(7).

篇（3）

集體經(jīng)濟組織財務(wù)管理的當否關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身經(jīng)濟利益和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定的大局，同時是廣大農(nóng)民群眾普遍關(guān)注的熱點，也是誘發(fā)干群關(guān)系緊張的焦點問題。本文擬結(jié)合我鎮(zhèn)村集體財務(wù)管理的工作實際，就規(guī)范和完善村集體財務(wù)管理提出對策建議。

一、加強集體資產(chǎn)的財務(wù)管理，保護集體資產(chǎn)安全、完整

1.明晰產(chǎn)權(quán)、摸清家底，做好村集體資產(chǎn)所有權(quán)的界定和產(chǎn)權(quán)登記，建立健全集體資產(chǎn)臺賬。首先成立以縣、鄉(xiāng)、村相關(guān)部門人員組成的清產(chǎn)核資小組，對村級資產(chǎn)進行全面徹底清查，對現(xiàn)有的資產(chǎn)進行產(chǎn)權(quán)界定與價值評估，對賬存實亡的資產(chǎn)要按規(guī)定程序核銷，明確集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)存量、結(jié)構(gòu)、分布和運用效益，了解整個資產(chǎn)狀況，明晰資產(chǎn)所有權(quán)，并進行產(chǎn)權(quán)登記。其次，根據(jù)清產(chǎn)核資的結(jié)果建立資產(chǎn)臺賬，做好集體資產(chǎn)的登記工作，作到賬實相符，并及時反映資產(chǎn)的使用及其變動情況，防止資產(chǎn)的流失，確保集體資產(chǎn)的安全和完整。

2.提高集體資產(chǎn)的運營效益。建立集體資產(chǎn)年檢和報告制度，以利于切實掌握資產(chǎn)的使用效率和經(jīng)濟效益，了解集體資產(chǎn)增減變化和保值狀況，防止集體資產(chǎn)的流失。村集體組織將集體所有的資產(chǎn)、資源和經(jīng)營項目發(fā)包給承包人經(jīng)營時，要按照“公開、公平”的原則進行，并要按照國家及相關(guān)規(guī)定和要求，簽訂承包合同，把集體資產(chǎn)的保值、增值指標量化，納入承包合同，明確雙方的利益關(guān)系。在指導(dǎo)合同簽訂、變更、解除、鑒證、檢查、監(jiān)督承包合同履行和調(diào)解承包合同糾紛等方面要形成工作規(guī)范，按照原則辦事。時刻維護合同的嚴肅性和集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益。

3.加強專項資金的管理。現(xiàn)階段，村級專項資金主要包括新農(nóng)村建設(shè)專項資金、征地補償費、“一事一議”資金等。首先，加強新農(nóng)村專項資金的管理。新農(nóng)村建設(shè)資金是國家支持農(nóng)村發(fā)展的一項重大舉措，事關(guān)建設(shè)小康社會進程的成敗。對新農(nóng)村專項資金要專戶存儲、專賬管理、專款專用，專款支出須由村民大會討論通過后，上報鎮(zhèn)相關(guān)部門審核，防止擠占挪用。其次，加強對征地補償費的管理。征地補償費的規(guī)范管理，是落實最嚴格的土地管理制度，有效防止圈占土地，亂占濫用耕地，保障失地農(nóng)民合法權(quán)益的重要舉措。

二、搞好村級財務(wù)公開，實行民主管理

村集體經(jīng)濟組織要嚴格按《村集體經(jīng)濟組織財務(wù)公開暫行規(guī)定》和有關(guān)文件要求，將村級財務(wù)活動情況定期、如實進行公布，接受村民監(jiān)督。本著從關(guān)系人民群眾切身利益的實際問題出發(fā)，凡屬群眾關(guān)心的熱點、難點問題，村內(nèi)重大事項都必須向群眾進行公開。如：財務(wù)預(yù)決算、各項收支、債權(quán)債務(wù)、“一事一議”籌集的資金，機動地、荒山、池塘等資產(chǎn)的發(fā)包、固定資產(chǎn)的購置或變賣、房屋出租、糧食直補、農(nóng)機具購置補貼、土地征占用補償費、退耕還林補助、計生獎勵補貼、農(nóng)村合作醫(yī)療補貼等都必須進行張榜公布。財務(wù)公開應(yīng)當及時，并做到每季或半年公布一次財務(wù)收支情況，年終公布各項財產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)、收益分配、專項資金籌集和使用情況。財務(wù)公開的數(shù)據(jù)要真實，公開的內(nèi)容要存檔備案。每次公開后，村黨支部和村民委員會要及時召開黨員會議、村民或村民代表會議，廣泛聽取村民的意見和建議。對村民提出的疑問，要及時作出解釋，對村民提出的要求，要及時給予答復(fù)；對村民不贊成的事項，應(yīng)當堅決予以糾正。

三、加強對村級財務(wù)的審計監(jiān)督力度

農(nóng)村財務(wù)審計是村級財務(wù)管理的最后一道防線，是一項有效的事后監(jiān)督制度，對于預(yù)防腐敗、震懾違法亂紀能夠起到積極作用。縣級農(nóng)村經(jīng)濟管理部門應(yīng)加強對村級財務(wù)的審計監(jiān)督力度，設(shè)立專門的審計機構(gòu)和人員，按年度制定審計計劃，定期或不定期進行審計，同時加強審計機關(guān)對村級財務(wù)的審計力度，擴大審計面。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟管理部門要有一名專職審計人員，依法配合縣級農(nóng)經(jīng)部門開展村級財務(wù)審計和村干部離任審計，對村辦公經(jīng)費、新農(nóng)村專項資金、土地資源發(fā)包及上繳款、土地補償款以及“一事一議”籌資款等，應(yīng)當定期進行專項審計，重點審查籌資和支出的合法性和合規(guī)性，杜絕非法立項、層層加碼、隱瞞截留、擠占平調(diào)、侵占挪用和揮霍浪費等現(xiàn)象發(fā)生。審計工作結(jié)束后，應(yīng)當及時向群眾公布審計結(jié)果，落實處理意見。

篇（4）

為相應(yīng)2006年諸暨市對全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政村撤并的要求，大唐鎮(zhèn)將原有38個行政村，撤并為10個行政村和三個社區(qū)。在新的形式與情況下，撤并后出現(xiàn)了一些問題，其中集體資產(chǎn)的管理成為了其中的一個焦點問題。本文針對如何對加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的問題，談了一些淺顯的認識。

一、集體資產(chǎn)管理過程中存在的問題

1.村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不明，造成集體資產(chǎn)流失

在農(nóng)村集體資產(chǎn)存量的統(tǒng)計標準與統(tǒng)計口徑方面，均沒有較規(guī)范的要求，以致有的村級組織說不清有多少集體資產(chǎn)，因而集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定不明確。農(nóng)村“集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)”在農(nóng)村經(jīng)濟中有著不同的表現(xiàn)形式，如農(nóng)村土地、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)等。主要有以下幾種情況：

（1）土地所有權(quán)造成的產(chǎn)權(quán)不明晰

在實行時，原有的資產(chǎn)沒有劃清所有權(quán)。由于農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，集體與農(nóng)民權(quán)利邊界模糊。在缺乏民主和監(jiān)督的情況下，有的村輕易取消農(nóng)民的土地使用權(quán)，或重新分配、或另行承包給他人、或中飽私囊等等。改革開放后，實行統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，農(nóng)村集體資產(chǎn)所有的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)始終沒有改變，產(chǎn)權(quán)主體缺位和產(chǎn)權(quán)邊界模糊的問題始終得不到有效解決。隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體虛置，產(chǎn)權(quán)邊界不明晰，產(chǎn)權(quán)制度滯后、效率偏低的弊端逐漸顯現(xiàn)。

（2）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織造成的產(chǎn)權(quán)不明晰

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革要著重解決兩個問題：一是農(nóng)民個人作為集體經(jīng)濟組織的成員，其產(chǎn)權(quán)主體如何體現(xiàn)。或者說，集體經(jīng)濟組織如何實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體的人格化。二是如何將模糊的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明確到每個農(nóng)民的頭上。經(jīng)過艱苦探索，股份合作制成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的主要趨勢。股份合作制以合作制為基本原則，吸收了股份制的適用規(guī)定，是一種新型經(jīng)濟組織形式。它類似于合作制，但它明確了資金的聯(lián)合，明確了農(nóng)民個人產(chǎn)權(quán)，明確了按資分配，使農(nóng)民真正擁有自己的產(chǎn)權(quán)分額。

然而，在實踐中往往由于投資主體的多元化反而造成了投資主體不明，無法劃分所有權(quán)的集體資產(chǎn)很多。

（4）其他資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清的情況

有的集體資產(chǎn)被行政事業(yè)單位和國有企業(yè)無償占有、使用；有的集體資產(chǎn)被工商、稅務(wù)、土地管理等部門平調(diào)，形成了大量產(chǎn)權(quán)不清的集體資產(chǎn)。有些國家扶持，鄉(xiāng)村集體投資、群眾集資，或占用集體設(shè)施興建的公益性事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和鎮(zhèn)企業(yè)沒有明確各自的產(chǎn)權(quán)。

2.農(nóng)村集體資產(chǎn)評估管理工作落后

一些改制的集體經(jīng)濟組織進行清產(chǎn)合資時，本應(yīng)當由具備資產(chǎn)評估資格的權(quán)威機構(gòu)對企業(yè)資產(chǎn)存量進行正規(guī)的資產(chǎn)評估，并建立起正常的驗資審計和資信評定制度，而一些村下屬企業(yè)在改制時，是由村委班子確認企業(yè)凈資產(chǎn)的。同時一些改制集體經(jīng)濟組織的企業(yè)經(jīng)營層與普通職工之間股權(quán)分配比例失調(diào)，實際中仍存在法人股比例過高的現(xiàn)象，存在一定的不公平性，同時也造成了集體資產(chǎn)的流失，因而這幾年的集體資本金沒有產(chǎn)生相應(yīng)的增值，造成了有些村民的上訪、集訪。

3.村級財務(wù)管理水平落后，缺乏必要的審計

村集體經(jīng)濟組織的收支關(guān)系到組織內(nèi)每一位農(nóng)民的切身利益，集體財務(wù)會計不僅反映了國家、集體、農(nóng)戶之間的分配關(guān)系，更反映了集體經(jīng)濟的實力和干部的作風。因此，村集體經(jīng)濟組織財務(wù)一直是廣大農(nóng)民群眾十分關(guān)注的熱點問題。

但長期以來，由于村干部法律意識淡薄、財經(jīng)觀念不強、財務(wù)監(jiān)督機制不健全、財務(wù)管理制度不落實、財務(wù)公開不規(guī)范和財務(wù)人員素質(zhì)偏低等原因，造成農(nóng)村集體資產(chǎn)流失嚴重。主要表現(xiàn)在：

（1）費用審批不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：第一，審批不符合有關(guān)程序規(guī)定，有些開支不經(jīng)集體研究，大額開支不經(jīng)理財小組討論，個別人說了算，或者說理財小組只是走過場。第二，審批手續(xù)不全，有的有經(jīng)辦人無審批人、有的有審批人無經(jīng)辦人、有的甚至無經(jīng)辦人也無審批人、有的自用自批。第三，報銷憑證不規(guī)范，收據(jù)、自制單據(jù)、白條入賬的現(xiàn)象大量存在。

（2）會計人員業(yè)務(wù)水平較低，賬務(wù)處理不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：第一，賬簿尤其是明細賬設(shè)置不全。在調(diào)查中，有的村應(yīng)收款和承包及內(nèi)部往來科目設(shè)置了明細賬，其它科目都只是在摘要欄中作了記錄，時間長了，業(yè)務(wù)多了，不易核對，容易發(fā)生錯誤。第二，總賬與明細賬不相符。有的科目，總賬和明細賬的數(shù)據(jù)有明顯的差錯，都堂而皇之的進行賬務(wù)處理并每月進行結(jié)賬。第三，賬務(wù)處理錯誤。村級會計在進行賬務(wù)處理時，經(jīng)常是以收抵支，差額入賬，不按會計制度要求進行賬務(wù)處理。第四，會計出納對賬不及時，相互監(jiān)督不力，憑證傳遞不規(guī)范，有的村會計和出納甚至長期不對賬，出了問題相互推誘指責。第五，工作不認真，有少記、多記、漏記及隨意調(diào)賬等現(xiàn)象發(fā)生。

（3）會計檔案管理不善，財務(wù)資料保存不完整。現(xiàn)在農(nóng)村由于辦公條件的限制，辦公在許多倉庫或者是危房中，沒有特別的檔案室來擺放各種檔案資料，出現(xiàn)了許多村會計檔案出現(xiàn)霉爛、鼠啃、蟲蛀、遺失等情況。有些村是過了許多年才發(fā)現(xiàn)情況的，造成了部分資料的缺失、不連續(xù)。

二、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理存在問題的原因分析

1.法律制度建設(shè)嚴重滯后

法律制度完善、產(chǎn)權(quán)明晰、責任明確是市場經(jīng)濟運行的基本要求。國家現(xiàn)行的法律法規(guī)還沒有對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位立法。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人不明確、《憲法》和《民法通則》都只是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法性有明確規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織究竟屬于何種形態(tài)的組織，法律上并未作出明確規(guī)定，導(dǎo)致其產(chǎn)權(quán)不清，法律責任不明確，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織難以較高效地開展商品經(jīng)營活動，集體經(jīng)濟的交易成本非常高。同時，對集體資產(chǎn)的處置、評估等也缺乏有效的法律監(jiān)督，因而隨意性較大。

2.農(nóng)村集體資產(chǎn)管理素質(zhì)低下

從本質(zhì)上講，農(nóng)村集體資產(chǎn)面寬范圍廣，涉及部門多，認識也不夠統(tǒng)一，導(dǎo)致集體資產(chǎn)管理相當混亂，常常出現(xiàn)有好處時哪個部門都管，無好處時誰都不管的現(xiàn)象，管理機構(gòu)的不明確，使得管理主體的合法權(quán)益得不到保障。同時，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的任務(wù)與目標模糊。農(nóng)村實行承包經(jīng)營責任制以來，不少管理人員認為，集體資產(chǎn)管理就是看管好“分”的過程中保留下來的已為較少的集體資產(chǎn)，沒有認識到集體資產(chǎn)管理的主要任務(wù)是管好、用好、保值增值。

3.集體債權(quán)催繳困難或催繳不力

農(nóng)村集體債權(quán)既有歷史上積存下來的，又有承包以來新形成的，都存在催繳困難問題：主要是債務(wù)人長年出走下落不明(外出打工經(jīng)商)；債務(wù)人經(jīng)濟確有困難無力償還、歷史欠賬不好理清；有的在合同中沒有清楚的規(guī)定權(quán)利和義務(wù)，同時按照法律法規(guī)的規(guī)定，己經(jīng)過了規(guī)定的時間，勝訴權(quán)消失等。“催繳不力”主要是對部分無故拖欠的單位和個人采取措施不力，或有些欠款屬于村組干部關(guān)系戶欠款而給予包庇或放任等。債權(quán)越多，拖欠時間越長，出現(xiàn)壞賬的概率就越大，時間長了，就不了了之。

三、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的對策

1.盡快建立和完善相關(guān)國家層面上的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理基本法律體系和具體管理辦法

建立、健全農(nóng)村集體資產(chǎn)管理法規(guī)體系，是構(gòu)建有效的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、監(jiān)督、運營體系和機制的重要前提，是搞好農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的重要條件，也是分清不同主體、層面、部門之間職責的法定依據(jù)。建立農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營責任制度，至少要確立五個方面的規(guī)章：明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的責任部門、責任人，界清政府部門就農(nóng)村集體資產(chǎn)管理方面的權(quán)能和職責；明確農(nóng)村集體企業(yè)受托的農(nóng)村集體資產(chǎn)數(shù)量、法人財產(chǎn)權(quán)對應(yīng)的責、權(quán)、利，明確政府部門與農(nóng)村集體企業(yè)之間的責任、權(quán)能界限，并成為農(nóng)村集體企業(yè)拒絕行政干預(yù)的法規(guī)依據(jù)；明確年度農(nóng)村集體企業(yè)經(jīng)營者的責任目標，獎懲的數(shù)額，獎懲的形式，獎懲的范圍等；關(guān)于加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督方面的規(guī)章，向農(nóng)村集體企業(yè)派出不同身份的監(jiān)督人員。并按規(guī)定行使監(jiān)督職權(quán)，對監(jiān)督人員進行規(guī)范管理，嚴格考核，對監(jiān)督報告及時處理等；關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)收益、集體股權(quán)管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)流失查處、農(nóng)村集體資產(chǎn)處置等方面的規(guī)章，維護國家所有者的權(quán)益，服務(wù)農(nóng)村集體企業(yè)改革，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)的安全。

2.避免出現(xiàn)過度集權(quán)的問題

在建立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理新體制過程中，由于強調(diào)作為農(nóng)村集體資產(chǎn)“管人、管事、管資產(chǎn)”相統(tǒng)一的所有者代表，因而很容易走向過于集權(quán)。過于集權(quán)，一是容易導(dǎo)致對農(nóng)村集體企業(yè)日常的生產(chǎn)經(jīng)營活動的過度干涉，影響企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)；二是面對大量的農(nóng)村集體資產(chǎn)，過于集權(quán)容易造成管理幅度過寬，影響管理效率。

所以農(nóng)村集體資產(chǎn)管理委員會要實現(xiàn)責任與權(quán)利的統(tǒng)一，行使作為出資人應(yīng)有的全部權(quán)利，實現(xiàn)管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。

(l)管資產(chǎn)。應(yīng)通過立法或規(guī)章的形式明確管理委員會與農(nóng)村集體企業(yè)的關(guān)系是資產(chǎn)管理關(guān)系，而不是隸屬關(guān)系，管理委員會代表政府履行農(nóng)村集體資產(chǎn)的出資者職能；要從實物形態(tài)管理向價值形態(tài)管理轉(zhuǎn)變，明確第二層次運營對象是資本，而不是資產(chǎn)；要逐步實現(xiàn)從前置性審批管理向后置性監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變，管理委員會主要監(jiān)督運營主體是否依法經(jīng)營、規(guī)范管理、科學決策，而不是事事都要事先報經(jīng)審核和批準，出資人的利益將來主要依靠社會中介機構(gòu)的審計來維護。

(2)管人。應(yīng)實現(xiàn)從管班子向推薦或委派產(chǎn)權(quán)代表轉(zhuǎn)變：從按勞分配為主向按要素分配和按勞分配并重轉(zhuǎn)變；要在堅持“黨管干部”原則的基礎(chǔ)上，按照市場經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)村集體企業(yè)制度的要求，實現(xiàn)黨務(wù)工作特別是黨管干部方式的轉(zhuǎn)變。一是對全資農(nóng)村集體企業(yè)，仍實行現(xiàn)行的干部管理方式；二是對非獨資或全資農(nóng)村集體企業(yè)，采取國際通行的推薦或委派董事的辦法；三是對非獨資或全資農(nóng)村集體企業(yè)，總經(jīng)理人選完全由董事會依法定程序確定。要注意實施人力資本管理，對剩余價值的分配做到既要按出資者份額分配，又要按人力資本的份額分配，實踐上可通過年薪制與期股制相結(jié)合等形式使農(nóng)村集體企業(yè)的勞動者和經(jīng)營管理者把自己的利益與農(nóng)村集體企業(yè)的利益真正緊緊地捆在一起。

(3)管事。要逐步實現(xiàn)從對農(nóng)村集體企業(yè)的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，從重視微觀管理向注重中觀管理和宏觀管理轉(zhuǎn)變。主要是通過立法、政策、授權(quán)、委托、培育和發(fā)展產(chǎn)權(quán)交易市場，促進資產(chǎn)流動和區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等進行農(nóng)村集體資產(chǎn)的中觀和宏觀管理。立法和政策上：一要明確農(nóng)村集體資產(chǎn)范疇是經(jīng)營性農(nóng)村集體資產(chǎn)；二要明確如何確定農(nóng)村集體資產(chǎn)運營主體及其權(quán)責；三要盡快完善農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、法人財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)等有關(guān)產(chǎn)權(quán)制度，并進一步完善農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)統(tǒng)計報告、保值增值獎懲考核、收益收繳、資產(chǎn)評估等管理制度，形成比較完善配套的政策法規(guī)體系。積極推進產(chǎn)業(yè)資本與金融資本和社會資本的融合，并加速培養(yǎng)一批懂資本運營的干部隊伍。

3.進行“分類”監(jiān)管

農(nóng)村集體企業(yè)數(shù)量眾多，情況復(fù)雜，目標也多種多樣，分類監(jiān)管十分必要和重要。迄今為止，人們在論及建立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理新體制時，過多的強調(diào)“管人、管事、管資產(chǎn)”相統(tǒng)一的所有者代表職能，忽視了農(nóng)村集體企業(yè)的目標和行業(yè)的差別問題，很少提及分類管理問題。一般認為，農(nóng)村集體企業(yè)的癥結(jié)在于經(jīng)營效率低下。其實準確地說，由于經(jīng)濟目標和社會目標的雙重存在，農(nóng)村集體企業(yè)犧牲了根本的經(jīng)濟目標卻獲得了有限的社會目標。市場經(jīng)濟國家管理農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)驗表明，必須進行分類管理。要提高監(jiān)管效率，就必須進行分類管理。

參考文獻：

［1］ 劉菊香.加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的思考.中國農(nóng)業(yè)會計.2008/09

篇（5）

一、農(nóng)村集體資產(chǎn)概述

農(nóng)村集體資產(chǎn)定義為歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟組織的全體成員所有的資產(chǎn)。屬于組或生產(chǎn)隊集體所有的資產(chǎn)，仍歸該組成員集體所有。這是山東省近期頒布的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例的明確界定，但其實農(nóng)村集體資產(chǎn)由于各種原因一直沒有當做明確界定的資產(chǎn)來管理和使用，上一次我國全面清查農(nóng)村集體資產(chǎn)是在1998年。與當年相比，如今的人們更關(guān)注清查之后集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)改革，改革的目標是什么？因此農(nóng)村集體資產(chǎn)的改革實為當務(wù)之急。自2009年頒布《關(guān)于認真貫徹落實中發(fā)[2009]1號文件精神促進山東省農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的意見》起，截止到2012年初已經(jīng)基本完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的改革任務(wù)，但是農(nóng)村集體資產(chǎn)還有好長的路要走，如何更好的發(fā)展農(nóng)村集體資產(chǎn)，我們值得討論。

二 、農(nóng)村集體資產(chǎn)的發(fā)展存在的問題

多年以來農(nóng)村集體資產(chǎn)一直是相對薄弱的環(huán)節(jié)。大部分地區(qū)基本處于停滯狀態(tài)，我們的農(nóng)村集體資產(chǎn)改革起步較晚，管理滯后，管理機制的不完善以及沒有一定的追究責任懲罰措施使得我們的農(nóng)村集體資產(chǎn)改革存在許多先天性的難題。

1.農(nóng)村集體資產(chǎn)定義不明確，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰。

農(nóng)村集體資產(chǎn)定義不明確，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰是農(nóng)村集體資產(chǎn)存在眾多問題中的基礎(chǔ)問題。總結(jié)起來可大體概括如下：第一，一些集體在國家行政事業(yè)單位的資產(chǎn)被登記為國有資產(chǎn)，有些本該屬于集體經(jīng)濟組織的土地辦理了國有土地使用證；第二，由國家、集體和農(nóng)民同時出資建立的基礎(chǔ)設(shè)施往往使集體的產(chǎn)權(quán)得到侵蝕，第三，集體經(jīng)濟組織投資建設(shè)的固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清。這些問題都是由于資產(chǎn)定義不明確，產(chǎn)權(quán)信息不清晰所造成過的。

2.農(nóng)村集體資產(chǎn)的資產(chǎn)以及財務(wù)管理不規(guī)范，管理制度不完善。

農(nóng)村集體資產(chǎn)的資產(chǎn)管理和財務(wù)管理在制度和定義不清晰的基礎(chǔ)上存在管理的難題，資產(chǎn)管理方面比如家底不清，好多地方的的賬簿上都沒有非常清楚的反應(yīng)出機子資產(chǎn)的詳細登記；集體資產(chǎn)的發(fā)包和出租不規(guī)范；專項資產(chǎn)管理不善，使用不當；有些債權(quán)無法收回以及收支失衡等問題。財務(wù)管理方面的問題有支出簽批不規(guī)范、賬務(wù)處理不規(guī)范、檔案管理不規(guī)范、以及工作交接不規(guī)范等問題。

3.農(nóng)村集體資產(chǎn)流失嚴重，農(nóng)村集體資產(chǎn)效益退化。

農(nóng)村集體資產(chǎn)流失是一個相對復(fù)雜的問題，盡管說集體資產(chǎn)的流失是不可避免的持續(xù)存在的現(xiàn)象，但是流失的不合理性使得這一問題變得尤為突出，總體來看，既有集體經(jīng)濟組織自身的原因，也有一些客觀的因素；既有歷史遺留的問題。也有現(xiàn)實中存在的不可避免的瓶頸。侵占、糾紛、圈占等現(xiàn)象時有發(fā)生。造成了農(nóng)村集體資產(chǎn)生態(tài)的不穩(wěn)定性。

4.部分地區(qū)現(xiàn)象嚴重，侵蝕農(nóng)村集體經(jīng)濟良態(tài)。

由于農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)模糊，農(nóng)民對于集體資產(chǎn)，尤其是農(nóng)村資源狀況大都一頭霧水，有的也不會去了解爭取自己的權(quán)益。農(nóng)村集體資產(chǎn)腐敗現(xiàn)象是管理制度不健全基礎(chǔ)上滋生出來的，有些地方政府消極執(zhí)行相關(guān)規(guī)章制度，造成了部分地區(qū)政府現(xiàn)象嚴重。近幾年在網(wǎng)絡(luò)上提出申訴的農(nóng)民“冤情”，大都涉及農(nóng)村集體資產(chǎn)。因農(nóng)村集體資產(chǎn)管理不善而引發(fā)的上訪，也一直是各級部門處理的要務(wù)之一。雖然我們采取了很多措施來加強農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理，但是好多制度不一定能落實到位，比如在我們農(nóng)村集體資產(chǎn)的清查中，大小的貪污案件屢見不鮮，有的數(shù)額甚至到達數(shù)千萬之巨。

5.缺乏民主管理和審計監(jiān)督，集體資產(chǎn)發(fā)展很難完善。

農(nóng)村集體資產(chǎn)不及時民主公開，公開內(nèi)容及形式也欠缺完整及規(guī)范，造成了部分集體的“暗箱操作”缺乏民主管理。另外審計監(jiān)管不力，審計監(jiān)督力度薄弱工作開展難度很大，知識一些問題流于形式。

三、 農(nóng)村集體資產(chǎn)發(fā)展的對策建議

1.建立集體資產(chǎn)管理組織，健全產(chǎn)權(quán)管理制度

農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)和根本，建立健全的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度要從以下幾方面著手進行:首先確農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營方式，在農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營中堅持農(nóng)村的增值保值以及集體經(jīng)濟優(yōu)先的原則，其次要界定明確的職責分工，建立專門的管理部門，對出現(xiàn)的各種情況能做出最正確的解決方案，最后要在各方面有所保障制度的實施以及維護，建立合同機制，做到及時入賬，及時公開。

2.加強集體資產(chǎn)管理，防止資產(chǎn)流失

加強資產(chǎn)管理。防止資產(chǎn)流失，最重要的一點要是必須要充分發(fā)揮農(nóng)村集體和村民的積極性，確保兩方面協(xié)調(diào)運行。另外要健全集體資產(chǎn)的行政監(jiān)督體系。實行公民參與監(jiān)管，公民參與決策的村民監(jiān)事會制度。

3.堅持完善資產(chǎn)和財務(wù)管理，規(guī)范資產(chǎn)管理制度。

規(guī)范資產(chǎn)和財務(wù)管理首先要做到公開，民主，監(jiān)督。公開要做到全面。民主要做到?jīng)Q策，監(jiān)督要做到正式。另外要建立高效的業(yè)務(wù)流程，建立功能完善的財務(wù)決策支持系統(tǒng)，還要建立跨部門跨組織的信息系統(tǒng)，切實努力做到農(nóng)村集體資產(chǎn)的良態(tài)發(fā)展。

4.消滅干部牟利空間，嚴防腐敗現(xiàn)象發(fā)生

篇（6）

中圖分類號：F321.32 文獻標識碼：A 文章編號：1000－8136（2012）06－0103－02

農(nóng)村集體資產(chǎn)是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員長期勞動積累或入股所創(chuàng)造的屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共有的資產(chǎn)，是廣大農(nóng)民賴以發(fā)展和生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟賴以發(fā)展的重要保證。能否對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行有效的管理，將直接影響著農(nóng)村集體經(jīng)濟的健康發(fā)展，直接影響到廣大農(nóng)民的生活水平，直接影響到社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。目前，一些侵害農(nóng)村集體資產(chǎn)的惡性事件時有發(fā)生，這表明我國在農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理上還存在一些問題，究其原因，主要是制度建設(shè)不夠完善。為此，加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)的有效管理是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、建設(shè)社會主義和諧新農(nóng)村的一項重要工作。

1 農(nóng)村集體資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

1.1 資產(chǎn)流失嚴重

隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的不斷發(fā)展，一些地方的集體資產(chǎn)存量迅速增長，但集體資產(chǎn)的管理相當薄弱，以致造成集體資產(chǎn)被貪污、挪用、拖欠、損壞、揮霍浪費、無償占用；低價承包、變賣等現(xiàn)象時有發(fā)生。一些村企業(yè)通過成立經(jīng)濟實體成為獨立法人，農(nóng)經(jīng)部門無法像對待其他村集體經(jīng)濟資產(chǎn)一樣進行審計監(jiān)管。因此這些身份特殊的村企業(yè)掌握著數(shù)量可觀的集體資產(chǎn)，財務(wù)往來比較多，卻成了監(jiān)管不到的盲區(qū)和事故高發(fā)地帶，造成村集體資產(chǎn)的流失。

1.2 資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)營形式的多樣化，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識不斷增強，在農(nóng)村中產(chǎn)權(quán)糾紛也不斷發(fā)生。引發(fā)產(chǎn)權(quán)糾紛的主要原因：①隨著城市規(guī)模的擴大和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，城郊結(jié)合部農(nóng)村集體土地不斷被征用，土地原有附屬集體資產(chǎn)處理不當，造成權(quán)屬不清；②由于歷史遺留問題造成村和企業(yè)之間土地權(quán)屬不清，界線不明；③原始投資憑據(jù)不足，使其產(chǎn)權(quán)份額無法認定；④不少村集體資產(chǎn)承包時沒有按規(guī)定填寫承包合同，或在承包合同中沒有對資產(chǎn)詳細標明，久而久之便造成了資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清。

1.3 資產(chǎn)收益收支失衡

大多數(shù)村在資金使用上主要包括干部工資、管理費用、福利費用以及一些其他支出，生產(chǎn)性支出所占的比重很小，甚至有的村根本沒有生產(chǎn)性開支。費用開支上無計劃，揮霍浪費嚴重。有些村為了達到村級財務(wù)“零招待”目的，把招待費用轉(zhuǎn)移到村企業(yè)的帳目中隱藏消化。這些現(xiàn)象在農(nóng)村影響很惡劣，群眾意見很大。有的村承包費收入沒有及時存入銀行，坐支現(xiàn)金，以收抵支，以“白條”沖抵現(xiàn)金，收支不及時入賬。部分村干部不按財務(wù)規(guī)章制度辦事，認為只要不把錢裝進自己的腰包就可以了，自律意識淡薄，造成財務(wù)管理問題不斷。

2 提高農(nóng)村集體資產(chǎn)管理對策

2.1 建立農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)控體系

農(nóng)村集體資產(chǎn)數(shù)量多、類型雜、經(jīng)營形式多樣，在管理上宜實行“所有權(quán)不變，分級監(jiān)管”。分級監(jiān)管的形式應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)的類型有所區(qū)別：凡是集體骨干企業(yè)、企業(yè)集團和非經(jīng)營性資產(chǎn)，由村組集體經(jīng)濟組織管理；資源性資產(chǎn)由其主管部門和集體經(jīng)濟組織共同管理；農(nóng)村集體資金的管理，實行所有權(quán)與管理權(quán)分離，按照權(quán)屬不變、分戶立賬的原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)一管理，并建立各種制度，落實監(jiān)管責任。建立健全農(nóng)經(jīng)體系和農(nóng)村集體資產(chǎn)審計制度，以市、縣、鄉(xiāng)三級農(nóng)經(jīng)站為基礎(chǔ)成立農(nóng)村集體資產(chǎn)審計管理委員會，強化其審計監(jiān)督職能，定期組織對村集體資產(chǎn)的使用、管理以及經(jīng)營情況進行審查，并將審計結(jié)果公布于眾，依法對有關(guān)問題進行處理。

2.2 建立集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理制度，避免過度集權(quán)

通過對村組集體資產(chǎn)開展全面的清查、核實，按照誰投資、誰所有、誰受益的原則進行產(chǎn)權(quán)登記和界定，建立年檢制度和產(chǎn)權(quán)檔案，保證集體資產(chǎn)賬實相符、完整安全。另外，發(fā)展農(nóng)村集體資產(chǎn)評估中介組織和產(chǎn)權(quán)交易組織，積極穩(wěn)妥、逐步分批在市、縣建立資產(chǎn)評估事務(wù)所、產(chǎn)權(quán)交易所，并建立一套系統(tǒng)、科學的評估指標體系，規(guī)范評估程度，建立健全產(chǎn)權(quán)交易制度。凡集體資產(chǎn)的租賃、拍賣、承包、入股等產(chǎn)權(quán)流動，必須先進行資產(chǎn)評估，有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的必須通過交易所的正規(guī)渠道進行交易，逐步建立起農(nóng)村集體資產(chǎn)評估、流轉(zhuǎn)體系。在建立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理新體制過程中，由于強調(diào)作為農(nóng)村集體資產(chǎn)“管人、管事、管資產(chǎn)”相統(tǒng)一的所有者代表，為此很容易走向過于集權(quán)。面對大量的農(nóng)村集體資產(chǎn)，過于集權(quán)易造成管理幅度較寬，降低管理效率；另一方面容易導(dǎo)致對農(nóng)村集體企業(yè)日常的生產(chǎn)經(jīng)營活動的過度干涉，影響企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。為此，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理委員會要實現(xiàn)權(quán)利與責任的統(tǒng)一，行使作為出資人應(yīng)有的全部權(quán)利，實現(xiàn)管資產(chǎn)和管事、管人相結(jié)合。

2.3 開展村務(wù)公開制度

村務(wù)公開是以村民小組或村為單位，由集體經(jīng)濟組織對農(nóng)民群眾最關(guān)心的熱點、難點等問題，如經(jīng)濟活動、集體重大事項、財務(wù)管理等開展公開，公開的形式可多種多樣，如隨時公開與定期公開相結(jié)合，上墻公開與口頭公開相結(jié)合，入戶公開與定點公開相結(jié)合。村務(wù)公開的內(nèi)容應(yīng)主要包含：村組財務(wù)管理使用情況；村組固定資產(chǎn)變更和基本建設(shè)情況；農(nóng)村集體資產(chǎn)管理使用情況；集資攤派及“兩工”使用情況；村組集體企業(yè)承包經(jīng)營與收益情況；荒地、水面的承包、流轉(zhuǎn)情況；村組與農(nóng)戶、單位債務(wù)償還回收情況等。通過開展村務(wù)公開，達到集體事務(wù)公開化和資產(chǎn)管理制度化、民主化的目標。

3 結(jié)束語

農(nóng)村集體資產(chǎn)管理是事關(guān)社會穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的大事，所以必須引起高度的重視，努力強化管理措施和管理手段。這能有效地維護廣大人民群眾的利益，防止集體資產(chǎn)流失，維護社會穩(wěn)定，促進國民經(jīng)濟又快又好的發(fā)展，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而發(fā)揮重要作用。

Improve the Management of Rural Collective Assets Countermeasures

篇（7）

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016

Challenge and Policy Suggestions for the Management of Rural-land Assets

WANG Jing，QIU Dao-chi，ZHAO Zi-yan，CAI Jin

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715，China）

Abstract： Improving the management of rural-land assets is the foundation of rural economy development because the largest stocking assets in rural is rural land. This paper is to explain the necessity of the management of rural-land assets based on peasants， little village official and assets appraisal professionals employing the methods of empirical study and normative research. And then find out the existing four problem of rural-land assets management in our country：first the management system of rural-land assets is not completed，second the management mechanism of rural-land assets is not under control，third the management platform of rural-land assets does not work well，fourth the management benefit of rural-land assets is in a low level. And five suggestions are put forward to develop rural-land assets management：first the management subjects of management of rural-land assets should be enhanced，second the rural-land assets should be liquidated and checked，third the income distribution mechanism of rural-land assets should be established，fourth the assessment service system of rural-land assets should be established，fifth the market of rural-land assets should be cultivated.

Key words： rural land；assets management；challenge；policy suggestions

收稿日期：2013-05-21；修訂日期：2013-06-17

基金項目：國家科技支撐計劃項目（2012BAJ22B00）

作者簡介：王靜（1988—），女，河南信陽人，在讀碩士生，主要從事土地利用與國土規(guī)劃方面研究。

通訊作者簡介：邱道持（1947—），男，重慶巴南人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事國土資源管理與區(qū)域開發(fā)方面研究。

為了解農(nóng)村土地資產(chǎn)管理狀況和需求，筆者于2012年以重慶市忠縣、開縣、江津區(qū)等地的農(nóng)民、大學生村官和資產(chǎn)評估專業(yè)人士三個群體為調(diào)查對象，通過實地走訪、座談?wù){(diào)研等方式，發(fā)放和回收調(diào)查問卷594份（其中農(nóng)民316份、大學生村官180份和資產(chǎn)評估協(xié)會98份）（表1）。本研究在分析調(diào)研數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，闡述了加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性，揭示了當前農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的突出問題，提出了加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議。

1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性

1.1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是切實維護農(nóng)民土地合法權(quán)益的必然要求

據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織給出的2010年數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比例最高達54%，遠高于機器10%、農(nóng)業(yè)設(shè)施12%、牲畜24%。全球農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)建設(shè)和價值實現(xiàn)機制滯后，導(dǎo)致農(nóng)村土地資產(chǎn)“流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)方式單一、土地規(guī)模化經(jīng)營程度低、土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)風險高”的現(xiàn)象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農(nóng)戶自身生產(chǎn)生活需要外，無法像城市土地資產(chǎn)那樣在市場中有序流動。農(nóng)村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔保和增值等功能，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長。

在中國，土地是農(nóng)民的根本。對于農(nóng)民而言，土地產(chǎn)權(quán)既是一種生存權(quán)利，又是一種發(fā)展權(quán)利。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利范疇，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民對農(nóng)村集體土地依法享有的各種財產(chǎn)性權(quán)利[1]。農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，指農(nóng)民對自己所擁有的財產(chǎn)，通過行使對財產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán)等物權(quán)，而獲得的相應(yīng)收益，即農(nóng)民對所擁有的財產(chǎn)通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產(chǎn)增值收益。農(nóng)民的財產(chǎn)額度在一定程度上直接影響著財產(chǎn)性收入的多少[2]。據(jù)調(diào)查，受農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，現(xiàn)階段我國農(nóng)戶的財產(chǎn)主要集結(jié)在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農(nóng)戶的房屋價值占其家庭財產(chǎn)價值總量的62.6%，該地區(qū)農(nóng)民的財產(chǎn)性收入比重嚴重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區(qū)越富裕，其居民的財產(chǎn)性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產(chǎn)性收入的多少，成為衡量一個地區(qū)是否富裕的重要標志。

1.2 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求

社會主義市場經(jīng)濟制度是我國基本的經(jīng)濟制度，它要求市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。我國農(nóng)村土地管理制度形成于計劃經(jīng)濟時代，當時國家的建設(shè)規(guī)模有限，對農(nóng)民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發(fā)展，政府依然憑借壟斷權(quán)力，操控農(nóng)村土地市場。以成本價征用農(nóng)民土地，再以市場價出讓土地，失地農(nóng)民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權(quán)成為權(quán)利尋租的動力[3-4]。政府過度介入經(jīng)濟生活，對市場經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不良作用。現(xiàn)行的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制落后于時代的發(fā)展，違背了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。

黨的十明確提出，不失時機深化重要領(lǐng)域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。因此，應(yīng)當著力完善農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制，推進農(nóng)村土地資產(chǎn)市場化，培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場體系。

1.3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求

解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理有利于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟實力。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體。發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

改革開放以后，中國工業(yè)化和城市化進程在較短時間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)突破性發(fā)展，主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下勞動力、資金、土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農(nóng)村向城市單向流動，大量農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而大量農(nóng)民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權(quán)利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果[4]。顯然，這種“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制下，形成城鄉(xiāng)分割的土地市場。從土地市場體系構(gòu)建來看，城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租交易市場經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)比較完善，但是農(nóng)村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，導(dǎo)致失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為當今中國最嚴重的社會經(jīng)濟問題之一。同時，城鄉(xiāng)分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合[5]。土地權(quán)屬限制導(dǎo)致集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地出現(xiàn)同地不同價，農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值沒有真正顯現(xiàn)出來。因此，深化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理改革，確保城鄉(xiāng)之間在資源配置和利用方面擁有平等的權(quán)利和機會，實現(xiàn)真正意義上的公平和正義。有序推進農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，促進農(nóng)村土地資產(chǎn)化，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，對于構(gòu)建和諧社會也具有特別重要的意義。

2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的問題

2.1 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理制度不健全

中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等法律中都有明確的規(guī)定。但是農(nóng)村集體組織是誰，法律是否賦予農(nóng)村集體組織行使土地所有權(quán)，法律規(guī)定含糊。《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。《中華人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的土，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。顯然，法律賦予農(nóng)村集體組織的是經(jīng)營管理權(quán)，并未明確農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體組織代表農(nóng)民集體行使。

“集體產(chǎn)權(quán)”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監(jiān)督的程序和形式，法律并無明確規(guī)定，在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實中找不到對應(yīng)的載體，以及其標志性權(quán)能被國家控制在手中和大部分權(quán)能實際上是由少數(shù)農(nóng)村干部在行使，導(dǎo)致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區(qū)、開縣和忠縣農(nóng)戶走訪調(diào)查并回收有效問卷316份，結(jié)果表明，多數(shù)農(nóng)民對土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊不清的，甚至農(nóng)民的土地集體所有權(quán)概念是很淡薄的。其中28%農(nóng)戶認為，集體就是國家；36%的農(nóng)民認為集體是干部（村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部），認為集體是村民小組占15%；剩余21%的農(nóng)民表示不清楚或是不關(guān)心。

周誠在《土地經(jīng)濟學》中提出了“五權(quán)結(jié)構(gòu)”，即所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)[6]。在目前的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)對集體和農(nóng)民而言，并不完整。一方面，農(nóng)民集體不能充分行使土地權(quán)利；另一方面，農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)雖然相對充分，但財產(chǎn)權(quán)嚴重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)缺乏有效的實現(xiàn)途徑和保護機制。

造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現(xiàn)階段隨著家庭承包經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織在大多數(shù)村內(nèi)是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權(quán)主體；二是下，土地被細化經(jīng)營，雖然滿足了農(nóng)戶的土地私化經(jīng)營愿望，但是小農(nóng)意識下的農(nóng)民并不關(guān)心土地的所有權(quán)主體是誰；三是在對農(nóng)村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴重，普遍的形成政府“代民做主”的現(xiàn)象。

2.2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制失靈

現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制體現(xiàn)于行政干預(yù)土地產(chǎn)權(quán)配置，這種管理機制造成各項權(quán)利主體對土地的權(quán)利、義務(wù)難以明確，這是農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾產(chǎn)生的根源[7]。農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾集中反映在：一是國家對農(nóng)村土地權(quán)利的控制，表明土地的最終歸屬權(quán)屬于國家，但國家并不是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農(nóng)村土地所有權(quán)交易并且參與所有權(quán)收益分配；二是農(nóng)民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權(quán)，主體地位處于虛置狀態(tài)[8]，土地權(quán)益受到多方侵蝕；三是集體土地的經(jīng)營管理者自身角色混亂，權(quán)利和義務(wù)不對稱，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的充分行使受制于農(nóng)村基層政治民主發(fā)展狀況[9]。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地經(jīng)營管理者分為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、社集體經(jīng)濟組織或村民小組。他們既是一個經(jīng)濟組織，負責經(jīng)營管理農(nóng)村土地，又被視為地方政府在農(nóng)村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農(nóng)村版“政企不分”。

長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產(chǎn)補償機制不符合市場經(jīng)濟體制。《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。征地補償標準未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農(nóng)用地一經(jīng)征用后，其用途改變會導(dǎo)致地價高漲，而這部分巨額增值收益農(nóng)民并沒有權(quán)力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農(nóng)民對土地的所有權(quán)基本上未得到地方政府的承認或尊重。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農(nóng)部門傾斜[10]。近年來，全國各地越來越多的失地農(nóng)民上訪、投訴媒體等維權(quán)抗爭活動以及其與地方政府和開發(fā)商之間發(fā)生的嚴重沖突事件影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

2.3 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺薄弱

農(nóng)村土地資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、資金運作和資產(chǎn)經(jīng)營狀況進行系統(tǒng)檢查、評估。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理在確權(quán)、統(tǒng)計和評估方面存在滯后性，農(nóng)民主體意識和權(quán)利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監(jiān)督管理不到位等問題，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)管理混亂、資產(chǎn)處置隨意等問題[11]。

加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，首先應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的存量，明細到村、組、戶。其次，應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場價值。抽樣調(diào)查忠縣269個農(nóng)戶，98%的被調(diào)查農(nóng)戶知道自己承包地的數(shù)量、位置，但是他們不知道自己承包地資產(chǎn)的市場價值；抽樣調(diào)查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調(diào)查者能正確回答本村的土地面積、用地結(jié)構(gòu)，但是他們不知道本村土地資產(chǎn)的市場價值。我國農(nóng)村廣大基層干部和農(nóng)戶對農(nóng)村土地資產(chǎn)認知程度低，究其原因有以下幾點：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)遺留的歷史問題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，“三級所有，社為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農(nóng)村土地界限存在爭議。二是農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的特殊性。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)本身存在的特性，如產(chǎn)權(quán)特征、資產(chǎn)屬性、市場條件等，在進行土地資產(chǎn)評估的時候，存在一定的障礙[12]。

對重慶市資產(chǎn)評估協(xié)會98名專業(yè)人士咨詢結(jié)果顯示：98%的受訪者認為，加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺建設(shè)是十分必要的，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度必須進行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，同時也表達了對現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估狀況的不滿；92%受訪者建議農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的原理和方法參照土地流轉(zhuǎn)市場定價法；超過半數(shù)的受訪者認為，農(nóng)村土地資產(chǎn)評估需要完善法律制度來支持。

2.4 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益低

目前，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善形成種種弊端，影響到廣大農(nóng)戶財產(chǎn)性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經(jīng)濟學的一個基本論斷。農(nóng)民擁有土地，就擁有巨大財富，就應(yīng)該擁有更多的財產(chǎn)性收入。中國城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計結(jié)果（表2）表明，城鎮(zhèn)居民沒有土地所有權(quán)，卻有更多的財產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民擁有土地所有權(quán)，但財產(chǎn)性收入較少。這個現(xiàn)象發(fā)人深省，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益幾何。

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善影響到土地資源的可持續(xù)利用。第一，對土地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現(xiàn)象[13]。特別是在城市近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達的沿海地區(qū)，農(nóng)村集體非農(nóng)用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯(lián)營、聯(lián)建分成和抵押等方式進入市場。這種現(xiàn)象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產(chǎn)收益流失[14]。第二，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在城郊地區(qū)，農(nóng)村土地資產(chǎn)增值空間迅速提升，但是由于存在相關(guān)土地法律和政策的嚴格限制，在城郊地區(qū)一些集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)地、無序地流轉(zhuǎn)形成了一定的隱形市場，農(nóng)民以不合法方式爭取自身利益的行為，導(dǎo)致了土地資產(chǎn)管理失控、建設(shè)用地供應(yīng)總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農(nóng)地占用成本低，土地粗放式利用現(xiàn)象十分普遍。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1996—2010年間全國農(nóng)村人口減少了1.49億，但農(nóng)村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農(nóng)民人均農(nóng)村居民點用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國家規(guī)定的建設(shè)用地標準，形成許多所謂“空心村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象也十分普遍。

3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議

3.1 強化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理主體

黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位。基層群眾自治是我國的基本政治制度。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，加強農(nóng)村政權(quán)建設(shè)中具有十分重要的作用。《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應(yīng)當支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會應(yīng)當尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。各地農(nóng)村經(jīng)濟社會改革發(fā)展的經(jīng)驗證明，優(yōu)化資源配置是村民委員會履行職責的保障。發(fā)揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的職能，是農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢，也是壯大村級集體經(jīng)濟的客觀要求[15]。我們要堅持生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互適應(yīng)的科學發(fā)展觀，深刻認識農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體發(fā)展的客觀規(guī)律，與時俱進，推進農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體創(chuàng)新發(fā)展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權(quán)，強化村民委員會的土地所有權(quán)和土地用益物權(quán)。改“三級所有，社為基礎(chǔ)”為“三級所有，村為基礎(chǔ)”。

3.2 開展農(nóng)村土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資

開展農(nóng)村股份合作、推進“三權(quán)抵押”和“地票交易”，必然要求科學評估農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值，嚴格明晰農(nóng)村集體土地資本結(jié)構(gòu)。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產(chǎn)價值，農(nóng)村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產(chǎn)價值。農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值都搞不清楚，又如何能壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益[16]？因此開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資，顯化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值是壯大村級集體經(jīng)濟、切實維護農(nóng)民土地權(quán)益的客觀要求。據(jù)調(diào)查，全國加快了農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證已近完成，宅基地使用權(quán)和村民住房所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達到90%。建議政府以第二次土地大調(diào)查成果和農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作成果為平臺，推進農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資登記，摸清每一個村民委員會的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、價值，為加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供決策依據(jù)，為壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益提供公共服務(wù)。保障村民委員會和農(nóng)戶的土地權(quán)利在經(jīng)濟上得到有效實現(xiàn)，創(chuàng)造條件讓村民委員會和廣大農(nóng)民擁有更多的土地財產(chǎn)和財產(chǎn)性收入。

3.3 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機制

《中華人民共和國物權(quán)法》（2007年3月）明確規(guī)定，所有權(quán)人對自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。長期以來，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益管理相對滯后，關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的產(chǎn)生機制和分配機制認識不足、政策缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)的要求未能滿足，嚴重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟科學發(fā)展，危及農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。國有土地所有權(quán)收益已上萬億，農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權(quán)收益管理，也要加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)所有權(quán)收益管理。建議加強社會調(diào)查、理論研究和政策分析，深刻認識農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的地位、作用和性質(zhì)，科學構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的實現(xiàn)路徑和方式，合理評估農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益分配方案。建議加大制度創(chuàng)新和制度供給，保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)，為加快農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)。

3.4 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估服務(wù)體系

價格是市場的靈魂，如何評估農(nóng)地資產(chǎn)價格，是推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國有土地多年來已形成了較為完善的土地定級估價辦法，但對農(nóng)村土地資產(chǎn)價值認識不足，農(nóng)地定級估價基本上還是空白。如何建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展要求的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)定價機制，需要深化研究。與發(fā)達的城市土地評估機構(gòu)相比，農(nóng)村土地價格評估機構(gòu)和專業(yè)評估人員極為缺乏。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進農(nóng)村股份制改革中，土地資產(chǎn)價值評估難，制約了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的有序推進。政府為城市國有土地資產(chǎn)管理提供了公共服務(wù)，也應(yīng)當為農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供公共服務(wù)，做好相關(guān)服務(wù)工作，推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理。針對集體土地資產(chǎn)管理中存在的信息不暢通、價格不合理、服務(wù)體系薄弱等問題，迫切需要建立農(nóng)村土地權(quán)屬登記、資產(chǎn)評估、法律援助等服務(wù)體系。合理的價格不僅能充分體現(xiàn)土地的價值，而且可以引導(dǎo)土地資源的優(yōu)化配置。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。政府土地行政主管部門應(yīng)當適時制定符合社會主義市場經(jīng)濟體制，適應(yīng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的農(nóng)村土地定級估價規(guī)范，建立農(nóng)村地價評估機構(gòu)，培訓農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評估專業(yè)人員，開展農(nóng)村集體土地定級估價，合理確定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價格，壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益。

3.5 培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場

黨的十報告明確提出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。健全現(xiàn)代市場體系，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。發(fā)展多層次資本市場，建立公共資源出讓收益合理共享機制。市場是活化資產(chǎn)的平臺，培育發(fā)展農(nóng)村土地資產(chǎn)市場，是深化農(nóng)村土地、林權(quán)等制度改革，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動的客觀要求。我們必須堅持中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展道路，活化、顯化、實化農(nóng)村土地資產(chǎn)。建議培育發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機構(gòu)，開展農(nóng)村土地、林權(quán)等生產(chǎn)要素抵押和涉農(nóng)保險試點質(zhì)押。建議積極推進地方立法，賦予農(nóng)民更加充分、更有保障的土地權(quán)利，強化土地用益物權(quán)和土地發(fā)展權(quán)。有序推進集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款，使農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市國有建設(shè)用地擁有同樣的用益物權(quán)，使農(nóng)民的土地資產(chǎn)與城市居民的土地資產(chǎn)具有同等市場價值和平等市場地位，釋放沉睡多年的農(nóng)村土地資產(chǎn)融資功能[18]，允許農(nóng)民以土地資產(chǎn)作為財產(chǎn)抵押。農(nóng)村土地資產(chǎn)權(quán)利是國家法律賦予農(nóng)民的權(quán)利，屬于用益物權(quán)性質(zhì)，農(nóng)民依法享有占有、使用、流轉(zhuǎn)和收益等權(quán)利，不得剝奪和非法限制。建議積極開展政策研究，推進地方立法，培育農(nóng)村土地市場，完善社會主義市場體系。

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篇（8）

1.1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是切實維護農(nóng)民土地合法權(quán)益的必然要求

據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織給出的2010年數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比例最高達54%，遠高于機器10%、農(nóng)業(yè)設(shè)施12%、牲畜24%。全球農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)建設(shè)和價值實現(xiàn)機制滯后，導(dǎo)致農(nóng)村土地資產(chǎn)“流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)方式單一、土地規(guī)模化經(jīng)營程度低、土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)風險高”的現(xiàn)象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農(nóng)戶自身生產(chǎn)生活需要外，無法像城市土地資產(chǎn)那樣在市場中有序流動。農(nóng)村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔保和增值等功能，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長。

在中國，土地是農(nóng)民的根本。對于農(nóng)民而言，土地產(chǎn)權(quán)既是一種生存權(quán)利，又是一種發(fā)展權(quán)利。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利范疇，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民對農(nóng)村集體土地依法享有的各種財產(chǎn)性權(quán)利。農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，指農(nóng)民對自己所擁有的財產(chǎn)，通過行使對財產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán)等物權(quán)，而獲得的相應(yīng)收益，即農(nóng)民對所擁有的財產(chǎn)通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產(chǎn)增值收益。農(nóng)民的財產(chǎn)額度在一定程度上直接影響著財產(chǎn)性收入的多少。據(jù)調(diào)查，受農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，現(xiàn)階段我國農(nóng)戶的財產(chǎn)主要集結(jié)在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農(nóng)戶的房屋價值占其家庭財產(chǎn)價值總量的62.6%，該地區(qū)農(nóng)民的財產(chǎn)性收入比重嚴重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區(qū)越富裕，其居民的財產(chǎn)性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產(chǎn)性收入的多少，成為衡量一個地區(qū)是否富裕的重要標志。

1.2 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求

社會主義市場經(jīng)濟制度是我國基本的經(jīng)濟制度，它要求市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。我國農(nóng)村土地管理制度形成于計劃經(jīng)濟時代，當時國家的建設(shè)規(guī)模有限，對農(nóng)民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發(fā)展，政府依然憑借壟斷權(quán)力，操控農(nóng)村土地市場。以成本價征用農(nóng)民土地，再以市場價出讓土地，失地農(nóng)民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權(quán)成為權(quán)利尋租的動力。政府過度介入經(jīng)濟生活，對市場經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不良作用。現(xiàn)行的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制落后于時代的發(fā)展，違背了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。

黨的十明確提出，不失時機深化重要領(lǐng)域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。因此，應(yīng)當著力完善農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制，推進農(nóng)村土地資產(chǎn)市場化，培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場體系。

1.3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求

解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理有利于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟實力。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體。發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

改革開放以后，中國工業(yè)化和城市化進程在較短時間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)突破性發(fā)展，主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下勞動力、資金、土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農(nóng)村向城市單向流動，大量農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而大量農(nóng)民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權(quán)利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果。顯然，這種“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制下，形成城鄉(xiāng)分割的土地市場。從土地市場體系構(gòu)建來看，城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租交易市場經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)比較完善，但是農(nóng)村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，導(dǎo)致失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為當今中國最嚴重的社會經(jīng)濟問題之一。同時，城鄉(xiāng)分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合。土地權(quán)屬限制導(dǎo)致集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地出現(xiàn)同地不同價，農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值沒有真正顯現(xiàn)出來。因此，深化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理改革，確保城鄉(xiāng)之間在資源配置和利用方面擁有平等的權(quán)利和機會，實現(xiàn)真正意義上的公平和正義。有序推進農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，促進農(nóng)村土地資產(chǎn)化，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，對于構(gòu)建和諧社會也具有特別重要的意義。

2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的問題

2.1 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理制度不健全

中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等法律中都有明確的規(guī)定。但是農(nóng)村集體組織是誰，法律是否賦予農(nóng)村集體組織行使土地所有權(quán)，法律規(guī)定含糊。《中華人民共 和國土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。《中華人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的土，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。顯然，法律賦予農(nóng)村集體組織的是經(jīng)營管理權(quán)，并未明確農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體組織代表農(nóng)民集體行使。

“集體產(chǎn)權(quán)”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監(jiān)督的程序和形式，法律并無明確規(guī)定，在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實中找不到對應(yīng)的載體，以及其標志性權(quán)能被國家控制在手中和大部分權(quán)能實際上是由少數(shù)農(nóng)村干部在行使，導(dǎo)致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區(qū)、開縣和忠縣農(nóng)戶走訪調(diào)查并回收有效問卷316份，結(jié)果表明，多數(shù)農(nóng)民對土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊不清的，甚至農(nóng)民的土地集體所有權(quán)概念是很淡薄的。其中28%農(nóng)戶認為，集體就是國家；36%的農(nóng)民認為集體是干部（村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部），認為集體是村民小組占15%；剩余21%的農(nóng)民表示不清楚或是不關(guān)心。

周誠在《土地經(jīng)濟學》中提出了“五權(quán)結(jié)構(gòu)”，即所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。在目前的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)對集體和農(nóng)民而言，并不完整。一方面，農(nóng)民集體不能充分行使土地權(quán)利；另一方面，農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)雖然相對充分，但財產(chǎn)權(quán)嚴重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)缺乏有效的實現(xiàn)途徑和保護機制。

造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現(xiàn)階段隨著家庭承包經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織在大多數(shù)村內(nèi)是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權(quán)主體；二是下，土地被細化經(jīng)營，雖然滿足了農(nóng)戶的土地私化經(jīng)營愿望，但是小農(nóng)意識下的農(nóng)民并不關(guān)心土地的所有權(quán)主體是誰；三是在對農(nóng)村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴重，普遍的形成政府“代民做主”的現(xiàn)象。

2.2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制失靈

現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制體現(xiàn)于行政干預(yù)土地產(chǎn)權(quán)配置，這種管理機制造成各項權(quán)利主體對土地的權(quán)利、義務(wù)難以明確，這是農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾產(chǎn)生的根源。農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾集中反映在：一是國家對農(nóng)村土地權(quán)利的控制，表明土地的最終歸屬權(quán)屬于國家，但國家并不是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農(nóng)村土地所有權(quán)交易并且參與所有權(quán)收益分配；二是農(nóng)民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權(quán)，主體地位處于虛置狀態(tài)，土地權(quán)益受到多方侵蝕；三是集體土地的經(jīng)營管理者自身角色混亂，權(quán)利和義務(wù)不對稱，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的充分行使受制于農(nóng)村基層政治民主發(fā)展狀況。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地經(jīng)營管理者分為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、社集體經(jīng)濟組織或村民小組。他們既是一個經(jīng)濟組織，負責經(jīng)營管理農(nóng)村土地，又被視為地方政府在農(nóng)村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農(nóng)村版“政企不分”。

長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產(chǎn)補償機制不符合市場經(jīng)濟體制。《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。征地補償標準未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農(nóng)用地一經(jīng)征用后，其用途改變會導(dǎo)致地價高漲，而這部分巨額增值收益農(nóng)民并沒有權(quán)力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農(nóng)民對土地的所有權(quán)基本上未得到地方政府的承認或尊重。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農(nóng)部門傾斜。近年來，全國各地越來越多的失地農(nóng)民上訪、投訴媒體等維權(quán)抗爭活動以及其與地方政府和開發(fā)商之間發(fā)生的嚴重沖突事件影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

2.3 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺薄弱

農(nóng)村土地資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、資金運作和資產(chǎn)經(jīng)營狀況進行系統(tǒng)檢查、評估。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理在確權(quán)、統(tǒng)計和評估方面存在滯后性，農(nóng)民主體意識和權(quán)利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監(jiān)督管理不到位等問題，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)管理混亂、資產(chǎn)處置隨意等問題。

加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，首先應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的存量，明細到村、組、戶。其次，應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場價值。抽樣調(diào)查忠縣269個農(nóng)戶，98%的被調(diào)查農(nóng)戶知道自己承包地的數(shù)量、位置，但是他們不知道自己承包地資產(chǎn)的市場價值；抽樣調(diào)查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調(diào)查者能正確回答本村的土地面積、用地結(jié)構(gòu)，但是他們不知道本村土地資產(chǎn)的市場價值。我國農(nóng)村廣大基層干部和農(nóng)戶對農(nóng)村土地資產(chǎn)認知程度低，究其原因有以下幾點：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)遺留的歷史問題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，“三級所有，社為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農(nóng)村土地界限存在爭議。二是農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的特殊性。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)本身存在的特性，如產(chǎn)權(quán)特征、資產(chǎn)屬性、市場條件等，在進行土地資產(chǎn)評估的時候，存在一定的障礙。

對重慶市資產(chǎn)評估協(xié)會98名專業(yè)人士咨詢結(jié)果顯示：98%的受訪者認為，加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺建設(shè)是十分必要的，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度必須 進行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，同時也表達了對現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估狀況的不滿；92%受訪者建議農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的原理和方法參照土地流轉(zhuǎn)市場定價法；超過半數(shù)的受訪者認為，農(nóng)村土地資產(chǎn)評估需要完善法律制度來支持。

2.4 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益低

目前，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善形成種種弊端，影響到廣大農(nóng)戶財產(chǎn)性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經(jīng)濟學的一個基本論斷。農(nóng)民擁有土地，就擁有巨大財富，就應(yīng)該擁有更多的財產(chǎn)性收入。中國城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計結(jié)果（表2）表明，城鎮(zhèn)居民沒有土地所有權(quán)，卻有更多的財產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民擁有土地所有權(quán)，但財產(chǎn)性收入較少。這個現(xiàn)象發(fā)人深省，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益幾何。

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善影響到土地資源的可持續(xù)利用。第一，對土地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現(xiàn)象。特別是在城市近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達的沿海地區(qū)，農(nóng)村集體非農(nóng)用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯(lián)營、聯(lián)建分成和抵押等方式進入市場。這種現(xiàn)象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產(chǎn)收益流失。第二，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在城郊地區(qū)，農(nóng)村土地資產(chǎn)增值空間迅速提升，但是由于存在相關(guān)土地法律和政策的嚴格限制，在城郊地區(qū)一些集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)地、無序地流轉(zhuǎn)形成了一定的隱形市場，農(nóng)民以不合法方式爭取自身利益的行為，導(dǎo)致了土地資產(chǎn)管理失控、建設(shè)用地供應(yīng)總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農(nóng)地占用成本低，土地粗放式利用現(xiàn)象十分普遍。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1996—2010年間全國農(nóng)村人口減少了1.49億，但農(nóng)村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農(nóng)民人均農(nóng)村居民點用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國家規(guī)定的建設(shè)用地標準，形成許多所謂“空心村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象也十分普遍。

3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議

3.1 強化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理主體

黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位。基層群眾自治是我國的基本政治制度。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，加強農(nóng)村政權(quán)建設(shè)中具有十分重要的作用。《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應(yīng)當支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會應(yīng)當尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。各地農(nóng)村經(jīng)濟社會改革發(fā)展的經(jīng)驗證明，優(yōu)化資源配置是村民委員會履行職責的保障。發(fā)揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的職能，是農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢，也是壯大村級集體經(jīng)濟的客觀要求。我們要堅持生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互適應(yīng)的科學發(fā)展觀，深刻認識農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體發(fā)展的客觀規(guī)律，與時俱進，推進農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體創(chuàng)新發(fā)展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權(quán)，強化村民委員會的土地所有權(quán)和土地用益物權(quán)。改“三級所有，社為基礎(chǔ)”為“三級所有，村為基礎(chǔ)”。

3.2 開展農(nóng)村土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資

開展農(nóng)村股份合作、推進“三權(quán)抵押”和“地票交易”，必然要求科學評估農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值，嚴格明晰農(nóng)村集體土地資本結(jié)構(gòu)。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產(chǎn)價值，農(nóng)村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產(chǎn)價值。農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值都搞不清楚，又如何能壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益？因此開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資，顯化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值是壯大村級集體經(jīng)濟、切實維護農(nóng)民土地權(quán)益的客觀要求。據(jù)調(diào)查，全國加快了農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證已近完成，宅基地使用權(quán)和村民住房所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達到90%。建議政府以第二次土地大調(diào)查成果和農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作成果為平臺，推進農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資登記，摸清每一個村民委員會的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、價值，為加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供決策依據(jù)，為壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益提供公共服務(wù)。保障村民委員會和農(nóng)戶的土地權(quán)利在經(jīng)濟上得到有效實現(xiàn)，創(chuàng)造條件讓村民委員會和廣大農(nóng)民擁有更多的土地財產(chǎn)和財產(chǎn)性收入。

3.3 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機制

《中華人民共和國物權(quán)法》（2007年3月）明確規(guī)定，所有權(quán)人對自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。長期以來，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益管理相對滯后，關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的產(chǎn)生機制和分配機制認識不足、政策缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)的要求未能滿足，嚴重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟科學發(fā)展，危及農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。國有土地所有權(quán)收益已上萬億，農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權(quán)收益管理，也要加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)所有權(quán)收益管理。建議加強社會調(diào)查、理論研究和政策分析，深刻認識農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的地位、作用和性質(zhì)，科學構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的實現(xiàn)路徑和方式，合理評估農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益分配方案。建議加大制度創(chuàng)新和制度供給，保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)，為加快農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)。

3.4 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估服務(wù)體系

篇（9）

據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織給出的2010年數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比例最高達54%，遠高于機器10%、農(nóng)業(yè)設(shè)施12%、牲畜24%。全球農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)建設(shè)和價值實現(xiàn)機制滯后，導(dǎo)致農(nóng)村土地資產(chǎn)“流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)方式單一、土地規(guī)模化經(jīng)營程度低、土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)風險高”的現(xiàn)象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農(nóng)戶自身生產(chǎn)生活需要外，無法像城市土地資產(chǎn)那樣在市場中有序流動。農(nóng)村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔保和增值等功能，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長。在中國，土地是農(nóng)民的根本。對于農(nóng)民而言，土地產(chǎn)權(quán)既是一種生存權(quán)利，又是一種發(fā)展權(quán)利。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利范疇，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民對農(nóng)村集體土地依法享有的各種財產(chǎn)性權(quán)利[1]。農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，指農(nóng)民對自己所擁有的財產(chǎn)，通過行使對財產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán)等物權(quán)，而獲得的相應(yīng)收益，即農(nóng)民對所擁有的財產(chǎn)通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產(chǎn)增值收益。農(nóng)民的財產(chǎn)額度在一定程度上直接影響著財產(chǎn)性收入的多少[2]。據(jù)調(diào)查，受農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，現(xiàn)階段我國農(nóng)戶的財產(chǎn)主要集結(jié)在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農(nóng)戶的房屋價值占其家庭財產(chǎn)價值總量的62.6%，該地區(qū)農(nóng)民的財產(chǎn)性收入比重嚴重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區(qū)越富裕，其居民的財產(chǎn)性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產(chǎn)性收入的多少，成為衡量一個地區(qū)是否富裕的重要標志。

1.2加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求

社會主義市場經(jīng)濟制度是我國基本的經(jīng)濟制度，它要求市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。我國農(nóng)村土地管理制度形成于計劃經(jīng)濟時代，當時國家的建設(shè)規(guī)模有限，對農(nóng)民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發(fā)展，政府依然憑借壟斷權(quán)力，操控農(nóng)村土地市場。以成本價征用農(nóng)民土地，再以市場價出讓土地，失地農(nóng)民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權(quán)成為權(quán)利尋租的動力[3-4]。政府過度介入經(jīng)濟生活，對市場經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不良作用。現(xiàn)行的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制落后于時代的發(fā)展，違背了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。黨的十明確提出，不失時機深化重要領(lǐng)域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。因此，應(yīng)當著力完善農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制，推進農(nóng)村土地資產(chǎn)市場化，培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場體系。

1.3加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求

解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理有利于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟實力。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體。發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。改革開放以后，中國工業(yè)化和城市化進程在較短時間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)突破性發(fā)展，主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下勞動力、資金、土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農(nóng)村向城市單向流動，大量農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而大量農(nóng)民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權(quán)利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果[4]。顯然，這種“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制下，形成城鄉(xiāng)分割的土地市場。從土地市場體系構(gòu)建來看，城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租交易市場經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)比較完善，但是農(nóng)村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，導(dǎo)致失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為當今中國最嚴重的社會經(jīng)濟問題之一。同時，城鄉(xiāng)分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合[5]。土地權(quán)屬限制導(dǎo)致集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地出現(xiàn)同地不同價，農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值沒有真正顯現(xiàn)出來。因此，深化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理改革，確保城鄉(xiāng)之間在資源配置和利用方面擁有平等的權(quán)利和機會，實現(xiàn)真正意義上的公平和正義。有序推進農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，促進農(nóng)村土地資產(chǎn)化，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，對于構(gòu)建和諧社會也具有特別重要的意義。

2農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的問題

2.1農(nóng)村土地資產(chǎn)管理制度不健全

中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等法律中都有明確的規(guī)定。但是農(nóng)村集體組織是誰，法律是否賦予農(nóng)村集體組織行使土地所有權(quán)，法律規(guī)定含糊。《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。《中華人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的土，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。顯然，法律賦予農(nóng)村集體組織的是經(jīng)營管理權(quán)，并未明確農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體組織代表農(nóng)民集體行使。“集體產(chǎn)權(quán)”(CollectivePropertyRight)或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監(jiān)督的程序和形式，法律并無明確規(guī)定，在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實中找不到對應(yīng)的載體，以及其標志性權(quán)能被國家控制在手中和大部分權(quán)能實際上是由少數(shù)農(nóng)村干部在行使，導(dǎo)致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區(qū)、開縣和忠縣農(nóng)戶走訪調(diào)查并回收有效問卷316份，結(jié)果表明，多數(shù)農(nóng)民對土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊不清的，甚至農(nóng)民的土地集體所有權(quán)概念是很淡薄的。其中28%農(nóng)戶認為，集體就是國家；36%的農(nóng)民認為集體是干部（村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部），認為集體是村民小組占15%；剩余21%的農(nóng)民表示不清楚或是不關(guān)心。周誠在《土地經(jīng)濟學》中提出了“五權(quán)結(jié)構(gòu)”，即所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)[6]。在目前的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)對集體和農(nóng)民而言，并不完整。一方面，農(nóng)民集體不能充分行使土地權(quán)利；另一方面，農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)雖然相對充分，但財產(chǎn)權(quán)嚴重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)缺乏有效的實現(xiàn)途徑和保護機制。造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現(xiàn)階段隨著家庭承包經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織在大多數(shù)村內(nèi)是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權(quán)主體；二是下，土地被細化經(jīng)營，雖然滿足了農(nóng)戶的土地私化經(jīng)營愿望，但是小農(nóng)意識下的農(nóng)民并不關(guān)心土地的所有權(quán)主體是誰；三是在對農(nóng)村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴重，普遍的形成政府“代民做主”的現(xiàn)象。

2.2農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制失靈

現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制體現(xiàn)于行政干預(yù)土地產(chǎn)權(quán)配置，這種管理機制造成各項權(quán)利主體對土地的權(quán)利、義務(wù)難以明確，這是農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾產(chǎn)生的根源[7]。農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾集中反映在：一是國家對農(nóng)村土地權(quán)利的控制，表明土地的最終歸屬權(quán)屬于國家，但國家并不是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農(nóng)村土地所有權(quán)交易并且參與所有權(quán)收益分配；二是農(nóng)民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權(quán)，主體地位處于虛置狀態(tài)[8]，土地權(quán)益受到多方侵蝕；三是集體土地的經(jīng)營管理者自身角色混亂，權(quán)利和義務(wù)不對稱，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的充分行使受制于農(nóng)村基層政治民主發(fā)展狀況[9]。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地經(jīng)營管理者分為三種，即鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、社集體經(jīng)濟組織或村民小組。他們既是一個經(jīng)濟組織，負責經(jīng)營管理農(nóng)村土地，又被視為地方政府在農(nóng)村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農(nóng)村版“政企不分”。長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產(chǎn)補償機制不符合市場經(jīng)濟體制。《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。征地補償標準未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農(nóng)用地一經(jīng)征用后，其用途改變會導(dǎo)致地價高漲，而這部分巨額增值收益農(nóng)民并沒有權(quán)力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農(nóng)民對土地的所有權(quán)基本上未得到地方政府的承認或尊重。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農(nóng)部門傾斜[10]。近年來，全國各地越來越多的失地農(nóng)民上訪、投訴媒體等維權(quán)抗爭活動以及其與地方政府和開發(fā)商之間發(fā)生的嚴重沖突事件影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

2.3農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺薄弱

農(nóng)村土地資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、資金運作和資產(chǎn)經(jīng)營狀況進行系統(tǒng)檢查、評估。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理在確權(quán)、統(tǒng)計和評估方面存在滯后性，農(nóng)民主體意識和權(quán)利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監(jiān)督管理不到位等問題，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)管理混亂、資產(chǎn)處置隨意等問題[11]。加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，首先應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的存量，明細到村、組、戶。其次，應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場價值。抽樣調(diào)查忠縣269個農(nóng)戶，98%的被調(diào)查農(nóng)戶知道自己承包地的數(shù)量、位置，但是他們不知道自己承包地資產(chǎn)的市場價值；抽樣調(diào)查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調(diào)查者能正確回答本村的土地面積、用地結(jié)構(gòu)，但是他們不知道本村土地資產(chǎn)的市場價值。我國農(nóng)村廣大基層干部和農(nóng)戶對農(nóng)村土地資產(chǎn)認知程度低，究其原因有以下幾點：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)遺留的歷史問題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，“三級所有，社為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農(nóng)村土地界限存在爭議。二是農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的特殊性。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)本身存在的特性，如產(chǎn)權(quán)特征、資產(chǎn)屬性、市場條件等，在進行土地資產(chǎn)評估的時候，存在一定的障礙[12]。對重慶市資產(chǎn)評估協(xié)會98名專業(yè)人士咨詢結(jié)果顯示：98%的受訪者認為，加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺建設(shè)是十分必要的，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度必須進行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，同時也表達了對現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估狀況的不滿；92%受訪者建議農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的原理和方法參照土地流轉(zhuǎn)市場定價法；超過半數(shù)的受訪者認為，農(nóng)村土地資產(chǎn)評估需要完善法律制度來支持。2.4農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益低目前，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善形成種種弊端，影響到廣大農(nóng)戶財產(chǎn)性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經(jīng)濟學的一個基本論斷。農(nóng)民擁有土地，就擁有巨大財富，就應(yīng)該擁有更多的財產(chǎn)性收入。中國城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計結(jié)果（表2）表明，城鎮(zhèn)居民沒有土地所有權(quán)，卻有更多的財產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民擁有土地所有權(quán)，但財產(chǎn)性收入較少。這個現(xiàn)象發(fā)人深省，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益幾何。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善影響到土地資源的可持續(xù)利用。第一，對土地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現(xiàn)象[13]。特別是在城市近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達的沿海地區(qū)，農(nóng)村集體非農(nóng)用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯(lián)營、聯(lián)建分成和抵押等方式進入市場。這種現(xiàn)象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產(chǎn)收益流失[14]。第二，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在城郊地區(qū)，農(nóng)村土地資產(chǎn)增值空間迅速提升，但是由于存在相關(guān)土地法律和政策的嚴格限制，在城郊地區(qū)一些集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)地、無序地流轉(zhuǎn)形成了一定的隱形市場，農(nóng)民以不合法方式爭取自身利益的行為，導(dǎo)致了土地資產(chǎn)管理失控、建設(shè)用地供應(yīng)總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農(nóng)地占用成本低，土地粗放式利用現(xiàn)象十分普遍。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1996—2010年間全國農(nóng)村人口減少了1.49億，但農(nóng)村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農(nóng)民人均農(nóng)村居民點用地面積也從193m2增加到218m2，超過國家規(guī)定的建設(shè)用地標準，形成許多所謂“空心村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象也十分普遍。

3加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議

3.1強化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理主體

黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位。基層群眾自治是我國的基本政治制度。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，加強農(nóng)村政權(quán)建設(shè)中具有十分重要的作用。《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應(yīng)當支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會應(yīng)當尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。各地農(nóng)村經(jīng)濟社會改革發(fā)展的經(jīng)驗證明，優(yōu)化資源配置是村民委員會履行職責的保障。發(fā)揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的職能，是農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢，也是壯大村級集體經(jīng)濟的客觀要求[15]。我們要堅持生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互適應(yīng)的科學發(fā)展觀，深刻認識農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體發(fā)展的客觀規(guī)律，與時俱進，推進農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體創(chuàng)新發(fā)展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權(quán)，強化村民委員會的土地所有權(quán)和土地用益物權(quán)。改“三級所有，社為基礎(chǔ)”為“三級所有，村為基礎(chǔ)”。

3.2開展農(nóng)村土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資

開展農(nóng)村股份合作、推進“三權(quán)抵押”和“地票交易”，必然要求科學評估農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值，嚴格明晰農(nóng)村集體土地資本結(jié)構(gòu)。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產(chǎn)價值，農(nóng)村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產(chǎn)價值。農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值都搞不清楚，又如何能壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益[16]？因此開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資，顯化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值是壯大村級集體經(jīng)濟、切實維護農(nóng)民土地權(quán)益的客觀要求。據(jù)調(diào)查，全國加快了農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證已近完成，宅基地使用權(quán)和村民住房所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達到90%。建議政府以第二次土地大調(diào)查成果和農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作成果為平臺，推進農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資登記，摸清每一個村民委員會的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、價值，為加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供決策依據(jù)，為壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益提供公共服務(wù)。保障村民委員會和農(nóng)戶的土地權(quán)利在經(jīng)濟上得到有效實現(xiàn)，創(chuàng)造條件讓村民委員會和廣大農(nóng)民擁有更多的土地財產(chǎn)和財產(chǎn)性收入。

3.3建立農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機制

《中華人民共和國物權(quán)法》(2007年3月)明確規(guī)定，所有權(quán)人對自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。長期以來，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益管理相對滯后，關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的產(chǎn)生機制和分配機制認識不足、政策缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)的要求未能滿足，嚴重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟科學發(fā)展，危及農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。國有土地所有權(quán)收益已上萬億，農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權(quán)收益管理，也要加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)所有權(quán)收益管理。建議加強社會調(diào)查、理論研究和政策分析，深刻認識農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的地位、作用和性質(zhì)，科學構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的實現(xiàn)路徑和方式，合理評估農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益分配方案。建議加大制度創(chuàng)新和制度供給，保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)，為加快農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)。

3.4建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估服務(wù)體系

價格是市場的靈魂，如何評估農(nóng)地資產(chǎn)價格，是推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國有土地多年來已形成了較為完善的土地定級估價辦法，但對農(nóng)村土地資產(chǎn)價值認識不足，農(nóng)地定級估價基本上還是空白。如何建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展要求的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)定價機制，需要深化研究。與發(fā)達的城市土地評估機構(gòu)相比，農(nóng)村土地價格評估機構(gòu)和專業(yè)評估人員極為缺乏。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進農(nóng)村股份制改革中，土地資產(chǎn)價值評估難，制約了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的有序推進。政府為城市國有土地資產(chǎn)管理提供了公共服務(wù)，也應(yīng)當為農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供公共服務(wù)，做好相關(guān)服務(wù)工作，推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理。針對集體土地資產(chǎn)管理中存在的信息不暢通、價格不合理、服務(wù)體系薄弱等問題，迫切需要建立農(nóng)村土地權(quán)屬登記、資產(chǎn)評估、法律援助等服務(wù)體系。合理的價格不僅能充分體現(xiàn)土地的價值，而且可以引導(dǎo)土地資源的優(yōu)化配置。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。政府土地行政主管部門應(yīng)當適時制定符合社會主義市場經(jīng)濟體制，適應(yīng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的農(nóng)村土地定級估價規(guī)范，建立農(nóng)村地價評估機構(gòu)，培訓農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評估專業(yè)人員，開展農(nóng)村集體土地定級估價，合理確定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價格，壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益。

篇（10）

1.做好集體林資產(chǎn)的清查

集體林資產(chǎn)是指縣級以上人民政府區(qū)劃界定的集體所有的森林和林地資源。包括林木以及依附森林生存的經(jīng)濟動物和經(jīng)濟植物,如人參、中草藥材、林蛙等;還包括灌木林、灌叢林、荒山、荒坡等宜林地及被開荒耕種的林業(yè)用地。做好集體林資產(chǎn)清查工作是集體林權(quán)制度改革和今后林資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)。因此,在集體林權(quán)制度改革初期,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村經(jīng)濟管理站應(yīng)積極參與并組織村社集體經(jīng)濟組織徹底清查所擁有的集體林資產(chǎn),對林地面積、林木株數(shù)、森林蓄積量、林副產(chǎn)品數(shù)量、宜林地面積、開荒地面積等都應(yīng)清查登記,分類匯總,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村經(jīng)濟管理站及村委會分別歸檔管理,為進一步實施林權(quán)制度改革,加強集體林資產(chǎn)管理提供詳實的資料。

2.做好承包合同管理

做好承包合同管理的首要任務(wù)是指導(dǎo)林地承包合同的簽訂。縣、鄉(xiāng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機構(gòu)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承包合同的管理機關(guān),要對承包合同的簽訂進行指導(dǎo)。要與當?shù)亓謽I(yè)主管部門共同負責這項工作,集體林資產(chǎn)承包合同要符合《合同法》、《農(nóng)村土地承包法》、《吉林省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承包合同條例》等法律法規(guī)的要求,對承包經(jīng)營的標底、承包期限、承包林地用途、雙方的權(quán)利和義務(wù)、違約責任、合同的變更與終止等合同條款要進行審定,對不符合要求或不完善的要及時指出并糾正完善。

林地承包合同簽訂后,縣、鄉(xiāng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機構(gòu)要根據(jù)需要做好承包合同的鑒證工作。合同鑒證是合同鑒證機關(guān)依法審查、鑒定當事人的履約能力并證明合同的真實性和合法性的一項管理制度。所以林改合同簽訂后,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)經(jīng)站要對合同的合法性、合同的完整性、條款的公正性等內(nèi)容進行審核,對當事人的合法資格和履約能力進行甄別,對完整無誤,符合法律法規(guī)要求的承包合同履行鑒證手續(xù);對違法、虛假的承包合同要予以否定;對不完整或有缺陷的承包合同要提出修改意見。

抓好承包合同的檔案管理是長期的工作。集體林權(quán)制度改革所形成的承包合同、文本資料和影音資料等都是極為重要的檔案資料,有些要保管50～70年,甚至更長時間。這是加強管理、處理糾紛的重要依據(jù)。所以要及時整理,按照檔案管理的要求歸集存檔;并建立嚴格的保管、借閱、移交等檔案管理崗位制度,確保檔案完整、不丟失、不損壞;確保林地承包資料完整連續(xù),有案可查。

3.依法監(jiān)督管理