農村土地治理匯總十篇

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摘要： 我國農村土地登記總體上呈現“法律缺位，政策先行，回避爭議，強制推進”的特點，希望借助權利登記制的治理功能，通過完善登記實現對農村土地流轉秩序的治理。但不可忽視現有登記制度的缺陷為秩序治理所形成的影響：如虛化的權利主體不能確立登記主體，分立的登記機關無法產生統一準確的登記信息，錯位的效力規則無法達成一致的權利變動預期，模糊的賠償責任導致無法劃定登記權行使邊界。這些障礙必須通過統一權利主體與登記機關信息、按土地的不同用途構建效力規則及完善錯誤登記的損害賠償制度予以克服。

關鍵詞：農村土地；權利登記制；用途管制

中圖分類號：F301.1文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2013）04-0020-05

關于土地登記，著名土地法學者溫豐文教授是這樣定義的：土地登記系指將土地及建筑改良物之所有權與他項權利之得喪變更，依法定程序，登載于地政機關掌管之簿冊，其目的在于管理地籍、確定產權、并作為課征土地稅，推行土地政策的依據[1]151。由此我們可知，土地登記，不僅是一種土地產權變動的標志，也是國家進行土地市場治理，推行土地政策的行政手段之一。在既有研究成果中，學者對于登記作為產權變動標志的探討較多，而對登記作為國家進行土地市場治理手段的討論相對較少，故本文將著重于探討登記制度的市場治理功能的實現障礙及其制度改進方向。

我國實行以權利登記制度為主（兼采托倫斯登記制度）的登記制度，更易于實現國家規范農村土地流轉秩序的治理目的?？疾槭澜绺鲊娜N土地登記制度，權利登記制更容易成為國家治理的工具。原因在于，權利登記制所奉行的實質審查及全面登記的登記制度，包含著此種制度對國家權力的盲目崇拜、對人的理性的無限信任及功利主義的成本考量。在權利登記制中，國家通過強制登記制度的實施，生產出交易產權的確定信息，并且將這種信息提供給社會，并擔保這種信息的真實[2]。本文認為，權利登記制的功能絕不僅僅在于維護土地交易安全或保障產權，還在于其已經成為進行市場治理、推行特定國家土地政策的手段之一，后者尤其體現在農村土地登記制度上。

這種特定土地政策可以表述為：發源于城市的土地市場改革，基于“土地雙重二元結構”的特性，為了保證實現城市房地產市場（尤其是土地供應量）的秩序與發展，立法者采取直接限制農村土地流轉及其相應權利的特殊政策。這種特定的土地政策雖有其歷史功績，但在客觀上造成城鄉土地市場的分割，侵害了農村土地產權人的既有利益。隨著土地市場的不斷發展，公民土地財產權利意識的不斷增強，此種政策完全無法抑制農村土地產權人非法流轉的沖動，形成既有政策失靈的制度困境（以“小產權房”管制失靈為典型表現）。規范農村土地流轉是實現對農村土地市場治理，實現城鄉土地市場統一的基礎條件。而要規范農村土地流轉市場，實現市場統一，必須保證農村土地市場流轉的交易安全，確定統一的流轉規范。登記制度的首要作用就是可以為農村土地尤其是建設用地（使用權）流轉提供流轉“底本”數據，防范基層官員的“選擇性執行”及集體產權人的“機會主義行為”。由此我們可知，現有登記政策將物權法中所確定的申請登記原則轉換為強制登記原則，表面看是借助產權登記所能提供的公示力、公信力及推定力，實現確認產權界限的目的，其實質則是基于國家規范農村土地流轉市場的治理目的。

然而，基于目前土地登記規范，登記能否實現“規范土地流轉”這一治理目的？權利登記制本身的缺陷與目前的行政登記權擴張態勢，是否會導致行政權對公民土地財產權的進一步侵犯？正如我們應警惕權利登記制下公權力恣意擴張可能性一樣，我們也必須考慮目前的登記制度對實現這一治理目的的障礙及其制度改進路徑。

一、農村集體土地登記的治理障礙分析

（一）權利主體虛化導致無法確定登記名義人

根據登記要件主義，任何土地產權變動均應以登記為要件，方能保證土地流轉的交易安全，因而登記簿所提供的登記名義人即為交易雙方證明并追索權利人的重要線索。在登記過程中，在登記簿或登記權證上必須確定登記權利主體或登記名義人，但農村土地“集體所有”的概念表述，使土地登記名義人被“虛化”，根本不符合登記名義人確定性要求，因為“農民集體”不應該成為一個恰當的民事主體，不應成為登記名義人；而按照法律所規定的授權組織，則因為組織形式殘缺或治理結構不完善等原因也不能正確行使土地所有權。按照《憲法》、《土地管理法》及《物權法》的規定，法律所授權的管理組織包括：鄉鎮集體經濟組織、村集體經濟組織（村民委員會）及村內集體經濟組織（村民小組）?，F有政策采取尊重事實等方法，遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，按照鄉（鎮）、村和村民小組、農民集體三類所有權主體，將農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的主體名義之下。但是農民集體所有因缺乏合理的權利行使機制，容易在實踐中造成村干部“內部人控制”的權利行使困境，而一旦內部人（可以稱為“假權利人”）控制所形成的土地流轉被其他權利人（如村集體經濟組織成員）對此提出異議，則會導致交易失敗，甚至引發社會不安定問題。

同時，本次登記的政策性文件未改進已有產權登記糾紛處理規范，同樣會導致權利登記制所具有的規范土地流轉的治理功能大打折扣。在權利登記制下必然重視登記的實質效力，登記名義人推定為真正的權利人，所以在進行確權登記之前，必須通過現有確權規則確定登記名義人。依據《土地管理法》第16條的規定，土地所有權與使用權爭議由相關政府來處理，對于處理決定不服在30日內可以向法院解決，而從訴訟到裁決需要一定的時間，在爭議沒有解決之前，任何一方不得改變土地利用現狀，此時土地登記發證自然處于懸而未決的狀態。當爭議一方的主體權益被國家承認（登記為標志）時，則意味著另一方的權益將會受到永久損害，導致假權利人處分權利被其他產權人認定為無效，從而導致流轉交易失敗，從而引發權利糾紛與沖突。

而登記機關的統一，應分步進行，可以首先實現集體農地使用權與農地承包經營權的統一登記，其次實現農村集體其他土地（水地、草地等）與集體土地登記機關的統一。即現有的農村集體土地登記制度中的集體建設用地登記、農民宅基地登記及農地承包經營權登記，應統一由國土部門進行登記，不應由農業行政主管部門負責土地承包經營權登記；在適當的時候應該修改《土地登記辦法》，實現國土資源的統一登記，即對于水權、林權、草原權利均應由國土部門登記。

（二）完善土地用途登記信息

權利登記制下我國對于登記簿采用物的編成主義，可以便利地在登記簿中細化對土地用途內容的登記，因為“土地登記系為土地用途之外顯結果，而土地用途則為土地登記的內蘊原因”，兩者息息相關，應不能各自割裂[5]150。對于農村集體建設用地，應標明該土地的實際用途、地上建筑物、建筑物的修建時間等事項，為將來進一步土地流轉提供基礎；對于農地承包經營權的登記同樣應細化為：農地級別、農地管制用途，規劃變更預計年限等內容，否則農地投資人無法形成合理信賴的預期。應依據農地的質量與等級，通過技術性手段，確定每一塊農地的具體管制用途，并對每一種農地之使用手段做出嚴格規定。規劃變更預計年限的規定同樣可以保護農地權利人的利益，其原因在于，雖然法律賦予農地權利人以30年或更長的使用權，但地方政府可以通過修改規劃，使農地變更為建設用地，并通過較低補償實現對權利的“置換”。對于土地進行詳細的用途登記是保證登記的治理功能實現的重要手段，可以將對農村土地的身份性治理向用途治理轉換，不再以權利人的身份確定該土地使用權是否可以流轉，而是以土地使用性質及其承擔的公共職能來判斷該地塊是否可以轉用，因為依據權利人的身份確定權利的性質違背了平等原則；不再以土地使用權流轉雙方的意愿來判斷該土地是否可以流轉，而是以該土地流轉是否違背用途管制的目的來判斷是否可以流轉，否則流轉雙方基于私人利益的追求，其均可以對“公共利益”視而不見，造成雙方流轉的外部成本難以內部化。

（三）按不同用途構建不同的登記效力規則

依據不同的土地用途，實施不同的土地登記變動規則。在權利登記制下，國家公權力具有擴張態勢，登記要件主義對權利變動的要求最為嚴格，因而在我國的農村土地范圍中，應對農村土地的核心部分：農用地實施登記要件主義，未經登記，不發生權利變動的法律效力，這種登記要件主義設計應同時包括對土地承包經營權及集體農地使用權實行登記要件主義，以增加權利人改變上述土地用途的難度。理由在于，農地承擔全體社會成員的公共目標，具有公共利益屬性；而對于宅基地使用權的變動仍應實行登記對抗主義，同時應規定除上述兩類土地使用權以外的集體建設用地使用權同樣實施登記對抗主義，即雙方的交易只要經雙方通過債權行為即可生效，只是不登記不能對抗第三人，登記對抗主義的國家干預程度相對較小，有利于國家激活農村集體建設用地進入市場進行交易。

（四）完善登記錯誤損害賠償制度

不動產登記賠償制度之所以得以普遍確立，主要是建立在侵權行為理論和登記的推定力補救的基礎之上[6]132。對于前者，則說明土地在現代社會中價值巨大，如果真正的權利人由此受到巨大經濟損失，如果不予以賠償則不符合分配正義的原則；對于后者，則說明登記錯誤必然導致登記結果的異化，而登記賠償制度則有利于抵銷物權推定力的負效應。實質主義登記與形式主義登記體制下，錯誤登記的損害賠償責任是不同的。實質主義登記條件下，登記機構負有實質審查義務，其注意義務較高，且應實行無過錯責任形式；若登記錯誤則應進行賠償受害人所受到的損失。而形式主義審查條件下，則登記機關僅負責交易形式的審查，而不進行內容審查，則不應承擔錯誤登記的損害賠償責任。我國目前立法偏重于實質主義登記立法，如我國《物權法》第二十一條規定：因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償。具體設想為：（1）應確定該賠償責任應以無過錯責任為原則。（2）賠償額度應以給受害人造成的損失為限，一般僅應包括直接損失，不應包括間接損失，但因土地登記有時容易給當事人形成非常大的損害，為周全保護當事人利益，因此應逐步建立登記賠償基金制度和保險保障機制。為有效解決賠償資金的來源問題，可以借鑒域外的登記賠償基金制度，即從登記機關收取的登記費用中提取一定比例設立基金，該基金只能用于登記錯誤的賠償，不能挪作他用。同時還可以將保險機制引入登記體系中，由登記機關向保險公司投保，購買登記責任險，以使在錯誤登記中受損的當事人可以獲得補償。（3）同時在實現路徑上應由登記機關先行賠付，同時再向有過錯的當事人追償，其追償范圍包括登記機關先行賠償的資金、利息、訴訟費用及其他費用。

三、結語

登記實質上以國家權力為表征，由國家對土地流轉交易結果直接予以確認，所以促使土地流轉交易不斷完善及規范非法土地流轉交易均以構建自洽、良善的土地登記制度為前提。權利登記制既然是我國的既有制度抉擇，則必須充分權利登記制模式下的正向制度功能，必須從登記名義人、登記機關、登記對象、登記責任等方面入手完善登記制度，基于城鄉土地市場同地、同權、同利的原則，構建統一的登記法律，既維護公共利益，同時也提高了土地流轉的效率與安全性。

參考文獻：

[1] 溫豐文.土地法[M].臺北：著作權人自版發行，2007.

[2]李鳳章.登記限度論[D].中國政法大學博士學位論文，2005.

[3]何?皮特.誰是中國的土地所有者：制度變遷、產權和社會沖突[M].林韻然，譯.北京：社會科學文獻出版社，2008.

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（一）凡在規劃用地范圍以外現有耕地連片面積平原地區100畝、山區坡度25度以下50畝以上的，均可立項開展農村土地整理。農村土地整理項目凈增耕地面積須達到整理前耕地總面積的3%以上。

（二）農村土地整理投資（包括政策處理、財務管理費用等），應堅持項目總投資與項目產生的折抵指標有償使用費相平衡的原則。農村土地整理項目新增耕地率為3％的,耕地畝均投資控制在800元以內，在此基礎上新增耕地率每提高1％的,耕地畝均投資增加150元。上述投資幅度控制在±5﹪范圍內（耕地畝均投資控制用公式表示為:土地整理耕地畝均投資控制（元）=[800+150×(N-3﹪)×100]×（1±5％）,其中N表示新增耕地率,N≥3﹪），超出土地整理耕地畝均投資控制的，方案會審時一票否決。

（三）農村土地整理工程概算須經財政部門審定。概算審定價在50萬元或以上的，必須實行招投標；在50萬元以下的，鄉鎮政府（即項目建設單位，下同）可按有關規定，選擇有資質施工隊伍進行議標。

（四）鄉鎮政府與施工單位簽訂施工合同后，市財政預付概算審定價的20％；工程進度達70％的，支付概算審定價的30％；進度達90％并預驗通過的，付概算審定價的40％；工程完工經竣工驗收合格的，工程經決算后，付清其余工程款。

鄉鎮政府應開設農村土地整理資金專戶，?？顚Ｓ?，嚴禁擠占與挪用。

（五）設計變更、子項目調整、建設標準調整等須按程序上報市造地改田、土地整理與后備資源保護利用領導小組辦公室（以下簡稱市造地改田土地整理辦公室）批準，若變更、調整增加的概預算超過2萬元，須報經市財政部門審批。工程決算耕地畝均投資超出規定的，超出部分由鄉鎮政府自負。

（六）土地整理產生的折抵指標，由市政府統一儲備使用。對于工程竣工驗收合格的項目，其所獲得的土地整理折抵指標（經省國土資源廳核撥），按每畝3.8萬元計算,抵扣投入土地整理工程費用后的剩余資金（下稱剩余資金）,返回給鄉鎮政府。其中，提取20％，作為鄉鎮政府有關人員的獎勵資金，其余用于農業開發項目建設。該資金在工程決算后，按省國土資源廳核撥指標數，一次性撥付，在市財政土地整理資金財政專戶中列支。

對于非外力不能抗拒因素造成工程延遲半年完工的，扣除剩余資金的40％，延遲一年完工的，不再返回剩余資金。工期自簽訂施工合同之日起開始計算。

（七）市國土資源部門應建立土地整理折抵指標臺賬，定期將產生和使用折抵指標情況反饋給財政部門。財政部門根據使用情況，將土地整理折抵指標費劃入“土地整理資金財政專戶”。有關部門要及時足額收繳新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費，并足額提取土地出讓平均純收益的15%，作為農業土地開發（含農村土地整理）資金。

采用投標拍賣方式獲得土地使用權的建設項目，在總地價中單列折抵指標費。

二、管理措施

（一）鄉鎮政府作為建設單位提出農村土地整理立項申請，經市造地改田土地整理辦公室調查，并牽頭組織項目方案會審后，由市國土資源局立項。

（二）鄉鎮政府應嚴格執行項目法人責任制、招投標制、工程監理制、項目會計核算和內部稽核制、合同管理制等有關制度與規定。同時不得將工程層層轉包。

（三）各鄉鎮人民政府負責組建農村土地整理項目法人，任命項目法人代表。

項目法人對項目建設全過程負責，對項目工程質量、工程進度和資金管理負總責。其主要職責是負責組建土地整理管理機構；落實工程建設計劃和資金；管理和監督工程質量、進度和資金使用情況；協調項目內外部關系。

項目法人應按照《中華人民共和國合同法》和《建設工程質量管理條例》的有關規定，與勘測設計單位、施工單位、工程監理單位簽訂合同，并明確質量終身責任人及其應負責任。

（四）市國土資源部門負責對農村土地整理項目的預驗和竣工驗收。鄉鎮政府負責對農村土地整理項目的分項工程、分部工程（一般指橋梁）和單項工程的驗收。

工程竣工驗收前，施工單位要按照水利工程施工規范規定，提出施工總結報告；監理單位要按水利工程質量評定規定，提出質量監理總結報告；項目法人要根據基本建設財務管理的規定，提出工程竣工財務結算報告。驗收時，發現不符合質量要求的，由項目法人責成施工單位限期返工處理，直至達到質量要求。

（五）農村土地整理耕地必須列入基本農田保護范圍，新增耕地列入年度耕地統計。各鄉鎮政府應落實新增耕地承包責任制，發揮新增耕地效益。

三、組織措施

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1、認真搞好農村土地承包經營權證換發補發工作，依法糾正農民土地承包經營權不落實、土地承包經營權證發放不到戶、土地承包合同未簽訂到戶的問題；

2、認真糾正在承包期內違法收回和調整農民承包土地的問題；

3、指導農民開展農村土地承包經營權流轉工作，防止強迫承包方流轉土地承包經營權、截留扣繳承包方土地流轉收益的問題；

4、搞好農村土地承包經營方案、土地征用補償及分配、農村機動地和“四荒”地發包的公開和民主管理情況，依法糾正侵害農民權益的問題；

5、規范完善農村土地承包檔案管理情況，依法糾正農村土地承包檔案管理混亂的問題；

6、認真做好農民土地問題工作，堅決糾正干部工作作風簡單粗暴的問題；

7、檢查農村土地征占情況，依法糾正違規用地、變相征占農民土地問題。

（二）總體目標。通過專項治理，要切實解決普遍存在的農村土地突出問題。主要達到以下目標：

1、農民土地承包權益得到切實落實。完成農村土地承包經營權換證補證工作，實現承包地塊、面積、合同和證書“四到戶”。

2、農民土地承包權益得到切實維護。糾正違法收回和調整農民承包地、超標準預留機動地、違法發包“四荒”地、強迫農民流轉土地承包經營權、干部作風簡單粗暴和違法行政等突出問題，有效化解農村土地承包矛盾和問題。

3、土地糾紛調處能力得到切實提高。普遍建立、調解、仲裁和訴訟等多渠道解決土地糾紛的調處機制，強化土地屬地管理責任，努力做到把糾紛解決在當地，把矛盾化解在基層。

4、土地承包規范管理得到切實加強。土地承包檔案、機動地和“四荒”地發包、農村土地流轉、土地承包經營權證管理等工作得到明顯加強，相關制度進一步完善。

5、違法違規征占農村土地的突出問題得到較好處理。進一步增強依法依規用地意識，實施嚴格的征地審批和用途管制，被征地農民合法權益得到切實維護。

6、基層干部工作扎實有效。進一步強化維護農民土地財產權利的意識，增強貫徹執行黨在農村土地政策的主動性和自覺性，做到執政為民、依法行政、依法辦事。

二、時間安排

農村土地突出問題專項治理工作分宣傳動員、結合換證補證落實政策、自查檢查、驗收總結四個階段進行。

（一）宣傳動員階段。各村明確開展專項治理工作的時間安排和目標要求，把開展專項治理的目的、任務和要求傳達到廣大干部群眾。加強法律政策的宣傳普及，組織廣大干部學習農村土地承包法律政策，深刻領會和掌握各項規定，引導和組織廣大農民群眾積極參與和配合專項治理工作。

（二）換證、補證落實政策階段。根據《農村土地承包經營權證換發、補發工作實施方案》的要求，全面開展農村土地承包經營權證換發、補發工作，保質保量地完成換證、補證工作。

（三）自查檢查階段。按照驗收方案的要求，認真組織驗收，糾正存在的問題，健全機制，制定制度。

（四）驗收總結階段。檢查驗收工作基本完成后，要對專項治理工作開展情況認真進行總結，并逐級上報。

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中圖分類號:F321.1文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)33-0049-02

農業是中國國民經濟的基礎,土地問題是農業問題的重要組成部分,是影響農業增效、農民增收、農村穩定的關鍵因素。目前,隨著農村大量青壯年進城務工,農村土地的經營狀況受到很大影響,一方面,很多農民工由于缺乏在城市的保障以及收入較少,不愿放棄農村土地,但又沒有時間經營或經營不好;另一方面,一些種地能手想擴大規模卻缺少途徑,部分轉包經營不僅規模小,難以集中,承包期間也不穩定。因此,如何提高土地利用效率,最大限度地增加農民工所擁有土地的收入,同時解決農村集約化經營,成為當今農村土地經營中面臨的最大問題,創新土地使用權流轉模式成為農地改革的現實需求。

正是在這種環境下,中國許多地方借鑒國外土地信托模式,將此前只在金融領域運用的信托制度引入農村土地使用權市場,創造性地催生了中國特有的農村土地信托制度。如浙江紹興地區即是典型的一例。但由于農村土地信托是一種新興事物,目前還缺乏完整的理論和運行模式,相關法規也很不完善,加強該領域的研究非常必要。

一、農村土地信托的基本理論

信托制度源于中世紀的英國,由于信托制度的雙重所有權理論與大陸法系國家的“一物一權”理論相沖突,長期以來,大陸法系國家沒有引入這一制度,但在第一次世界大戰后,隨著現代經濟的發展,信托制度的優越性不斷得到體現,一些大陸法系國家開始引入這一制度。中國在改革開放后也出現了大量信托投資公司,為更好地規范信托行為,于2001年制定《信托法》,但目前中國的信托主要應用于商業領域,農村土地信托還剛剛開始,因此,理清該制度的框架和基本理論顯得尤為必要。

農村土地信托是指土地承包經營權人(委托人)基于信任關系,將土地承包經營權在一定期限內委托給土地信托公司(受托人),由土地信托公司以自己的名義,為受益人的利益進行管理的行為。農村土地信托是一種新型的信托模式,它以設立在農村土地上的土地承包經營權為中心,對土地承包經營權及其相關權益進行合理的制度安排,實現土地承包經營權人依法流轉土地承包經營權、達到間接管理財產的目的。

(一)農村土地信托的主體

根據信托制度的基本原理,信托主要包括委托人、受托人和受益人三方。農村土地信托的委托人是土地承包者,他可以根據自己的意志,在保留承包地承包權的前提下,將承包經營權分離出來委托給受托人,由受托人對其進行獨立管理、經營。受托人是指承包地經營權的受讓者,他可以以自己的名義對信托土地進行經營管理或處分,各種法人、工商企業以及自然人均可成為土地受托人。受益人是由委托人指定有資格享有信托收益權的第三人,其只享有信托收益權,而無權對信托財產進行管理、處分,受益人可以是委托人本人或其指定的其他人,在特定情況下也可以是受托人。在中國目前的農村土地信托中,受益人主要是委托人本人即農村土地承包者。

(二)農村土地信托的客體

農村土地信托法律關系的客體即信托財產指的是土地承包經營權,包括土地承包經營權人享有的對其所承包的農業用地進行占有、使用和收益的權利。雖然中國《物權法》未明文規定,但依民法通說,土地承包經營權是一種用益物權,具有用益物權的一般特性,如“限制性”、“獨立性”、“使用收益目的性”等。土地承包經營在本質上是對農村土地的一種使用方式,這種方式中,“經營”才是其最終目的,“承包”僅僅是實現目的的途徑,人們通過“承包”取得“經營權”后,對承包地進行管理,從而獲取經營效益。

(三)農村土地信托中的法律關系

農村土地信托制度中三方當事人存在如下三種法律關系:(1)委托人與受托人之間存在委托關系,根據信托協議,委托人將其土地經營權委托給受托人經營、管理,受托人應盡到忠實管理義務,像經營自己的土地一樣對信托土地進行經營管理,確保土地收益最大化。同時,受托人應當接受委托人的監督,但除非受托人犯了比較明顯的原則性錯誤,委托人應盡量不要干涉信托事務,確保受托人能以自己的意愿對土地進行獨立經營。(2)受托人必須為了受益人的利益最大化而行事,且有義務將信托收益交付受益人,而受益人則有權享有信托收益,在其受益權受到侵害時有權行使收益請求權和排除妨害權。同時,受益人有義務協助受托人完成信托收益的交付行為。(3)委托人有權獨立指定或更換受益人,而不必經受益人同意。委托人與受益人之間的法律關系具有無因性,不因信托設立前雙方之間法律關系的變更而變更。

二、中國農村土地信托模式構建

(一)完善相關法規

中國已于2001年4月公布《中華人民共和國信托法》,從而使中國信托事業有法可依。但發展信托事業需要一整套完善的法規支持,而中國“信托業法”至今尚未出臺,嚴重制約了信托業的發展。特別是對中國特有的農村土地信托更應該出臺專門的法律。在國外,由于土地的私有性,土地信托是信托業務的重要組成部分,但由于中國實行土地國有和集體所有,使中國的土地信托具有特殊性,因此,要真正促進土地信托經營業務的發展,必須制定有關規范各種土地信托經營業務的政策法規及實施細則,如關于土地投資信托基金如何具體運作、土地信托紅利確定的依據、土地信托經營業務的稅費制度、土地信托產權的流轉補償與變更登記問題等。

(二)成立農村土地信托中介機構

由于農民信息的不對稱,在農村產生了農戶“有地無力開發、有力無地開發”的弊端,為了解決這一矛盾,必須成立農村土地信托中介機構。土地信托中介機構的主要職能包括:

1.信息傳遞職能。定期舉行土地流轉信息會,如浙江紹興縣柯橋鎮“土地信托服務站”受13個村經濟合作社的委托,向社會推介2 200畝土地的使用權轉讓信息,公開招標高效農業開發項目,在不到一天的時間里,已有9家企業簽訂了投資協議,而原土地承包經營者將可獲得土地信托分紅。

2.中介服務職能。協調流轉雙方提出的有關事宜,在平等協商的基礎上,落實合約關系,維護雙方利益;發行收益憑證,為受托人融通開發資金服務,為投資者拓寬投資領域服務,并從中收取相應勞務酬金。

3.監督治理職能。對土地流轉后的用途進行監督治理,以提高土地利用“三態”效益為目的,促進土地資源可持續利用為宗旨。

(三)建立土地投資信托基金

土地開發需要巨額資金,通過財政撥款、個人自有資金等途徑往往受資金來源的限制滿足不了需求,建立土地投資信托基金可有效解決土地開發資金不足問題。土地信托基金是土地信托部門為開發經營土地而設置的營運資金,其主要來源有:銀行等金融部門吸收的土地信托存款、政府發行的土地證券、企事業單體待用的土地信托基金、預算外自有資金等。

原土地承包者作為委托人與受益人將土地信托給土地信托機構,土地信托機構作為受托人既可將土地經營權以出租、轉讓、轉包、入股等方式給土地開發經營者從而收取租金、轉讓(包)金或股利;也可與專業土地開發公司通過簽訂土地開發合同,收取開發收益。土地信托機構負責將信托紅利給委托人。土地開發經營過程中所需的巨額資金可通過土地信托機構向金融機構貸款(農業貸款,政府扶持、利率優惠)來籌集,金融機構可通過出售貸款債權的方式向廣大投資者再融通資金,既增加投資渠道,又分散金融風險。

(四)完善農村土地信托市場競爭機制

在農村土地信托中,土地信托機構的官方、半官方性質是農村土地信托市場壟斷產生的根本原因,防范農村土地信托市場的壟斷風險,首先要從其根源入手,擺脫政府對土地信托市場的絕對控制,降低土地信托公司的準入門檻,引進農村土地信托市場競爭機制,吸納和鼓勵民營土地信托公司經營農村土地信托事務;其次要逐步打破農村土地信托“一言堂”的壟斷現象,允許多家土地信托公司同時經營,公平競爭,合法競爭,提高土地信托公司的服務意識和經營水平,同時也要賦予土地信托公司充分的權利包括獨立管理權和獲取報酬權,以利于他們積極參與市場競爭,促進中國土地信托業的發展和繁榮。

總之,由于中國目前農民工的大量增加,農村出現大量土地拋荒現象。與此同時,社會大量閑置資金找不到相關的土地項目進行投資,農村土地使用方式過于落后。而現有的土地承包經營權流轉方式存在許多缺陷,中國急需改進土地承包經營權流轉方式。農村土地信托是以土地承包經營權為信托財產、以土地承包經營權流轉為出發點和目的地的信托形式,它在農村土地的所有者與土地承包經營權人分離的基礎上再次將土地承包經營權人與實際管理經營人分離,既保證了農村土地所有權的合法歸屬和土地承包經營權的基本穩定,又賦予土地承包經營權人依法將土地承包經營權交由他人管理的權利,使其能在獲得穩定收益的同時得以放心投身于其他事業,而土地信托公司的專業化運作也能有效保障農村土地信托各方當事人基本利益的實現,因此,建立和推廣農村土地信托制度是解決中國農村土地問題的有效途徑。

參考文獻:

篇（5）

 廣西玉林 537000

摘要：土地資源作為國家實現工業化、城鎮化雨農業現代化建設的基礎，在整個國民經濟與資源發展體系中發揮著重要的作用。本文在此背景下提出

了農村土地管理制度改革方向的研究，通過分析現階段中國農村土地管理現狀與影響，有針對性的提出了未來中國農村土地管理制度改革與發展方向，以

充分完善農村土地管理制度改革，實現土地資源的科學合理配置與最大化利用。

關鍵詞：土地、制度、管理、改革、方向、綜合

引言

科學的配置土地資源，是有效推動中國實現工業化、城市化與農業現

代化的基礎和前提，現階段，只有充分推動農村土地管理制度改革，完善

土地資源配置，才能最大限度的發揮土地資源優勢，實現土地資源的充分

發展。

一、現階段農村土地管理存在的問題

1、土地流轉制度方面的問題

在農村地區土地的流轉中，農民手中擁有的土地的使用權并不是完整

的承包權，也就是說農民對于自身的土地并沒有轉包、抵押、租賃等的權

利，這種情況使得土地流轉形成的市場中介以及金融方面的支持不能完善

的建立起來。當前的土地都是按照每戶人家的人數進行平均分配的，這種

分配形式能夠與現階段農村的生產力狀況相適應，但還是因為土地產權的

固定性，在一定規模之內的土地歸并不能真正的實現，這樣就使得農村生

產力不能進行自主的分配設置，農村地區經濟結構的調整也處于比較尷尬

的位置，一方面是對土地承包關系的重新調整，一方面就是放棄土地的規

?；慕洜I，這兩種方法都不能得到有效的發展，造成了農村土地資源配

置的效率非常低下。

2、農村土地管理中的違法違規用地問題

在現階段的農村土地管理中，經常會出現農村地區的居民不經批準就

擅自占用土地進行建房的行為，這種占用土地的方式屬于違法違規用地，

由于農村地區土地管理制度的不健全，這種行為一直得不到有效的治理，

并且在經濟相對發達的鄉鎮地區尤其明顯，人們對于土地管理的制度了解

不足，許多人認為這種行為是理所應當的，有的甚至會出現濫用職權、非

法占地的情況。違法違規占地頻發的地區一般工業發展比較迅速，需要大

量的土地來建設廠房，使得土地資源越來越緊張，這種行為也直接導致了

土地價格的上漲，同時也損害了農民用地的利益。

3、現階段土地管理制度的法律基礎薄弱

在現階段實施的各種法律中與土地制度相關的法律條款都比較籠統，

缺乏問題的細致的劃分，這樣就導致的法律條文在實際的實施中存在諸多

的漏洞和問題。尤其是當農民在進行土地承包經營過程中常常會遇到土地

權利的侵犯問題，這時并沒有相關有效的法律可以幫助農民維護自身的合

法權益，失去了法律方面的保護再加上農民普遍存在法律意識薄弱的情況，

這使得他們在土地管理的運行中占據著非常不利的地位，在土地所有權的

談判上也不占優勢，沒有可行的方法來爭取自己合法權利的實現，這也是

現行土地管理制度法律基礎薄弱的具體體現。

二、農村土地管理制度改革的發展方向

第一，加強宏觀調控政策落實以及制度的創新。加大宏觀調控，就是

要充分發揮土地利用總體規劃對土地合理利用的統籌協調作用，發揮政策

對耕地保護的宏觀指導作用。政府政策的有效落實需要結合實際情況積極

的采取各種措施，將中央有關耕地保護的各項方針政策以及保護耕地的各

項制度措施都進行實際的實施執行，只有這樣才能取得土地管理的實際效

果。制度上的土地管理的創新，就需要人們在新形勢、新的土地管理任務

的推動下，不斷進行土地管理新機制、新經驗的研究和探索、積累，不斷

創新出新的土地管理手段，維護農民的用地權益。比如加強基本農田土地

的整理以及修建水渠等工作的開展，這屬于一項系統的土地管理工程項目，

具有嚴格的法律規定以及操作步驟，因此在施工之前需要做好科學的規劃

和分析，保證工程質量的順利達標。基層國土部門應該認真總結以往小型

開發整理項目的實踐經驗，組織工程技術人員實地踏勘，反復論證，認真

編制可行性實施方案[2]。設計施工中出現問題時應該請專門的技術人員進

行現場指導和維修，這樣才能保證工程質量以及進度的順利發展。

第二、加強違法違規用地的清查。 當前農村土地問題積累比較多、

矛盾也比較突出，因此，要不斷加大對違規違法用地的清查力度。如果通

過清查發現土地違法違規使用的現象，需要進行理智的分析和研究，對事

件進行分類對待，不能簡單籠統的歸為一類，需要根據土地違規的具體情

況采取不同的懲罰辦法。如果土地違法違規的情況符合農村土地利用的總

體規劃以及當地村鎮的實際情況，但是這種形式的用地沒有經過正規的批

準，那么則可以通過后期的補辦手續、補繳相關稅費等行為，使這種用地

行為合法化。而對于那些不符合規劃但是其土地建設已經形成了一定的規

模的情況，這種行為土地已經不能恢復原來的狀態，這種時候可以在對相

關單位和責任人進行經濟處罰以及責任追究的基礎上，通過調整規劃、補

繳稅費補辦手續，將涉及到的土地納入正常管理范疇，已經建成的公共違

法用地需盡量的補辦手續，而對于那些圈占囤積土地的行為要堅決予以回

收處理。

第三，不斷突出對征地制度的有效完善。首先要縮小對農村土地的征

地范圍，在修改相關土地征用法律法規的過程中要充分研究并解決針對農

村征地范圍的問題；其次要規范征地程序，完善法律法規，對于尊重和保

護農民在征地中的話語權要做出相應的規定；再次要合理的確定征地補償

標準，要按照土地對農民的生產資料功能與社會保障功能來分別考慮土地

的增值收益，并參照土地市場價格確定對農民的補償標準；最后要切實落

實安置政策，一些地方采取預留發展經營用地或者部分征地補償款作價入

股參與經營的方式進行土地安置，要認真總結這種安置方式的優缺點。

第四，重視對農戶宅基地財產權實現問題的分析。要穩妥的推進宅基

地流轉實驗，賦予農民宅基地資產屬性，在對其進行嚴格管理的前提下允

許合理流轉與有償的使用，在推出宅基地時要能夠獲得合理的收益，以最

大限度的保護農民合法土地權益。

第五，對土地財政問題的分析。土地的收入目前已經成為很多地方政

府收入的重要來源，賣地的農民透支其土地的未來收益，用地的農民投資

未來收益一次性繳納的土地出讓金最終又轉嫁給了消費者，因此要處理好

農村發展與城鎮發展的管理，處理好耕地發展與國家糧食安全的關系，處

理好土地收益與農民及政府的分配關系，就需要對現行的土地管理與使用

制度進行有效評估，并不斷完善土地管理制度，實現農村土地管理制度的

新改革與新發展。

第六，突出強調農村耕地紅線問題。首先要建立并不斷完善農村農民

耕地保護補償機制，加強研究耕地保護機制的定位、補償對象、資助來源

與支付方式，做好制度設計并嚴格落實；其次，耕地的占補平衡應強調質

量與數量的共同發展，在嚴格執行耕地數量占補平衡的過程中，還需要強

調耕地質量的提高，并將質量狀況作為重要考核指標納入到耕地質量管理

辦法中；最后要形成對耕地保護管理的合力，在強化基本農田保護的政府

分級負責與管理的基礎上，建立起以國土部門為中心，綜合農業、林業、

水利等部門共同參與的農田保護管理體系，提高對農村土地的管理水平。

3、結論

綜上所述，農村土地作為農民自身發展與整個國家經濟社會發展的重

要保證，在很大程度上影響著農民與社會的持續進步與發展，因此需從農

民實際土地發展與管理狀況出發，改革農村土地管理制度，完善土地管理

模式，實現土地資源的綜合運用

參考文獻

篇（6）

全面貫徹落實科學發展觀，按照“誰主管、誰負責、誰治理”的原則，強化農村牧區集體土地流轉管理，規范農村牧區集體土地流轉行為，建立健全農村牧區集體土地流轉監管長效機制，切實維護流轉雙方當事人合法權益，促進全旗經濟社會持續健康快速發展。

二、治理內容

對全旗農村牧區集體土地流轉行為進行集中清查治理，具體包括農村牧區耕地、林地、草原、灘涂、荒沙、荒地、水面、未利用地及宅基地流轉等。重點清查內容如下：

㈠未按照農村牧區集體土地流轉程序流轉土地的；

1.未經村民委員會同意，私自流轉集體土地的。

2.未經集體土地承包方同意或委托，擅自流轉集體土地的。

3.未經所在村民委員會三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，同時未經所在村民委員會、鎮人民政府、旗農牧業行政主管部門審批或備案，擅自向本外單位或個人流轉土地的。

4.流轉期內，未經原承包方和發包方同意，擅自對流轉土地進行再流轉的。

㈡流轉期內，未經相關部門審核批準，擅自改變土地用途的；

㈢土地流轉后，受讓方未按照合同約定向承包方履行流轉收益的；

㈣未經所在集體經濟組織或村民委員會同意、鎮人民政府審核和土地行政主管部門審批，擅自轉讓宅基地的；

㈤強迫或阻礙承包方依法流轉土地的；

㈥侵占、截留、扣繳流轉收益的；

㈦流轉合同不規范的；

㈧將土地流轉給干部職工的；

㈨其他違反農村牧區集體土地流轉管理的行為。

三、實施步驟

此次專項治理工作從2011年11月20日起至2012年6月30日止，具體分為動員部署、摸底排查、集中治理、總結提高4個階段。

㈠動員部署階段（2011年11月20日至2011年11月30日）。

制定下發實施方案，成立組織領導機構，召開會議安排部署專項治理行動。強化宣傳動員，營造良好輿論氛圍。

㈡摸底排查階段（2011年12月1日至2012年2月29日）。

由各鎮牽頭，旗農牧業、國土、林業、房管、監察、法制等部門聯動，組成工作力量，按照“屬地管理”的原則，對流轉情況進行全面摸底排查，登記造冊，建立臺賬，排查率要達到100%，切實做到底數清、情況明、數據準。

㈢集中治理階段（2012年3月1日至2012年6月20日）。

針對摸底排查出的違法違規問題，按照“區別對待”的原則，由各鎮牽頭，旗直各有關部門配合依照有關法律法規，采取有效措施予以規范、糾正、清理和查處。對于符合流轉條件的，相關手續不完備的，責成流轉相關當事人予以完善和規范；非法流轉土地的，對流轉行為予以糾正或清理，并依法依規對相關責任單位和責任人員進行處理；土地流轉后擅自改變土地用途的，責成有關單位或當事人予以恢復原貌，并依法依規追究相關責任單位和責任人責任。

㈣總結提高階段（2012年6月21日至2012年6月30日）。

各鎮作為專項治理行動的責任主體，要對專項治理行動開展情況進行認真總結，并形成總結材料于2012年6月30日前報旗專項治理行動領導小組辦公室統一匯總后報旗人民政府。

四、組織領導

為切實加強對專項治理行動的組織領導，確保各項工作順利有序開展，旗人民政府決定成立旗農村牧區集體土地流轉專項治理行動領導小組，組成人員如下：

組長：

副組長：

成員：

領導小組負責全旗農村牧區集體土地流轉專項治理行動的組織、協調、領導等工作。領導小組下設辦公室，辦公室設在旗農牧業局，負責領導小組日常工作，辦公室主任王永清兼任。領導小組派出6個工作組，具體開展相關工作。

第一組鎮工作組

組長：（鎮長）

副組長：（旗農牧業局副局長）

工作人員從、農牧業局、國土資源局、林業局抽調。

第二組工作組

組長：

副組長：

工作人員從、農牧業局、國土資源局、林業局抽調。

第三組鎮工作組

組長：賽音朝格圖（鎮鎮長）

副組長：王生杰（旗林業局副局長）

工作人員從鎮、農牧業局、國土資源局、林業局抽調。

第四組鎮工作組

組長：

副組長：

五、工作要求

㈠加強領導，提高認識。各鎮、各有關部門要充分認識專項治理行動的重要性和復雜性，統一思想，提高認識，抽調專門工作人員，認真開展專項治理行動，切實做到領導、人員、經費、措施“四到位”，確保此項工作真正落到實處、取得實效。

㈡協調配合，形成合力。此項工作時間緊、任務重、要求高，各鎮、各有關部門要各司其職、各負其責、密切配合、加強溝通、形成合力，確保專項治理行動深入有序開展。

篇（7）

“三農”問題的核心是農民問題，伴隨著中國經濟的發展和城市化加速的步伐，在現有土地承包關系保持穩定并長久不變的前提下，加速農村土地承包經營權流轉，實現農業的適度規模經營，是徹底解決中國“三農”問題，實現國家長治久安的必經之路。但農村土地承包經營權流轉涉及相關利益格局的重新調整，引發了不少類似于廣東“烏莰事件”的農民利益受損的事件，倍受社會關注。因此，如何從制度層面建立健全農民利益保障的長效機制，使處于劣勢位置的廣大農民的利益得到有效保護，具有重要意義。

一、農村土地承包經營權流轉中農民利益受損的現狀

土地征用涉及國家、集體和農民利益關系的調整。政府主導型城市的迅速擴展與既得利益的農民的沖突是主要矛盾。長期以來城鄉二元經濟結構導致的城鄉差別矛盾，在一部分城鄉并軌中變得突出。在各利益主體中，農民處于弱勢地位，在土地征用過程中缺乏話語權，利益很容易受到損害。

目前，在征地過程中普遍存在征地程序不規范、隨意擴大征地范圍、征地補償標準過低、強制農民交出土地和征地款使用混亂等損害農民利益的問題，嚴重影響了農村社會的和諧。主要表現：一是截留、挪用農村土地流轉收益，損害農民利益。二是隨意變更甚至撤銷農戶的承包合同，強迫承包農戶集中流轉。三是借農村土地流轉，改變農村土地農業用途。四是一些村委會、村民小組及農戶與代耕戶簽訂低價流轉合同，未曾考慮到土地的升值問題，容易引發合同糾紛。

二、農村土地承包經營權流轉中農民利益受損的原因

（一）產權制度不完善，農地權屬不清

當前我國農村土地是農村集體所有，農民只享有農地承包經營權?！稇椃ā泛汀睹穹ㄍ▌t》對農地所有權主體界定不清晰，集體概念模糊，農民對其承包的農地只享有經營、收益、流轉等權利，缺乏具有實質性產權的處置權?！段餀喾ā芬矊r村土地承包經營進行了規定，土地經營權可以采取流轉、轉讓、租賃等方式進行處置，但沒有規定完整的處置權能。處置權的缺失必然使農民成為弱勢的一方，無論是反租倒包、股份合作還是土地征收，與集體、政府相比，農民無法擁有“平等”的談判地位。在土地流轉過程中，農民沒有價格談判話語權，一些地方集體經濟組織成了土地的實際支配者，導致公權侵犯私權、行政權侵犯財產權的現象頻繁發生，“自愿、有償”難以實現。

（二）農民的弱勢性

農民缺乏必要的合同法知識，缺少對土地升值的預見性，信息來源不暢，權利意識不強，力量分散，話語權薄弱。這些都直接導致了分散的農民個體無力去爭取并維持自己的合法利益，更何談平等談判。農民自身的分散性及權利意識的淡薄，使得他們在政府前景規劃、制度設計、利益分配等國家決策中無法發出自身的有力聲音，在與受讓方協商價格時，缺乏平等談判的能力和籌碼。農民的政治參與意識、法制意識和自我保護意識相對都比較淡薄，嚴重阻礙了農民在土地流轉中應有的政治權利和合法的經濟利益的有效實現。

（三）政府職能的異化

鄉鎮政府、村民委員會、村民小組三級都是我國農村集體土地所有權代表，對村集體所有的土地享有經營權和管理權，理應忠實地代表土地所有者的利益。但實然層面上，從目前土地流轉的各環節看,行政操作的痕跡不僅清晰可見,而且在某些地區甚至變成了主要的推動力。政府部門利用自己的強勢地位剝奪農民的合法利益，土地流轉遠遠偏離了自愿等價有償的交易平臺，政府部門職能異化的現象相當嚴重。

三、農民利益保障機制的構建

建立產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的土地產權制度。進一步解放思想、深化改革，重點突破土地權利法制設置滯后、農村集體土地產權主體不明晰、權能不完善等瓶頸制約。

（一）進一步健全法制，明晰土地產權和權能

一要在大的制度框架內，進一步明確農民在土地流轉中的主體地位。盡快修改《土地管理法》、《農村土地承包經營法》、《物權法》等相關法律中與保護農民土地權益不一致的條款，進一步明晰農民的土地權利，使農戶真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權。進一步拓寬農地承包經營權的權能，包括給予農民農地抵押權、農地入股權、農地發展權等。使農民真正獨立地處置土地，進行融通資金、土地股份合作、獲取改變土地用途或土地利用強度所帶來的增值收益。限制集體對土地的處置權力，進一步界定集體組織對土地的相關權利，防止基層干部濫用權力，搞土地權錢交易。二要嚴格實行問責制，就必須建立正常的征地糾紛處理機制。這就要建立健全事前事中事后緊密銜接，覆蓋土地審批、供應、使用和開發全過程，相關部門協調配合的土地監督管理制度。對于非法批準或實施征地的，侵害農民利益的必須從嚴追究責任，嚴重的要追究刑事責任，以此來保護農民權益。

（二）遵循經濟發展規律，尊重農民意愿

農村土地的流轉要和當前中國城市化進程相適應，要和中國產業結構調整相適應，要和中國農村經濟狀況相適應，而不能違背經濟發展規律，盲目擴大土地流轉規模，造成農民被城市化，帶來潛在的社會問題。應堅持農民自主決策，做到農民知情、農民自愿、農民參與、農民滿意，防止違背農民意愿大拆大建，凡農民不同意的，一律不得強行開展。要按照有利生產、方便生活的要求，做好拆遷、農民安置小區和住房建設，禁止在農村地區盲目建高樓，強迫農民住高樓。

（三）培育農村土地流轉的市場機制

土地流轉市場的形成主要依靠土地供求的變動自發形成，要依靠土地供求雙方的自愿，政府在土地流轉中起引導作用，不能搞強迫命令。要在土地市場供應、交易、監管三環節上下功夫。政府不僅要完善一級土地市場的供地機制，以直接影響土地市場的供需狀況，而且要對二級土地市場供求形成有效干預。同時要逐步理順價格機制。通過稅收、金融等政策影響土地價格，使土地價格成為市場的指示標志，成為識別土地市場變化的重要標準，進而影響土地供求關系。

（四）確立市場化補償機制

推進集體土地征收制度改革的關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。保障農民的土地財產權，就必須給農民足夠的補償，并保障農民的生存就業發展權。一是合理確定土地補償的標準和計算方法，應堅持公平市場價值原則。二是實施多元化的土地補償方式，可采用貨幣補償和非貨幣補償等靈活多樣的形式。三是通過立法固化征地補償議價程序，保證征地補償議價的公開、公平和公正。

（五）實行土地公益性征用與經營性征收制度

采取列舉式和概括式明確界定土地征收范圍，具體區分土地公益性征用與經營性征收項目。公益性征用具有國家強制性，但應按市場價格給予補償，禁止政府濫用權力以懸殊的價格向農民征地；經營性征收不能啟動國家征地權，應建立在雙方自愿的基礎上，征地一方應通過市場與農民協商談判，并以公允價格取得土地使用權。

（六）建立農村社會保障體系

一是按照“多層次、多渠道、分階段”的原則健全完善社會保障體系，盡快剝離土地承包經營權所負載的社會保障功能。多層次，即超轉政策、城保政策、農保政策和村級福利等政策在一定時期內并存。多渠道，即在籌資方面由政府財政、村集體、個人多方面負擔。分階段，即城鄉結合部地區的社會保障不搞“一刀切”，針對城市化進程的具體情況，分階段進行。二是創新社會保障政策與制度。針對城鄉結合部地區失地農民的實際情況，將失地農民納入城市最低生活保障范圍，給予失地農民基本生活保障。同時，設立專門的失地農民社會保障基金，多渠道籌集資金。三是采取各種靈活多樣、具有實效的保障措施。應堅持政府推動、個人參與的原則，鼓勵各地因地制宜，有針對性地制定保障性措施。除了讓完全失地的農民加入城鎮居民社會保險體系以外，對部分被征地的農民，應加快建立包括最低生活保障、養老保障和醫療保障在內的失地農民的社會保障，防止失地農民中的弱勢群體因無法返回農村，而流落城市貧民窟。

（七）進一步建立就業保障機制

一是加強農民的就業技能培訓。應建立健全針對農民的職業技能培訓網絡體系，加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，有針對性地進行免費的“訂單式”培訓，為農民實現在家門口就業提供條件，使之盡快融入城市的發展之中。二是拓寬農民就業門路。要以產業帶動就業，將城鄉結合部地區的產業發展與當地農民的就業結合起來，大力發展符合當地實際的優勢產業，特別是發展勞動密集型的加工行業和服務業，并優先接收失地農民就業。三是鼓勵與扶持農民自主創業。應加大對農民自主創業的扶持力度，在工商登記、稅收、信貸、用地等方面予以鼓勵和優惠政策。

（八）強化政府的管理監督職能

地方政府應該加快職能轉變，改變過去越權代包、參與土地流轉的收益分配的做法，轉而為農民權益保障服務，通過經濟手段和法制手段對土地流轉進行管理監督。借鑒國外經驗，政府在土地流轉管理監督方面的職能應包括建立和健全農地流轉市場、對土地流轉合同簽訂、變更或者解除進行登記和備案、督促流轉合同的有效落實和嚴格兌現、調解和仲裁土地流轉糾紛；加強流轉后土地利用情況的監督，防止投機性囤積土地，提高土地利用程度；控制地價水平、調節土地利用方向。

（九）挖掘鄉村治理資源，提升村民自治水平

在加大法制宣傳力度、引導培養農民法律意識，增強政府解決基層問題的能力、更好地為農民提供服務的同時，加強鄉村治理的一大重要思路，是充分挖掘鄉村社區的本土資源，提升農村自治水平，提高農民自我管理、自我服務的能力，通過民間調解機制來化解村莊內部的矛盾和沖突。當前應當重視和培育農民較易接受的專業合作社等農村經濟組織、鄉民理事會等民間糾紛調解組織，做好引導和監督工作，提升村民自治水平。

（十）暢通法律救濟渠道

一是給予農民法律救濟主體資格。很多情況下，法律都沒有確立失地農民的訴訟資格，使得失地農民很難及時獲得法律途徑的救助，建議設定失地農民的集團訴訟制度，以最大限度地保護農民的合法權益，能夠減少公權力的干預和侵犯。二是建立失地農民法律援助制度。失地農民在土地流轉中地位脆弱，伸張正義的能力有限，往往在權益受損時，沒有足夠的時間、財力和精力獲得救濟，從而導致權益被侵害。

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篇（8）

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A 文章編號：1003—0751（2013）09—0036—07

在農民工市民化問題上，不少學者都將研究視角定位在城市戶籍制度的簡單廢棄上，而沒有進一步思考為什么現行制度下城市戶籍的福利制度不僅沒有廢止，反而日益凸現。其實，農民工遷移和戶籍制度改革必須思考兩個問題：第一，城市經濟的運行離不開對公共產品的供給，在我國目前經濟的轉軌過程中，公共產品提供的缺口巨大，但地方政府財力有限，怎么解決？第二，在一個土地資源十分稀缺的國家，如果僅強調對土地財產的占有權，而不強調土地的利用效率、社會外部效應以及社會公平等問題，是否更加有利于中國經濟的發展？我們認為，這兩個問題必然涉及到土地資產的處置問題，即房地產稅和土地資產置換。房地產稅收可以為城市政府解決公共產品供給的資金來源，土地資產的置換能夠解決農村勞動力城市化的安置成本，降低城市化移民的門檻。同時，城鄉土地財產稅的設置還能促使人們提高對土地的利用效率，將沉淀的土地財富轉化為運行的社會資本。本文將從這一角度探討土地資產置換與農村勞動力城市化遷移以及中國城市化的健康發展。

一、是戶籍還是資產阻隔了勞動力的遷移

從社會經濟發展的過程來看，城市化與人口的遷移相聯系，城市空間擴張、人口積聚與城市經濟發展是一個同步過程，而且，三者之間共同決定了城市的邊界和規模效應。但目前中國的城鎮化是一種不協調的城鎮化：一是城市建設用地過度擴張，人口積聚相對不足，土地城鎮化快于人口城鎮化；二是人口

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收稿日期：2013—05—05

*基金項目：國家社會科學基金項目《差異化視角下農村土地承包經營權流轉市場形成機理及其政策分類設計研究》（11BJY085）、《城鎮化進程中農地非農化問題研究》（10BJY071）、河南省哲學社會科學重大招標項目《現代農業發展與新型農村社區建設：中原經濟區加快城鄉一體化發展研究》（2012A007）的階段性成果。

作者簡介：程傳興，男，河南農業大學經濟與管理學院教授（鄭州 450002）。

張良悅，男，河南農業大學農業經濟與管理學院副教授（鄭州 450002）。

趙翠萍，女，河南農業大學經濟與管理學院副教授（鄭州 450002）。

與產業集聚不協調，產業城鎮化快于人口城鎮化；三是城鄉發展不協調，城鄉居民收入差距呈擴大趨勢。同時，中國的城鎮化又是一種典型的不完全城鎮化：一方面，農民工“被城市化”，“遷而不轉”；另一方面則是“轉而不遷”，大量農民工雖然到城市就業，但其身份、社保、住房等生活方式沒有發生根本性變化，不能享受城市提供的基本公共產品。從本質上說，房產是一個社會公民財產的基礎，住房的空缺必然限制人們的消費和相關投資，進而嚴重阻礙城市化的進程以及城市勞動力的供給。所以，農民工不能享受城市經濟適用房和廉租房待遇，無異于將農民工的生活排斥在城市經濟社會之外，形不成城市化的內需。這些情況表明，中國的城鎮化在空間區域上沒有邊界約束，而在城市化的內容上（人口的城市化）卻有嚴重的隱性制約，農村勞動力的城市化移民已成為中國城市化健康發展的一個瓶頸。

人口城市化的隱性約束與戶籍制度有著重要的聯系?，F行的二元戶籍制度將居民的遷徙自由、接受教育和享受社會福利等方面的基本權利限定在戶籍所在地的區域內，將大量有落戶要求的外來人口阻隔在城市之外。在這種情況下，如果外來人員遷入城市，則增加了其安置成本，包括私人消費成本、住房成本和享受公共產品如教育等方面的成本。為此，不少學者認為，戶籍制度改革的取向應該是取消它與社會公共產品之間的聯系，賦予城鄉居民同等的福利待遇。然而，在實際中我們卻看到，城鄉戶籍制度與社會公共產品分享數量和質量上的差別，某種程度上是政府在供給不足條件下的無奈選擇。所以，盡管大家都認識到戶籍制度的“阻隔”，但到目前階段，戶籍制度改革基本沒有改變其“高門檻、高待遇”特征，尤其是教育資源和住房保障成為城市化移民的最大瓶頸。

上述分析表明，表面上戶籍制度阻礙了人口的自由遷移，但要從根本上解決這一問題，則城市化的人口遷移就由戶籍制度轉化為土地財產問題。第一，城市化的擴張必須為積聚的城市人口提供必需的基礎設施，必須為積聚的人口提供必要的就業和社會保障，才能保證城市經濟和生活的正常運轉。第二，遷移人口如何將自己的資產進行置換，如果遷移的勞動力不能將自己在農村中的土地資產順利地轉入城市，就會有退出成本。這種制度安排使農民既不愿種地，也不愿放棄土地，無法徹底脫離農村土地到城市生活，特別是普遍的“空心村”和“閑置住宅”已經造成了嚴重的資源浪費，并固化了城鄉之間的二元特征。

如果跳出戶籍制度的視野從發展的角度去認識，則需要在發展戰略和政策設計上加以反思。首先，在勞動力的遷移上，目前的政策還是基于農民工只是暫時地在城市工作、生活而設計的，沒有將農民工城市生活的融入作為城市化的根本內容，城市政府自然不會去考慮農民工享受的社會保障，尤其是保障性住房。這可以說是戶籍福利制度的問題。其次，與此相適應，唐茂華和黃少安認為，均分化的農地制度使得中國勞動力的遷移決策，有別于其他國家無地或少地農民的“受迫型”遷移，而是有地農民的“自主型”遷移；有別于他國農地經營和進入工資經濟的替代性決策，而是將二者互補，共同維持生活。這表明沒有將農村人口的減少作為經濟發展的重要內容，仍然是基于城鄉二元的格局去推動城市化的發展。這應該說是發展戰略問題，有悖于經濟發展是不斷減少農民過程的基本規律。再次，張良悅認為，在考慮戶籍制度的福利時，不僅要看到城市戶籍的公共福利，也要認識到農村戶籍的公共資源，如社區農民無償地對土地的占有權和使用權，農村勞動力的城市化移民需要戶籍對價。這說明在城市化的發展中沒有充分地考慮到資源約束的困難，沒有重視土地資產存量的運作，涉及到城市化的發展對土地資源社會總體利用的問題。最后，在中國的勞動力跨區域流動中，真正因為戶籍、基本公共服務和社會保障的歧視而受到流動限制的是技能較低的勞動者，而恰恰是這一部分才是城市化進程中所要解決的移民問題，這是城市化的工作重心。

總之，從根本上說是土地資產而不是戶籍阻礙了農村勞動力的遷移。城市化的健康發展、農民工市民化、地方政府資源配置與土地資產的有效處置才是解決問題的根本出路。

二、土地財產置換與農村勞動力的城市化遷移

如何為城市政府尋找一種對外來移民提供城市住宅的解決方法和激勵措施，是農村勞動力城市化移民的關鍵環節。我們的基本思路是，將農村勞動力移民的土地資產進行置換來解決移民的城市住宅，對城市居民的所有住宅實施房產稅收作為城市公共產品供給的基礎。我們首先從產權的角度對土地財產的置換進行理論分析；之后對農村勞動力遷移的啟動條件加以分析。

（一）土地產權及其資產處置①

某種意義上說，房地產資源不僅僅是一個物質產出，而是自然資源與人類社會制度的完美結合。人們對土地資源有一種貪婪，并希望自己占有和享用。為了限制這一行為，便設計出了制度安排，允許個人和集團實施某一特定的具有排他性的房地產資源的所有權、占有權和使用權，從而為土地資源的利用和配置提供了一個標準和基礎。但是，這并不表明財產所有者在土地資源利用上的“為所欲為”，而仍要受到財產制度、土地利用規劃和資源稀缺的外部性約束。

1.政府政策對土地資源利用的制約

通常意義上的財產被界定為對某一事物排他性的占有、使用和處置，但從土地政策和管理上看，土地產權卻十分“殘缺”。某種程度上說，幾乎土地資源的所有和使用都會受到公共政策的制約和土地管理的限制?？偟膩砜?，基于公共利益的性質，有四個重要的權利束從來不包括在完全的所有權中，它們是稅收的公共權力、公共使用的征收權、管制的權利和無繼承人的國家轉歸權。特別是，土地稅可用來鼓勵對土地更廣泛和有效地利用，達到土地保護和環境保護的目標，提高作為私人占有的所有權的保護，引導某一類型的投資，或者提升產權價值。同樣，稅收也可以作為大棒和處罰措施使人放棄或禁止與上述目標相反情況的土地開發。

2.政府在土地資源管理和開發上的警察權

在今天，土地利用的政治經濟學問題正變得越來越重要。隨著人口的增加和經濟的發展，越來越多的人“被迫”從他們的土地上分開，土地潛在的利用者和現有使用者之間的競爭越來越激烈，且導致土地利益上的沖突。顯然，其結果是對土地利用“公共利益”導向的需求越來越多；同樣，也會出現這樣的趨勢，隨著公共利益實施的擴展，政府對土地私有利用的約束會帶來土地財產權的明顯改變，因為絕大多數的公共土地利用規劃，規劃者很少涉及自己的土地資源。所以在這種情況下，有效地按規劃實施就會受到“公共權力”指導的約束：開發者在土地資源的利用上受到規劃措施的影響、指導或者對決策的控制。特別是，在土地的開發和利用上，如果不能由市場規則達成協議，國家就會動用至高無上的“警察權”，直接進行征收和處置。警察權是政府為了土地改善、土地保護和對公共衛生、安全、道德、福利等公共利益而由立法賦予的內在權力②。

3.土地資源稀缺性及其公共利用的最大福利

在土地資源的利用上，公共和私人的目標是多元的，但對共同使用的追求是長期的。如果我們想要享受對土地的各種開發帶來的利益和產出，對我們的土地資源有序、高效和有成果的利用感到滿足，那么，共同體和其土地擁有者的公民就必須為了共同的目標而一同承擔責任。所以，為了使土地最有效地利用和社會福利最大化，對公眾進行教育強調人類與土地之間的重要關系，強調土地財產權以社會為基礎的法律權利的性質，就成為一個重要的內容。這在我國經濟轉軌過程中顯得尤為重要，因為人們往往在土地產權上“各持一束”而相互沖突。無論土地政策的內容是什么，必須確定這樣一個原則，即對土地資源的開發、管理、使用和保護的方式對于國家、社區和全體公民的福利有著重要的意義。社會授予其公民確定的私人財產所有權是非常重要的，但對這些權利的擁有并不僅僅代表一種優先使用權，它還涉及到責任，這種責任不僅是個人所有者，也同樣在社區和社會對土地的利用上。

以上三方面的內容表明：土地財產涉及一系列社會制度規則，國家有責任保護公民和團體的土地財產；對土地資源的利用和開發必須兼顧效率和社會公共福利，不能對稀缺的土地資源造成浪費。在對土地的利用開發上，土地財產稅收是促使土地資源集約利用的一種有效的經濟方式，警察權是對土地管理的一種重要手段?；谶@樣的認識，中國城市化的健康發展在推進城市化的移民過程中應該對土地資產進行合理的制度安排與處置。首先，賦予農村居民“宅基地財產權”，通過產權的界定結束農村居民宅基地“無償取得、無期限使用、無成本持有”的模糊狀態，從而使農村居民“沉淀”于土地資源的投資顯現出“財富效應”。其次，基于中國土地稀缺的現實背景，城鄉所有土地的使用都應設置財產稅收；城市房地產稅收的設置，應提高對城市土地的有效利用和更好地對城市公共產品的供給；農村房地產稅收的設置，除提高和改善農村公共產品的供給外，還可以從根本上遏制“一戶多宅”和超標準住宅問題。再次，必須對城市化移民的農村居民的土地財產進行合理的資產置換，使其主動退出農村宅基地及其房產，從而有效地解決農村的“空置住宅”問題。

（二）土地資產的置換與城市化移民

1.農村勞動力城市化遷移的分層及資產置換模型

托達羅在對發展中經濟城鄉勞動力遷移的分析中認為，只要遷移者城市的工資性收入高于農村的農業收入，就會導致農村勞動力向城市的遷移。但在中國，這種啟動條件還有許多制度性的障礙，需要不斷地去調適。由于各種制度因素的制約，目前中國的城市移民僅僅表現為一種工作場所的變化，而不是生活方式的轉變，所以，他們被稱之為農民工，而不是城市居民。但在這些農民工中，有些已經具備城市居民的資格，而有些仍是處于兼職化的狀態。如果能夠消除一些制度因素，一些農民工就會舉家遷入城市，融入城市社會，成為城市居民。所以，對城市化的移民應該給予分層次、有序遷移的制度安排。為了分析問題的方便，我們這里僅僅分析那些具備城市化移民的農民工的遷移情況，并作如下假設：（1）在城市有穩定的就業，家庭主要依靠工資性收入，有條件進行舉家城市化遷移的農村移民；（2）城鄉戶籍福利制度保持不變，即城市戶籍可以獲得城市公共產品，農村戶籍能夠保障對所在社區土地的占有和使用；（3）由于土地資源稀缺，城鄉土地資源都給予一定的財產稅收；城市土地財產稅主要用于城市公共產品的供給，農村土地財產稅收主要用于對土地有效利用的激勵；（4）城市生活優越于農村生活，城市生活效用大于農村，主要的移民趨勢是農村轉入城市；（5）為了分析問題的方便，不考慮城鄉居民生活水平和房地產資產價值的差異。在上述假設條件下，我們借鑒托達羅模型建立如下農民遷移的資產置換模型：

設t時期農民農村勞動的收入為：

VR（0）=∫nt=oYR（t）e-ndt

（1）

其中，VR（0）代表t時期內期望的從事農業生產的實際收入現值，YR（t）為t時期內土地帶給農民的收入，r為貼現因子。

設t時期農民農村宅基地的資產為：

VRP（0）=∫nt=oYRP（t）e-ndt

（2）

其中，VRP（0）代表t時期內市場化條件下農村居民住宅帶來的預期收入現值，YRP為t時期內農村居民住宅在市場化條件下帶給農民的資產預期收入，這一收入反映農民對土地資產的擁有。

設t時期內城市就業的農民工可支配的凈收入為：

Vu（0）=∫nt=oP（t）Yu（t）e-ndt-C（0）

（3）

其中，Vu（0）代表t時期城市凈實際收入的現值，為從事非農就業的工資期望收入，Yu（t）表示由農村遷往城市的資產置換成本，即將農村的土地資產轉換為城市資產的成本。P（t）是農民能夠獲取城市工作的就業概率。

2.農村勞動力城市化遷移的啟動分析

比較（1）、（3）式，我們可以發現：按照一般的發展經濟學的遷移理論，只要Vu（0）VR（0），就會順利實現農村居民向城市的遷移，我們稱之為農村勞動力城市化移民的一般啟動條件。但是，在我國由于制度的約束，農村土地的資產從法律上只有使用的權利，沒有資產置換的訴求。這就是說，如果農村勞動力移民到城市，那么農村的土地經營權和宅基地資產就必須放棄。如果說農村土地承包經營權可以流轉的話，那么，農村居民的宅基地資產則是完全被沉淀的，居民在農村居住只能顯示出其建設成本，而在遷移時則顯示不出其資產的價值。這樣，作為一個理性的農村居民，這一塊資產就成為其轉移到城市的退出資本。由此我們得出如下結論。

結論1：在現有制度約束下，由于農民工城市化遷移有退出成本，即使在城市就業獲取的現值收入大于在農村從事農業生產獲取的現值收入，也不會正常遷入城市。

由于農村居民住宅資產不能被置換到城市去，這樣，農村移民到城市的安置成本就會大大提升，不再表現為資產置換的成本，而是表現為對城市住宅的重新購置。

設t時期內移民城市住宅的資產價值為：

VCP（0）=∫nt=oYCP（t）e-ndt

（4）

其中，VCP（0）代表t時期內農村移民城市購置住宅的現值，YCP（t）為t時期內農村移民城市對住宅的現金支出，這一價值反映農村移民對城市住宅資產擁有的購置成本。

如果將這些因素考慮進去，則農村勞動力向城市移民的啟動條件就變為：Vu（0）-VCP（0）VR（0）+VRP（0）。這個啟動條件表明，農村向城市移民增加了城市房地產的購置，同時，又有了農村土地資產的退出成本。從而增加了農村勞動力遷入城市的困難，也增加了農村勞動力退出農村的困難。顯然，非常不利于農村勞動力的遷移，即使能夠長期在城市打工，也不會改變農村的生活方式。另一方面，從土地資源的利用效率上看，一個農村勞動力到城市打工或者移民便擁有了城市和農村兩處土地資產，增加了對房產投資的持有成本，無論是對個人，還是社會都是一種土地資源的低效利用。在這一分析的基礎上，我們得到如下結論：

結論2：農民工在其土地資產不能置換的情況下，大大增加了其遷入城市的安置成本，且由于農民工在城鄉兩處擁有土地（房產）資產，造成土地資源的低效利用。

當然，從上面的啟動條件分析來看，如果鼓勵農村勞動力向城市移民，則必須首先將農民的住宅資產進行置換。如果能夠進行資產置換，則農村勞動力向城市移民的啟動條件就回到正常的狀態，即VU（0）VR（0）。但另一方面，城市政府是否愿意提供這種置換條件？在現有的財政制度下，讓城市政府為農村移民提供城市住宅并提供相應的公共產品很難滿足，也不樂意為移民創造條件。所以，在對低收入階層提供住房保障上一般不把農民工納入覆蓋范圍。這也是為什么城市戶籍福利制度不可能取消，即使“單方面取消”也不能帶來大規模城市移民的真正原因之所在。

現在的問題是，如何激勵地方政府為農村移民提供住宅產品及相應的公共服務。從目前的城市政府來看，缺少的是提供城市移民的住房保障和公共產品的資金來源，而不是土地空間，土地只是預算外收入的主要來源。在住房保障建設上，現在的政策是，土地出讓收入的10%要用于保障房建設，為籌集更多的建設資金，政府還會求助于“土地財政”，繼續擴張土地，導致城市空間的擴張。所以，要解決這一問題是，必須改變城市保障房的受益主體和城市公共產品資金的來源方式。

經過十多年的城市住房改革，應該說城市居民的住房已經有了很大的改觀，目前的城市商品房的空置率相對較高，即使保障性住房也出現空置現象。如果再將保障性住房局限于城市低收入階層，帕累托效率改進的空間不大，所以，應該將受益對象主要給予城市低收入移民階層。另一方面，隨著城市居民的增加，城市公共產品的供給必然增加，如果仍然讓所有居民享受幾乎免費的城市公共產品，將會嚴重增加城市政府的財政負擔，其結果是公共產品的供給要么短缺，要么限制消費主體。所以，要保障城市公共產品的有效供給，必須實行居民的付費制，即房地產稅。

根據上面的分析，我們認為，住宅權的解決可以將農村移民對農村土地資產的使用權轉換為城市保障房住宅的使用權和城市土地的發展權，并且要與城市低收入住房的建設相掛鉤。移民退出農村宅基地的資產，可以相應地獲取城市住宅的置換權，其權證價值依據不同的城市規模設置不同的價值等級，讓移民自由選擇城市。移民退出農村宅基地的土地發展權要與城市建設開發相結合，只有接納城市移民，才能獲取相應的城市土地的發展權，進行城市建設和開發③。這就為城市土地的開發設置了城市移民的約束條件，要比單純的城鄉建設用地掛鉤更具有針對性和城市化的實質內容，也有利于對土地更有效地利用。城市公共產品供給應該采用財產稅的方法。采用財產稅之后，一方面可以為城市政府提供公共產品的財政來源，從而減少地方政府對土地財政的過度依賴；另一方面，隨著城市政府對土地出讓收入依賴的減少，加之房地產稅對房產投機的抑制，城市房產的價格就會相應地回落，從而進一步降低城市移民的門檻。

當然，也有這樣的情況，即使在：Vu（0）-VCP（0）VR（0）+VRP（0）移民啟動條件下，也有一部分農村勞動力成功移入城市。在這樣的情況下，城市移民就會占有城鄉兩處地產，導致土地資源的低效利用，目前農村大面積的空心村就反映了這一狀況。甚至還有一種情況是，一些農村居民在城市購置房產，一些城市居民在農村購置別墅，例如小產權房。盡管在一定程度上反映出房地產的市場價值，但對稀缺的資源卻不是有效地利用。因此，我們主張對農村的土地財產也應該設置財產稅，尤其是對閑置的宅基地可以設置懲罰性稅收。這樣，就會迫使有能力移民城市的勞動力放棄農村土地資產，完全融入城市。這時城市移民的啟動條件就會變為：Vu（0）-[VCP（0）+TC]VR（0）+[VRP（0）-TR]，其中，TC表示城市房地產稅收，TR表示農村房地產稅收。在這樣的條件下，城市房產的持有成本增加，可以減少對房產的投機需求，一定程度上會促使房產價格回落。農村房產的持有成本使其退出成本減少，直至VRP（0）-T趨于零甚至為負資產。從而，迫使移民“主動”放棄農村土地資產，盡快進行資產置換。綜合以上分析可得出如下基本結論：

結論3：城市化移民中對農民土地財產的置換有利于農民有序地分化、退出土地和城市遷移，有利于城市土地資產有序、合理地開發，有利于城市政府稅收來源的合理過度和公共產品的有效供給，進而促使城市化的健康發展。

（三）土地資產化還是農地非農化的政策工具：有關試點地區的辨析

在中國土地所有權和土地利用管理制度未根本變化的大制度背景下，在城鄉統籌的發展過程中，為了取得更多的建設用地、促進城市人口的增長以及對“空心村”的有效治理，部分地區依據各自的情況出臺了相關措施進行試驗。例如，成都、重慶的“地票”交易制度、嘉興、蘇州的“土地換保障”制度、天津的“宅基地換房”制度、以及全國更廣范圍內的“城鄉建設用地增減掛鉤”等措施。其共性的特點是：（1）農村居民放棄農村土地資產；（2）城市移民獲取城市保障住房；（3）城市移民獲取城市相應的社會保障（公共產品）。應該說這些都是城市化推進的重要嘗試，其基本思路值得肯定，但在一些具體操作上確有許多不妥之處，應進一步加以改進和制度完善。首先，改革設計的目的是人口的城市化，還是農地非農化的政策工具？如果改革設計的目的是為了更好地推進人口的城市化，則可能在土地資產的處置上更加注重市場化的原則，注重城市移民的能力和條件，比如能否在城市實現完全的工資性收入，應該是有選擇地進行，而不是強制性的被迫城市化。再如，成都城鄉一體化對農民土地財產進行的“還權賦能”，重慶的“地票”交易制度都是為農民土地資產的置換創造條件，值得進一步探索。如果改革的目的是為了另辟蹊徑尋找農地非農化的工具，則這些操作就會壓低農民的土地資產，不去充分考慮農民城市化的就業能力。因為政策的目的主要是為了獲取農民的建設用地，進行資產的置換和再開發，進而獲得土地收入，所以農民的資產可能只是名義上的城市社保和公共產品。其次，城市化的財政來源是土地增量，還是土地存量？從目前的情況看，各地在對城市移民的住房保障和公共產品的提供上，仍然依賴土地開發的增量收入，而不是城市已有土地的存量資產（財產稅）。這樣的方法和操作是不可持續的，也不具有進一步推廣的借鑒意義。因為，這種發展方式仍是城市蔓延，沒有對城市發展的邊界約束，到頭來會進一步增加城市運行的負擔。第三，城市移民的生活方式有沒有轉變？如果僅僅是為了獲取建設用地，僅僅是將農村人口轉變為城市人口，但沒有相應的產業發展，沒有帶來城市集聚效應，不考慮農村移民的分層問題，那么，這些移民的就業如何解決？其生活來源如何保障？如果僅僅靠城市救濟保障措施，則無疑是將農村原有的生活方式轉變為城市的“貧困”生活方式。此外，這種置換僅僅是考慮城市建設用地，沒有考慮原有土地的復耕和相應的土地流轉，偏離了城市化與農業現代化的協調發展。

四、結論與啟示

中國城市化的健康發展必須以農村勞動力的城市化遷移為突破點，并圍繞勞動力的遷移進行相應的制度建設。本文研究的基本結論是：（1）中國城市公共產品的供給沒有解決好財政來源問題，導致了中國城市化空間的無邊界約束和城市人口的增長滯緩及公共產品供給的不足，進而形成城市戶籍的福利價值。（2）農村勞動力城市化遷移的主要障礙并不是城市戶籍的福利制度，而是遷移者城市住宅獲取的困難及其土地資產置換的困難。單靠廢除城市戶籍的福利制度并不能有效解決農村勞動力的城市化遷移，必須從土地資產的置換上降低城市移民的進入門檻，減輕城市政府的財政負擔。（3）城市化的健康發展和勞動力的城市化遷移需要與土地資產制度有效地結合。中國目前土地十分稀缺，在土地的利用上必須兼顧效率和社會公平，無論是城市土地，還是農村土地都大量存在著低效利用和閑置現象，應該盡快設置土地財產稅提高土地的利用效率。房地產稅是城市公共產品供給的財政來源，必須盡快實施；城市化農村移民的土地財產必須給予保障，并通過資產置換的方式加以合理解決。

本文的研究帶給我們如下的啟示和思考：（1）城市化的健康發展必須考慮其約束條件。經濟學最一般的哲學意義告訴我們：人們的經濟活動是約束條件下的最大化。中國加速城市化的一個最大問題是沒有考慮其約束條件（資源和人口），從而在城市化的推進中，將土地作為城市化的發展工具，而將人口作為城市化的一種“負擔”。這是中國目前城市化不健康發展的根源所在，所以，未來城市化發展的所有措施必須充分考慮資源和人口的約束條件。（2）城市化的主要內容是人口的城市化。城市化與農業現代化同步發展的本質在于促進農村勞動力的城市化移民，通過城市化來形成真正的內需市場，進而促進經濟的進一步發展；通過現代農業的發展來縮小城鄉之間的差距，進而取得城市化移民的一個平衡點。（3）城市移民住宅的解決是人口城市化的關鍵。城市化的住房保障必須盡快取消城市化偏向，主要面向城市移民的低收入階層；城市移民住宅的獲取應以農村土地資產的退出為前提，城市保障房的建設應以城市宅基地的發展權為基礎，將城市移民和城市空間的開發結合起來，真正做到城鄉建設用地增減掛鉤，并在此基礎推動土地流轉，促進現代農業的發展。

基于以上的分析，我們給出如下的政策建議：（1）應加快對農民土地資產的確權，特別是農民“宅基地財產權”的確權，便于農民“土地財富”的顯現和“土地資產”的運作；（2）以農村集體為實施主體，盡快制定農民土地資產置換的交易規則，鼓勵有條件的農民徹底脫離土地，完全融入城市；（3）在全國范圍內實施“土地發展權證”的交易制度，做到土地資產的置換必須將農村移民宅基地的退出與城市土地的開發相結合，城市空間的擴張必須與人口的集聚相結合。（4）在全國城鄉范圍內盡快實施房地產稅制度，提高土地的利用效率，并為城鄉公共產品的供給提供財稅來源。

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注釋

①這一部分主要參考了Barlowe Raleigh，“ Land Resource Economics”相關內容。②這是政府獨特的功能，即在其由立法給予的支配中，為了保護和推進公共福利可以實施的權力。但這一權力必須是合理的，不能沒有法律程序或者是平等的法律保護就剝奪他人的權力，法律程序和平等保護限制了其實施的“隨意性”。③某種程度上說，相當于土地發展權的轉讓和購買。土地發展權是發達國家，特別是美國在土地利用上的一種制度安排。土地發展權是對土地開發的一種限制，某一宗地想進行開發，即使符合土地規劃，但是沒有得到開發權也不能進行開發。設置開發權的目的主要是為了提高土地的利用效率以及平衡地區間土地開發的利益分配。

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篇（9）

隨著改革開放的不斷推進，我國城鄉一體化發展取得了明顯的進步。然而在城鄉一體化發展的背景下，許多農村土地問題日益增多，急需解決統籌土地利用和城鄉規劃，合理安排市縣、城鎮建設、農田保護生產建設集中等。在城鄉一體化的背景下，不是說把城市的資源調到農村，讓城市蓋蓋房子就可以的，更重要的是讓農民、讓農村自主地發展，讓其慢慢地發展經濟，然后附帶地讓其社會福利等慢慢地發展，所以最為關鍵的是落實農民的自主發展權，而這方面最為關鍵的是解放土地、賦予權利，去掉農民的身份，實現農村和城市資源的平等、城市人和農民的平等。

1在城鄉一體化發展中農村土地管理制度存在的問題

1.1農村土地產權不明，造成城鄉發展差距加大

目前，我國農村土地產權問題主要有兩個方面。第一，土地所有權的主體不明確。第二，集體土地所有權不知道該怎么使用。長期以來，雖然我國一直有在法律方面在集體用地時，行使權利的主體有了多重規定，但是這些規定或多或少都有一些問題。這些問題會使很多土地所有權的主體爭奪土地。這樣一來，更加加大了農村土地產權劃分難度，同時也阻礙了農村土地的順利流轉。因為土地產權主體不明確，農民很難行駛他們具有的支配農村土地的權利和土地所有權。農村土地的行使權往往在農村干部手里，一旦有需要征用農村土地時，農村干部就會與農民針對這個問題進行溝通交流，但是農民往往處于弱勢群地位，對土地的權利就會得不到保障。

1.2農村土地規劃制度不完善

一直以來，相對于農村，我國忽視農村的建設發展，而更重視城市的發展，這樣一來就造成了城鄉發展的不平衡。目前對農村土地的規劃存在很多問題，造成土地得不到有效利用。就目前存在的土地規劃制度中，主要是針對農村耕地的使用管理方法，而對用于建設的土地很少做出科學的規劃。所以，土地得不到合理的開發利用，農民的生活條件也一直無法改善。

1.3強制征用土地損害農民的利益

改革開放以來，我國城市的發展建設能夠在短短的幾十年里迅速發展，其中一大部分原因是征用農村土地，而且基本上都是強制性征用，這嚴重損害了農民的土地權益。這主要體現在兩個方面：1）有土地征用的農民獲得的補償十分不足，主要是由于我國目前土地征用后關于對農民的補償制度不夠完善，補償只根據土地以后所能獲得效益進行制定，而不考慮土地的成本，這就使得對農民的補償不夠充足；2）長期以來，我國對土地征用的范圍十分廣泛，向來都是先征用再規劃發展，這很不利于土地的合理使用，不利于土地資源的合理配置，進而影響城鄉一體化發展進程。

2城鄉一體化發展背景下農村土地管理制度的創新

2.1農村土地產權制的創新

因為農村土地產權的主體不清晰，阻礙了城鄉一體化發展進程。所以國家要制定相應的制度政策來明確土地產權，另外，還要就宅基地的使用權進行改革。一般來說，首先要明確集體土地的所有權歸誰。具體到明確所有權是哪個農民的，或者哪個村民集體的，又或者說是哪個鄉鎮集體的。這樣做才能提高農村土地的有效利用。第二、立足于推進城鄉一體化發展，在進行制度改革創新時要避免偏向城市，建立一種新型的城鄉發展關系，使農村能夠得到相同程度的發展。

2.2農村土地規劃的創新

立足于我國的基本國情、土地管理和市場經濟要求，應該對我國農村土地管理進行全面的評估規劃，建立一種新型的、利用率高的土地規劃制度。農村的土地管理要與城市的建設同步進行，并且要對農村土地進行全面的評估，充分考慮該區域的風景、文化、特色，因地制宜，確定未來的發展方向。同時要多聽取該區域群眾的意見，綜合考慮。

2.3農村土地征收制度的創新

隨著城鎮化策略的不停發展，越來越多的農村土地被征用，因此對農民的補償也要進一步完善，因此關于農村土地征用制度要進行改革創新。首先，用于公共建設的土地，要從農民的角度出發，充分考慮他們的意見，減少征用面積。第二，改進征用后對農民的補償制度，使被征用土地的農民生活得到保障，加大補償力度。最后，賦予農民開發權的問題，這是發展農村的核心。在整個社會的發展中，土地有一部分用于工業發展，它價值得到很大程度上的提升，它與農業價值是有很大區別的。當前的土地制度僅允許城市而禁止農村做商業開發，這肯定是不公平的安排。解決賦權的問題是解決這一問題的根本方法，讓農民也有所有權，讓農民的集體土地所有權成為真正的私權，肯定農民所創設的土地使用權流轉來解決開發權問題。

3結語

在城鄉一體化發展背景下，我國農村土地管理制度存在著一系列的問題影響城鄉一體化發展。因此要對土地管理制度進行改革創新，過去往往偏向城市的建設而忽視農村的土地建設，今后應關注全社會，要把農村納入到整個視野內。本文主要對農村土地的產權、土地規劃和征用制度進行了深入研究和分析，總結了土地管理制度創新的有關問題，希望對改善農村土地管理，推進城鄉一體化發展有所幫助。

參考文獻

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篇（10）

一、搞好土整項目中水利工程建設對于農村建設工作開展的重要性

眾所周知，搞好農村建設工作在很大程度上影響著一個國家綜合實力的提高，而水利工程建設又是農村土地整改項目的重要建設工作項目之一，對整個土地整治項目的作用力度發揮有很關鍵的影響，搞好土地整治項目中水利工程建設對于農村土地綜合治理工作開展起著尤為重要的推進作用。

二、土地整治項目中水利工程建設中存在的問題及原因解析

在現實的土地整治工作中，由于此項工作分布點比較多，布局上較為分散，不夠集中，再加上其整治涵蓋面積比較廣，造成了其管理不規范、水利工程建設質量不佳等弊端存在，再加上這方面人才的稀缺和素質不高，造成了施工技術的落后、工程周期長等缺點。

（一）土地整治項目工程建設監理費率投入偏低，項目建設監理作用偏小

據相關數據顯示，就目前農村土地整治工作現狀來看，水利工程監理費率還不到2%，在實際工作中存在著質量把關力度不夠，更是降低了水利工程建設的監理費率，相關監理單位在工作中存在一些不規范操作行為和管理策略失誤，也對水利工程建設監理費率有一定影響。除此之外，相關監理部門為了減少開支，派出的工程監理人員數量不足，素質不高，工作經驗不足，甚至還有一些工作人員根本沒有取得相關資格證書，缺乏責任感，對于工作中出現的突發狀況，不能給予果斷、有效的處理措施，這都對農村水利工程建設的監理作用造成了很大的阻礙和不良影響。

（二）土地整治項目中水利工程建設施工技術落后，工程質量保證措施薄弱

就目前農村水利工程建設現狀來看，因為一些水利工程建設對于施工水平要求不是太高，所以這部分工程的大多都采用外包、分包形式進行施工，但是由于這些外包、分包施工單位施工人員基本都是農民工，素質普遍不高，對施工技術掌握程度也只是停留在表面，再加上施工人員的責任心不夠等因素的干擾，難免會影響整個水利工程建設的進度和質量；這些施工單位因為規模和資金限制，并沒有建立比較完善的質量保證制度，不具備高效的質量監督措施，施工現場的技術監理人員由于人員偏少，需要處理的繁雜事項較多，很少能留出專門的時間對施工人員素質進行培訓和提升，也影響了整個農村水利工程建設的工程質量。

（三）土地整治項目中水利工程建設周期偏長，對項目設施的管理和保護措施不夠

在農村進行水利工程建設，是一項艱巨的工作，因為水利工程建設涉及的地域比較廣闊，難免會影響群眾的正常耕種工作進行，由于農民的文化知識水平有限，目光不夠長遠，在實際的施工建設過程中，總會遇到一些人只局限于眼前利益，對于水利工程的施工進行阻撓和反對，再加上一些難以解決的、根深蒂固的歷史遺留問題的存在，更是讓農村水利工程建設的順利進行舉步維艱，這些因素的存在，都讓農村水利工程建設的施工周期偏長或在很長一段時間內無明顯進展，浪費了很多人力和物力。另外，由于對施工項目的管理和保護措施不到位，導致項目完工之后，由于后期維護費用的短缺，造成了農村水利工程只使用、不維護的壞風氣，讓辛苦建設好的水利工程在很短時間內遭到了嚴重破壞，最終導致農村水利工程損壞嚴重直至無法使用的局面，很大程度上折損了水利工程本應起到的作用。

三、針對土地整治項目中水利工程中出現問題的對策

（一）強化質量意識，健全質量監督體系，重視工程質量管理工作

土地整治項目中水利工程要想順利、高效實施，首要的是相關部門負責領導要從思想上重視水利工程建設，強化質量意識，在質量把關上切實做好監督工作，還要注重對于農村水利工程建設的質量監督體系建設和制度健全，在思想上重視，在行動上支持，實行責任制，從各方面抓起，切實做好水利工程質量監督管理工作。

（二）提高對監理工作重要性的認識并切實落實到工作中去

監理單位應該擺正自己的思想，把自己當成水利工程建設質量監控的必備監理部門，提高工作人員對于監理工作重要性的認識，認清此項工作的真正意義，那就是代表群眾，秉持公正的工作態度，對工程建設進行全程跟進、監督，遇到質量問題要及時指出并加以改正，為農村水利工程建設做好質量把關，真正為人民謀福利。只有這樣，才能真正在工作中做好相關監理工作，確保水利工程建設高效、高質量完成。

（三）要重視對于專業技術人員的培養和素質提升

隨著農村土地整治項目對于水利工程建設的需求越來越迫切，對于專業技術人員的培養和素質提升顯得尤為重要，這就要求相關技術人員不僅要掌握專業的國土資源知識，還要不斷充電學習，多借鑒一些先進、有效的水利工程建設經驗和理念，不斷提升自身素質，努力建設一支專業知識過硬、敢想敢干的水利技術人員專業團隊，推動整個水利工程建設進度，進而提升到一個新的發展層次。此外，還需要對監控方法有效改善，將檢測儀器給配備過來，促使檢測水平得到提高，質量監控的說服力也得到了提高。

（四）充分發揮農民義務監督的作用，加大管護資金支持

在進行農村水利工程建設的過程中，要征詢當地群眾意見，為群眾解說進行工程建設的意義所在，給予群眾充分的知情權和參與權，避免因為群眾與政府之間的矛盾而產生不必要的糾紛，影響了整個農村水利工程的進度。另外，還要積極健全農村水利工程管護制度，加大相關財政補貼力度，在資金上進行水利工程后期項目維護支持，延長農村水利工程的使用壽命。

（五）對涉農項目資源進行整合，共同建設農田水利工程

要對宣傳工作充分重視，對群眾意見積極聽取，在項目實施過程中，群眾能夠積極參與進來，協調出現的矛盾，對農業生產和生活難點有效解決，以便順利實施項目；對工程管護機制科學完善，在財政補貼的基礎上，將誰使用誰出資的制度給實施下去；將土地整治的平臺作用給發揮出來，積極協調水利、農業、交通等部門，對各個部門的涉農資金有效整合，將其專業優勢發揮出來，構建一個合作機制，重復建設現象得到了避免。

四、結語

搞好土地整治項目中水利工程建設，不僅可以加快新農村建設的步伐，更可以為提高農村糧食產量提供有力支持，加快城鄉統籌發展的步伐，有利于共同富裕這一宏偉目標的最終實現。

參考文獻：

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