財政研究論文匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇財政研究論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

從世界范圍的經驗看，開展水權交易是合理分配與高效利用稀缺水資源的一項重要戰略舉措，對于一個國家或地區的水資源優化配置具有十分重要的現實意義。

（一）水權交易可以緩解國民經濟快速增長對水權巨大需求的壓力

有學者以西北五省、區（陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆）為例，分析了經濟增長對水權的長期需求，經測算，2010年與2000年相比，當GDP從8039.89億元增加到19082.78億元，增長137%時，水權交易量則從26.04億迅速增加到208.46億，增長700%，這表明，隨著GDP水平的不斷提高，該地區對水權的需求量呈現迅速增長的趨勢。（注：李周等：《化解西北水資源短缺的對策研究》，《中國農村觀察》，2003年第3期。）在這種情況下，就迫切要求將一定數量的水資源轉出農業。為了避免由于無償或低償將農業用水轉為城市和工業用水給農業和農村地區帶來的損失，就有必要通過開展水權交易，運用市場機制來確立合理的水權交易價格，實現公平合理的水權從農業用途向城市和工業用途的轉移。

（二）水權交易可以彌補水資源再分配的“政府失效”

由于水資源的重要性，許多國家都是依靠政府部門為其國家的公民提供供水服務。政府壟斷了水供給和水權的分配與再分配，一方面造成了大量水資源的嚴重浪費，另一方面又形成了水資源嚴重短缺，水資源使用上余缺不能調劑，這表明在水資源再分配上出現了“政府失效”。因此，有必要通過水權交易來實現水權的轉讓，以優化水資源配置。

（三）水權交易可以增加水資源配置的社會福利

水權交易可以提供水資源使用的合理價格，為用水部門之間重新分配水資源提供有效的機制。由于放棄水權的一方得到了經濟補償，保證了水從低價值使用（如農業灌溉用水）向高價值使用（如城市和工業）的轉讓，提高了水的使用效益，并保證了城市和工業長期穩定的水資源供給。因此，水權交易改善了水資源分配的有效性，增加了水資源配置的社會福利。

（四）水權交易給政府和水資源環境保護者提供了表達意見的機會

政府可以通過買入水權來調控水權交易對水生態環境的影響。從事水資源保護的社會組織也可以購買水權，然后把水權控制在自己手中不再賣出，來達到降低取水量、維護水生態平衡的目的。

（五）水權交易有助于提高工程項目評價的科學性和調控高耗水企業合理的空間布局

水權交易使得工程項目可行性研究中的水資源評價變得簡單易操作，只要根據項目所在地的水權交易價格來計算成本即可。此外，由于不同地區或流域的水權價格不同，對于水資源嚴重短缺的地區或流域，水權交易價格通常較高，高耗水的企業或項目會因此而大大增加成本，這實際上就用市場手段阻止了高耗水企業或項目的進入。

二、水權交易存在的問題

目前，人們對于水權交易的主要顧慮是它可能對農業和國家糧食安全不利。從開展水權交易國家的實踐來看，水權交易對農業確實產生了一些負面影響，如灌溉農田和農作物產量的下降，但是，水權交易同時也為這些國家的農業發展帶來了水權轉讓收益，從已有的文獻看，水權轉讓收益已可支撐其農業的發展。（注Chang，C.，&Griffin，R.C.（1992）。WatermarketingasareallocativeinstitutioninTexas.WaterResourccsResearch，28（3），879-890.）在我國，灌溉農業占據著主導地位，70%的糧食產自需灌溉的土地。2001年，我國農業灌溉用水3485億，占全國總用水量的62.6%.如果水權交易導致10%的農業灌溉用水（約348.5億）轉為城市和工業用水，而水權制度、政策改革和灌溉技術應用方面又沒有重大突破，按照每生產1噸小麥需1000水計算，將可能需要進口小麥3485萬噸，這相當于近20年全球每年2億噸左右糧食貿易量的17.4%，從而可能引起國際市場糧價的劇烈波動，影響到國家糧食安全。但是，水權交易也為我們提供了通過需求管理來解決水資源短缺問題的新思路。一方面，通過需求管理可以有效降低城市和工業對水的需求。事實上，我國工業的節水潛力非常可觀，如我國生產1噸鋼需水23-56噸，美國、日本、德國所用水不到6噸，因此，通過需求管理，可以大幅度減少城市和工業對農業用水的擠占數量；另一方面，推廣應用農業節水技術也可以減少農業用水，增加水權供給。例如，噴灌的節水效率遠高于傳統的大水漫灌和自流引灌，而目前我國90%的灌溉地還在使用后兩種灌溉方式。現在，我國農業用水的有效利用系數平均為0.43，如果推行節水灌溉技術將它提高到0.55，每年即可節約12%（約418.2億）的農業灌溉用水，完全可以彌補水權交易所可能導致的農業用水向城市和工業用水轉移的數量。可見，通過需求管理，可以將水權交易對農業和國家糧食安全的影響降到最小甚至完全消除。

此外，水權交易本身也存在著一些問題：一是負外部性問題。主要是水權的使用和轉讓可能對第三方的水文條件和經濟狀況以及對水生態環境產生不利的影響。二是“市場失靈”問題。主要表現為水權交易不夠活躍，這將會從水資源供給方面制約城市化進程和國民經濟的快速增長。

三、水權交易的財稅政策

實行相應的水權交易財稅政策，一方面是為了鼓勵和促進水權交易，另一方面是通過財稅調控手段，消除水權交易的負面影響和存在的問題，最大限度發揮水權交易的作用。

（一）對農民采用農業節水技術提供財政支持

農業是我國的用水大戶，農業節水的潛力巨大。農業節水盡管對農業本身具有積極的作用，如降低了成本，同時，農民投資節水技術還可獲得所節約水量的轉讓收益，但更重要的是節約下來的水資源流向了城市和工業部門，支撐了國民經濟的快速增長，而農民并不能得到節水所帶來的全部收益。因此，農業節水技術對全社會具有巨大的正外部性，這正是公共財政政策所要支持的。因此，財政特別是中央財政應該加大對節水農業的投入力度，對農民投資節水農業技術進行直接到戶的補貼。具體可以采取糧價補貼、實物補貼、申報補貼等方式，保證補貼透明和補貼到戶，以逐步形成對農民有效的節水激勵。

（二）運用適當的財稅政策激勵企業節水

對積極節水并出售水權的企業應從稅收等方面予以支持。引入水權交易制度以后，在企業成本和費用中應增加企業為節水而增加的有關直接成本和間接費用，企業為獲得水權而支付的費用也應計入稅前成本而不應在稅后凈利潤中扣除，這樣，可激勵企業根據市場情況加大節水力度，以提供有效的水權供給；對于企業所節余的水權，必要時可以采取由政府收購的方法，刺激企業節水。此外，還可以實行抵消政策，即在某一區域范圍內，新建企業如要獲得一定數量的水權，可以通過幫助該區域內另一企業進一步采取節水措施，減少耗水量，從而利用其多余的水權為自己所有。

（三）為水權交易提供必要的“公共產品”，以促進水權交易

1.加強大型水利基礎設施建設。大型水利基礎設施是開展水權交易所必備的，有利于控制水權交易成本，克服水權交易可能存在的“市場失靈”問題。例如在智利的Limari流域，由于水利基礎設施等基礎條件較好，水權交易就

比其它流域活躍。大型水利基礎設施涉及整個流域，其受益人具有不確定的特點，屬于純公共產品，應由政府（主要中央和省級政府）來投資建設。

2.加強水權交易信息系統建設，加大水權信息采集和披露的力度。先進的水權交易信息系統，廣泛的信息采集和披露，能夠降低水權交易成本，促進水權交易的廣泛參與，有利于提高水權交易效率。國家水行政主管部門應加強水權交易信息系統建設，通過流域或地區用水公報，定期公布各省、自治區、重要灌區和大的用水戶的用水信息，包括分配水量、實際取水量和耗水量、排污量、用水效率、水價等相關指標，為水權交易提供必要的基礎數據。水文資料也是一種公共產品，具有積極的外部性，它也應由國家財政投資、公共機構提供，并且由全社會無償使用，而不能成為少數機構的“私人物品”。（注：胡鞍鋼、王亞華：《轉型期水資源配置的公共政策：準市場和政治民主協商》，《中國軟科學》，2000年第5期。）

3.由國家對大江、大河和大型湖泊、水庫等水源地這一“公共產品”的生態環境進行投資保護，植樹造林，加強生態建設。

（四）對水利設施實行企業化運營，將其中的財政補貼轉為對特定對象實行定向補貼和轉移支付

與江堤等純粹的公益性水利設施需要政府來管理不同，有些水利設施如灌區雖然本身具有公益性，如防洪防災，但更多的是具有非公益性。它既可以向農業供水，也可以向城市供水，而且后者的盈利可能會較大，這是一個收益較為穩定、可以商業化運作的領域。因此，對灌區及類似性質的水利設施可以實行企業化改革，采取發行股票、債券和從銀行貸款等投融資方式，成立供水公司（或類似性質的公司）并按照公用事業的經營模式來運作，引入競爭和廣泛的用戶參與，改革收費辦法，減少直至取消財政撥款或補貼。同時，將節省下來的財政撥款或補貼轉為對特定對象實行定向補貼和轉移支付，如可以仿照糧食直接補貼的方法，對農民（特別是貧困農民）用水戶進行直接補貼，體現保護農民這個弱勢群體的原則，實現社會收入的再分配；可以對一個流域上游或貧困地區實行專項財政轉移支付。

（五）對水權交易實行必要的宏觀調控

1.政府可考慮對不同類型的水權交易收取不同的手續費，引導水權的有序流動。對于水權交易中導致水資源利用效率提高或有利于改善生態環境的，應予以鼓勵，只需交納很少的手續費；反之，對于不利于水資源利用效率提高、不利于改善生態環境或對第三方水文條件和經濟狀況產生不利影響的水權交易，則應交很高的手續費。對于水權和排污權向工業小區流動的交易，手續費應極低，以示鼓勵，因為水權和排污權的這種流動有利于提高水資源的利用效率和集中治理污水。

篇（2）

一是將稅收收入、社保基金收入、非稅收入(含政府性基金收入、行政事業性收費收入、國有資本經營收入、國有資源[資產]有償使用收入等)和政府性債務資金全部納入財政管理，統籌安排運用，統一監管和資金調度，增強政府統籌能力。

二是積極推進跨類別、跨部門和部門內的財政性資金大范圍整合。將同一使用方向的預算內、預算外資金和政府基金等整合到一起，將分散在不同部門管理的同一類資金整合到一起，形成合力，集中用于重點領域、重點地區、重點項目，解決重點問題。

三是適度經營財政專戶資金。要用經營的理念指導國庫改革、促進財政專戶資金使用效益的提高。可以在確保專戶支出的前提下，采取財政專戶資金存款銀行招、投標等方式進行資本運作，以實現國庫閑置資金余額最小化，投資收益最大化。

四是調整優化財政支出結構。要健全公共支出制度，按照公共財政和統籌發展的內在要求，清理和逐步剔除不屬于公共財政范疇和不符合統籌發展方向的支出，盤活資金存量，用好資金增量，堅決砍掉那些無明確用途和明顯效果或作用不大的資金項目，集財力辦大事。

五是既要堅持積極合理有效地利用信貸資金，又要有防范財政風險的意識，積極穩妥地利用銀行信貸資金，爭取國際金融組織和外國政府貸款，以補充地方政府對項目投資財力的不足，壯大地方經濟。

六是建立財政資金使用績效評價和管理機制。要按照改革要求抓緊研究建立績效評價辦法和評價指標體系，對“大事”項目預算執行情況進行考核評價，并依據評價結果對項目執行單位進行獎懲，促進財政資金績效水平的提高。

七是進一步完善財稅體制。完善轉移支付體系，構建鄉鎮（街道）財政自我發展、自求平衡的激勵和約束機制。特別要針對事業經費中“人頭費”支出比重大、真正用于統籌發展支出比重小的現狀，完善“增人不增補助，減人不減補助”的機制，鼓勵鄉鎮（街道）減少財政供養人員，壓縮行政成本。通過財政經費“倒逼”機制，逐步解決財政供養人員過多、增長過快的問題，從體制上保證把財政的錢實實在在地用于促進統籌發展和為老百姓服務。（二）盤活國有資產存量，建立國有資本投資經營新體系

一是徹底改革行政事業單位存量資產管理體制。首先將目前各行政事業單位存量資產所有權屬變更，統一變更為市國有資產管理委員會所有；其次由國有資產管理委員會對變更后由其統一所有的存量資產進行統一配置；最后由國有資產管理委員會委托或成立資產經營公司，對搬遷后以及目前閑置的資產統一進行出租、出售經營，經營收益直接上繳財政專戶。

二是用市場經濟的經營意識、經營機制和經營方式對國有資產進行集聚、重組和運營，充分利用產權市場盤活和優化資產，通過存量吸引增量，使國有資產充分運作起來，實現國有資產的保值增值。目前，許多基礎設施項目建設工程大、耗資多，單靠財政投入顯然獨臂難支、難以為繼，只有采用資本營運保值增值、滾動發展的辦法，才能使有限的資金實現效益最大化。政府對需要財政性資金投入的項目，應盡可能由原來的直接撥款改為通過投資公司進行投資。政府在項目建設初期投入一定財力，待時機成熟后通過轉讓股份成功退出。投資公司不能僅以融資為目的，而應以融資為手段，代表政府履行出資人職責，以投資參股、授權經營等形式參與相關項目建設，并通過“投入——運營——增值——退出——再投入”的運作方式，變一次性投入為循環投入，擴大政府資金的滾動放大效應。

二、對“經營財政”理念的基本理解

財政是代表政府經營所轄區域內國有錢、財、物的一種管理活動，從這一點講，財政不僅要守財，更重要的是要生財，要用資本運作的方法經營財政。“經營財政”從理論上講，就是把政府的資產、資源當作資本來進行市場運作，通過營運來實現國有資產、資源的轉換和增值，實現財政增收、資本裂變的財政行為。通俗點說，是讓一切國有資產、資源在市場化的運轉中實現保值、增值。“經營財政”同時也是一個開放的理論體系，不單指經營國有資產資源，更包括經營財政資金、政策，讓公共財政最大限度地發揮對整個社會生產要素配置的導向作用和對經濟發展的調節作用。換句話說，就是讓財政資金“四兩撥千斤”和“小馬拉大車”，無限放大資金使用功效。

二、充分挖掘政府資源潛力，抓住新的收入增長點

政府資源是政府直接掌握的最大財源，合理開發和利用政府資源能夠快速有效的轉變為財政收入。

一是加強政府對城市土地供應的調控，全面建立起土地收購儲備制度，由政府統一規劃、征用、開發和出讓，并加強和規范國有土地有償使用收入征收管理，把土地收益真正集中到政府手中。

二是盤活城市無形資產，如對城市出租汽車經營權、重要公共建筑物冠名權、城市道路及路牌冠名權、重要公共場所廣告權等通過轉讓、拍賣、租賃等形式，公開推向社會，實行有形化運行，開發城市資源的潛在價值。

三是對全市礦產資源進行全面摸底調查，拿出礦產資源使用規劃，統一事權、統一管理，規范拍賣程序，縮短轉讓期限，提高拍賣價格。

三、發揮財稅政策杠桿效應，聚集社會資金

一是要把各類經濟扶持政策整合起來，建立績效評估體系，講投入產出比，算政策效益賬，充分發揮財政資金的杠桿作用，通過政府先行投入啟動資金或以財政貼息、擔保等辦法，帶動民間投資，實現“政府資金搭臺、民間資金唱戲”，提高財政資金的乘數效應，從而促進地方經濟振興和發展。

二是清理和規范部分財稅優惠政策。要對先行的稅收優惠措施進行合理性論證分析，取消一些無效的優惠項目。對合理的減免優惠應盡量法制化、規范化，避免隨意性。

財政是加強黨的執政能力建設的重要政策手段，要提高黨的執政能力，必須要有強大穩固的財政作保障。面對宏觀調控的日益趨緊，面對嚴峻的土地政策，要保障今后五年發展的資金需求，我們財政部門必將充分發揮財政職能，統籌謀劃，狠抓落實，不斷增強我市財政實力，建立“大財政”格局，做好“經營財政”這篇文章，為打造“富裕陽光之城”開好局、起好步，做出應有貢獻。

【摘要】財政是代表政府經營所轄區域內國有錢、財、物的一種管理活動，財政不僅要守財，更重要的是要生財。筆者結合自己在財政工作的實際，就如何有效運用“經營財政”理念，通過對各類政府財力資源的綜合運用和合理安排，擴大資金運籌總量，切實解決“錢從那里來”這一重大課題進行了探討。

【關鍵詞】財政經營財政財政收入

參考文獻：

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1.保持經濟增長目標,需要財政政策適度擴張

首先,擴大投資需求是啟動經濟增長的重要手段,而擴大投資需求的舉措很大程度上依賴于財政政策的支持。擴大投資的主要方向是公共工程、基礎設施、農田水利、環保及高新技術產業。這些產業目前普遍存在發展后勁不足的問題,尤其是基礎設施建設,仍不能滿足國民經濟持續發展的需要。在基礎設施擁有水平方面,我國的許多指標都低于世界平均值。因此,加大財政對重大基礎設施的投資力度成為當前經濟特別是財政工作關注的焦點。雖然財政擴張過程中存在一定風險,但主要通過財政擴張形成的社會基礎設施也可以為經濟長期發展提供優良資產,從而降低擴張的風險程度。

其次,積極啟動消費需求,依賴于政府深化財稅體制改革和社會保障體制改革,目前城鄉有效需求相對不足,主要表現為:一是農民和鄉鎮企業承擔的稅費過重,農民收入連續數年增長幅度小于經濟增長速度和城鎮居民收入增長幅度;二是城市居民社會保障處于改革的關鍵階段,養老、醫療等改革過程中必然會增加居民個人的負擔數額,居民對遠期消費的預期存在一定顧慮。因此,要在社會保障制度改革過程中,適當增加居民可支配收入,并通過社會保障制度改革的到位增強居民遠期消費的安全感。

再次,高居不下的失業、下崗及農村剩余勞動力的消化,需要我國經濟在較長時期內保持較快的增長速度。失業、下崗及農村剩余勞動力問題不解決,內需擴大就將遇到障礙。只有相對較快的經濟發展速度,才有可能滿足勞動力市場的特殊需要。

2.產業結構進一步調整的任務需要財政政策適度擴張

90年代中后期以來,我國經濟結構不合理的矛盾仍然十分突出,產業結構失衡,農業基礎仍然薄弱。能源、交通和基礎設施薄弱的狀況雖有所好轉,但與經濟社會成長的要求相比,仍然供給不足。通訊、生命科學、新材料、新能源和海洋科學等高科技產業在世界范圍的迅速發展,也對我國經濟結構和產業結構調整提出了新的課題。

工業內部結構不盡合理。主要問題是基礎工業與加工工業的增長不協調,加工工業低水平重復,一些基礎性第三產業(如郵電、通訊)和新興第三產業(如金融保險、信息、咨詢、科技等)發育不足。這些問題的存在不僅影響了我國產業結構的優化,更是制約經濟增長方式由粗放型向集約型轉換的主要障礙,消除障礙應主要依靠科技進步,進行內涵式結構調整,以提高經濟整體素質和生產要素的配置效率。在全社會科技投入總量不足、總體水平偏低的情況下,政府應彌補這一缺口,加大科技投入力度,在直接增加政府投入資金的同時,應從稅收、信貸和其它政策方面配合產業政策給予大力扶持。

3.緩解國企困難狀況需要財政政策適度擴張

舊體制與新體制交替時期各種矛盾相互作用的結果,使國有企業背上沉重的債務負擔。從法律上講,無論是國有企業,還是國有商業銀行,它們的債務債權最終都由一個主體——國家財政來承擔。因此,財政是消除國有企業過度負債的核心所在。實際上,國有企業的過度負債與財政有著千絲萬縷的聯系,如“撥改貸”后,財政不再對新建企業投資,國有企業唯有靠借貸來發展自己。長期以來,過重的稅負及名目繁多的攤派和其它費用導致企業無力進行技術改造和設備更新,國家對國有企業和非國有企業的雙重財稅政策使國有企業處于競爭的劣勢。企業職能和財政職能的錯位更是拖累了企業,養老、醫療保險等本應由財政或全社會承擔的負擔卻由國有企業來承擔。雖然,這是轉軌時期難以避免的問題,但在社會保障改革沒有到位的情況下,國家財政有責任通過國有資產減持、社會保障基金設立等方式與國有企業共同承擔責任,為國有企業改革創造有利條件。

4.配合經濟體制改革需要財政政策適度擴張

我國目前處于市場經濟體制改革階段,中央政府的職能之一就是充分發揮市場經濟體制的作用,讓市場在經濟運行中以其特有的競爭機制,將經濟資源配置到需要的行業和地區,減少經濟運行中的無 序,緩解沖突,縮短轉軌和轉型過程,保證平穩、順利地實現市場化改革目標。目前由于失業問題顯性化,全社會范圍的社會保障制度正在逐步建立和完善之中,歷史的欠賬需要歸還,所以財政部門必須從社會安定的角度出發,保證退休人員的生活穩定,保證病人所需的醫療費用,保證城鎮低收入群體的基本生活。同時,在物價持續走低的形勢下,農產品收購的任務迅速增大,收購、儲運所需的財政支持迅速增長。此外,提高教育普及程度和教育深度,也需

要國家財政給予更多的財力支持。 5.實施西部大開發戰略需要財政政策適度擴張

由于自然地理和歷史基礎的原因,我國經濟發展的東、西部之間一直存在較大的差異。改革開放后,東部沿海地區利用其自然地理優勢和科技文化環境優勢大力發展經濟,取得了顯著成就,進一步加大了與西部和內地之間的經濟和社會差距。國家適時制定西部大開發戰略,在西部和內陸地區開放的同時,增加了對西部和內陸地區的公共投入,以改變我國東、西部長期以來存在和正不斷加大的差距。事實上,解決東、西部經濟和社會>文秘站:環境保護方面的財政投資,為此,適度的財政擴張政策應當是必要的和連續數年所必不可少的。

二、繼續實行適度財政擴張政策的具體措施:

1.繼續擴大公共支出

財政支出重點:一是用于農業的支出。農業是我國國民經濟的基礎,也是人民群眾生活的基本要求。為保持國民經濟長期穩定地發展和人民生活的基本衣食需要,必須在高度重視農業的基礎上,加大對農業包括水利事業的投入,通過農田水利基本建設水平的提高,增強農業抵抗自然災害的能力,以保證國民經濟基礎環節和發展潛力得以持續,國家各項宏觀政策如糧食、水利和環境保護政策得以落實。二是用于科技教育的支出。科教投入的增加是科教興國的需要,是經濟科技含量、產業結構調整和人才資源發展的客觀要求,切實保證科教投入是經濟持續增長和提高國民素質的不竭源泉。三是用于國企改革的支出。在市場經濟體制下,國有企業完成向真正經濟實體的過渡,需要一個轉軌時間,而轉軌過程中國家有必要對國有企業改革提供必要的外部條件。國有企業改革的順利推進之際,才是我國經濟全面煥發活力之時。各級政府應當積極采取措施,加強財政監管,優化支出結構。

2.適當調整稅收政策和制度

在深化財稅體制改革的同時,對于重點投向進行適當的稅收優惠,規范各種行政性收費,實行費改稅。商品稅政策的調整應以增值稅為重點,尤其是對設備更新快、資本密集型的高科技行業和產品品質、成本和設備投入差異較大的能源、礦產企業,有必要加快由生產型增值稅向消費型增值稅的轉變。對主要用于宏觀經濟調控需要的消費稅則可考慮部分稅目的減免問題,如對農用柴油、軍用柴油、生產用(包括工程用、礦山用、建筑用)汽車輪胎、農用汽車輪胎(如農用拖拉機、收割機等和公共汽車輪胎)等,實行消費稅減免或定期減免,應是有利于擴大內需和經濟增長的有效措施。

各種稅收優惠可結合《當前我國重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》予以實施。促進企業的技術進步應成為稅收優惠的主要方面,對研究開發、設計等費用實行稅收抵扣。當企業采用先進技術將新產品投入大規模生產時,政府應采取加速折舊或建立技術準備金方式在計稅前予以扣除,并對新產品給予稅收減免。

加快費改稅進程,以減輕企業負擔。加強預算外資金管理,取消各種亂收費,確需保留的可以降低收費標準或相關項目歸并,屬稅收性質和具有稅收功能的收費應盡快并入稅收。

3.穩定公債發行,強化財政投融資

1998年以來,在實施積極財政政策的過程中,國家財政利用銀行利率下調、銀行和社會閑置資金較多、國家籌資成本較低的有利時機,連年大規模發行公債作為擴大公共投資和內需的基本措施,業已起到實際效果。但連續數年大規模的公債發行,也必然會有償債高峰期的到來,政府財政不得不考慮如何面對償債高峰。所以,今后一段時期保持公債發行規模穩定,將是一種必然的政策選擇。同時,可考慮發行針對保險公司、社會養老金的專項國債,專門用于國內大中型基礎設施 建設。也可考慮增發外債,增強外資對中國的投資信心。必要時還可考慮讓一部分經濟發展狀況較好的地區,由中央發行一定規模的、用于長期建設投資、投資項目由地方設立和管理、到期由地方歸還的地方公債。另外,在國企改革的‘抓大放小’中,變現一部分國企的股份來從事公共工程及基礎設施等的投入,其余可作為國家資本金注入企業用于企業設備更新及技術改造,或注入社會保障基金。

近幾年,財政收入中的兩個比重明顯提高,財政收支增長幅度明顯超過經濟增長速度,財政收入每年增長一千多億元,收入增長的良性機制已基本形成,國家財政對經濟建設和社會發展的保障能力明顯提高。加之配合公債政策,可保證政府擁有充足的財力在近期內甚至較長時期內實行適度的財政擴張政策。在用好公債政策的同時,還要關注其它政策方面,特別是財政投融資、利用財政資金的有償使用機制等,既用活一部分財政資金,又有利于提高財政資金的使用效率。

三、適度擴張財政政策下的貨幣政策選擇

(一)實行穩健的貨幣政策是現階段的客觀選擇

在我國現階段或一個較長時期內,宏觀經濟調控采取適度從緊的貨幣政策,是由中國改革和轉軌時期的經濟發展特點所決定的。

首先,我國還存在著通貨膨脹回升的潛在危險。我國正面臨著經濟轉軌的關鍵時期,財政困難、國企困難、農業基礎薄弱以及潛在的固定資產投資沖動都是引發通貨膨脹的因素。從我國經濟發展客觀實際來看,1996年底實現“軟著陸”后,國民經濟沿著“高增長、低通脹”的良性軌道運行,執行政策要注意連續性和相對穩定性,不能陷入“膨脹一緊縮—再膨脹一再緊縮”的怪圈。因此,對放松銀根的貨幣政策應持謹慎態度。

其次,放松貨幣政策在當前對啟動經濟作用不大。商業銀行本身追求盈利最大化,不會把資金投放到一些資金回收期長、盈利少、但對國民經濟有重要意義的行業上,因此對于改善經濟結構的作用受到商業銀行經營目標的限制。此外,下調利率雖對經濟有一定的積極作用,但經過多次下調的利率其進一步下調的空間已十分有限,而且,在經營目標的左右下,企業和銀行貸款的動機都不會特別重視利率的小幅變動,所以,降息在我國已有的經濟機制下,其刺激貨幣需求和經濟增長的作用并不明顯。

再次,通貨膨脹政策無助于失業問題的解決。我國目前面臨的問題與西方國家在性質上是不同的。我國的就業問題既有計劃經濟體制轉軌過程中隱性失業顯性化問題,也有特殊人口政策帶來的長期后果,這種失業現象無法通過放松銀根來得到徹底解決。改革和轉軌時期的根本問題是穩定發展問題。只有堅持穩健的貨幣政策,使經濟能夠穩定、持續發展,才能創造出較多的就業機會,從而實現貨幣穩定一經濟增長一充分就業的良性循環。同時,如果通過放松銀根來刺激經濟增長,那么其帶來的通貨膨脹,也必然給低收入群體的基本生活帶來困難,反過來,又會要求國家提供新的社會保障增量來維持平衡。

最后,在實行穩健的貨幣政策的同時,要求貨幣供應在各個不同時期應當表現出彈性。如經濟增速正常或偏冷,而物價漲幅較低時,可以進行適時適量的增加,以配合財政政策刺激國內有效需求,而這種“微調”主要指階段性的適度松動,這與總體上較緊的貨幣政策并不矛盾。

(二)應加強財政政策與貨幣金融政策的協調配合,財政與貨幣金融政策的協調配合涉及到方方面面,以下幾個問題需要予以特別重視和考慮。

1.通過規范財政收支提高兩個比重

經過連續幾年財政收入超過經濟增長速度的總量調整,目前國家財政的預算收入已占GDPl5%,如果

加上預算外資金和制度外財政部分,財政總規模占GDP比重應當在25%—30%之間,政府財力總規模并不小。所謂“小”和應繼續提高兩個比重的說法,主要是指財政集中在預算內的收支和集中在中央財政的收支較小。同時,無論是從經濟發展的長期要求、還是從當前積極財政政策、擴大內需的要求看,繼續大幅度增加稅收并不是解決問題的辦法,而且無助于財政擴張的效果。因此,當前之急應是統一財政,整頓財稅秩序;扭轉非財政部門越權行使政府職能參與分配的現象;嚴格規范收費項目和收費權限,并通過立法將必要的收費逐步改為正規的地方稅收;清理整頓各種基金、周轉金及其它財政體外循環的游離資金,并通過整章建制,使之納入嚴格的、科學化、規范化的財政管理與監督之下。最后應通過改革,徹底解決財政包攬過多和應管未管、以及管理方式不當的問題,使財政 的職、責、權相對應。 2.完善金融調控

保證中央銀行制定和執行貨幣政策的獨立性,進一步加快職能轉換,提高管理水平,理順與各級地方政府的關系,把商業銀行辦成真正意義上的商業銀行。在目前的經濟社會環境下,銀行要減少并逐步消除政策性和社會性職能,真正樹立銀行利潤最大化的經營目標。要加強內部管理,提高管理水平,減少壞帳呆賬,加強金融工具的創新,提高信貸資產質量,加快資金周轉,配合貨幣政策,達到控制調控基礎貨幣、實現適度從緊貨幣的目的。

在金融體制改革過程中,防范和化解金融風險尤其重要。要支持企業戰略性改組,加速完善和發展資本市場,促進資本市場長期穩定地發展,而不是時漲時落。應認識到資本市場長期穩定發展對我國經濟穩定和發展,對轉換經濟機制、深化國有企業改革,都具有十分重要的戰略意義。當然,在資本市場發展的過程中,由于新事物發展的客觀規律,不可避免地會出現一些問題,有時甚至是較為嚴重的問題,但如果沒有資本市場10多年風風雨雨的發展,也不會有國有企業改革順利進行的大好局面。

大力發展住房等個人消費信貸。各商業銀行從擴大自身業務發展角度考慮,應該積極探索和發展消費信貸,促進消費需求與生產需求協調、同步發展。同時,探索和積極發展個人金融服務的各個領域。

3.加強財政政策與貨幣政策的配合運作

首先,財政、貨幣政策制定上,應相互協調,可考慮組成一個主要由這兩部門的若干負責人和有關專家參加的財政貨幣政策協調委員會。該委員會作為一個議事機構,定期舉行例會,例會議案只具有專家建議性質,對兩部門或對貨幣政策委員會和財經委員會或預算管理委員會起指導作用,而不具有強制性。其次,盡快建立財政投融資體系,保障貨幣政策免受政策性金融業務的沖擊。再次,在國債政策上應體現財政政策與貨幣政策的協調配合。財政、貨幣政策共同作用于國債,有利于協調各自的政策。目前上市流通國債總量偏少,銀行利率也非市場利率。財政和央行要對國債發行量、國債利率、品種和發行方式進行協商,財政應優先考慮中央銀行在開展公開市場業務時對國債的期限結構、無券化程度、利率水平的要求。最后,財政、貨幣政策應從城鄉消費結構的調整上增加需求。

4.宏觀調控的實現還依賴于微觀基礎和經濟增長方式的轉變

粗放型經濟增長方式的速度效應所造成的經濟效應結構、產業結構失調,往往使財政、信貸資金投入產生扭曲的不良后果,演化出一種“高速度一高投入一低效益一更高投入需求”的惡性循環。財政、貨幣政策都不可能建立在這樣的基礎之上。

四、關于積極財政政策“淡出”的討論

財政部部長項懷誠5月9日在上海指出,中國政府將積極主動地調整財政政策,深化財政改革,轉變財政職能,加快構建公共財政體制,更好地促進中國經濟和財政的可持續發展。項部長的講話傳遞了一個有關中國政府將積極主動地調整財政政策的重要信息,引起理論界和國內外的高度重視。

2009年,我國已經連續第五年實行積極的財政政策。作為一項過渡性的政策措施,財政擴張有利于保持較高速度的經濟增長率,有利于增加需求、增加就業,有利于經濟和社會的穩定。為此,五年中,僅建設性國債就發行和計劃發行6600億元,中央政府背上了較重的債務負擔,中央政府的債務依存度高達50%,債務余額占GDP16.3%,財政赤字2009年將超過3000億元。我國財政政策的風險在逐步增大已是不爭事實。從這個意義上講,擴張性財政政策的“淡出”是肯定的。但“淡出”的時機和方式卻是一個需要十分慎重和認真研究的問題。

筆者以為,積極財政政策“淡出”的現實選擇需要滿足以下三個條件:第一,經濟運行完成由“低谷”到成長的轉折。第二,公共支出對經濟的拉動已經起到對私人部門的“帶動”作用。第三,社會總需求出現穩定的增長態勢。而目前我國經濟尚未具備上述基本條件。

首先,從經濟運行狀況看,90年代初期以來的經濟下滑趨勢雖然在1999年到達“底部”,2000年開始出現回升,但由于“911事件”的打擊和國際經濟狀況的影響,2001年的經濟增長率重新下滑,這表明經濟運行總態勢需要對“底部”進行重新檢驗。換言之,2009年和2009年將是考驗經濟運行曲線的關鍵兩年。因而這兩年應當是“拭目以待”的兩年,而非轉換財政政策方向的有利時機。

篇（4）

其次，有效需求不足的矛盾依然存在。—方面，消費需求增長的后勁不足。特別是今年以來，消費增長勢頭明顯疲軟，上半年，我國GDP實現7．8％的增長率，投資和出口分別增長21．5％和14．1％，而占最終消費較大比例的消費品零售額，今年1—7月僅增長了8．6％，增幅分別比2000年和2001年同期降低1．4和1．6個百分點。居民儲蓄率仍居高位，有關資料顯示，到今年7月末，城鄉居民儲蓄存款余額已突破8．3萬億元，同比增長18．4％。盡管實施積極財政政策以來，總體上消費需求有所回升，但主要靠的是政策拉動，在目前居民對社會經濟預期并未實現根本好轉、農民收入增長緩慢、新的消費增長點尚未最終形成的情況下，如果立即取消政策支持，消費需求則很難保持繼續增長。應當看到，這幾年我們實施的積極財政政策，發行長期建設國債，使投資保持了一定幅度的增長，成為拉動經濟增長的主要力量。其中，國債投資一直是社會投資的主體，政府投資對民間投資的帶動效應仍有待提高。據統計，2001年，全社會固定資產投資增長12．1％，其中，國有經濟的投資增長為12．8％，占全社會固定資產投資總額的71．55％，集體經濟和個體經濟的投資增長分別為8．1％和12．7％，僅占全社會固定資產投資總額的28．45％。今年上半年，固定資產投資增勢仍然強勁，全社會固定資產投資實現1．45萬億元，同比增長21．5％，其中，國有及其他經濟類型投資增長24．4％，集體投資增長15．8％，個體投資增長19．4％。國有投資仍是今年投資增速上升的主要力量，而城鄉集體、個體投資對經濟增長的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我國國有企業改革、投融資體制改革和金融體制改革相對滯后，資本市場發展不力，致使貨幣傳導機制近期內還不能有效發揮作用，不但國有經濟沒有進一步擴大投資的能力和動力，民營中小企業投資也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引導機制、激勵機制和相應體制環境的情況下，投資的自發增長動力明顯不足。因此，現在如果停止實施的積極財政政策，社會投資總量可能會變得起伏不定，甚至迅速下滑。在這些涉及體制、結構等深層次的問題得到有效解決之前，難以形成經濟發展的自主動力，積極的財政政策也就不能中止。

第三，我國財政狀況仍然可以承受。雖然1998年至今，我國累計發行了6600億元長期建設國債，財政赤字有所增加，但據統計，都在安全線以內。從我國今年1—7月份的情況看，國家財政收入1．03萬億元，增長10．6％，預計全年財政收入將增長10％以上。盡管這一數字與前兩年相比有明顯回落，但仍高于GDP增長率，只要適當控制財政支出，估計今年財政赤字可能略超過但不會遠遠超過3％的警戒線。更何況，可以用來衡量一國資金供給能力的國民儲蓄率在我國長期保持40％左右的高水平，相當于世界平均水平的2倍，這意味著我國可動員的信貸資金相當充裕，承受赤字和債務的潛力較大，略高于3％的財政赤字率完全可以承受。在具備一定承受力的前提下，為了避免經濟出現停滯，政府主動承擔適當的結構性赤字，反而有利于避免將來發生更為龐大的周期性赤字，從而維持相對穩定的經濟增長。因此，目前國債發行還有一定的政策空間，實施積極財政政策的中長期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我國物價低位運行，內需自主擴張動力不足，經濟回升的基礎并不穩固，通貨緊縮仍是當前和未來一段時間我國經濟工作面臨的問題。這些問題在得不到有效解決的情況下就退出積極的財政政策，勢必影響今后國民經濟的健康發展，甚至可能影響社會穩定。特別是目前我國正處于改革開放不斷深化的關鍵時期，保持合理的經濟增長速度，是促進各項事業健康發展和改革開放順利推進的基本前提。我國GDP增長率已從幾年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增長循環陷阱”，再恢復快速增長必然要花費更大的成本，我們改革開放所取得的巨大成就也將受到損失。因此，繼續實施積極的財政政策、保持一定的政府支出規模成為當前最現實的選擇。況且，目前我國經濟結構調整、實施科教興國戰略、西部大開發戰略、改善農村生產生活條件、繼續推進環境保護和生態建設步伐、擴大就業和再就業、完善社會保障制度以及保證國家安全等，還都需要進一步增加財政支持的力度；另外，銀行的不良資產，企業的虧損掛賬，社保欠賬，在現階段也只能靠財政解決。

目前，我們選擇積極的財政政策，不僅是出于啟動國內需求的需要，也是為了保證合理經濟發展速度、維持宏觀經濟穩定、促進經濟體制改革、維護社會穩定發展等多方面需要，而最終得出的結論。從這個角度上講，在我國所處的特殊經濟發展階段，只有繼續實施積極的財政政策，才能保證政策的連續性及其成效。因此，目前還不是探討積極的財政政策是否應該淡出這一問題的時候，當務之急，要認真研究如何通過調整其形式和內容，進一步豐富、完善積極財政政策的內涵，使其在我國全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化建設的新的發展階段中，繼續發揮積極的作用。為此，要從原來將積極財政政策作為應急的、短期的政策選擇，逐步轉向以啟動經濟內生增長動力為主要目標的中長期政策，把著力點放在解決有關經濟和社會長遠發展的重大問題上，在降低積極財政政策中長期化會引發的負面效應的同時，力求保持我國經濟和財政的可持續發展。

1．繼續發行一定數目的國債，把握國債投向；強化國債管理，提高國債的使用效率。在國債發行數

量上，一方面，為鞏固前期政策效果，促進長期穩定發展，必須繼續實施以發行國債、擴大內需為主要內容的積極的財政政策；另一方面，又要適度控制國債發行規模和增長速度，2002年維持1500億元，2003年可以繼續發行建設國債，但規模不宜擴大。

在國債投向方面，增發的國債首先必須用來保證在建項目如期竣工投產，嚴格杜絕“半拉子”工程。其次，要用好中央支持西部大開發的專項國債，建設好西氣東輸、西電東送、南水北調、青藏鐵路等重大基礎設施建設項目。第三，為了配合國企改革并更直接地拉動內需，可以適當增加國債對企業技術改造投資的貼息規模、擴大貼息范圍，加強對科技發展的支持。特別是要增加對國有企業技術改造和符合國家產業政策、具有市場潛力和國際競爭力的新產品研究開發投人，優化產業結構，提高經濟增長的質量。

在國債管理方面，不但要加強對國債資金的監管，保證專款專用，堅決防止重復建設，而且要通過不斷完善工程招標監理制度和完工審計程序，切實提高國債資金的效益；對用于技改的項目也必須合理選擇、科學論證、謹慎決策。除此之外，國債的使用方式也可根據需要適當做出調整。比如，可以適當加大國債投資資金中轉貸給地方使用的比例，使地方獨立地對自己的負債行為承擔責任。這樣不但能夠減輕中央的財政負擔，而且有利于提高國債資金使用效益，逐步發揮其對社會投資的基礎性、帶動性和引導性作用。

2．不斷完善積極財政政策的運作方式，切實擴大政策實施效果。根據經濟學理論和國際治理通縮的經驗，積極財政政策的運作方式有兩種：擴大支出和減稅。要進一步提高積極財政政策的實施效果，也應該從以下兩個方面下工夫。

一要調整政府支出范圍，優化支出結構。為了提高積極財政政策的效率，增強財政的調控能力，政府財政支出既不能缺位，也不能越位。隨著市場經濟的建立與發展，為使積極的財政政策與市場化改革和經濟結構調整結合起來，必須盡快改變競爭性領域政府行政性配置資源的體制，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，政府主要運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段搞好經濟的宏觀調控，以便從體制上和制度上解決長期以來困擾我們的重復建設和損失浪費的問題。政府的宏觀資源主要用于增加基礎設施、社會保障、科學教育、環境保護、國防等方面的支出，為經濟持續增長創造良好的外部環境，同時通過支持財政貼息、稅費改革以及其他必要的優惠性措施，切實改善企業經營環境，減輕社會負擔，為優化經濟結構、增強企業活力并調動民間投資的積極性創造條件。在此基礎上，還要進一步規范部門預算制度、財政國庫集中支付管理制度和政府采購制度，切實提高財政支出的效益。

二要靈活運用稅收杠桿，有效啟動投資和消費，拉動經濟增長。在當前國內需求不振的形勢下，運用稅收杠桿調節經濟發展成為積極財政政策進行戰略性調整的必然走向。由于目前我國稅負水平并不高，稅收占GDP比重這一指標與國際相比是偏低的，而增支的壓力卻很大，因此，我們不具備全面的減稅條件。但是，我們完全可以通過有針對性地調整稅收結構和不斷完善稅收制度，努力培育和擴大稅源，在不至于大幅增加財政赤字的同時，切實擴大積極財政政策的實施效果。為此，首先要對目前不合理的稅制結構進行調整，或者根據需要，進行局部減稅。其中，包括將生產型增值稅改為消費型增值稅，以增強企業的活力，并調動投資、生產的積極性；統一內外企業所得稅，形成公平的稅負，激發國內企業的投資熱情；完善個人所得稅，建立綜合匯總征收制度，同時改革稅扣標準，加大對高收入階層的征收力度，促進收入分配趨向公平；按照不同領域稅負水平有增有減的原則，對環境污染等存在外部負效應的行為需要加征重稅；盡快解決目前企業所得稅和個人所得稅中對股息紅利所得的重復課征問題。其次，要加強稅收征管工作，一方面，要嚴厲打擊各種走私活動，嚴格杜絕偷稅、漏稅、騙稅現象的發生；另一方面，要通過各種渠道提高納稅人的納稅意識，變被動納稅為主動納稅，使稅收征管走上法制化軌道。第三，加快各項稅費改革的步伐，取締不合理、不合法的收費，減輕社會負擔，以求擴大和培育國內需求。

篇（5）

證券仲裁最早產生于美國，起初只是解決證券交易所會員之間糾紛的一種手段，帶有中世紀商人自治的色彩。后來，證券仲裁逐步擴大適用于交易所會員與非會員之間的證券爭議，并且仲裁解決的證券種類也由開始僅限于股票發展到適用于證券法規定的各種證券。在美國的判例上，證券仲裁甚至可以適用于會員機構內部的勞動關系糾紛。美國證券仲裁的適用范圍十分廣泛，并形成了一套完整的制度、規則，使得證券仲裁真正成為與證券民事訴訟平行發展的糾紛解決方式。

我國證券仲裁的理論、立法與實踐現狀

我國證券仲裁的立法十分滯后，除《仲裁法》對證券仲裁進行了原則性規定之外，目前僅有兩部有效的規范性文件涉及到證券仲裁：

1、1993年4月22日國務院頒布的《股票發行與交易暫行條例》（以下簡稱《股票條例》）。該條例第七十九條規定：與股票的發行或者交易有關的爭議，當事人可以按照協議的約定向仲裁機構申請調解、仲裁。而第八十條規定：證券經營機構之間以及證券經營機構與證券交易所之間因股票發行或交易引起的爭議，應當由證券委批準設立或者指定的仲裁機構調解、仲裁。《股票條例》第一次以行政法規的形式對證券仲裁進行了規定。

2、1994年8月27日國務院證券委員會（以下簡稱證券委）的《到境外上市公司章程必備條款》（以下簡稱《必備條款》）。該《必備條款》第一百六十三條規定到香港上市的公司應當將下列內容載入公司章程：公司外資股股東與公司之間，外資股股東與公司董事、監事、經理或者其他高級管理人員之間，外資股股東與內資股股東之間，基于公司章程、《公司法》及其他有關法律、行政法規所規定的權利義務發生的與公司事務有關的爭議或者權利主張，有關當事人應當將此類爭議或者權利主張提交仲裁解決。該條同時規定：申請仲裁者可以選擇中國國際經濟貿易仲裁委員會（以下簡稱貿仲）按其仲裁規則進行仲裁，也可以選擇香港國際仲裁中心按其證券仲裁規則進行仲裁。仲裁機構作出的裁決是終局裁決，對各方均具有約束力。

值得注意的是，一些關于證券仲裁的文章在論及我國證券仲裁的法律依據時，將1994年8月26日證券委的《關于指定中國國際經濟貿易仲裁委員會為證券爭議仲裁機構的通知》，以及同年10月11日中國證監會的《關于證券爭議仲裁協議的通知》（以下簡稱“兩通知”）列入其中。然而，事實上兩通知已自1999年12月21日失效，不能作為證券仲裁的法律依據。

與立法滯后對應，我國證券仲裁實踐活動也不多見。首例申請證券仲裁的案件是1994年9月北京兩家證券經營機構因股票發行過程中承銷團成員之間承銷費用劃分問題發生爭議而提起的仲裁。仲裁委員會受理后按照仲裁規則對該案進行了審理。在我國證券市場剛剛建立，具體法律規范和行業慣例缺失的情況下，仲裁庭參考和借鑒了國外關于承銷費用劃分的規定和習慣做法，對該案進行了裁決。稍后的證券仲裁主要涉及證券經營機構在交易中造成另一方損失的糾紛、股票發行糾紛及國債交易糾紛。與貿易、合資方面的仲裁案件相比，證券仲裁案件數量極少。

囿于立法和實踐發展現狀，我國證券仲裁的理論研究也處于萌芽階段。有關證券仲裁的介紹僅見于某些證券法教程中解決證券爭議的章節。在近幾年來證券糾紛增多，而證券訴訟的渠道尚未完全暢通的情況下，中國證監會表示將積極推動仲裁機構參與證券民事糾紛的仲裁工作，各方面對證券仲裁的研究也逐漸活躍起來。現階段對證券仲裁的研究主要集中在兩個方面，其一是有關國外證券仲裁制度，尤其是美國證券仲裁制度的介紹和簡要分析；其二是對證券仲裁的定義和性質所進行的探索和研究。

證券仲裁的定義和性質

關于證券仲裁的定義，有人認為是指根據平等主體的當事人之間的合意，就其相互間在資本市場上的股票、債券及兩者的衍生物的轉讓、交易發生的合同權益爭議或其他財產權益爭議，由他們雙方共同選定的常設仲裁機構依照一定程序，判定雙方的事實問題或權利問題，雙方并約定接受此公斷約束的一種方式；有人認為是指證券糾紛的當事人在發生爭議時，自愿達成協議，把爭議提交給證券仲裁機構，由其作出判斷或裁決的活動；有人認為是指在證券發行交易中平等主體的公民、法人和其他經濟組織間發生合同糾紛或發生其他權益糾紛時，雙方當事人自愿達成協議，把爭議提交給第三者，由其作出判斷或裁決的活動；也有人認為是指仲裁機構根據證券當事人的申請對證券發行人、投資人、證券經營機構、證券交易服務機構在證券發行或交易過程中相互之間發生的各種糾紛居中裁決的活動；還有人認為證券仲裁是用仲裁的方式解決證券的發行、交易過程中的及與此相關的證券爭議。

關于仲裁的性質，有人認為證券仲裁是任意仲裁，即當事人可以約定將他們之間發生的證券爭議提交仲裁，也可以采取仲裁以外的方式，如訴訟方式解決爭議。有人認為證券仲裁是強制仲裁，即因證券發行和交易而發生爭議的雙方當事人不能采用仲裁以外的手段解決爭議。還有人認為證券仲裁是證券交易所或證券主管機關根據證券交易當事人的申請，對于當事人之間糾紛所作出的裁決。這種觀點認為證券仲裁實際上是一種行政仲裁，而不是商事仲裁。

筆者認為，我國證券仲裁主要屬于任意仲裁，一些特定的證券爭議則適用強制仲裁。具體而言，證券經營機構之間以及證券經營機構與證券交易所之間因股票發行或者交易引起的爭議提交仲裁屬于強制仲裁。其他當事人之間、其他當事人與證券經營機構之間以及其他當事人與證券交易所之間因股票發行或者交易引起的爭議，以及任何當事人之間因股票以外的其他證券而引起的爭議，屬于任意仲裁。

證券仲裁還具有如下特征：第一，證券仲裁是商事仲裁而不是行政仲裁；第二，證券仲裁是機構仲裁，不是臨時仲裁；第三，證券仲裁是依法仲裁，不是友好仲裁；第四，證券仲裁的事項必須是有關證券發行、交易及持有而產生的權利義務糾紛事項。

結合上述證券仲裁的性質和特征，參考其他證券仲裁的定義，筆者試對證券仲裁作如下定義：證券仲裁是指當事人根據雙方約定的仲裁條款或協議，就他們之間基于證券發行、交易及持有而產生的權利義務爭議，提交仲裁機構并由該機構依法仲裁的活動。

證券仲裁的優越性

證券仲裁具有靈活性。由于仲裁是一種協議管轄，可以充分體現當事人的意思自治。當事人可以決定提交仲裁的證券爭議范圍，可以自主選擇仲裁員，可以在仲裁規則的范圍內約定審理案件的程序和方式。由于仲裁是當事人合意的結果，是一種較為緩和的爭議解決方式，既便于爭議事項的解決，又利于當事人今后的業務往來。在法律適用上，當事人可以約定適用的法律，仲裁庭也可以依據國際慣例、行業慣例及結合公平合理的原則對證券案件作出判斷。尤其是在目前我國證券立法相對滯后，而證券訴訟需要嚴格的立法給予支撐的情況下，證券仲裁更顯優越性。

證券仲裁具有效率性。仲裁是一裁終局，比證券訴訟更能迅速及時解決當事人之間的爭議。由于證券市場行情瞬息萬變，如果解決爭議的時間過長，如采用訴訟兩審終審的冗長程序，可能給當事人造成的損失會更大。而且還會因市場變化造成舉證困難，使爭議解決更趨復雜。而仲裁程序所用時間較短，可以減少證券市場變化帶來的不利因素。而且證券仲裁所需費用相對較少，使當事人既節省了時間，又節省了費用，具有效率性。

篇（6）

行政裁量伴隨著行政過程而生，并貫穿于行政過程的始終。近年，關于行政裁量的研究可謂汗牛充棟。然而，各種研究所關注的視角及采用的研究范式各不相同。筆者將近年研究行政裁量的各種研究成果予以總結，將其劃分為不同的研究范式，并對各種研究范式的優缺點予以評析，希望能對未來行政裁量的研究理清思路。

一、偏重于概念的研究范式

任何科學研究都是以概念分析作為起點的。對于任何一種思想理論來說，概念表述是否清楚、內涵界定是否明確直接關系到理論本身的科學性和實用性。美國人類學家霍貝爾在論及概念的重要性時曾指出：“在任何法律的研究中，理想的情況是法理學在盡可能的限度內同時創造詞匯和概念。”[1]在傳統的行政裁量的研究范式中，學者們在關于行政裁量是什么、如何定義的問題上爭論不休。很多學者主張研究行政裁量的第一步一定要給行政裁量界定一個概念，然后才能研究行政裁量的其他問題，他們致力于行政裁量概念的厘清，從而揭開行政裁量這個“拿來概念”的面紗。我們現在看到的“行政裁量”、“行政自由裁量”、“行政自由裁量權”、“行政裁量權”等概念，其實都是學者們針對“行政裁量”的研究結果。

（一）偏重于精致概念的研究范式

強調精致的概念一直是德國法研究的傳統，行政裁量的概念也不例外。行政裁量的概念最早由德國的行政法學者邁耶在1862年提出，之后便引起了德國學者對行政裁量的濃厚興趣。如德國行政法學者哈特穆特。毛雷爾，將行政裁量定義為行政機關處理同一事實要件時可以選擇的不同的處理方式，并將行政裁量劃分為行政機關決定是否采取某個法定措施的決定裁量和行政機關選擇某個法定措施的選擇裁量[2].哈特賽克斯認為裁量是自由的、任意的，多種選擇中的任何一種都是允許的。這種觀點遭到德沃金的反對，德沃金提出了強弱裁量的概念，認為法律制度不是僅僅停留在不變的規則層面上的，而更多的是存在于可伸縮的具有韌性和延展性的原則中，能夠用來解決法律規則的不確定或者沖突，因為原則如果被正確的運用，會產生一個確切的結果，而不是隨意的選擇。

我國臺灣地區的行政法學研究深受德國研究模式的影響，將行政裁量與不確定法律概念分開研究。翁岳生教授認為：“行政機關在法律規定的構成要件實現時，得選擇不同的行為方式，亦即法律規定和構成要件相聯結的，不是單純一個法律效果，其中該決定至少有兩種甚或數種可能性或者被賦予某種程度的行為自由，此即所謂行政裁量。”[3]

德國式的概念研究范式，將行政裁量的行使建立在遵守一般法律原則的基礎上，符合法律授權目的，還不得逾越法定裁量范圍，限制極其嚴格，其目的是要將行政裁量完全限制在一定范圍內，從而不會脫離司法審查的視野，以達到有效控制行政裁量的目的。

（二）比較的概念研究范式

更多的學者傾向于從比較分析的角度去給行政裁量下定義，如余凌云教授就是在比較了哈特賽克斯、德沃金對裁量的定義以及英國伽利根對行政裁量理論的分析后得出：所謂的行政裁量就是指在法律許可的情況下，對作為或不作為以及怎樣作為進行選擇的權力，它是給決定者在確定的框架與內容之內的一定程度的自治，是帶著鐐銬跳舞。周佑勇教授以對德國法與英美法的行政裁量概念以及我國學者對行政裁量研究的現狀分析為基礎，采取對行政裁量的外延、內涵及其存在形態進行厘清的方式，認為：“行政裁量是指法律賦予行政機關可以選擇判斷的權力，行政機關通過裁量獲得一定自行活動的空間，但嚴格限制在法律授權的范圍之內。”[4]

筆者認為，不可否認的是，通過比較的概念研究來明確研究對象的特性是一種掌握研究對象本質的有效方法。然而，行政裁量既不是一種行政行為，也不是一種典型意義上的行政過程中的某一個階段，它貫穿于行政過程的始終，無論是行政過程開始的調查階段，還是決定、執行階段無時無刻不存在著行政裁量，正如戴維斯所說的，行政裁量猶如光譜一般，一邊是理想的規則、一邊是理想的裁量，而一般的行政裁量處于兩者之間，同時行政裁量也是根據不同情況而變化的[5].因此，用下定義的方式研究猶如光譜般多變的行政裁量只能是徒勞的。“行政裁量并無本質的定義，就如變色龍一樣，只有在特定的環境下才能產生實質性的內容”[6].

二、以司法審查為中心的研究范式

（一）行政裁量與不確定法律概念的分合選擇

邁耶在1862年《行政法之原則》中最早提出“行政裁量”一詞，認為“行政裁量僅系純行政行為之一種”。自邁耶之后，奧地利學者F.Tezner又提出了“不確定法律概念”，并認為，所有諸如“公益”、“合目的性”、“必要性”、“公共安寧與秩序”之類的所有的規定行政與人民之間的關系的法規，不管確定與否，除特別有規定之外，法院均應視其為法律概念由法院加以審查。而自由裁量為法律之自由，不受法院的審查[7].因此，是否能成為司法審查的對象就成為“行政裁量”與“不確定法律概念”之間相區分的核心要素。

關于“行政裁量與不確定法律概念”的分合，一部分以德國和我國臺灣地區的學者為主，認為兩者是以能否被司法審查為區分要件的，不可混為一談。我國臺灣地區行政法學承襲了德國第二次世界大戰后所建構的理論體系，在行政裁量與不確定法律概念的問題上，其多數學者認為，行政裁量和不確定法律概念是有本質上的區別的，前者是法院原則上必須尊重的行政機關在法律授權范圍內的自由活動空間，后者本質上屬于法律概念的解釋，在承認行政機關判斷余地的前提下，原則上應當允許法院的完全審查。這些觀點首先體現在我國臺灣地區的行政法的教科書中，即將行政裁量與不確定法律概念分成獨立的章節，其次體現在學者們對兩者進行細化的區別研究及專門對行政法院中有關行政裁量的單獨研究。另一部分學者認為“行政裁量”與“不確定法律概念”都應該被納入行政裁量的研究范圍內，兩者并無本質區別，因此被稱為“統一裁量論”。同時在法國、英國、美國的行政裁量理論中，明確地將“公共利益”等不確定法律概念作為行政裁量的研究范疇，從而否定了“不確定法律概念”與“行政裁量”的分離。

（二）司法審查的角度研究行政裁量

從權力制約的角度看，司法權對行政權的監督無疑是不可忽視的。一些學者也從司法審查的角度作為研究行政裁量的重要切入點，認為司法審查作為事后審查程序對研究行政裁量至關重要。

余凌云教授在其《行政自由裁量論》一書中從法院怎么處理的角度對的審查作了分析，并提出了對行政裁量的程序性審查標準，使行政裁量離不開司法審查的視野，同時概括出法院審查行政裁量司法判斷的相關因素。周佑勇教授在其論文《行政裁量概念的比較觀察》中以是否接受司法審查為目的價值，將行政裁量分為決定裁量與選擇裁量（分為法規裁量與便宜裁量），并建立了一個行政裁量綜合分類模型。他認為，決定裁量與選擇裁量中的法規裁量是可以接受司法審查的，便宜裁量是不能接受司法審查的，原因在于這樣的做法可以使“合法性審查標準”依然可以在《中華人民共和國行政訴訟法》修改之后也可以運用。行政裁量應該在嚴格的法律授權范圍內，離開司法審查這個環節進行的行政裁量的任何分類，顯然缺乏應有的適用價值。朱新力教授主編的《法治社會與行政裁量的基本準則研究》一書在上篇中就以英、美、奧、法、德五國的行政裁量與司法審查的關系角度對行政裁量的概念及司法控制做了細致的分析。楊建順教授在其論文《行政裁量的運作及其監督》中提出不應該從司法審查的角度去看待行政裁量，而應該從理論上講，將事實問題與法律問題都納入司法審查，司法機關具有最終的判斷權，然而在實踐中出于司法機關效率的考慮，應該將司法審查分為對實體問題的審查和對程序問題的審查。

美國學者查爾斯·小科赫的文章《行政裁量的司法審查（JudicialReviewofAdministrativeDiscretion）》在行政裁量與司法審查關系的研究中占有極其重要的地位。他根據司法的不同功能的變化及行政裁量可否被納入司法審查為標準將行政裁量分為個案裁量（individulizingdiscretion）、踐行的裁量（executingdiscretion）、制定政策的裁量（policy-makingdiscretion）、無拘束的裁量（unbridleddiscretion）和至上裁量（numinousdiscretion）五類。其中，無拘束的裁量和至上的裁量是排除司法審查的，原因不在于這兩種裁量是行政決定本身所固有的，而在于這類裁量是被普通法排除僅由行政機關自己審查的行政裁量[8].

我們不得不承認的是，從權力制約與平衡以及形式公平正義的角度來說，行政裁量離不開司法審查，在任何國家行政裁量經過司法審查都是必然的。然而，筆者認為，研究行政裁量更多的注意力應當放在行政裁量的主體行政機關，從行政過程的角度出發去研究，同時法院給予行政機關最大限度的尊重，這樣才能使行政機關和法院的工作效率達到雙贏的狀態。

三、行政裁量類型化研究范式

行政裁量存在于行政過程中，各個階段顯示出不同的特性，因此，很多學者在研究行政裁量時偏好于把行政裁量分類，這樣可以分別研究不同情況下行政裁量應該如何理解和規制的問題。筆者將這種類型化的研究范式分為實務和學理兩個角度予以分析。

（一）學理型的類型化

“行政裁量這個術語很難定義，更加難以論證。不過不管怎么樣它確實存在，也是行政管理體系所必需的”[9].正因為行政裁量的復雜及難以定義和論證，各國學者便采用了學理上的分類的研究范式，主要有以下幾種：

1.羈束（法規）裁量與自由（便宜）裁量。傳統行政法學習慣于依照法律規范對行政行為拘束程度的不同以及是否司法審查的范圍為標準把行政裁量分為羈束（法規）裁量與自由（便宜）裁量。羈束（法規）裁量是要在法律規定的范圍和幅度內進行選擇和判斷，并要服從法院的司法審查；自由（便宜）裁量是行政裁量的行使者在法律只規定了原則的情形下，在符合立法目的和法律原則的前提下，依據自己的判斷作出的選擇。自由（便宜）裁量不存在違法問題，只存在是否適當的問題，一般也不用接受司法審查。筆者認為這種劃分根本就沒有必要，其實在法律的規定內也存在著進一步的行政裁量的問題，兩者只是程度上不同而已，不存在根本性的差別。

2.要件裁量（判斷裁量、因素裁量）和效果裁量（行為裁量、結果裁量、選擇裁量）。這種劃分方法根據的是法律規范對行政權承認裁量階段的不同，以德國和日本的研究最為典型。要件裁量是根據法律規范是否明確規定行政裁量行為的要件來行使裁量；效果裁量是指行政主體對是否作出以及如何作出行政行為有決定權。對于這種分類方法，楊建順教授有一個經典的概括：“從前，大陸法系國家的行政法學通說及判例都不承認要件裁量，而現在，不僅要件裁量論和效果裁量論的區別在理論上相對化了，而且，在實踐中的關系不再是二者擇一的相互對立關系。二者分別為裁量論的豐富和發展提供了有益的視點和素材，對于某種裁量行政行為來說，不能簡單地將其歸為要件裁量，或者歸為效果裁量，而必須從要件認定的裁量和關于處理決定的裁量兩個方面進行探討。”[10]

3.強弱裁量。德沃金將裁量分為一種強意義上的裁量和兩種弱意義上的裁量，這種劃分方法是極其經典的，同時也是極具爭議的。他認為“強意義上的裁量不僅僅說一個官員必須依據授權和已有標準去判斷，同時在有些問題上不能僅僅考慮到已有的授權和標準”[11].也就是說，在行使行政裁量時既要考慮已有規則和標準，也要自己創造性地制定規則和標準。這種裁量基本等同于美國學者查爾斯。小科赫所說的至上裁量，是不能被司法審查的。弱意義上的裁量分為兩種，一種是在暗含一定標準和規則的基礎上，判斷者根據自己的判斷力和選擇力給予一定的合理解釋并作出決定；另一種是只有一部分官員具有作出既不被審查也不能被其他官員的最終決定權。這種行政裁量的分類方法的意義在于提出了關于裁量的標準的問題，并根據行政主體創設標準還是依據既有標準為界點將裁量劃分為兩類，對后繼很多學者的研究產生了重要的影響。

4.授權裁量和非授權裁量。傳統法學是不承認非授權裁量的，而伽利根卻將行政裁量分為授權的裁量和非授權的裁量或稱為假定的裁量并承認非授權裁量也屬于行政裁量的一種，認為授權的行政裁量和非授權的行政裁量通常是很難區分的，行政裁量也不應該僅僅局限于授權范圍內。這種劃分行政裁量的研究方法和觀點打破了已有的傳統觀念，為行政裁量的研究開辟了一個突破授權局限的新領域[12].5.Khadi型裁量、規則失效型裁量、規則建構型裁量、規則妥協型裁量[13].這種劃分方法是卡爾。施耐德以法官、律師適用規則的視角，根據規則在裁量中的作用不同而劃分的。Khadi型裁量（Khadi-discretion）要求決策者有較高的智慧，深諳正義的原則以及如何去發現相關的事實并詢問知情者獲得相關情況的能力。這種類型的裁量表面上看其是非理性的，因為更多的是依靠決策者個人的素質，但實際上其目的是要根據不同情況而達到的一種個案正義。規則失效型裁量（rule-failurediscretion）是源于各種案件在極其復雜多變且不可預測的情況下，很難制定一個滿意的規則可以準確地引導決策者作出正確的結論。這種裁量與Khadi裁量相比，其優越性在于可以既保留靈活性，又可以使法官回避非法律性淵源授權，在作出裁量的時候看起來不是在依據個人的偏好和政治立場。規則建構型裁量（rule-buildingdiscretion）指規則適用機關可以進一步建構和發展規則，換句話說就是將規則的修改或者創建權交給規則適用機關。規則適用機關的經驗同時是規則制定意見的來源，對規則制定機關制定的規則的審查，也是極其有用的。規則妥協型裁量（rule-compromisediscretion）指負責指導規則適用機關的規則制定機關在無法制定規則和指導原則時，會審慎的選擇將責任轉移給規則適用機關。簡言之，就是行政規則制定機關對行政規則適用機關權力讓渡的妥協。

（二）實務型的類型化

以行政活動的不同領域為類型化標準，是與行政行為的形式相融合的。從實務的角度劃分行政裁量的類型也是近年學者們相繼使用的研究范式，這種研究范式有利于對不同實務領域中的行政裁量的特點作出分類研究。如朱新力教授主編的《法治社會與行政裁量的基本準則研究》的第二編就將行政裁量分為行政許可裁量、行政處罰裁量、行政計劃裁量、制定國家標準的裁量以及風險規制中的裁量。目的是使個案中的行政裁量問題能夠得到更好的解決。

行政裁量的分類把行政裁量放入了不同的抽屜，看起來更加有序和容易辨認，事實上使行政裁量的研究更加困難。戴維斯說行政裁量如同光譜，這種比喻很恰當，既然是光譜，我們只能依稀地分辨兩邊，對于中間的變幻的過渡部分我們很難將其劃分出固定的界限。德沃金說：“像其他的術語一樣，裁量的準確意思是會受到它所存在的具體環境的影響的，也會在它所運用的已知環境的背景下變色的，盡管有很多被掩蓋住了，可是我們還是可以發現大概的區別的。”[14]筆者認為，事實上，各種類型化標準使原本就極為復雜的行政裁量問題更加難以解決，這種困難更集中地體現在行政裁量的實踐過程中。筆者不否認行政裁量類型化對深度研究行政裁量所起到的作用，但是過度的類型化使行政裁量的研究最終陷入越來越復雜的困境。

四、以“行政機關”為中心的研究范式

以行政機關作為行政裁量的研究中心的研究范式是在20世紀60年代末由美國行政法之父——戴維斯在他的經典代表作《裁量正義——一個初步的探求》（DiscretionaryJustice：APreliminaryInquiry）一書中首次提出來的。戴維斯說：“行政裁量不是規則，原因在于以下三點：首先，很多裁量不應該現在被規則管制或者引導；其次，很多裁量沒有規則，因為沒有人知道怎么形成規則；再次，行政裁量沒有規則是因為行政裁量更加傾向于任何一個可能形成的規則。個案正義通常比那些精細規則下的結果更好一些，或者是被認為更好一些。”[15]這就說明，戴維斯認為規則不是解決行政裁量問題的最好辦法，而真正的規則應該由行政機關自己去形成。同時，他在書中指出行政裁量的關鍵在于行政機關本身，因為最終作出裁量的是行政機關的官員。同時，戴維斯認為，理想的行政裁量研究范式應該是同時囊括了對立法、司法的法律關懷和對行政機關自身的足夠關注。

戴維斯的以行政機關為中心的研究范式在當代美國得到了很好的運用。例如，在美國，針對行政裁量制定的規則，經常會針對各種情況的變化而更改，在美國各州政府的網站上也會經常看到公布的新的規則，而形成規則所依據的案例和運用該規則的判決都將裝訂成冊，在圖書館和行政機關都可以查詢。由此可見，美國行政機關的根據具體情況而制定的規則的變化頻率是非常高的，而規則的制定權大部分在規則的行使機關，這樣行政裁量一方面彌補規則之不能，使其具有靈活性，另一方面就行政裁量本身而言又很好地利用了規則的規范性作用。因此，筆者認為，以行政機關為中心的研究范式是最科學的。

五、法社會學的研究范式

隨著對行政裁量問題的深入研究，一些學者也喜歡從法社會學的角度去研究行政裁量。比如伽利根在他的《裁量——行政裁量的法律分析》一書中就是從法社會學的背景下研究行政裁量的，他從馬克斯。韋伯的法律授權理論入手，分析了正式的理性授權的張力以及在現代國家中行政裁量的應然狀態[16].霍金斯從法和社會學的角度研究了合法裁量的運用，他說：“裁量是將法律這個社會上最為標準的規范體系轉化為行動的手段。法社會學研究中一個最為老生常談的問題就是這種行為規范很可能不需要通過法律規則本身去預測。”[17]法社會學的研究范式是英美國家的法學家鐘愛的研究范式，原因就在于這種研究范式更能從裁量的本源的角度去分析，使裁量的研究更加深入并貼合實際。

六、結語：行政裁量研究的新視角

1.研究視角的轉換——由外而內。行政裁量會引發權力的濫用和各種不公平現象的存在，導致相對方和很多學者不相信行政機關，甚至花大部分精力在如何通過外部力量控制和審查行政裁量上，如以權力平衡的方式，通過司法審查監督和控制行政裁量。誠然，通過外部的控制并審查行政裁量的方法是不可或缺的，但是，不可忽視的是，當行政裁量進入司法審查的程序時行政裁量已經經過了行政機關行政裁量的所有程序，其中也包括行政機關自己對行政裁量的審查。首先，盡管司法審查可能會認定行政裁量濫用或違法，最后也只能責令行政主體重新作出裁量，顯然還是要回到起點，法院是不能代替行政機關作出裁量的。其次，法院對行政裁量的審查是有限的，法院的專業技術在判斷行政裁量問題上顯然不如行政機關更加專業。再次，行政機關不能將所有可能存在裁量的案件都交給法院去審查，因為行政裁量無處不在。如果只要裁量存在就拿到法院去審查，法院豈不成了行政機關的復議機關，司法效率何在？所以，行政裁量的研究視角最終還是應該集中在行政主體內部，如此方為行政裁量研究治標且治本的上策。

2.統一認識行政裁量，淡化行政裁量的類型化。行政裁量作為一種現象、一個過程，無處不在，我們將行政裁量過于細化和復雜化的分類，無疑與行政裁量的格次化、過度規則化異曲同工，都是作繭自縛的行為。細化的分類、將過多的注意力放在分門別類的行政裁量類型上，會使裁量的研究再次陷入越來越復雜、越來越難以琢磨的境地。因此，筆者主張淡化行政裁量的類型化，統一認識行政裁量的特征和性質，建立一套屬于行政裁量自己的理論，使其作為一個整體去研究，而不是分類之后的整合。

3.研究中心的轉換——由程序的研究轉向實體的研究，以行政裁量的基準為研究中心。傳統的行政法學關于行政裁量的研究更多的是關注程序強調形式正義，被程序規則和司法審查所累。筆者認為，行政裁量當下的研究任務應當從程序的研究向實體的研究轉變，重點研究行政裁量的基準。因為，行政裁量的基準才是行政主體內部的自覺的自我規范控制行政裁量問題的關鍵，才是政治理性和政治合法性的和諧統一的實現途徑，才能更好地解決規則和行政裁量混合地帶所存在的尷尬，才能給行政裁量的行使、公眾質疑及行政裁量的監督提供基本的準則和依據。

4.正確認識規則與裁量之間的關系。傳統的行政法研究中，規則和裁量之間仿佛存在一條不可逾越的鴻溝，要么選擇規則，要么選擇裁量。的確，如果裁量和規則之間是有一個明確的界碑，那么選擇就容易得多了。然而在更多的情形下，裁量和規則是融合在一起的，規則中存在裁量，裁量中也蘊含著規則，也就是戴維斯所說的模糊地帶。筆者認為，規則和裁量是不可分的，如何用規則去彌補裁量的缺陷，用裁量解決規則的不足是未來行政裁量研究要探討的重要問題。

5.打破傳統行政法否認非授權裁量的觀點。傳統行政法只承認授權裁量，不承認非授權裁量，認為非授權裁量是沒有得到法律的授權或者法律規定應斟酌的事情而未考慮，在德國法上被稱為瑕疵裁量[18].正如戴維斯所說，“沒有裁量就沒有創新”[19]，筆者認為，行政立法、執法及司法審查不能將行政權的濫用都歸于行政裁量。行政裁量是伴隨著行政而生的，不是因為有了權力的濫用產生了行政裁量，也不是行政裁量就一定會導致權力濫用。行政裁量是為了解決政治的合法性與政治理性之間的矛盾而設計的，不是因為授權就存在，不授權就不存在的。實踐中實際上存在大量的非授權行政裁量和介于授權與非授權之間的行政裁量。當立法者看到的問題無法解決、執法者苦于沒有依據和授權無所適從，法院無從審查的時候，非授權裁量理應在這個時候發揮其應有的作用。正如戴維斯所說：“在20世紀初產生了一些開始很難發現而在20世紀中后期很容易被辨認的錯誤。一個錯誤是不曾打破過度的規則限制，從而吸引過度裁量的反對者，使他們遠離了對已經占上風的法律規則的中立觀點。另一個錯誤就是濫用了非授權原則，要求立法主體從頭到尾都要給出一個有意義的標準。”[20]可以肯定的是，立法主體是不能從頭到尾都給出有立法授權的標準和規則的。如何將非授權裁量也納入行政裁量的范疇，怎樣使其正本歸源必將成為行政裁量研究的新課題。

注釋:

[1][美]霍貝爾.原始人的法[M].北京：法律出版社，2006.18～19.

[2][德]哈特穆特·毛雷爾.行政法學總論[M].北京：法律出版社，2000.124.

[3]翁岳生.行政法(上)[M].臺北：翰蘆圖書出版公司，2000.205.

[4]周佑勇，鄧小兵.行政裁量概念的比較觀察[J].環球法律評論，2006，(4).

[5][15][19][20]KennethCulpDavis.DiscretionaryJustice:APreliminaryInquiry[M].Lllinois:UniversityofIllinoisPress,1971.15、20、51、51.

[6]J.M.Rogers.AFreshLookattheAgencyDiscretion[J].TulaneLawReview,1983,(57).

[7][18]翁岳生.行政法與現代法治國家[M].臺北：臺灣大學法律叢書編輯委員會，1990.46、58.

[8][9]CharlesHKoch,Jr.JudicialReviewofAdministrativeDiscretion[J].GeorgeWashingtonLawReview,1986,(54).

[10]楊建順.行政裁量及其運作.法學研究[J].2004，(1).

篇（7）

改革開放以來我國財政支農的具體情況見圖1（本文所有圖表的數據來源：《中國統計年鑒（2000）、（2007）》，《中國財政年鑒（2007）》，相關數據由此計算而得）。1950—2006年我國財政支農總共投入23691.35億元，從圖1可以看出，我國財政支農規模不斷增大，特別是近幾年規模激增。2006年的財政支農規模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是1996年的4.53倍，是2000年的2.58倍，是2003年的1.81倍。財政支農從1978年的150.7億元增加到200億元用了10年時間，1988才達到214.1億元；又用了五年達到400億元，1993年為440.5億元；突破1000億元大關從1978年算起用了20年，1998年達1154.8億元；而突破2000億元大關用了6年，2004年達2337.6億元；突破3000億元大關只用2年，2006年達3173億元。同時，從2000年的1232.5億元激增到2006年的3173億元，2004年凈增值為583.1億元，比1995年574.9億元的規模還大；2006年凈增值為722.7億元，比1996年700.4億元的規模還大。

2、從穩定性來看，增長速度經常大幅波動，財政支農穩定性比較差

從圖2可知，總體上我國財政支農增長速度常有大幅波動，穩定性有待進一步提高進。依據波動幅度的大小，我國財政支農的變化趨勢可大致分為三階段：1978—1982年的急劇波動時期，與改革開放初期農村經濟快速發展和經濟政策多變有關；1982—1995年的相對穩定時期，與該期間農村經濟平穩發展和經濟政策相對穩定有關；1996—2006年的較大波動時期，該期間農村經濟發展面臨各種困難和壓力，改革開放的步伐明顯加快。就某年具體的波動幅度而言，在1978—2006年的29年中，有7年的波動幅度大于20%，其中有3年大于30%：1978年為39.3%、1997年為37.98%、2004年為33.23%。其中，2006年也接近30%，為29.45%。波動幅度為10%～20%的有10年，幅度絕對值低于5%的只有2005年（為4.82%）。其中有2年是負增長：1981年竟為-26.53%，1999年為-5.98%。最大的波動幅度差距為65.8%（1978年39.7%與1981年-26.53%的差額）。

3、占財政總支出比例呈下降趨勢且波動較大，近幾年有止跌上升趨勢

從圖3可以看出，財政支農占財政總支出比例的變化大致分三個階段。第一階段：1978—1985年急劇下降階段，從1979年的13.6%降到1985年的7.7%。這一時期由于農村普遍實現，農業持續大發展，國家減少對農業的支持力度。第二階段：1985—1991年緩慢上升階段，1991年達到10.26%。第三階段：1991—2006年緩慢下降階段，除1998年和2004年的小幅增加外，大致呈下降趨勢。1998年的上升是由于1997年以來東南亞金融危機和1998年長江流域和淮河流域大洪水泛濫，國家發行國債加大對長江和淮河的投資。2004年的上升是由于農業連續多年滑坡，國家重視“三農問題”。

4、從合法合規性來看，相關支農要求常得不到有效落實

從國內的法律來看，《農業法》沒有得到充分有效地落實。1993年《農業法》施行以來的有關情況見圖1和圖4。從圖4可知，實施《農業法》以來，國家逐步提高農業投入總體水平的法律要求基本實現，只有1999年例外。1993—2006年的14年中，有9年是財政支農的增長幅度低于經常性財政支出的增長幅度，沒有達到法定要求，特別是1999年財政支農增長幅度為負，所占比例竟高達64.3%；只有5年達到法定要求，所占比例僅為35.7%。1996—1998年3年是在非正常狀態下實現財政支農的增長幅度的：由于1997年爆發亞洲金融危機和1998年長江與淮河流域洪水泛濫的特殊情況，國家通過發行大量國債大幅提高對農業的投入，特別是對長江和淮河治理的投資；2004年國家提出建設新農村；2006年是2005年超低反彈，且財政支農增長幅度的穩定性也差一些。總體來看，《農業法》的一部分要求落實較好，而另外一部分要求卻沒有得到很好的落實。

從國際慣例來看，我國的財政支農措施遠遠沒有達到WTO協議的規定。在WTO協議框架下，“黃箱”的支持比例可以達到農業總產值的8.5%，而我們國家不到1%，由此可以看出我國沒有很好利用“黃箱政策”的條款，更沒有充分有效利用“綠箱政策”。政府對農業部門的所有投資或支持，如對農業科技、農田水利、農業生態環保等方面的投資，由于其不會對農產品的產出結構和農產品市場發生直接顯著的扭曲性作用，因而協議根本不限制“綠箱政策”。因此，我國的財政支農政策完全不用擔心與國際規則相矛盾，應大膽根據我國的農業實際需要和財力來安排支農資金。

二、結構：明顯不盡合理，亟需較大改善

1、從內部結構來看，一級結構及二級結構明顯不合理

目前財政支農一級結構及二級結構都明顯不合理，2000—2006年我國財政支農結構的基本情況見圖5。

財政支農最大的一項是支援農村生產支出和農林水利氣象等部門的事業費，為68%，所占比例太高。而其兩個部分結構也極不合理，由于機構膨脹、行政經費支出剛性等原因，用于農林水氣等部門事業單位人員機構經費比重大，增長速度很快；支援農村生產支出，如農業事業專項經費及為農業事業發展提供保護和服務的專項經費等支出比重較小，增長緩慢。

財政支農第二大項是農業建設基本支出，占24%，所占比例不高，其中大型水利基本建設投資又占絕大多數，而用于與農業生產直接相關的投資非常少，所占財政支農比例大致為10%。“七五”時期大型水利基本建設投資占59.6%，“八五”時期為63.1%，“九五”時期為63.4%，實際上這些投資是全社會都收益，與農業直接生產關系不大。

農業科技三項費用絕對數額很小，所占比例過低。2000—2006年是農業科技三項費用增長最快的七年，只有99.30億元，此期間農村人均每年科技三項費用僅為0.26元，剔除物價上漲的因素會更少。據有關資料，我國目前每年對農業的科研投入約占農業總產值的0.25%，而發達國家平均為2.37%，發展中國家平均為0.7%～1%。現在發達國家科技對農業增產的貢獻率一般是60%～80%，而我國目前不足40%。要促進農業的迅速發展，我國必須加大對農業科技進步及其成果的推廣支持力度。

2、從變化趨勢來看，財政支農結構問題長期以來沒有得到完善

我國財政支農的結構變化見表1。從表1可知，我國支援農村支出及事業費規模急劇擴大，但其比例增加更為迅速，從50年代的35%一直增加到80年代的68%，增加了近一倍，之后如此高比例繼續穩定，1950—2006年的平均值高達66%。但農業建設基本支出比例卻從50年代的49%減少到80年代的23%，之后基本保持此低比例，1950—2006年的平均值僅為26%。值得注意的是，大型水利基本建設投資的比例卻逐步上升，從“六五”時期的53.8%上升到“九五”時期的63.4%，上升幅度驚人。而與農業直接相關的投入比例以更大的幅度下降，與公共財政的要求和農村實際的需要背道而馳。農業科技三項費用的基本演變是：1950—1962年沒有，1963—1967年有一點，而1968—1970年又取消，之后逐漸增多，1950—2006年總共才171.49億元，所占比例僅為1%。1950—1980年期間，由于我國的貧困人口數目較大、比例較高，農村救濟費用規模增大但是比例減少，1984—2005年則沒有，2006年突增330.88億元。總之，從縱向的各個時期相比，財政支農結構并未得到進一步的完善。

三、政策建議

由以上分析可知，雖然財政支農規模不斷增大，但是我國財政支農規模仍有較大的提升空間。同時，財政支農的結構性問題容易被規模不斷增大所掩蓋，問題的嚴重性沒有引起人們和國家的足夠重視，這恰恰是嚴重影響財政支農作用充分發揮的重要因素。

1、繼續擴大財政支農規模，充分發揮其積極推動作用

一方面，依照《農業法》的要求，應逐步提高農業投入的總體水平，每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度。應結合國際慣例，借鑒他國先進經驗，在國家財力大幅增長的情況下，大幅提高支農幅度并保證支農資金穩定增長。另一方面，應依據市場原則創新財政支農方式，采用補助、貼息、擔保、稅收減免等手段，充分發揮財政支農資金的引導效應、杠桿效應、放大效應；積極引導社會資金投入農業，形成支農資金多元化、多渠道的新格局。

2、按照公共財政的要求，優化財政支農結構

首先，扭轉支援農村生產中農林水利等部門的事業費過高現象。如果扣除這些部門的行政事業費，直接用于支農支出資金所占財政支農支出總額比例是很低的，這些部門的事業費過高導致支農支出資金嚴重不足，嚴重阻礙了農業較快發展。建議把這些部門的行政事業費從財政支農支出中劃出去，使項目含義名副其實，更為科學合理。其次，加大與農業直接相關的基礎設施建設的投入，切實改變帶有全社會普遍受益性質的水利工程、林業生態等建設占比重較大而直接用于農業的基礎設施特別是農村中小型基礎設施建設占比重較小的局面。最后，盡快增加農業科技的投入。財政長期對農業科技投入不足，嚴重制約了農業科技的進步和農業的穩定快速發展。

【摘要】國際糧價的飛漲引發了對我國農業發展等問題的廣泛討論，而財政支農是國家對農業投入的最重要渠道，因此有必要對財政支農的情況進行研究。本文認為，近年來我國財政支農規模不斷增加，但是財政支農結構不盡合理，從多方面來看仍有很大的改進余地，本文對此提出了相應的對策建議。

【關鍵詞】財政支農規模結構對策建議

2006年下半年以來，國際糧價的持續攀升引發了全球性通貨膨脹，導致30多個國家出現糧食危機，并引起嚴重的社會和政治問題。而對于用不到世界9%的耕地來養活世界近22%人口的中國，糧食問題始終倍受國內外各界的高度關注。中國能否主要依靠自己生產的糧食養活自己？中國的糧食安全有保障嗎？諸如此類的問題成為社會各界空前關注的重大問題。我國歷來重視農業問題，近年來提出“工業反哺農業”的新思路，并不斷增加財政支農力度。本文認為，非常有必要對財政支農進行深入系統的研究，以發現存在的問題并找到解決對策。

【參考文獻】

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篇（8）

從絕對的生存貧困到相對的發展貧困,“貧困”這一困擾人類社會發展的難題始終“固執”地發揮著它的威力。世界銀行2000—2001年度報告對貧困進行了明確的界定:“貧困不僅意味著低收入、低消費,而且意味著缺少受教育的機會,營養不良,健康狀況差,沒有發言權和恐懼”,據此可以確立三個層次的減貧目標,一是要解決貧困人口的生存問題;二是要為貧困人口創造基本的生活、生產條件;三是要培養和增強貧困人口擺脫貧困、獨立發展的能力。上述目標與政府職能存在交集,所以多數國家的減貧工作是以政府為主導的。不僅如此,各國政府減貧主導力量的核心又都統一指向公共財政,我國長期實行的便是以財政減貧為主的政府主導型減貧模式。其主要原因在于,同其他宏觀減貧手段相比,公共財政的減貧能力最強,可發揮作用的工具最多,而其他減貧手段均不能夠獨立運用,必須在公共財政的輔助下才能產生效果,所以,減輕和消除貧困是公共財政的職能所在。

一、減貧目標下政府與市場的關系定位及理論依據

研究公共財政減貧,首先應該確定在減貧目標約束下政府與市場之間的關系,判斷減貧是否處于公共財政職能范圍內,在此前提下,還應為公共財政減貧尋求充分的理論依據。

(一)政府與市場的關系定位

貧困主要涉及的是公平問題,但包括價格機制、競爭機制、供求機制在內的市場機制追求的是效率目標,對于各種原因導致的人們創造效率的能力差異并不包容,這必然會造成兩極分化和貧富懸殊。此外,貧困累積到一定程度后會破壞正常的市場運行,降低經濟發展效率,甚至會引發社會動蕩、威脅政權穩定,致使效率也無從實現。由此可見,無論從公平的角度,還是從效率的角度,都表明減貧的內在應力客觀存在。在減貧問題上,市場解決不好,甚至會產生負面影響,那么政府便肩負著不可推卸的責任。具體來說,政府在短期內可以通過直接的方式,給貧困者以物質上的救濟,滿足其基本生存和生活需要;在長期可以通過間接的方式,為貧困者提供基本的教育、醫療、就業、養老等保障以及相應的政策傾斜,一方面滿足貧困者的基本發展需要,提高其在市場經濟中創造效率和參與競爭的能力,另一方面增強政府減貧的可持續性,實現貧困者真正的脫貧。但是,我們還應該看到,因政府資源有限,政府獨立解決貧困問題是有難度的。因此,在減貧方面,首先應充分發揮政府主導作用,并主要通過公共財政履行減貧職能;其次應引導市場主體和社會成員積極參與,實現政府、市場和社會的協調配合,從而提高減貧的質量和效率。

(二)公共財政減貧的理論依據

發展經濟學家認為,緩解貧困應從促進經濟增長入手,公共財政減貧的主要任務應該是加大投資以促進資本形成,限制人口增長和提高人口素質,促進農村勞動力轉移,實行政府主導的土地、收入分配、教育等制度改革,發揮地區不平衡發展戰略的帶動效應等。較有代表性的理論包括:羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達爾提出的“循環積累因果關系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經濟模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。

福利經濟學家則認為,為了緩解貧困,公共財政應以尋求“最大化的社會福利”為目標,并在此基礎上進行資源配置以提高效率,進行收入分配以實現公平,進行集體選擇以增進社會福利。庇古提出了兩個基本命題:國民收入總量越大,社會經濟福利就越大;國民收入分配越是均等化,社會經濟福利也就越大。當然,“國民收入分配均等化”的觀點會使效率受到損失,并不可取,它的意義在于為“公共服務均等化”提供了有益的啟發,而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認為,旨在實現收入分配平等的財政政策是正確的,他強調的收入分配平等并不是完全的平等,而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等,從而提高社會幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認為扶貧的目標不應該是僅僅提高貧困人口的收入,而是要提高他們創造收入的能力,政府應更多地關注人類最基本的生活保障條件,包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎教育和醫療保健等,為此政府應當實行多種再分配政策,包括對失業者給予補助,對貧困線下的公民進行救助,提高貧困地區的教育水平等等,通過這些措施來培養和提高個人的能力并最終解決貧困問題。

上述兩種理論對我國的具體實踐都有較強的指導意義,在經濟發展的初期和中期,我國公共財政減貧重點依靠經濟發展來實現,主要方式是加大資本性投資;隨著經濟發展進入成熟期,公共財政減貧的重點正逐漸轉向教育、衛生保健、社會保障等社會服務方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發展模型。

二、公共財政的減貧職能分析

根據穆斯格雷夫對于財政職能的經典界定并結合我國的具體情況,可以確定我國公共財政應發揮三項基本職能,即資源配置職能、收入分配職能、經濟穩定與發展職能;根據減貧目標下政府與市場的關系定位及理論依據,可以確定我國公共財政職能應體現減貧取向并具有減貧的職能優勢,從而保證減貧目標的實現。

(一)公共財政職能的減貧取向。

資源配置方面。市場資源配置的結果是資源流向效率較高的地區,形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴大的“馬太效應”,這便需要公共財政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財政資源配置職能最主要的體現是提供公共產品和服務,由于公共財政提供如下五類公共產品和服務,使得公共財政資源配置職能具有較強的減貧取向:其一,在貧困地區推動公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎設施建設;其二,在貧困地區實施農田建設、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態和環境保護;其三,在貧困地區發展科技、教育、文化事業,包括建設中小學校普及義務教育,舉辦各種培訓班推廣和普及農村科學技術等等;其四,在貧困地區投資興建福利性企業;其五,在貧困地區開展醫療衛生、社會保障、社會救濟、救災撫恤等有利于社會穩定的社會公益性事業。

收入分配方面。市場和政府都具有收入分配功能,其中市場側重于初次分配,政府側重于再分配。公共財政通過建立包括所得稅、轉移支付、社會保障、直接補貼在內的均衡收入分配機制,對因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助,使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財政通過如下措施來行使其收入分配職能,使得該項職能具有較強的減貧取向:一是實施累進的個人所得稅,對高收入者適用較高的稅率,同時,進行轉移支付,對低收入者實施救助,這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時實現縮小貧富差距、維護社會穩定的目標;二是提供公共服務并力求實現公共服務均等化目標,一方面滿足貧困者在教育、衛生等方面的需求,縮小人們的生活水平差距,另一方面從根本上對新增貧困起到預防和抑制作用;三是完善社會保障制度,制定和實施針對貧困群體的社會保障計劃,向其提供初等教育和初級醫療保健及養老服務,從而提高貧困者人力資本的價值和勞動生產率,同時提高貧困者生活水平以達到社會最低生活標準并滿足其基本的發展需求。

經濟穩定與發展方面。公共財政履行經濟穩定與發展職能的目標是保障經濟、社會、人口、資源、環境等各項要素的整體發展,這一目標具有較強的減貧取向。首先,經濟發展目標和減貧是相輔相成的,只有經濟穩定發展,才能最終減輕并消除貧困,只有減輕和消除貧困、實現社會公平,才能提高經濟發展的速度和質量;經濟發展目標要求在物質資源有限的情況下,全體社會成員公平發展,不能以貧困作為經濟增長的代價。其次,社會發展目標要求社會的全面進步和協調發展,公共財政以滿足社會公共需要為首要任務,強調以人為本的原則,通過使每個社會成員擺脫貧困并進一步推動人的全面發展來實現社會發展目標。第三,資源、環境和生態保護目標重在關注各方發展的可持續性,公共財政在首先保障貧困者生存需要的前提下,重視環境治理、能源節約和生態保護問題,力求滿足貧困地區和貧困人口的可持續發展需要,把握住徹底擺脫貧困的關鍵所在。當前我國公共財政貫徹落實以人為本的科學發展觀,積極支持和諧社會建設,大力保障經濟、社會與人的全面、協調、可持續發展,這充分體現了公共財政經濟穩定與發展職能的減貧取向。

(二)公共財政減貧的職能優勢

公共財政的公共性、靈活性和直接性等特點共同構成了公共財政在減輕和消除貧困方面的職能優勢。

首先,公共財政具有公共性。公共財政活動的基本目標是為了滿足“社會公共需要”,有效地提供“公共產品與公共服務”,這決定了公共財政具有公共性。社會公共需要是包括貧困者在內的全體居民共同利益的體現,由公共財政通過公共收支提供公共產品和服務來滿足,其中減貧、扶貧工程位于公共服務之列,為防止“搭便車”等非效率問題出現,公共產品及服務只能由公共財政提供。公共性是公共財政的標志性特征,體現著公共財政減貧的職能優勢,因為公共性意味著社會所有成員的公共需要都被納入公共財政的目標,公共收入源自所有法人實體、社會組織和城鄉居民,公共支出主要用于公共安全、基礎設施、基礎產業、社會事業等涵蓋全體社會成員的公共領域。在此基礎上,公共性還意味著公共財政更加關注貧困者,因為公共收入的取得要遵循量能繳納的原則,無納稅能力的貧困者不必納稅;公共支出要為貧困者提供生活保障,但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要,可見,公共財政減貧在充分體現公平的基礎上并不損失效率。

其次,公共財政具有靈活性。公共財政是由公共支出、公共收入、公共預算、公共財政政策和公共財政體制等部分構成的有機體系,其職能范圍廣、可選擇的手段多,在減貧方面具有靈活性。第一,公共收入具有靈活性,其稅收收入、債務收入以及國有資產收益、政府性收費等非稅收入,分別通過公共權力、公共產權、公共信用等多種途徑籌集,是公共財政履行減貧職能的物質基礎。第二,公共支出具有靈活性,其轉移性支出是公共財政履行減貧職能的載體,履行財政減貧職能的全部支出都包括在內,轉移性支出既可以采取直接的支出方式,也可以采取間接的支出方式。第三,公共預算作為公共收支的年度計劃,是對所有的公共支出項目與公共收入項目的通盤考慮,具有計劃性、透明性、全面性、法律權威性、政治程序性等特點,為靈活的公共財政賦予了一定的約束力,這正是公共財政有效提供減貧公共服務、切實履行減貧職能的有力保障。第四,公共財政政策具有靈活性,它是由稅收政策、支出政策、預算平衡政策、國債政策等構成的一個完整的政策體系,通過實施稅收、財政支出、公債、預算等政策措施來達到發展、穩定、公平、效率等目標,公共財政減貧職能是通過綜合性的財政減貧政策具體實施的,它包括長期財政減貧戰略和短期財政減貧策略,且政策目標及實施方式、手段可隨著減貧任務的變化而進行調整。第五,公共財政體制是對各級政府財權財力劃分的法律規范和基本制度,科學地劃分中央財政和各級地方政府在減貧方面的財權財力,是公共財政有效履行減貧職能的重要條件。可見,公共財政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發揮,并能適應減貧任務的階段性發展變化,在減貧方面具有較強的優勢。

最后,公共財政具有直接性。除了公共財政減貧政策以外,政府履行減貧職能可以通過多種手段實現,例如農業政策、價格政策、信貸政策、土地政策、區域發展政策等,但是只有綜合性的公共財政減貧政策具有直接性,而其他手段的減貧作用均是間接的,需公共財政的協調配合才能真正發揮減貧作用。公共財政政策具有如下特征:主要作用于分配領域,傾向于結構調整和優化資源配置,直接影響消費總量和投資總量,從而直接影響社會的有效需求,這些特征決定了公共財政的減貧效果是直接的。公共財政減貧政策可以通過救濟支出、補貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實施,其中直接手段直接面向貧困者個人,能夠加強減貧力度并加快減貧進度。相比之下,其他政府減貧手段則不具有這些優勢,例如,農業政策是通過扶植農業、發展農村經濟、增加農民收入來實現減貧的,農業政策的實施必然要借助補貼、稅費減免等財政手段實現;價格政策是通過農產品價格保護,進而保證農民收入水平來實現減貧的,價格政策一般與糧食企業虧損補貼配套使用,而后者屬于公共財政調節范疇;信貸政策是通過信貸部門對貧困者發放小額貸款幫助其恢復生產來實現減貧的,一般需要財政出面進行貸款擔保,貸款才能順利發放。

可見,公共財政在減貧方面發揮的作用是全面的、直接的、靈活的,公共財政內在的特征決定了其具有并能夠充分發揮減貧的職能優勢,這對于減貧任務來說是不可或缺的。

三、公共財政減貧的實踐經驗

世界各國的發展史表明,各國都遭遇過不同程度的貧困困擾,但因在社會制度、文化傳統、經濟發展階段等方面的背景不同,各國貧困問題有著不同的特征,所以采取的財政減貧措施也存在著差異。然而,恰恰由于這些差異的存在,我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經驗,提高減貧任務的工作效率和成功幾率。

(一)發展中國家的減貧經驗

發展中國家面臨的溫飽、土地、產業結構、科技、資金等相關貧困問題與中國的情況較為接近,其經驗更值得中國借鑒,因此我們首先介紹發展中國家的減貧經驗。

印度的財政減貧歷程大體分為兩個階段:第一個階段是實施“第四個五年計劃”期間,以推行“綠色革命”為主要內容,公共財政支持了“農業精耕縣計劃”、“農業精耕地區計劃”和,重點解決糧食問題和農村貧困問題;第二個階段是實施“第五個五年計劃”期間,提出穩定增長、消滅貧困、滿足最低需要的口號,公共財政支持了“以工代賑”計劃、“農村綜合發展”計劃、“青年職業培訓”計劃等多種計劃來幫助和促進貧困地區發展。

印度尼西亞的財政減貧成效也較為顯著,其減貧政策的宗旨是在發展中使窮人受益。公共財政大力支持國家發展計劃,在農業、衛生、教育和社會福利等方面作了大量工作,有效地減輕了該國的貧困問題。同時,公共財政積極配合以農村小額信貸為核心內容的信貸扶貧模式,為自耕農占據優勢的印度尼西亞廣大農民提供了及時、便利的信貸服務,推動了該國農村經濟的發展,降低了貧困發生率。

小額信貸扶貧影響力最大的是孟加拉鄉村銀行,其以強調小額信貸項目的社會功能著稱,切實幫助貧困者解決基本生存問題和增強貧困者的持續發展能力。孟加拉鄉村銀行注重利用市場經濟手段,引導貧困者參與并對其進行有效激勵,為大規模的貧困者提供了信貸服務,承擔著該國重要的扶貧任務,其小額信貸項目資金主要來源于財政補貼和國際援助。

20世紀中葉,拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達黎加、委內瑞拉等國家實施了相同的財政減貧政策,即“發展極措施”,其中以巴西的做法最具代表性。具體包括:國家直接投資于貧困落后地區,建立起政治、經濟、文化中心,帶動周圍地區的發展;設立“地區性開發特別協調部”作為專門管理機構,從事制定區域開發計劃、安排項目和投資、開發集中連片的落后地區等工作,分期分批地解決落后地區開發問題;將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金,專項用于“發展極”計劃對落后地區的大規模開發,并組建開發銀行對該項特別基金進行管理;政府規定向落后地區投資的私人,一律減免所得稅的50%,并鼓勵將減免的部分繼續用于這些地區的投資或公益事業;實行農產品最低保護價格,當市場價格高于這個價格時,農民可以自由向市場出售,而當市場價格低于這個價格時,農民可以將產品賣給國家,或作為抵押來取得低息貸款,從而保護了農民的基本利益。“發展極計劃”發揮了積極的作用,使巴西貧困現象明顯減輕,但財政也為負擔該計劃所需的巨額資金而壓力巨大。

(二)發達國家的減貧經驗

“社會保障方案”和地區發展政策是西方發達國家解決本國貧困問題的主要措施,此外還包括價格政策、就業培訓、發展基礎設施及社會事業等措施,這些措施均需借助公共財政的力量實施。

社會保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施,實質是對國民收入的再分配,其理論基礎源自西方學者提出的“福利國家”思想。社會保障方案一般包括實行養老、疾病、失業等社會保險和社會救濟,以及為貧困者直接提供基本的營養、衛生、教育保障和其他生活補助,以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業者等主要貧困者的基本需求,改善他們的貧困狀況。該方案須借助財政手段來實行,主要通過累進所得稅和轉移支付縮小人們實際收入差距,緩解低收入者的貧困狀況。由于發達國家經濟實力雄厚,貧困人口的比例相對較小,適合實行普遍的福利制度,因此社會保障方案已經成為美、英、德等發達國家的主要減貧措施。在美國,公共福利支出是州和地方政府的第二大財政支出,僅次于教育支出;在英國,社會保障及福利支出是地方政府的第三大財政支出,且呈不斷增長的趨勢;在丹麥,中央和地方財政都是典型的福利財政,地方財政支出中社會保障和福利支出列第一位,占總支出的1/2以上,且呈逐漸增長的趨勢。

地區發展政策是以空間分布為基礎的一項減貧戰略,其主要措施包括加大對貧困地區的投資力度來發展貧困地區的基礎設施,增強貧困地區的發展潛力;對貧困地區進行政策傾斜來鼓勵和刺激其經濟發展。西方發達國家擁有雄厚的經濟實力,有利于地區發展政策的實施,其經驗對于我國制定合理、科學的區域政策,改善中西部地區的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如,美國曾進行大規模的西部開發行動,制定并實施了一系列地區發展政策,包括減稅、免稅、退稅等優惠稅收政策以及信貸政策和相關補貼政策,改善了西部地區的貧困狀況,并在減少和消除貧困的基礎上實現了地區間的平衡,進一步促進了美國整體經濟發展。再如,德國曾進行大規模的東部開發行動,實施了兩項重要的地區發展政策,其一是發達的西部地區對貧困的東部地區進行大量財政援助,主要用于加強基礎設施建設、改善投資環境和減少失業等方面;其二是加大東部貧困地區的科技服務投入和為其中小企業的技術創新提供優惠貸款,促進人力物力資源的合理流動。地區發展政策有力地刺激了德國東部地區的經濟發展,迅速增加了東部地區居民的收入水平,緩解了貧富差距。

(三)我國財政減貧案例分析

貴州省納雍縣和廣東省陽山縣都曾是國家級貧困縣,均坐落于自然和經濟社會條件較差的山區,貧困程度較高,通過一系列較大力度的扶貧工作,對二者的減貧成效較為顯著。由于兩縣減貧模式較為典型和相似,選取它們進行案例分析,能夠基本反映出公共財政為促進減貧所做的基本工作。

貴州省納雍縣2000年以前一直是主要依靠財政補貼的國家級貧困縣。近年來,該縣瞄準貧困鄉村和貧困人口,通過政府扶貧、開發扶貧、技術扶貧、整村推進、借智借財、定點幫扶和對口幫扶等模式實現減貧,扶貧開發工作成績顯著。財政是納雍縣實現減貧的核心力量,該縣創新財政扶貧資金使用機制,通過建立農業發展風險基金、為農民提供貸款貼息和擔保等方式,增加農業融資渠道,使農民獲得足夠的生產資金,并對貧困程度不同的農戶采取不同的扶貧方式,很大程度上提高了財政資金的使用效益。據調查,納雍縣財政扶貧資金的80%主要用于種養殖業,其余的20%與部門捆綁資金主要用于基礎設施和社會公益事業建設。在重視財政投入的同時,該縣還注意加強對財政扶貧資金的項目管理,精心組織項目實施,其中包括:財政扶貧資金項目申報管理,規定申報項目必須是扶貧開發重點村,并從規劃的項目庫中征求村民意見選擇申報;財政扶貧資金項目實施管理,項目審批后各實施單位擬定實施方案,并與縣扶貧辦簽訂資金管理協議,然后下撥30%的啟動資金開始啟動;實行財政扶貧資金項目公示制,將資金數量、項目名稱、實施地點、建設單位、開工時間、竣工時間等情況進行公示,涉及貧困農戶種養殖業和住房改造等項目的,將貧困戶名單進行公示,接受社會監督;加強扶貧開發統計監測工作,各鄉鎮扶貧工作站采取了月報、季報、年報制度,全面、準確、動態、系統地反映貧困地區經濟社會發展情況和扶貧開況,形成了比較科學的監測和考核指標體系;實行縣級財政報賬制,項目實施結束后,經驗收組驗收,到縣扶貧辦審核,再到縣會計核算中心報賬;實行項目后續管理制度,保證項目管理的延續性。此外,該縣財政還支持產業開發扶貧、整村推進扶貧、借腦借智工程、社會事業發展、農村勞動力的轉移培訓等扶貧措施的落實。

廣東省陽山縣曾被列為全國重點扶貧縣和廣東省特困縣,按照“統籌規劃、突出重點、完善機制、整合資源、綜合推進”的思路,堅持“政府主導、社會參與、自力更生、開發扶貧”的方針,通過實施一系列有效的減貧措施,已于1998年實現整體脫貧。陽山縣財政減貧的主要特點在于支持“十項民心工程”,著力改善貧困村和貧困農戶的生產生活條件和發展環境,增加貧困群體收入。具體包括:對生活在石灰巖邊遠山區的群眾進行移民安置,并保障遷移群眾異地發展經濟致富,支持安居工程;投資建立縣勞動就業培訓中心基地,促進農村富余勞動力輸出,支持擴大與促進就業工程;通過深化農村稅費改革、扶持發展農村種養業及農村專業協會、加快農網改造和生態公益林建設等支持農民減負增收工程;落實“兩免一補”政策,開展職業教育,免費培訓農村勞動人才,引進對口幫扶和社會幫扶資金,支持教育扶貧工程;發放低保金、救助金、供養費,使醫療救濟特困戶、低保救濟對象、“五保”供養對象和殘疾人的基本生活得到保障,支持濟困助殘工程;推進農村合作醫療制度,擴大城鎮職工基本醫療保障覆蓋面,加強公共衛生基礎設施建設,確保食品藥品安全,加強安全生產管理,支持全民安康工程;加大對工業污染源的治理力度,投資興建垃圾壓縮泵站和污水處理廠,支持治污保潔工程;投資修建蓄水池和供水設施,支持農村飲水工程;投資建設縣城防洪排澇體系工程、大小型水庫加固工程,支持城鄉防災減災工程;支持外來員工合法權益保護工程。通過財政支持“十項民心工程”,陽山縣農村基礎設施建設得到加強,農村生產生活條件和發展環境得到改善,農業生產布局得到調整,農業資源得到優化,農村勞動力素質得到提高,農民收入得到大幅增加,這為全縣整體脫貧提供了必要條件。

四、我國公共財政減貧的政策思路

國內外長期的反貧困經驗證明減貧是一個系統工程,由于貧困成因復雜、貧困程度不一,單從一兩個方面實施減貧措施難以實現長期減貧目標,因而需要從多個角度、多個層次進行通盤考慮。通過前文對公共財政減貧職能的闡釋及對公共財政減貧的理論和實踐的探討,以公共財政為核心、立足于貧困群體和宏觀調控實際需要的減貧政策思路逐漸清晰。

(一)根據致貧原因選擇減貧方式,做到區別對待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結果,由于我國不同地區的自然條件、社會經濟環境差異較大,各地致貧原因多有不同,綜合起來主要包括:生存環境惡劣,生活方式落后;基礎設施落后,產業基礎薄弱;貧困人口數量多、增長速度快且綜合素質普遍較低;資金、技術、人才短缺;因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同,我國貧困人口所面臨的貧困性質不同,對減貧措施和力度的需求也不同,公共財政應該根據致貧原因,安排不同的支出,對減貧相關工作給予分類支持。具體來說,對于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區宜安排相應支出支持轉移搬遷、異地安置;對于資源稟賦較好的貧困地區宜安排相應支出支持開發式減貧;對于缺乏勞動和生活能力的貧困者宜安排相應支出支持救濟式減貧;對于因災致貧或返貧的貧困者宜安排相應支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應根據貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度,以此來提高財政減貧的針對性和有效性。

(二)根據貧困對象確定瞄準方式,做到點面結合。我國的貧困對象分為不同的層次,包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長期以來,中國的減貧政策采取的是區域瞄準方式,即絕大部分扶貧項目和扶貧投資主要瞄準貧困地區(以貧困縣為主),通過各類區域發展項目改善地區的生產和生活條件,從而使貧困人口受益,實現減貧的目的。我國中西部有21個省區市的592個縣(旗、市)被確定為國家扶貧開發工作重點縣,減貧成效顯著。然而,區域瞄準方式只適合于貧困人口規模較大且高度集中的情況,在此前提下具有準確、有效、節約成本等優點。但是,隨著減貧效果的逐漸顯現,貧困人口的分布開始分散,有些貧困地區除生活在邊遠山區的居民外已經實現了整體脫貧,前提條件發生改變,區域瞄準方式的優點也就無從體現。對此,我國應該下移瞄準對象、縮小瞄準范圍,以提高瞄準的準確性,同時防止財政扶貧資金的浪費。目前,我國將瞄準方向逐漸轉向鄉村,已有14.8萬個貧困村被納入整村推進扶貧規劃。在此基礎上,應進一步調整瞄準范圍,一是將瞄準對象全面從縣確定到村;二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進扶貧規劃;三是針對貧困家庭和貧困人口進行重點扶助,直接向特困者提供基本公共服務以滿足其基本生存和生活需要。

(三)根據貧困對象的發展能力,做到以“輸血”促“造血”。“輸血式”扶貧也稱“救濟式”扶貧,是我國傳統的減貧模式,通過政府發放資金和實物,來解決貧困人口的基本溫飽問題,也即生活救濟。這種減貧模式較適于特困群體,可以在短期內使其基本生存和生活需要得到滿足,迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點也較突出,一是只能起到短期緩解貧困的作用,而不能徹底地擺脫貧困,二是貧困人口對救濟的被動接受容易產生依賴心理,妨礙其自身發展能力的激發和調動,也會增大財政的壓力。因此,應盡早告別單一的“輸血式”扶貧,在通過“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后,根據其自身發展能力,從機制和組織體系等方面積極培養其“造血”功能,從根本上解放貧困對象的生產力,實現長期脫貧和遏制返貧。具體來說,財政應一方面通過單純發放資金和實物對特困人群實行救濟,一方面根據非特困的貧困群體的具體情況,通過投資相應的扶貧項目、引導社會資金投入、加強市場競爭來帶動地區經濟發展。在引導社會資金投入方面應力求形式多樣化,因為隨著減貧難度和成本的不斷提高,政府難以獨立完成減貧任務,需要社會力量的積極參與,具體可發展對口幫扶、聯系幫扶、定點幫扶、股份合作、“公司十農戶”、“大戶+農戶”、“公司+基地+農戶”等形式的社會扶貧,并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時,還應引導貧困對象根據實際情況探索創新與自身能力及特點相適應的減貧模式,在“輸血”與“造血”相結合的基礎上實現脫貧。

篇（9）

第二，《政府采購法》要求采購價格“應當符合低于市場平均價格”，而目前國家權威部門沒有這個“市場平均價”，因此在實際操作中就很難把握。

第三，采購價格和采購方式有一定影響，法律規定公開招標和詢價只能一次性報價，而競爭性談判和單一來源采購則允許多次報價。像公開招標是以綜合實力(包括價格、質量、技術、公司信譽、業績、付款方式和售后服務等)進行綜合比較，通常是以得分從高到低排序確定預中標人。

第四，供應商的資質條件、規模的大小、進貨渠道、授權與非授權、單臺與批量、區域銷售、營銷策略(對大城市投放價格優惠，故網上價格往往與本地實際價格不符)、售后服務、供貨商與采購單位生熟關系、淡季和旺季，新老產品更新、促銷活動等也影響價格。

第五，采購單位采購預算不夠完善，難以形成批量規模;采購單位在申請前對市場的了解通常只對產品本身的價格進行了解，對供應商資質、產品規格型號、供貨時間、付款方式、售后服務等指標不進行全面對比;指定品牌采購;通過政府采購過套;以各種理由規避公開招標的;采購單位對政府采購流程和相關規定了解不夠的。

采購單位對產品質量、配置的認知也有影響。通常名牌和一般品牌的價格差別很大;計算機，同樣配置不同品牌其價格差異較大，同品牌同配置不同種類也存在價格差異，還存在家用和商用機的區別等產品的自身差異價格也會不一樣。

篇（10）

在地方財政層面上，縣鄉財政作為國家財政體系中的重要組成部分，擔負著基層政府籌集資金、分配財力，保證基層政權運轉的重要職能，縣鄉兩級政府擔負著為占全國大多數的農村居民提供基本公共產品和公共服務的職責，包括一般行政管理、農村義務教育、社會福利、公共安全、支持農業發展、基礎設施建設等。1999年以來，中國先后四次出臺政策上調了干部職工工資，同時按照政策規定，農業、科技、教育支出要求按超出同期財政增長比例增加，使縣鄉財政中農業、科技、教育支出基數越滾越大。此外，雖然大多數的三農支出是由中央和地方共同承擔的，且近幾年國家財政用于三農資金的比重逐年提高，但地方財政仍然需要配套負擔了支農支出中的大部分份額，其中在很多支出項目中，地方的負擔比例要高于中央，這也客觀上加大了地方政府的財政支出壓力。

2.縣鄉財政自有財力不足

縣鄉財政來源單一，第一產業農業的比重較大，在實行稅費改革后全國許多縣鄉明顯感覺到財政收入緊張。目前中國許多縣域經濟缺少充滿活力、市場前景廣闊的支柱產業，民營經濟比重低，經濟增長緩慢，經濟總量小，財政收入以農業收入為主，這就從根本上決定了縣鄉財政收入總量必然減少。在鄉（鎮）財政收入中農業稅收入占有相當大的比重，越是財政困難的地方，農業稅占的比重越大。在中國取消農業稅和除煙葉以外的契稅后，縣鄉的財政收入情況更加緊張。大部分鄉鎮的財政收入只有幾十萬，乃至十幾萬，主要靠上級財政轉移支付過日子。

3.縣鄉財政收入比重占地方財政收入比重減少

1994年以來，省級財政收入占地方財政收入總額的比重由17.1%提高到2005年的24.8%，平均每年提高0.63個百分點；縣鄉財政收入占地方財政收入的比重則由1994年的41.8%下降到2005年的38.6%，平均每年下降0.27個百分點。

二、縣鄉財政收支困難的成因分析

通過上述對中國縣鄉財政現狀的分析，可以看出中國縣鄉財政在運行過程中存在著困難和問題，尤其是隨著農村稅費改革進程的加快和農業稅的取消，縣鄉財政運行的很多困難和問題全面表現出來。縣鄉財政困難原因是多方面的：

1.縣鄉經濟基礎薄弱

中國縣鄉財政困難的根本原因是縣域經濟發展緩慢，造成縣鄉財政實力不強，特別是中西部欠發達地區表現尤為突出：一是工業支撐不強。中國縣鄉缺少投資規模大、科技含量高、市場前景好、經濟效益高、稅收貢獻多的工業企業；二是農業基礎不穩。中國縣鄉農業基礎設施建設滯后，抵御自然災害的能力不強，產業結構調整慢，綠色、優質、高效的農業規模小，農業龍頭企業帶動能力弱，農民增收的步伐緩慢；三是三產結構不優。低層次的傳統產業占據中國縣域經濟的基礎地位，占當地GDP的比重相對較大，特別是房地產、信息、現代物流、旅游、金融、保險、教育、中介咨詢、社會服務等新興的第三產業發展緩慢，對縣鄉財政的貢獻作用很弱。

2.縣鄉政府財權和事權不匹配

分稅制改革后，財權層層上收，事權級級下放，縣鄉基層政府財權與事權不對稱，導致了縣鄉基層財政在政策變革中的弱勢地位。在現行財政體制下，縣鄉基層政府的事權劃分不合理，承擔了許多應該由上級政府承擔的職責。財力層層向上集中，職能和支出責任卻不斷下放，而且下放的通常是剛性強、支出大的事項，還經常出現上面出政策、下面出資金的增支減收情況，使地方支出責任加大。

3.上級政府對縣鄉的轉移支付制度不規范

轉移支付制度不規范具體表現為：一是轉移支付資金結構不合理。建立在基數法的基礎上的稅收返還和體制補助客觀上仍然延續并擴大了既得利益格局，沒有起到均衡各地區人均財政支出差距和社會經濟發展水平的均等化效果，反而擴大了相對差距，使得財政困難的縣鄉長期處于不利地位。二是轉移支付制度不合理。現行的轉移支付制度是中央政府將轉移支付資金經過省政府、市政府的渠道撥付給縣鄉基層政府，撥付資金鏈條的加長，影響資金的使用效率，對轉移支付資金缺乏有效的監督約束機制。

三、提高縣鄉財政收支能力的政策建議

緩解縣鄉財政困難，是各級政府和財政部門在新農村建設中必須認真研究和著力解決的問題。“郡縣治，天下安”，這關系到國家財政的振興和國家政權的穩定，關系到經濟能否持續快速發展，關系到小康社會能否如期實現。

1.發展縣域經濟，加強財源建設，增加財政收入

經濟決定財政，解決中國縣鄉財政困難的根本途徑在于發展縣域經濟，壯大財源。首先，把三農工作作為工作的重中之重，著眼于增加農民收入，提高糧食綜合生產能力，推進農業和農村經濟結構的戰略性調整，加強各級財政對農業基礎設施的投入力度，夯實農業發展基礎，優化種植業結構，突出發展特色農業；其次，重點發展鄉鎮企業，為鄉鎮企業的發展創造良好環境，尤其是進一步加大對農業產業化龍頭企業的扶持力度，充分發揮龍頭企業的帶動作用，促進農村產業結構升級，依托資源優勢，壯大主導產業，實施項目牽動，擴大縣域經濟總量；第三，搞好招商引資，加快經濟外向化。堅持“引進來”和“走出去”相結合，加快推進外向型經濟發展，增強縣域經濟活力；最后，要抓住加快小城鎮建設的機會發展第三產業，把農村剩余勞動力轉移到城鎮，增加農民的收入，提高農民的購買力，搞活農村市場。

2.提高縣鄉財政收支質量

（1）強化收入征管。認真貫徹執行《稅收征管法》，收入征管要體現公平稅負，鼓勵競爭和應收盡收的原則，嚴格依法辦事，堅持依法征管，既嚴厲打擊偷、逃、騙稅行為，杜絕“跑、冒、滴、漏”，確保應收盡收。

（2）加強支出預算管理。要實行部門預算，提高預算的透明度；要實行綜合預算，提高預算的完整性；加強對預算外資金的監管，把預算內資金和預算外資金都納入財政預算管理，捆起來統一使用，增強財政預算的統一性；要實行零基預算，提高預算的準確性；要實行國庫單一賬戶制度，提高財政資金使用效率。

（3）完善政府采購制度。政府采購應最大限度地維護公共利益，力爭做到競爭、擇優、公正；要逐步拓寬政府采購范圍，包括使用財政資金購買、租用、委托或雇傭等方式獲取的貨物、工程或服務；要切實搞好政府的采購招標工作，注重把競爭機制引入招標中。

（4）調整和優化支出結構。財政投資要逐步退出一般競爭性投資項目，集中財力支持基礎設施、基礎產業及高新技術產業，以充分發揮財政政策在調整經濟結構中的重要作用。

3.改革完善財政體制，規范完善轉移支付制度轉移支付

一是根據公共產品的受益范圍和層次，劃分中央政府與地方政府的事權，科學界定縣鄉政府的職能定位，逐步改變縣鄉政府過多地承擔農村公共產品供給的現狀（陳榮佳，2007）。進一步加大中央和省一級的財政投入，相應減輕地方政府的支出負擔，提高農村基本公共產品財力的均等化程度；二是明確縣鄉兩級政府的事權。對于城鄉基礎設施建設、交通建設、水利建設等事權，原則上應按受益范圍確定管理對象，跨鄉鎮項目事權主要劃歸縣管理，鄉鎮范圍內項目事權主要劃歸鄉鎮管理；三是完善轉移支付辦法，規范轉移支付行為，盡量減少轉移支付過程中的隨意性和盲目性，增強透明度，體現政策導向，合并一些具有一般性轉移支付性質的補助項目，提高具有均等化作用的轉移支付比重，清理專項轉移支付項目，改革現行專項補助辦法，實事求是地確定和降低財政困難縣鄉的配套資金比例，甚至免除地方配套。

4.推行“省直管縣”體制改革。通過減少財政管理層次，省級財政可以將收支劃分、體制補助基數、稅收返還、轉移支付、資金調度、專項資金補助等工作直接部署到縣，方便從源頭上加強對縣級財政的指導、管理和監督，促進縣級財政科學、合理地安排預算，調動縣鄉財政組織收入的積極性，提高財政支出的效率，有力地促進縣鄉加快自身發展。此外，在縣鄉政府層面，大力推行和完善“鄉財鄉用縣管”改革。

5.實施控編減員增效

加強縣鄉政府的人事編制管理，建立規范的管理辦法。要繼續有效地精簡機構，減少縣鄉財政供養人員。對一些職能弱化、重疊設置的縣鄉部門和機構要進行撤并，對一些從事經營性和競爭性行業的部門單位要使之盡快與縣鄉財政脫鉤。要利用各種途徑和有效載體分流縣鄉在職機關干部職工，盡量減少財政供養人口，對超編人員，縣鄉政府可采取按比例逐年消化的辦法，堅決防止反彈。

參考文獻：

[1]陳榮佳.深化縣鄉財政體制改革促進農村公共產品供給[J].廈門特區黨校學報，2007，（5）.

[2]丁學東，苑廣睿.完善財政政策推進社會主義新農村建設[J].財政研究，2006，（1）.

[3]胡鞍鋼，魏星.財政發展與建設社會主義新農村——挑戰與策略[J].財經問題研究，2007，（5）.

[4]劉樂山，何煉成.取消農業稅后的縣鄉財政困難問題研究[J].經濟體制改革，2005，（3）.

[5]呂煒.構建推進社會主義新農村建設的財政保障機制[J].財貿經濟，2006，（3）.