土地管理論文匯總十篇

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現在我國許多農村地區都不同程度地存在“空心村”和“一戶多宅”的現象，土地資源浪費現象嚴重。針對這一情況，2008年總理在政府工作報告中指出，“建設用地包括農村集體建設用地和宅基地，要控制增量，盤活存量，提高土地利用效率和集約化程度”。因此對農村空置宅基地進行有效的法律規范顯得迫在眉睫。

一、農村空置宅基地現狀及引發的問題

(一)農村空置宅基地的現狀及特點

我國“空心村、超標準占地現象較為普遍。有關資料顯示，2006年在全國0．16億公頃村莊建設用地中大約有10％一15％的土地被閑置¨。農村大量宅基地被空置有以下幾個原因：第一，隨著城市化進程加快，大量農村人口從農村遷往城市，如村民外出務工、農轉非、子女求學定居城市。據統計，從農村到城鎮因人口遷移而增加的城鎮人口占城鎮人口增長量的3O％以上；第二，隨著經濟快速發展，一些村民紛紛從原住房搬到交通便利的地方選址建房，形成“空心村”現象；第三，相關配套措施改革滯后，大量農村空置宅基地得不到有效處理，例如土地置換、騰退制度不健全。

現在我國空置宅基地的特點是：一是出現在經濟欠發達的地區，這些地區交通不便，沒有形成自己獨特的致富之路，大量人員長久外出務工，致使大量房屋長期空置；二是分布散亂，荒置宅基地雜亂無章散布于村莊各處；三是空置宅基地與宅基地需求激增矛盾突出。按照現行法律，只要有新的農戶產生，該戶人家就有權得到一塊宅基地。但法律沒有規定子女繼承房產后不得另占有宅基地，繼承后的空置宅基地大量涌現；四是不可流轉性，農村宅基地的福利性質決定了他的不可交易性。

(二)農村空置宅基地引發的社會問題

首先，一方面大量農村閑置宅基地的存在，造成了土地資源的巨大浪費，極不利于農業的可持續發展；另一方面廢棄宅基地——荒草連片、殘垣廢墟、鼠蛇猖獗破壞了農莊優美的人居生態環境。其次，空置宅基地雜亂無章的局面引發一系列農村治安問題。雜亂荒廢的宅基地無人居住，一方面使很多鄰近的住戶失去安全防護網的保護，盜竊、搶劫等侵犯財產罪多發。據人民網報道，2008年1月～9月，全國農村共發生盜竊糧食、牲畜、生產資料等侵財案件88萬起，占總數的3l％；另一方面宅基地需求緊張與大量閑置是導致農村宅基地糾紛案件數量不斷攀升的一個重要因素，嚴重影響了農村社會穩定。最后，廢棄宅基地打亂了村莊規劃，致使村基礎設施如村道、農村電網和水利設施項目改造建設步履維艱，社會主義新農村建設難以落實。

二、當前涉及農村空置宅基地的法律制度的缺陷

(一)法律沒有對空置宅基地作出準確的定義

1999中華人民共和國《閑置土地處置辦法》第二條規定閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。1993年6月《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第十八條第二款規定“使用原有宅基地、村內空閑地和其他土地的，由鄉級人民政府依據村莊、集鎮規劃和土地利用規劃批準”。現行《土地管理法》三十七條規定“連續二年未使用的建設用地者使用權可以無償收回”。這些法律法規都沒有賦予空置宅基地一個確切的概念。

(二)空置宅基地權屬規定存在法律缺陷

依據原國家土地管理局頒布的1995年《確定土地所有權和使用權的若干規定》第四十八條的規定“非農業戶口居民(含華僑)原在農村的宅基地，房屋產權沒有變化的，可依法確定其集體土地建設用地使用權。原在農村居住，后轉為城市戶口，其原在農村的空房房屋產權沒有發生變化”。

農村宅基地是對農民的福利措施，既然是非農村戶口無論何種情況都必須收回宅基地使用權。其地上構筑物的權屬可以不變，但不能在永久性享有建筑物所有權的同時占用農村宅基地。城鎮戶口人員已經享有城市社會保障制度就不能再無限期享有農民的福利待遇。另外依據國土資源部統計，現在，我國農村集體土地使用權登記發證率僅為73％，集體土地所有權登記發證率更是只有5l％，因此我國農村土地產權制度建設滯后，也是解決空置宅基地的土地產權問題的一個重大障礙。

(三)空置宅基地收回程序效率不高

《土地管理法》三十七條規定“連續二年未使用的建設用地，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種”。《確定土地所有權和使用權的若干規定》第五十二條規定“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。已經確定使用權的，由集體報經縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回”。相對于農村空置宅基的收回縣級、鄉級、村級三級步驟過于復雜。大多數農民怠于做這種對自己不利又費時費力的事。

(四)空置宅基地執法與督察難以到位

涉及到司法機關，國家法律指導地方制定、實施適合本地區經濟發展的法規，然而地方法院在判案時不愿適用地方性法規，政府及其相關部門在工作中不能依地方性法規而行政的現象時有發生；涉及地方土地執法人員，由于沒有強制執行權，加之受自身素質和基層工作條件低的限制，執法、督察只是浮于形式；涉及到村民，由于“宅基地屬私有財產”的思想根深蒂固，收回空置宅基地是不可理解的事，容易遭到他們頑強的抵制。這些原因使得國家建立的土地調查制度、土地統計制度、全國土地管理信息制度大多流于形式。轉貼于中國論文范文本文由中國論文范文收集整理。

三、農村空置宅基地管理的法律制度思考

(一)對空置宅基地的嚴格定義

法律必須對那些屬于農村空置宅基地作出全面的規定，為空置宅基地的收回及確權發證做好鋪墊。筆者認為空置宅基地應該包括以下幾種情況：一村莊規劃前后未開發利用的宅基地；二拆舊建新后的廢棄宅基地；三繼承未充分利用的閑置宅基地；四農民農轉非后和長期外出務工產生的閑置宅基地。法律推出這一規定后可以進一步作出司法解釋，對村莊規劃前未開發利用的宅基地，統一劃歸空置宅基地，村莊規劃后未利用超過兩年即為空置宅基地；對拆舊建新，只要另擇址建房，舊宅基地劃歸空置宅基地；繼承人不符合申請宅基地的條件，繼承的宅基地即為空置宅基地；對農轉非人員或長期外出務工人員進行測查．假如經濟狀況達到城市最低生活保障水平、其宅基地閑置連續超過5～10年，即列為空置宅基地。這一規定明確賦予村民兩年、五年至十年的宅基地空置權，充分保證了村民的居住權，但期間過后使用權人的空置權利自然消失。對于宅基地上房屋限期做出處理決定，或放棄房屋所有權或折價處理。這樣既充分保證了宅基地使用權人的權利，也保證了其他宅基地使用權申請人的權利。

(二)簡化農村宅基地收回程序

收回農村空置宅基地，必須針對各種具體情況，簡化宅基地收回程序。法律可規定對于連續兩年未利用的空置宅基地，滿兩年期限自動收回集體所有，由村委會上報縣級國土資源部門注銷登記；對于其上有閑置可利用房屋的宅基地，過了規定的5～l0年空置期間，使用權人拒不處理其房屋的，宅基地使用權自動收歸集體，村委會報縣級國土資源部門注銷登記。

(三)制定統一、全面、權威的農村空置宅基地法律

依據《國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見》第十條規定的內容，對空置宅基地的處理規定比較全面，但是這一《意見》畢竟只是準法規。本人認為，我國應制定統一的農村空置宅基地收回法，把《意見》第十條的措施收入到《中華人民共和國土地法》中或者單獨做出詳細的國家司法解釋。這就解決了法院在判案時不愿適用地方性法規、政府及其部門在工作中不能依地方性法規而行政的問題。

四、建立促進農村空置宅基地充分利用的配套法律措施

1．建立嚴格的農村宅基地使用登記制度嚴格執行“一戶一宅”的法律規定，嚴格按照《土地登記辦法》規定的程序進行。要將村內所有的閑置宅基地以及空閑地逐個摸底排查，登記造冊，經查確屬長期閑置的，要依法收回其使用權，重新利用；對于被登記在冊的閑置宅基地以及空閑地，村委會規劃土地時，應將其列為首選對象，優先考慮，發揮其應有的作用。

篇（2）

土地抵押權的法律特征：

1、土地抵押權具有擔保物權和土地它項權利雙重性質；2、土地抵押權的標的為土地使用權；3、土地抵押附屬于土地使用權；4、土地抵押權的設定屬于要式行為；5、土地抵押權具有擔保物權的功用和效力。

土地抵押權的客體范圍：

1、劃撥國有土地使用權；2、出讓方式取得的國有土地使用權；3、抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權；4、鄉（鎮）村企業的建筑物戰勝范圍內的土地使用權。

土地抵押登記制度：

1、土地抵押登記的作用。2、土地抵押權登記程序。3、土地抵押權登記的效力。

土地抵押權的消滅：1、債務清償；2、抵押物消滅；3、土地抵押權實現；4、抵押權無效。

土地抵押權制度中需要思考的幾個問題：

1、土地抵押權的客體是否限于土地使用權；

2、關于“四荒”土地抵押；

3、土地抵押權登記效力能否對抗土地使用權收回；

4、劃撥土地使用權的房地產抵押權的設定是否應征得批準劃撥該土地人民政府主管部門的批準或同意。

內容提要：土地抵押權是附屬于土地使用權的一項土地他項權利，土地抵押制度也是人們在經濟發展中一直探討的一個問題。本文先從土地抵押權的概念和法律特征談起，對土地抵押權的客體范圍、登記制度及土地抵押權的消失進行闡述，并對土地抵押權制度中幾個需要思考的問題略作探討。

關鍵詞：土地抵押權土地抵押權登記土地使用權

隨著社會主義市場經濟的全局發展，土地在國民經濟發展中越來越顯示其重要性，人們已不再單獨將土地作為一種資源來對待，而是將其當作一種資產進行科學的管理，以充分發揮其在國民經濟中的經濟杠桿作用。為此，筆者通過對土地管理知識的一些學習和了解，感到這是一門非常廣泛和深奧的學說，其中有許多知識需要我們進行學習，有許多問題需要我們進行思考和探討，在此本文就其中的土地抵押權進行闡述，并對土地抵押權制度中幾個需要思考的問題略作探討。

一、土地抵押權的概念

在我國，土地抵押是指土地使用權人在法律許可的范圍內，在不轉移土地占有的情況下，將土地使用權作為債權的擔保；當債務人不履行債務時，債務人有權依法處分該土地使用權并由處分所得的價款優先受償。其中，提供土地使用權作為擔保的，為抵押人，接受土地使用權擔保的債權人，為抵押權人。

土地抵押權是指在土地抵押關系中，抵押權人對作為抵押物的土地使用權和土地附著物所享有的處分權和優先受償的相關權利。

從我國現行法律規定來看，土地抵押權是指的土地使用權抵押權，法律只允許對土地使用權進行抵押，而對土地使用權以外的其他土地他項權利，沒有明確規定。

二、土地抵押權的法律特征

首先，土地抵押權具有擔保物權和土地他項權利雙重性質。土地抵押權作為抵押權的屬概念，應當歸入擔保權或者擔保物權的范疇，《中華人民共和國擔保法》第34條第三項和第五項均把國有土地使用權和集體土地使用權作為可以抵押的財產，因此，從物權法的意義是說，土地抵押權是一種擔保物權；同時土地抵押權又是土地他項權利的一種，是設立于土地使用權之上的權利和負擔。因此，土地抵押關系的調整，不僅要適用擔保法的規定，而且要適用土地法的規定。

其次，土地抵押權的標的為土地使用權。土地使用權與抵押權是兩種不同的權利，但土地抵押權必須是基于土地使用權（利）才能成立，并以土地使用權作為實現抵押權的標的。土地抵押權成為他項權利，因其標的物為土地，地上物及某些土地權利，抵押在于確保債的經濟價值的實現。故提供擔保之物必須具有交換價值。出讓土地使用權是使用者以出讓金錢為代價而取得的，因此，土地使用權可以成為抵押標的物。目前，我國尚無法律明確規定其他土地他項權利可以作為抵押，故土地抵押權的標的僅是土地使用權而非其他。

第三，土地抵押權附屬于土地使用權，但兩者又有著密切的聯系，土地抵押權的效力對土地使用權有著重大影響。一方面，它的發生要以土地使用權的存在和行使為條件，根據我國現行法律，作為利的土地使用權，因行政機關依照《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，作出收回土地使用權的處罰而消滅時，在該土地使用權上設定的抵押權隨之消滅。另一方面，它的實現必然導致土地使用權歸屬的變動。

第四，土地抵押權的設定屬于要式行為。設立土地抵押權必須訂立書面的抵押合同，并進行土地抵押權抵押登記，抵押合同自登記之日起生效。我國對土地抵押權登記實行強制登記制度，抵押權登記應當作為抵押合同生效的要件，當事人訂立書面抵押合同后未辦理登記的視為效力未定，效力未定的書面抵押合同，其效力經登記而確定。

第五，土地抵押權具有擔保物權的功用和效力，它的目的是通過土地權益歸屬的變更來實現債權的保障，而不是直接滿足對土地的利用需求。因此，它不具有對土地占有使用的權益。從土地他項權利性質來分，土地抵押權是擔保性他項權利，而其他諸如地上權，地役權等均歸屬于用益性他項權利。這也是土地抵押權不同于其他土地他項權利的重要特征

三、土地抵押權的客體范圍

1、劃撥國有土地使用權。所謂劃撥國有土地使用權，是指經縣級以上人民政府依法批準，土地使用者在繳納土地補償費和安置補助費后取得的土地使用權。由于通過劃撥方式取得土地使用權是無償的，所以以土地使用權作抵押應符合下列條件。（1）土地使用者須領有國有土地使用證。（2）具有地上建筑物，其他附著物合法的產權證明。（3）以抵押劃撥土地使用權所獲收益抵交土地使用權出讓金。（4）經縣級以上人民政府土地管理部門或者房產管理部門批準。

《中華人民共和國擔保法》第36條規定：以依法取得的國有土地上的房屋抵押的，該房屋占用范圍內的國有土地使用權同時抵押。由此可以看出，以劃撥方式取得的土地使用權不能單獨設定抵押權，但是，如果以劃撥土地上的房屋作抵押的，該劃撥土地使用權同時抵押。

2、出讓方式取得的國有土地使用權。所謂以出讓方式取得的國有土地使用權，是指國家以國有土地所有人的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家交付土地使用權出讓金后取得的國有土地使用權。因此以出讓方式取得國有土地使用權人是有償取得使用權，對土地使用權有權作出處分，包括抵押。但根據現行法律規定，以出讓方式取得的國有土地使用權抵押的，應當將抵押時該國有土地上的房屋同時抵押。

3、抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山，荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權。根據我國現行法律規定，集體所有的土地使用權一般不能抵押。集體所有的土地使用權包括耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權。但是為了促進荒地的開發利用，《擔保法》對“四荒”的土地使用權規定允許抵押，但是必須要符合下列條件：第一、用來抵押的使用權必須明確為荒地使用權。第二、對該片荒地抵押人應享有承包經營權。第三、須取得發包方的同意。

4、鄉（鎮）村企業的建筑物占用范圍內的土地使用權。根據《擔保法》的規定，鄉（鎮）村企業的土地使用權不得單獨抵押。鄉（鎮）村企業的土地使用權只能隨其地上的建筑物一同抵押，而不能單獨抵押。當以鄉（鎮）村企業的建筑物抵押時，其占用范圍內的土地使用權應同時抵押。該土地使用權抵押的設定條件類似于以劃撥方式取得的國有土地使用權抵押規則。

四、土地抵押權登記制度

1、土地抵押登記的作用

（1）抵押權的公示及生效的作用。土地抵押權屬于擔保物權，是一種對世權。因此，對土地抵押權的設立應進行公示，向社會公眾展示土地抵押的設立、變更及消滅的法律狀況；并且登記制度對土地抵押權的生效起著決定性的作用。如前所述，抵押權的生效均以登記為必要條件。（2）警示效力。土地抵押權登記的目的在于告知公眾土地抵押權設立、變更以及消滅的法律信息。其目的，是讓公眾了解該抵押權的變動情況，自己決定是否進行有關的法律行為。因為根據民法的意思自治原則，法律對債權人對自己是否成為土地抵押權人以及成為第幾順序的抵押權人的事宜無權作出禁止性規定。如果在土地使用權上已經存在著順位優先的抵押權，抵押權人的權利實現就會存有風險，但如果進行土地抵押登記，就可以給抵押權人提供足夠的警示，使之了解設立后順位抵押權的風險，從而為其行為選擇提供全面的法律幫助。

2、土地抵押權登記程序。

根據我國現行法律規定，辦理抵押權登記，首先應當由當事人根據不同的土地使用權情況進行地價評估，并鑒定書面的抵押合同，其次在鑒定抵押合同后15日內，由抵押人和抵押權人持被抵押的土地使用權證、抵押合同、地價評估及確認報告、抵押人和抵押權人的身份證件共同到土地管理部門申請抵押登記（如一方到場申請抵押登記，必須持有對方授權委托文件）。最后，土地管理機關審查，進行登記注冊，核發《土地他項權利證書》。

3、土地抵押權登記的效力

根據《擔保法》的有關規定，土地抵押登記為抵押合同的生效條件，也就是說，以抵押登記為生效條件的土地抵押合同，自辦理抵押登記之日起生效，登記生效日即為抵押合同的生效日。抵押權登記后，抵押權人可以對抗一切的第三人。其效力具體表現為：（1）當同一土地使用權存在兩個或者兩個以上抵押權的，如果有的抵押權已經登記，有的抵押權未登記，先登記的抵押權優先于后登記的抵押權受償。（2）在土地抵押權存續期間，抵押人轉讓土地使用權未通知抵押權人或者未告知受讓人的，如果抵押權已經登記，抵押權人仍可行使抵押權。也就是說，抵押權一經登記，無論抵押財產的受讓人是否屬于善意，抵押權人都可與之對抗行使追及權。（3）抵押合同成立后，抵押人又將土地使用權出租的，抵押權人行使抵押權導致土地使用權轉移的，租賃合同不具有對抗抵押權受讓人的效力。（4）已經設立抵押的土地使用權被查封，扣押等財產保全措施或執行措施的，抵押權不受影響。（5）在抵押期間，抵押人的行為足以導致土地使用權的價值減少或者土地使用權滅失的，抵押權人有權予以制止；（6）債務人到期不履行債務時，抵押權人有權請求人民法院依法實施扣押，并自扣押之日起對由該土地產生的自然孳息、法定孳息享有收取權。（7）債務人到期未清償債務的，抵押權人有權通過拍賣、變變的方式將該土地使用權轉讓于第三人，并在轉讓所得的價款中優先受償。

五、土地抵押權的消滅

土地抵押權消滅的情形有下面幾種：

1、債務清償。債務人到期清償債務或者債務人的擔保人或者債務人的清算組織在債務到期后已經將債務清償完畢，該抵押權自行消滅。

2、抵押物消滅。抵押物消滅主要有三種情況（1）被抵押的國有土地使用權被國家收回或者期限屆滿。（2）被抵押的集體土地使用權所涉的土地被國家征用（3）土地使用權隨建筑物抵押的，該建筑物滅失。

3、土地抵押權實現。抵押人到期不履行債務或者在抵押合同期間宣告解散、破產，抵押權人有權依照國家法律，法規和抵押合同的規定處分抵押財產，并就處分抵押物的價款優先受償，抵押物轉歸第三人。此時，抵押權實現，設立于土地使用權之上的抵押權也隨即消滅。

4、抵押權無效。抵押權因抵押合同或者主合同具有法定無效事由而被依法確認無效。抵押權無效是土地抵押權消滅的一種特殊情況。例如，以劃撥方式取得的國有土地使用權單獨設立抵押的，以鄉（鎮）村企業的土地使用權單獨設立抵押的，以劃撥土地房地產設定抵押未經政府主管部門同意審批的。又如破產企業擅自轉讓已經抵押的土地使用權。按照《破產法（試行）》第49條的規定，在抵押期間，破產企業對已經抵押登記的房地產進行轉讓時，應當通知抵押人并告知受讓人該房地產已經抵押的情況。破產企業未通知抵押權人或者未告知受讓人的，人民法院應依法裁定該轉讓行為無效。

六、土地抵押權制度中需要思考的幾個問題

1、土地抵押權的客體是否限于土地使用權。

我國的土地抵押權實際是指的土地使用權抵押權，但是，隨著社會的發展，我國的法律能否突破這個界限，把土地抵押權的客體擴大到其他土地項權利，答案是肯定的。只要是能夠有償轉讓的土地他項權利，就應允許抵押。例如，空中權和地下權。我國部分學者也贊成其他部分土地他項權利可以進行抵押①。

2、關于“四荒”土地抵押

《擔保法》第34條規定：抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權可以抵押。集體土地使用權被允許抵押的條件之一，必須是抵押人對該荒地擁有承包經營權，筆者認為，該限制是不合理、不全面的。應該將包括以購買、租賃、股份合作方式取得的四荒土地使用權規定為允許抵押的條件。對于四荒土地使用權，只要是有償取得的允許轉讓的，原則上都可以抵押。

3、土地抵押權登記效力能否對抗土地使用權收回

土地抵押權附屬于土地使用權，在土地使用權被收回的情況下，土地抵押權自行消滅。這是我國法律關于二者之間法律效力的規定。但筆者認為，現行法律規定，限制了土地使用權抵押的獨立性，使抵押的擔保功能降低，交易的安全難以保障。理由主要有以下幾方面。其一，在土地使用權出讓合同有效期間提前收回土地使用權的行為是一種民事行為，是土地所有人解除土地使用權出讓合同的合同行為。土地所有人的收回行為不能對抗抵押人。因為抵押是物權行為。而土地使用權收回是債權行為，根據“物權優于債權”的原理，抵押權自應當得到優先受償。其二，土地使用權設有抵押并登記后，該抵押即有公信力，它可對抗任何第三人。抵押公信力旨在保護商業信譽及維護善意抵押權人的交易安全。這種公信力不僅是民法中的誠信原則的組成而分，且是各部門立法的基礎。因此，一旦發生違反這種公信力的行為時，該行為的效力應當次于具有公信力的抵押效力。其三，土地使用權設定抵押并經登記后，抵押權人即：（1）可以登記的先后次序享有抵押登記利益（2）可以對抗任何第三人的主張。（3）可以排斥次登記或尚未登記的但已“收回”的（土地使用權）效力。基于上述效力，當發生土地使用權收回情形時，抵押權人當然可以主張經登記的權利，并排斥未登記的權利主張或其他債權，先于其他權利享有優先受償權。

4、劃撥土地使用權的房地產抵押權的設定是否應征得批準劃撥該土地的人民政府主管部門的批準或同意。

前面已論及劃撥的國有土地使用權不能單獨設定抵押權，如果該土地使用權土地之上有房屋并且房屋所有人以該房屋設定抵押，該房屋占用范圍內的國有土地使用權同時抵押。但該法律規定產生的后果是抵押人無法履行其債務時，必然會出現土地的轉讓問題。而抵押人自身因為對土地使用權無權作出處分，因此，必須要經過有關政府土管部門的審批，轉讓方為有效。現在的擔保法和房地產管理法對此沒有加以明確規定，筆者認為是立法的一個缺憾。劃撥土地上的房地產未征得政府同意即可去進行抵押，在法理上也是講不通的。抵押是對物的一種處分，未征得權利人的同意就以自己并不享有處分權的物去進行抵押，顯然是違反了有關物權原理。劃撥土地的處分權在國家，政府仍然是地的主人，建筑在這種土地上的房產實際是與地產一起形成了一種國家與土地單位的共有關系。共有的財產未征得共有人的同意擅自作出處分，其處分行為應屬無效。因此，劃撥土地的房地產未征得政府同意進行抵押應該是無效的。從實踐看，未經批準即可以劃撥土地的房地產進行抵押也會帶來一些不良的后果。其一，離開土地的房屋價格不好確定，其價值只減不增，從而使得房屋價值難以評估，而評估抵押物的價值是抵押的一個程序，不能準確地評估抵押物，必將影響到抵押權的設定和實現。其二，國家對劃撥土地可以根據需要收回，如其設定抵押物發生收回，必將嚴重損害抵押權人的利益。而經過有關部門批準設定的抵押一般是不會轉讓回收的。其三，影響國家對土地使用權的正常管理和統一安排。根據城市房地產管理法的規定，國家出讓土地必須符合土地利用總體規劃。城市規劃和年度建設用地計劃，應有計劃，有步驟地進行，而將劃撥土地的房地產抵押實際上就難以執行這些規定，因為在實現抵押權時無論是協議方式還是法院訴訟后強制拍賣開式，都將影響國家對土地的管理，否則又會影響抵押權人的利益。如果在設定抵押權時，將政府有關部門審批作為必要條件，這些問題就都可以解決。

參考文獻資料：

一、《國土資源管理實務全書》（中國物資出版社）謝經榮主編

第五章第八節地產抵押

二、《中國土地資源全書》（四川人民出版社）車夫主編

第五篇土地他項權利

三、《房地產抵押貸款如何避風險》（《中國土地》2001年11期）

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論文關鍵詞：土地整理項目；社會效益；生態效益；經濟效益

土地整理是指在一定地域范圍內，按照土地利用計劃及其總體規劃的要求，采用一定的措施和手段，調整土地利用和社會經濟管理，改善土地利用結構，科學規劃、合理布局，以提高土地資源的利用率和產出率，增加可利用土地數量，確保社會、生態和經濟三大效益的協調發展。通過土地整理可以增加有效耕地面積，提高耕地質量，實現耕地數量和質量兩方面的綜合提高嘲，進而改善農業生產條件和生態環境；可以有效緩解人地矛盾，保證土地資源總量的動態平衡和可持續利用，滿足社會經濟發展對資源的需求。

本研究以聞喜縣為例，對其土地整理項目的社會、生態及經濟效益進行了分析研究。

1項目區基本情況

項目區位于聞喜縣境內，區內總人口7995人，其中農業人口7195人；區內現有耕地面積1544．86hm，居民收入以農業為主，人均純收入1770元。項目整理建設規模1674．63hm，總投資3170．27萬元。

項目區土地屬區內的幾個行政村集體所有，由當地村民承包經營使用。區內土地資源豐富，交通便利，但其農業基礎設施老化、水利工程嚴重不配套，致使農業生產發展不穩定，糧食單產低，農民純收入較低、增收緩慢，這種情況在很大程度上影響了當地農村經濟的持續健康發展與農村社會的穩定。

2土地利用現狀

項目區總面積為1817．19hm，其中不動工面積為142．56hm，主要包括宅基地125．55hm，工礦企業7．41hm，林地3．41hm，園地6．19hm2；整理面積為1674．63hm，它主要包括耕地1544．86hm(占整理面積的92．25％，其中基本農田1470．96hm)，農村道路占地35．96hmz(占整理面積的2．15％)，農田水利用地9．42hm(占整理面積的0．56％)，荒草地84．39hm(占整理面積的5．04％)。

3土地整理項目綜合效益分析

3．1社會效益分析

土地整理的社會效益是指土地整理實施后，對社會環境系統的影響及其產生的宏觀社會效應，即從社會的角度出發，土地整理為實現社會發展目標(如增加農民就業機會、縮小城鄉差別等)所作出的貢獻與影響的程度。

3．1．1從土地整理資金的來源、流向和整理后土地利用的經營、管理和組織要求來看，土地整理本身就是縮小城鄉差別、促進全社會經濟文化共同發展的一個重要手段。農用土地整理最大的受益者是項目區的廣大農民，因此得到了他們的大力擁護和支持；同時，土地整理還是政府部門為老百姓辦實事、辦好事的一項民心工程，是支農工作的一種具體體現。該項目完成后項目區可新增耕地63．83hm，使當地人地緊張的矛盾得到有效緩解，同時也確保了當地耕地總量動態平衡的實現。

3．1．2通過土地整理，為農業實現機械化、生物化、集約化、智能化生產等奠定了基礎；同時對于提高農民的種田積極性、轉變當地人的傳統觀念，引進和采用先進的農業技術，并運用現代農業經營管理方式建設新農村，進而推動農村經濟的持續健康發展具有重要的現實意義。

3．1．3通過土地整理，可提高農業抵御自然災害的能力；同時農田的基礎設施水平將會大大提高，基礎設施的完善，使農作物收成得到保障，農民收入增加、生活水平逐步提高。

3．1．4通過土地整理，可改善農業生產、生活條件，項目區內溝壑崗地、沙灘地將得到平整，農田道路、灌溉、電力設施和環境景觀工程將全部配套，可提高土地利用率和農業生產效率。

3．1．5在項目實施過程中，會有不少農村剩余勞動力投身其中，從而增加了當地農民的就業機會，減少勞動力的盲目外流。同時，通過土地整理，農民群眾的生態意識、科學種田水平都將大大提高，人與自然的關系也會變得更加和諧，這有利于農村社會的長期穩定和可持續發展。

3．2生態效益分析

土地整理的生態效益是指土地整理行為主體進行的活動影響了自然生態系統的結構與功能，從而使得自然生態系統對人類的生產和生活產生直接或間接的生態效應。

在保護生態環境的前提下，將農田水利配套設施建設、土地平整及田間建設緊密地結合在一起，通過水利灌溉、田間道路建設以及土地平整和土壤改良等工程措施，建起“田成方、路成框、渠成網、林成行、村集中”的現代高效生態農業園區，明顯地改善了項目區的整體生態環境。

3．2．2通過土地整理，零亂破碎無序的田塊被改

為規整的田塊，提高了土地集約化利用水平；建成了系統、完善的農田排灌系統，提高了水資源的利用率和灌溉、防洪能力；改善了高低不平、彎彎曲曲的農村路況，建成了便于機械化作業和人行管理的道路網；降低了區內地表坡度，加之建立了防護林網系統，提高了林木覆蓋率，有效地減少了水土流失，而且對促進項目區生態平衡也起到積極作用。

3.3經濟效益分析

土地整理的經濟效益是指投資主體通過對需要整理的土地進行資金、勞動、技術和管理等投人后所獲得的經濟收益同。它主要通過對土地整理的投入、產出進行分析。經濟效益分析常用的方法有：靜態分析法、動態分析法和敏感性分析法等。本研究主要采用靜態分析法對聞喜縣土地整理項目的經濟效益進行快速、簡便的分析。

3．3．1新增耕地的經濟效益通過土地整理，項目區可新增耕地51．06hm，全部按當地的種植模式“冬小麥一夏玉米”種植。按每公頃生產小麥6．75t、玉米7．50t，小麥產值1500元／t、玉米產值1200元／t計算，扣除所需農業生產成本65．86萬元，項目區新增耕地年增加收益31．79萬元。

3．3．2改造中低產田的經濟效益土地整理后，項目區耕地質量可得到明顯改善，將改善耕地面積1544．86hm。以種植小麥、玉米為例，種植面積1235．89hm，每公頃玉米的產量要比整理前增加3．75t，小麥的產量要比整理前增加2．94t，以玉米產值1200元／t，小麥產值1500元／t計算，總產值分別增加556．15萬，545．03萬元，扣除增加的生產總成本852．76萬元，改造中低產田年增加收益248．42萬元。

3．3.3項目區土地總收益項目區土地總收益包括新增耕地的經濟效益和改造中低產田的經濟效益兩部分。工程完成后，項目區兩項合計每年可增加收益280．21萬元(不含不可預見的冰雹、風災、冷害和嚴重蟲災等自然災害)。

4小結

篇（4）

征收補償的范圍是征收補償制度的基本構成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應對哪些方面的財產損害進行補償的問題。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據我國《土地管理法》的規定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設用地等，也應當給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償的對象是集體組織喪失的土地所有權。安置補助費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農業人口的安置，因此，誰負責農業人口的安置，安置補助費就應該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構筑物如房屋、地土地下管線等設施的拆遷和恢復費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標準由各省、自治區、直轄市規定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預期收益的補償。這種補償也是農民在征地中的直接損失。

根據上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農民基于土地所產生的穩定的收益之損失補償，體現了對農民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認為，我國征收補償制度之立法，基于農村土地制度的現狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權利體系角度考察，可以發現我國征收補償的權利損失僅限于土地所有權，根本就沒有對農民享有的土地承包權等土地他項權利之損失給予補償。然而，土地承包權卻是農民對土地享有的最主要的權利，因為集體所有的土地實際上是不可能進行分割的，而在實質意義上由農民享有和處分所有權，所以，農民享有的土地所有權實際上一個虛有權，只有土地承包權對于農民而言才有實際意義。土地經營的目的是取得收益，土地承包經營權的實質是農民對其承包的土地的收益權。長期穩定的土地承包經營權獲取的應是長期穩定的經濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農民正是靠對所承包的土地的使用和經營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩定的土地承包經營權有其長期經濟價值，是承包土地農民的重要財產權。但在目前的現實中，這種權利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農民看來具有實質性和決定性意義的權利給與補償，結果出現一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權進行補償，似乎認為土地承包權是一個無關緊要的權利，然而這個土地承包權卻是農民生存的根基之所在，國家也因此一再強調它的重要作用且不斷強化對他的保護，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權利的實現。所以，當承包的土地被國家征用后，農民失去了對土地的承包經營權，失去了經營土地的長期的收益來源，國家應當給予失地農民充分合理的補償。如果農民得不到合理補償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財產損害角度分析，征收補償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補償、工事費用補償、移遷費補償等等，則根本就沒有考慮，這是我國征收補償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經規定的關于直接損失的相關補償費用，由于補償標準過低，按照土地原用途進行計算而不是采用土地的市場價值進行計算補償費，根本不可能對被征收人的直接損失實現全部補償和全面補償，只能達到一個部分補償的效果。并且，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補償的范圍，加上補償費的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補償費就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農村土地上不僅是農民的生活來源和收益來源，更是我國農民的社會保障基礎。因為我國農民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業救濟金、最低生活保障、基本醫療保障和養老保障等社會保障制度的救濟，生活在農村的農民的社會保障基礎，全部依靠在其享有權利的土地之上。現行征收補償范圍中的安置補償費，實際上是按照城市的失業模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫療保障和養老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農民所最關注的兩個方面的保障問題，農民的養老問題和醫療問題一直是三農問題中的焦點和難點所在。可見，在征收補償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農民土地上的社會保障功能之補償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補償需要把農民的社會保障利益納入補償范圍。與西方國家征地補償范圍不涉及社保利益補償問題相比較，這是我國征地補償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農村社會保障機制沒有建立起來，因此，農村集體土地對于農民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補償范圍的立法對策

我國現行的土地征收制度在市場經濟條件下，卻仍然采用計劃經濟條件下的低補償標準和很窄的補償范圍，這種征收補償范圍和標準都已經不能適應經濟發展的需要，需要按照市場經濟的要求進行全面的變革。根據上文指出的三方面問題，從相應角度來完善我國征收補償范圍的立法規定。

（一）把農民的土地承包經營權納入征收補償范圍

土地承包經營權的實質是農民對其承包的土地的收益權，因為農民種植和經營土地的目的是取得土地收益。長期穩定的土地承包經營權獲取的是長期穩定的經濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農民正是靠對所承包的土地的使用和經營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩定的土地承包經營權有其長期經濟價值，是承包土地農民的重要財產權。因此，從土地上財產權利體系角度而言，當國家征收農民承包經營的土地時，實際上發生了既直接征得了發包方的土地所有權又直接征得了承包方的土地經營權兩個法律后果。顯然，政府征用農民承包的土地，在直接向農村集體經濟組織支付對所有權的土地補償費的同時，亦應直接向農民支付對承包經營權的土地補償費。然而，很多地區的實際情況是，政府僅把土地補償費支付給了農村集體經濟組織，農民承包者并未得到應得的土地補償。征收土地承包經營權給予的補償難以落實的理由在于，我國至今延用的只對農村土地所有者——農村集體經濟組織進行土地補償，不對土地承包經營者——農民進行土地補償的計劃經濟的征地補償制度。實際上，在實行農村土地承包以后，土地承包經營權的權利屬性顯現，使得被承包的土地出現了作為所有者的農村集體經濟組織和作為承包經營者的農民兩個權利主體；土地承包經營權的價值屬性，使得土地所有權的價值和土地經營權的價值亦對應著作為土地所有者的農村集體經濟組織和作為承包經營者的農民兩個主體。此時，國家征用土地的受償主體已經不是農村集體經濟組織獨家，而是同時包括被征地的農民承包者，支付的土地補償費已經不單是對集體土地所有者土地所有權的補償，還應包括對土地承包經營者的土地承包經營權的補償。

我國關于征地補償制度的立法規定與其他現行法律的一些條文規范是存在矛盾和沖突的。現行的征地補償法律制度主要體現在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，這些專門規定對于農民土地被征收時其土地承包經營權如何受到法律保護，如何對農民的土地承包經營權直接進行補償并未做出規定。但《農村土地承包法》和《農業法》都明確要求對農民的承包土地給與補償，如《農村土地承包法》第16條規定了“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”，《農業法》也有相似規定。但問題是，在《農業法》、《農村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未進行同口徑修訂，沒有規定土地承包權被一并征收時應給與補償和明確相應的補償標準，由此形成土地承包權補償方面的法律沖突。這些沖突使已經生效的《農業法》、《農村土地承包法》關于征地補償的規定成為一紙具文。

為保護被征地農民的合法權益，迫切需要改革現行的征地補償制度。第一，要明確土地承包經營權作為農民的財產權在法律上的地位，確立對農民集體所有的土地所有權和農民的土地承包經營權同時進行補償的并行補償機制。其次，確立被征地農民基于土地承包經營權而享有依法取得土地補償費的受償主體地位，由有關部門直接對被征地農民予以征地補償登記，對農民直接支付土地補償費，而不是由農村集體經濟組織轉交或在農村集體經濟組織和農民之間分配。

2、應該把土地上的農民社會保障利益納入補償范圍

現階段農村居民應對生存風險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養老、醫療保障及社會救助，在農村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質互助和情感、精神層面的交流而實現的。傳統上作為家庭保障的物質基礎的土地。仍然是現階段農村家庭保障的重要的物質或資金來源之一。實行以來，農村居民以家庭為單位承包一定數量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應對生存風險(年邁、疾病、災害等)的物質來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎，因為現在農民所獲得的征收補償費，在不斷上漲的社會物價與消費面前，是很難保證他們能夠獲得一個基本穩定的生活狀態的，特別是在子女的教育費用及醫療費用不端攀升的情況下，靠這些征收補償費來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農民在遇到風險時有最基本的繼續生存條件。這應當是國家在征收補償中更應該考慮的問題。

另外，從社會學角度而言，在國家實施征收土地行為前，農民和農村在生活邏輯上，實際上處于一種農耕社會的生活模式，但在征地后，農民直接面對的高度發達的現代化的工業社會，他們將要適應的是市場經濟體制下的社會運作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個較長的適應過程。當農民在這個轉變過程中不能很好地適應社會體制的轉換時，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經被破壞了，被征地的農民就會出現在新舊體制中都不能很好適應社會的情形，從而形成在“兩個體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認為，解決被征地農民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應新的市場經濟運行體制的問題，因為社會保障機制為農民適應市場邏輯過程中提供了堅實的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結構層面來看，把征地農民納入社會保障系統，是把他們重新組織到社會經濟結構當中來的重要舉措。征地農民在土地被征收后，由于沒有了土地，實際上他們已經脫離了原來的農業社會結構，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業救濟金。實際上，失地農民此時已經被強制性的拋在了社會經濟結構之外，既不能繼續保留在傳統的農村社會經濟結構中，也不能被新的市場經濟結構所認可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農民所說的：“論身份，我們是農民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保。”因此，對失地農民實行身份轉換——“農轉非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農民進行再結構化，使之融入新的社會經濟結構的做法。同時，也是把他們所處的社會運行邏輯，從前工業社會邏輯轉向工業社會或后工業社會運行邏輯的有力措施，使之更好地適應新的社會體制、社會經濟結構的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據勞動體制改革的現狀與經驗，取消勞動力安置補助費，而直接設立農民社會統籌保險基金，并在土地補償費中留出一定數額直接轉為被征地農民的社會統籌保險的做法，無疑是使失地農民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉型時期不能被社會體制和經濟結構所接納的弱勢群體。

3、應把被征收人的間接損失納入征收補償范圍

間接損失與直接損失的區分標準有兩種學說，一種借助因果關系的觀念區分二者，認為“著眼于損害之引發，謂損害事故直接引發之損害為直接損害，非直接引發而系因其他媒介因素之介人所引發之損害則為間接損害。另一種以行為結果的時間性關聯為判斷標準，認為“著眼于損害之標的，謂損害事故直接所損及之標的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標準，即征收行為給被征收人帶來的直接財產損害是直接損失，如土地所有權或使用權的喪失以及土地上的附著物損失補償等；而征收給被征收人帶來的間接損失補償包括殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業損失與租金損失補償等。我國目前的征收補償制度范圍僅限于補償直接損失是不妥的，我們認為，征收制度的補償范圍，不僅應包括直接損失補償，也應包括間接損失的補償。

關于我國征地中形成的間接損失的補償項目之規定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區的相關規定。一般而言，以下幾項內容是比較重要的間接損失補償項目，殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業損失與租金損失補償等，國家應當考慮給與補償。（1）殘地損失補償。殘地損失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項重要補償內容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導致土地分割，形成不經濟的土地規模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產力，比如噪音污染等都可能降低農作物的產量及額外增加農地投入成本。（2）工事費用補償。在征收土地后形成殘地狀態的，國家還應該給與工事費用方面的補償，以使被征收人的財產能夠恢復到基本適用的狀態。工事費用補償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時所需費用的補償。(3)移遷費補償，包括建筑物和動產的遷移費補償等。（4）營業損失與租金損失補償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補償，立法者也應考慮給與補償，如暫時居住費用補償與生活再建補償等等。只有國家對被征收人的直接損失與間接損失都給與補償，才能把失地農民的損失降到最低，其補償范圍才合情合理。

三、結語

征收補償范圍的大小決定著征收補償制度的廣度，也體現著對失地農民的損失補償到何種程度。我國現行的征收補償制度，無論是從土地權利體系，還是從土地的相關損失及土地的功能角度來分析，都有征收補償范圍的現行立法不能涵蓋并給與補償的地方。我們應從這三個方面來完善我國土地征收補償范圍方面的立法，以盡可能地彌補失地農民在征地過程中的損失。

注釋與參考文獻

季秀平．物權之民法保護機制研究［M］．北京：中國法制出版社，2005．287．

李迎生．市場轉型期的農村社會保障制度建設：進展與偏差［J］．中國人民大學學報，2005，（4）：23

篇（5）

2貴州省概況

貴州省是喀斯特巖溶地貌典型發育地區，以丘陵山區地貌為主，全省山地面積占61.7%，丘陵面積占30.8%，宜耕平地面積僅占7.5%，是全國唯一一個沒有平原的省份。素有“地無三里平”的貴州由于近年來建設用地侵占耕地面積不斷加大，導致耕地資源奇缺。為此，貴州省近年來開展了大量土地整治項目以擴充耕地資源。通過土地整治為今后規模集約化的農業大生產搭建平臺［7］。至2012年底，貴州省石漠化治理面積逾100萬hm2，森林覆蓋率提升20多個百分點［8］。據貴州省國土資源公報以及土地整治專題資料，2001－2012年，全省建設用地占用耕地總面積6.79萬hm2，累計開展土地整治項目13000多個，通過土地整治增加耕地11.99萬hm2，總體完成了全省的耕地占補平衡任務。在開展整治項目過程中，貴州省結合貴州的實際情況，制定了一系列有關土地整治的管理制度和技術標準，為進一步推動貴州土地整治健康有序發展提供了法律法規保障和技術支撐，確保土地整治工作穩步有序開展。如《貴州省土地開發整理管理規定》《貴州省財政投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》《貴州省土地開發整理工程建設標準》《貴州省土地開發整理項目預算定額》等。從項目選址到最后竣工驗收都有一系列規程制度管理。項目實施實行項目法人制、招投標制、工程監理制、合同制、公告制。從2011年3月1日起，《貴州省土地整治條例》在全省正式施行，貴州省土地整治工作進入法制化、規范化軌道［9］。貴州省制訂的《貴州省土地整治規劃(2011－2015)年》指出貴州省2015年將建成40萬hm2高標準基本農田，對此，貴州省國土資源廳擬出臺相應規范指導省內高標準基本農田建設工作開展。

2.1實行項目法人制度和項目公告制度

土地整治項目承擔單位是項目法人，根據項目級別，一般情況下由鄉鎮人民政府或縣國土資源局承擔，其職責包括項目規劃設計、工程施工、質量監管、資金籌措和使用等全過程的組織和管理。項目施工之前由承擔單位項目公告，接受群眾和社會監督。項目公告內容:項目名稱、位置、建設規模、新增耕地面積、項目總投資、土地權屬情況及負責項目各階段的單位等。

2.2實施項目工程招投標制度以及合同管理制度

所有土地開發整理復墾項目，通過招投標方式確定工程施工單位和建設單位，規劃設計單位和單位一般采用競爭性談判確定。各級國土部門負責制定項目工程施工招投標方案，在報經上級監督部門批準后工程施工招標公告，在公證、紀檢、監察等監督單位的參與下，舉行公開招投標，從而確定項目工程施工單位。項目法人與中標施工單位簽定建設工程施工合同。項目承擔單位、實施單位、施工單位相互之間的責任、權利和義務根據上述規定的原則由雙方以合同方式約定。項目資金按照雙方簽訂的合同規定支付。

2.3實行工程建設監理制度

土地整理監理是指監理方受業主委托，根據土地整理的相關要求確保土地整理專業化的外部監督管理活動［10］。項目法人通過公開招投標確定每一個土地整治項目的工程建設監理單位。通過工程監理能有效地控制土地整理工程建設的工程質量、施工進度和工程投資，能高質量地進行工程建設合同管理及協調土地整理工程建設相關單位的工作關系。

2.4實行項目竣工驗收制度

國土資源廳專門編制《貴州省土地開發整理項目驗收辦法》(試行)，對竣工驗收的各項內容有詳細規定。全省土地開發整理項目實行分級驗收，驗收分技術評定和結果確認2個階段進行。項目竣工后，由項目承擔單位進行自檢。自檢合格后，報請有驗收權的國土資源部門進行驗收。市級項目和省級項目驗收前，縣級國土資源部門要經過初驗，要抽查60%以上的工程量。驗收內容主要包括項目規劃設計執行情況，項目計劃任務完成情況，工程建設質量、資金配套與使用情況、土地使用管理與工程管護措施，土地權屬管理、檔案資料管理。

2.5實行監督檢查制度和資質備案

國土資源部門是土地整治的監督管理部門，對項目施工進度、工程質量、資金使用、廉政建設等情況進行監督檢查，研究解決項目實施中出現的重大問題。任何單位和個人對項目建設工程的質量事故、質量缺陷有權檢舉、控告以及投訴。國土資源廳專門編制《貴州省財政投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》對經費進行管理，省、地、縣各級國土資源部門會同同級財政部門負責本級財政性資金的項目安排及有關經費的使用。在項目實施過程中，國土部門和同級財政部門密切配合，對資金的管理使用進行全程跟蹤監督，加強審計。對于省級土地整治項目，國土資源廳和財政廳也要對項目進行監管。從2012年4月9日起，省國土資源廳對參與土地整治活動的各單位、公司實行備案登記管理。即所有從事土地整治方面工作的單位和規劃人員都要在國土資源廳備案登記。根據貴州省土地學會公布的信息，至2013年底，全省具備土地規劃甲級機構2家，乙級機構89家。根據2012年貴州省國土資源公報，全省具有測量資質單位384家。這為土地整治項目的開展提供了堅實的管理保障和技術保障。

3存在的問題

3.1項目立項隨意，公眾被動參與

土地整治項目選址過于隨意，缺乏科學性，政府主導色彩濃重。政府扭曲土地整理的目的，單純地追求項目規模大，把土地整治看成是地方投資項目或換取建設用地指標的手段，而忽視了該地區土地整理是否有必要性。缺乏對群眾的引導和宣傳，群眾參與的積極性較差［11］。項目選址、立項之前沒有經過公眾參與決定，更多地體現出一種政府強制性投資行為，未體現公眾意愿。雖然在規劃設計時村民簽署了各種意見書，但由于農村村民知識水平低，法律意識薄弱，難以體現真正的民眾意愿。村民只知道這個項目已經確定要開展，需要他們簽字、征求規劃意見，而沒有決定這個項目該不該開展的權利。

3.2資金管理漏洞多

不少土地整理項目變質，從整理土地變成修路。很大比例資金用于與土地整理關系不大的道路建設，資金未用到正題上。尤其是土地平整工程，在計算填挖方量時沒有統一的標準，超限誤差直接影響工程質量和資金使用精確度。在預算時部分費率的選取不符合《土地開發整理項目預算定額》的規定［12］。另外，把鄉鎮政府作為項目承擔單位，這不利于資金監管，不僅存在挪用拖欠的風險，還會造成上級部門監管困難等。

3.3許多管理制度流于形式

土地整治項目通常都是省市一級的投資項目，且涉及耕地占補平衡，影響地區發展。專家評審時受政府的干預強，往往要承受政府方面施加的壓力。尤其是在可研階段審核制度不到位，在評審可行性研究報告時，基本上是全部通過，這不符合實際。在評審規劃設計時，缺乏系統的評價標準，使得規劃設計不合理。例如貴州省貴定縣某土地開發項目所設計的蓄水池全部規劃在田間道生產道邊溝上，布局不合理;一田間道最大坡度超過20%，完全不符合道路設計。設計不合理造成整治資金和土地資源浪費。在項目施工過程中，絕大多數項目都要做變更設計，有的施工單位為避開高難度作業地段(如道路涉及大面積爆破作業)申請變更規劃設計，使得規劃缺乏法律效力。項目管理配套制度建設滯后和懲罰措施缺乏，項目管理制度執行效果不理想。

3.4缺乏后期管理維護制度

項目往往出現重建設輕管理的現象，溝渠堵塞未及時清理影響灌溉，田間道損毀不能及時補修。項目業主一般情況下是項目所在地的鄉鎮政府，政府在取得業主管理費用之后，往往不再重視項目區維護。目前沒有對后期管理責任進行全面系統的安排，也沒有建立相應的獎懲制度，責任模糊化直接影響整理區各工程設施的有效使用年限，導致不經濟現象產生。

3.5土地整治法律效力低

目前我國土地整治缺少一套完整的法律體系來發揮土地整治的法律效力。雖然各省各地區根據當地情況出臺了一些規范、條例，但其法律約束力不強，現實操作中缺乏強制力，對各項目負責單位沒有有效規范力度，效果甚微。尤其缺少生態工程方面的規范和制度，規劃設計中每涉及到生態工程就是種植行道樹、播撒綠肥等寥寥幾字。

4對策建議

4.1建立一套系統的土地整治管理制度

一是制定專門的土地整治法規。高效力的規章制度是高質量執行土地整治活動的前提。我國是法治國家，法制化的土地整治使得規劃、管理等行為更具有法律效力，是土地整治管理的主要依據。二是加強調查研究，及時發現問題并采取應對措施。尤其是要加強項目監理體制、資金審計制度，確保項目的質量以及資金利用的規范合理。建立項目后期管護制度，以保正整治工程的可持續利用和長期效益。

4.2建立項目糾察制度

由國土資源廳定期組織省外專家對省內各土地整治項目進行隨機抽查評價。對項目的可行性研究、規劃設計報告、投資預算、施工質量等進行核查，并建立評價考核體系，對考核不合格的項目，按情節輕重追究相關單位、人員責任，對高質量的整治項目予以表揚。定期組織從業人員進行學習、考核，提高行業人員素質。

4.3建立統一的土地整治項目數據庫

將歷年來開展的土地整治項目統一錄入專門的數據庫中，內容包括項目地址、規模、參與項目的各負責單位以及項目的各相關資料，如可行性研究報告、規劃設計、投資預算書、監理日志、竣工驗收資料等。為以后的數據查詢、責任追究、新項目選址意向等起到高效率管理作用。

4.4完善公眾參與制度

推動土地整治公眾參與的最大動力來自制度的保障和法律的規范，而非政府鼓勵或輿論呼吁［13］。首先政府要保障土地整治項目基本信息及時公開，保證公民的知情權、參與權，接受公民的監督。建立暢通的土地機制，使公民的意見、問題能得到及時的反映。加大宣傳力度，通過媒體、政府宣傳等途徑加深公民對土地整治活動重要性的認知。在全省范圍內成立土地整治公眾監督團體組織，對政府土地整治行為實行監督、提供建議。

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只要是關乎到土地資源開發的建設性問題就會存在工程規劃與建設。所以土地開發背景下的工程自立項待到項目實施動工階段，包括最后的收尾的驗工計價等階段工作處理，時間周期都相對較長，處理的細節問題都相對繁縟與系統。也就是說，土地開發經辦審核程序或流程等批復時間較長，有些項目資金到位一般都需要一年時間，甚至不少項目開發整理資金到位需長達兩年之久。即使有些項目經過了經費劃撥或資金籌措等關卡，但資金到位后，市場中的作業原料價格已經今非昔比，如果再考慮用地規劃編制等問題，也會進一步拖延工程建設。此外，在工程開工階段不可預控的人為因素或環境因素影響，也會導致項目建設嚴重超出合同工期進度時間要求。同時，當前不少土地開發項目審計介入時間相對滯后，發揮審計職能也多以事后審計為主，結果一旦審計到隱蔽作業項時，工作處理量大，難度提升，進而則會影響到驗工計價等流程處理效果。

1．2專業化程度不夠

所謂專業化則包括土地開發項目下的人員業務技能素質問題與工藝技術水平問題等。從項目立項準備工作完畢后待到工程動工時期的實施結果來看，幾乎全部問題表現在管理體系制度下的各類措施與管理手段的執行或落實方面存在各類問題。其中，技術工藝應用往往和整理資金投入幅度相關，或者工程組織設計下的技術工藝不適用等有關。但涉及到項目財政管理問題，往往和人員業務素質水平表現相關，具體表現為以下幾點:第一，預算審核。一般參與到預算審核工作的主要負責人都是之前從事財務主管工作居多，關于土地開發規劃及預算相關的專業技能或知識相對欠缺，難以識別預算編制中高估項或冒算項，最終審核職能發揮往往流于形式。第二，工程質量控制。由于土地開發背景下的工程立項直至竣工交付的工期進度要比一般工程建設用時消耗大得多。因此，其在項目全程階段出現的問題也較多，比如項目招投環節資質審核問題、項目原始資料及手續不全、工程動工變更較多、以及現場施工偷工減料等。第三，審計報告問題。土地開發整理工程有別于一般建筑工程，一些審計人員對其審計標準往往拿捏不準，尤其是關乎到工程量計算及一些關鍵、隱蔽水利水電項目的勘察等，往往缺乏科學審計評估手段，投入到實踐工程核定方面時就缺乏合理性;同時有些地方還有以撥代支、鄉鎮兩賬套用等現象。

2土地開發整理項目資金管理的主要途徑探討

2．1重視組織管理，形成協同效應

第一，要對土地開發工程的項目法人制加以有效確認，主要以國土局耕保科或各級縣復墾中心機構作為工程法人。同時，在現行的財政體系管理機制下，財政部與國土部管理機構要對資金核算事宜或相關組織活動予以負責，區分鎮一級和縣級的資金核算機制，取消鎮一級資金核算機制，貫徹實行縣級報賬機制，加強項目全程成本控制實施效果。第二，構建協調體系制度，主要制度中要涵蓋地方政府單位、財政部門、規劃單位、以及國土部，包括地方鄉鎮政府，從而才能真正意義上達到上行下效的聯動協調機制。第三，落實土地開發工程的項目負責指揮人，人員代表應由財政、國土、鄉鎮政府、審計等單位共同委派人員，負責各自組織機構的工作任務，發揮項目的全程監督職責與職能。

2．2強化項目審批，保障項目預算執行效率

預算審批流程執行貫徹下來應當具有高度的時效性、經濟適用性、實際可操作性。不過，當前土地開發整理工程預算審批往往背離這些原則。由此可見，改變項目預算審批管理體制問題也是一項重點處理工作。同時，應加快中央與省級對新增用地征占的費用補償進度，即當年上班年度申報的工程要在下半年下達預算資金。此外，要對傳統意義上的集中會議審計方式作出調整與變革，主要貫徹采用現場預算審核制。另外，規劃設計工作需要由省級招標來輔助進行，出資費用由省級直撥，并按照各地分配到的指標份額予以直接扣除。

2．3強化審計監督，填補管理漏洞

第一，大力培養審計監管儲備人才，將有關再教育與培訓指導活動貫徹到實踐中來，要在培訓與再教育中了解項目規劃及熟知預算知識，包括土地開發整理項的投標、合同、項目管理組織活動等基本要求。第二，要強化內部審計。資金是盤活項目的動力基礎，加強項目整理資金的日常審計活動勢在必行，凡是涉及到資金監管不力的問題要圈定問題重點范圍，以及時研討出可行性整改意見。第三，引入外部審計。整理資金的管理與運作需要在內部審計的作用下打好資金管理基礎，填補、堵塞資金管理內部漏洞。但與之同時，要強調外部審計，特別是項目進入到驗工計價組織環節時，要充分發揮外部審計職能，將竣工結算審計工作處理得當，以有效審核各項資金的實際使用渠道與途徑等。

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很多高校圖書館未設專人負責圖書檔案工作，而是將此工作交由各辦公室，對此項工作的專業化和制度化要求的程度不夠。一般辦公室的工作人員少、工作繁雜，往往意識不到圖書檔案的重要性，因此對日常統計以及文書處理等沒有形成保管意識；業務部門的部分工作人員認為檔案工作由辦公室負責，因此會疏忽對圖書檔案的管理工作；圖書館領導一般將檔案管理視為業務工作的附屬品，也很少去研究，因此這項工作大都遭遇了邊緣化，往往給圖書館檔案存檔造成缺失和混亂。

（二）缺乏業務素質好、業務水平高的檔案管理人員。

眾所周知，在目前知識經濟和日益信息化的高校教育環境中，作為知識導航員的圖書館檔案管理人員，他們的職業道德素質、專業素質、文化知識水平、吸收、整合、傳達信息的能力等，已經成了地方高校圖書館發展的重要構件[1]。然而我國地方高校圖書館檔案管理人員群體現狀，卻不容樂觀，比如沿海發達的浙江省，其全省高校圖書館檔案管理專業人員群體中，有碩士以上學歷者占2.49%，本科學歷占35.90%，本科以下者為61.61%，其中高級職稱者只占10.78%，中級職稱占41.86%，中級職稱以下則占47.36%。

（三）檔案管理信息化的發展進程十分緩慢。

目前伴隨著互聯網和手機等新興媒體的普及程度的升高，我國使用手機上網的網民已有2.77億，網絡在網民中的普及率達到了98.1%，其他如QQ、MSN等手機通訊工具使用率達到了61.5%。而高校的師生幾乎個個是網民。如今還有相當一部分高校仍舊以紙型文獻為圖書館檔案材料，尚未使用電子文獻的模式，電子文獻的引進速度非常緩慢，因此在信息化程度如此發達的今天，已經無法滿足師生及社會的需求了。除此之外，一些高校盡管是將館藏的文獻資源實現了自動化服務，實現了檔案管理信息化，但是檔案文獻的管理以及利用手段尚未同步于高科技化的圖書文獻所進行的信息資源開發，使得圖書館內的業務發展非常的不平衡。

（四）圖書館檔案管理的專業化和科學化不足。

1.圖書館的館藏檔案的結構不合理。從檔案的種類結構看，很多高校圖書館中館藏文書的檔案所占的比重是比較大的，特色檔案是相對較少的，比如說業務檔案。從檔案的載體看，紙質的檔案所占的比重比較大，其他載體的數量和種類相對來說比較少的。而且從檔案管理今后的發展趨勢看，現在高校圖書館中檔案收藏的結構以及內容已無法適應圖書館業務的發展和信息化社會的需要。

2.圖書館的檔案留檔的隨意性較大，還沒有具體的存檔要求和管理制度。歸檔不夠合理，分類不夠科學，各個科室分類歸檔時大多根據自己本科室的習慣和特點進行，有的檔案資料甚至是沒有編號和目錄并被隨意存放。檔案外在形式不規范，不利于裝訂，不利于查閱。沒有統一的檔案管理方法，也缺乏檔案集中存放的意識，更沒有委派專人進行管理，導致檔案丟失的現象十分嚴重。

3.檔案價值尚未進行科學的鑒定。高校圖書館的檔案一般都存在一定的價值，因此在進行管理時，需要進行科學的鑒定，以便區別對待。盡管這點是比較重要的，但是現在還是有一部分高校并沒有重視。對檔案資源的準確性、價值大小等鑒定工作也沒有進行，對不同檔案的不同保管期限沒有規定，導致高校館藏的檔案文獻雜亂堆積。

二、地方高校圖書館檔案管理的優化途徑

（一）優化高校圖書館檔案管理的基礎條件。

1.提高圖書館檔案管理人員素質。正如上文所提及的，地方高校圖書館能否“做好讀者服務工作和學術研究工作，不斷促進圖書館事業的極大發展，其關鍵在于是否具有一支能適應當前文獻信息化、數字化、網絡化發展需要的整體素質高、人員結構合理”的管理隊伍。筆者認為，如要做好這方面的工作，我們必須展開如下三個方面的工作：其一，應建設一支具有高素質的專業檔案管理人員隊伍。吸納并接收具有學歷高和專業素質強的圖書館檔案管理人才，且盡量避免人員隨意調動。同時，地方高校的相關部門應當高度重視本校人員的專業培養和專業教育，最好能在一定時期內，能使圖書館檔案管理人員都能得到相應的專業培訓和相關技能的訓練。只有這樣，地方高校方能保持一支相對穩定，專業能力較強的圖書館檔案管理群體。其二，應當更新工作方法和工作理念。面臨著日益信息化的高校校園和社會發展環境，我們的管理人員應不斷更新觀念，通過不斷學習，來掌握更多的網絡以及計算機技術的應用技巧。其三，高校圖書館所收藏的檔案均具有很重要的意義，檔案管理是一項很嚴肅的工作，因此要對檔案管理人員的進行思想教育，提高他們的政治覺悟，促進他們的綜合素質全面提高。

2.利用先進設備，發揮數字儲備功能。目前高校圖書館正面臨著一場全方位的技術革新———數字圖書館，圖書館的檔案管理理應適應數字化的大潮，進入數字化管理的新時代。盡管地方高校由于多種因素和條件的限制和制約，不可能大規模地進行數字化的建設。但為了日后的圖書館發展能有一個廣闊的空間，地方高校在圖書館檔案管理的硬件建設要有一定的前瞻性，應建立“一套先進的計算機網絡系統和靈活的結構化布線系統”，我們應最大限度地考慮到地方高校全體師生和外界社會的訪問需求。與此同時，地方高校圖書館在硬件建設上，雖主要集中在多媒體信息閱覽室、電子書刊和電子文本信息的整理與收集，以及高性能的圖書館服務系統和應用系統等三個方面，但圖書館檔案管理的數字化建設也是不容忽視的，只有如此，地方高校才可能在檔案管理方面避免出現力不從心的尷尬困境。

（二）強化對圖書館檔案管理的制度和科學管控。

1.優化館藏檔案結構。高校圖書館應該對館藏的一些歷史性的檔案資料引起足夠的重視，并對這些資料進行整理以及收集。這是由于這些歷史性的檔案資料記錄了高校圖書館從一開始建館到現在的所有的重要活動以及重大事件，是非常重要的文字材料，對于后人研究圖書館和本校的發展歷程來說，具有非常重要的意義。但是由于這些歷史檔案資料都比較分散及零碎，在日常工作中，很難被人們重視起來。再加上整理這些材料的難度非常大，很容易被故意忽略。圖書館領導一定要重視起來，投入更多的人力以及時間對這部分資料進行整理。除此之外，非文字資料也是非常重要的，像一些音像制品、電子檔案以及實物等有認知價值和佐證的意義。因此負責圖書館檔案管理的辦公室工作人員需要根據現代媒介多樣化的特點，將音像制品、重要照片、獎狀、獎杯以及刻錄光盤等資料歸檔進圖書館的檔案管理系統。這是因為這些檔案均為高校圖書館檔案完整性以及系統性的重要憑據。

2.制定嚴密的檔案保管制度，并委派專人對其進行管理。建立館藏檔案嚴格的保密制度，各方人員均不可擅自提高檔案的利用范圍，管理人員不可以擅自把檔案中所記錄的保密內容泄露出去；建立館藏檔案鑒定制度，確立館藏檔案的鑒定規范，成立由專家組成的鑒定小組，鑒定檔案的等級，判定保管的年限，并整理好檔案，并將其中的經過鑒定可以銷毀的檔案挑出來，然后向上級相關部門進行匯報，獲準即可銷毀；設立館藏檔案嚴密的立卷歸檔制度，避免保存價值比較高的文件毀壞或者是遺失。其中立卷需要做到案卷的裝訂整齊美觀、保管的期限劃分準確、標量確切簡明、目錄頁碼清晰、排列順序正確、書面材料規范。

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一、軟土地基的特性

1．孔隙比和天然含水量大。我國軟土的天然孔隙比一般e=1~2之間，淤泥和淤泥質土的天然含水量w=50~70%，一般大于液限，高的可達200%。

2．壓縮性高。我國淤泥和淤泥質土的壓縮系的一般都大于0.5Mpa-1，建造在這種軟土上的建筑物將發生較大的沉降，尤其是沉降的不均性，會造成建筑物的開裂和損壞。

3．透水性弱。軟土含水量大，可是，透水性卻很小，滲透系數k≤1(mm/d)。由于透水性如此微小，土體受荷載作用后，往往呈現很高的孔隙水壓力，影響地基的壓密固結。

4．抗剪強度低。軟土通常呈軟塑一流塑狀態，在外部荷載作用下，抗剪性能極差，根據部分資料統計，我國軟土無側限抗剪強度一般小于30KN/m2（相當于0.3kg/cm2）。不排水剪時，其內磨擦角∮幾乎等于零，抗剪強度僅取決于凝聚力C，C＜30KN/m2，固結快剪時，∮一般為5°~15°。因此，提高軟土地基強度的關鍵是排水。如果土層有排水出路，它將隨著有效壓力的增加而逐步固結。反之，若沒有良好的排水出路，隨著荷載的增大，它的強度可能衰減。在這類軟土上的建筑物盡量采用“輕型薄壁”，減輕建筑荷重。

5．靈敏度高。軟粘土上尤其是海相沉積的軟粘土，在結構未被破壞時具有一定的抗剪強度，但一經擾動，抗剪強度將顯著降低。軟粘土受到擾動后強度降低的特性可用靈敏度（在含水量不變的條件下，原狀土與重塑土無側限抗壓強度之比）來表示，軟粘土的靈敏度一般在3~4之間，也有更高的情況。因此，在高靈敏度的軟土地基上筑堤時應盡量避免對地基土的擾動。

沖填土是水力沖填形成的產物。含砂量較高的沖填土，其固結情況和力學性質較好；含粘粒較多的沖填土往往強度較低，壓縮性較高，具有欠固結性。

雜填土大多由建筑垃圾、生活垃圾和工業廢料堆填而成，因此在結構上具有無規律性。以生活垃圾為主的填上，腐殖質含量較高，強度較低，壓縮性較大。以工業殘渣為主的填土，可能含有水化物，遇水后容易發生膨脹和崩解，使填土強度降低。

二、軟土地基上堤防失穩的破壞機理

引起軟土地基上堤防滑動破壞的根本原因，在于軟弱地基中某個面上的剪應力超過了它的抗剪強度，穩定平衡遭到破壞。主要有兩方面因素：一是由于剪應力的增加，例如大堤施工中上部填土何重的增加；降雨使土體容重增加；水位降落產生滲流力；地震、打樁等引起的動荷載等。二是由于軟土地基本身抗剪強度的減小。例如孔隙水應力的升高；氣候變化產生的干裂、凍融；粘土夾層因浸水而軟化以及粘性土的蠕變等。

對堤防工程進行穩定分析時，通常是將假想滑動面以上土體看作剛體，并以它為脫離體，分析在極限平衡條件下其上各種作用力，并以整個滑動面上的平均抗剪強度與平均剪應力之比來定義它的安全系數，即

TfFn=

式中：

F—堤防穩定安全系數；

Tf—滑動面處土體的平均抗剪強度；

T—作用于滑動面上的平均剪應力。

Fn＜1土體處于穩定狀態；Fn＜1土體處于滑動狀態或有滑動的趨勢；Fn=1，土體處于臨界狀態。因此，要使處于滑動狀態或有滑動趨勢的土體達到穩定狀態，必須Fn＞1（堤防工程等級不同，Fn取值也不同，通常在1.05~1.30之間），通常有兩種方法：一是提高土體的抗剪強度，使孔隙水應力充分消散，如對地基進行加固等；二是減小作用在土體上的剪應力，如減小堤防的橫斷面積，盡量避免對堤防的擾動等。第一種方法在工程中被廣泛采用。

三、軟土地基上筑堤常用的地基處理方法及適用條件

堤防工程，常用的軟土地基處理方法有下列幾種：

1．堤身自重擠淤法

堤身自重擠淤法就是通過逐步加高的堤身自重將處于流塑態的淤泥或淤泥質土外擠，并在堤身自重作用下使淤泥或淤泥質土中的孔隙水應力充分消散和有效應力增加，從而提高地基抗剪強度的方法。在擠淤過程中為了不致產生不均勻沉陷，應放緩堤坡、減慢堤身填筑速度，分期加高。其優點可節約投資；缺點是施工期長。此法適合于地基呈流塑態的淤泥或淤泥質土，且工期不太緊的情況下采用。

2．拋石擠淤法

拋石擠淤法就是把一定量和粒徑的塊石拋在需進行處理的淤泥或淤泥質土地基中，將原基礎處的淤泥或淤泥質土擠走，從而達到加固地基的目的。一般按以下要求進行：將不易風化的石料（尺寸一般不宜小于30cm）拋填于被處理堤基中，拋填方向根據軟土下臥地層橫坡而定。橫坡平坦時自地基中部漸次向兩側擴展；橫坡陡于1:10時，自高側向低側拋填。最后在上面鋪設反濾層。這種方法施工技術簡單，投資較省，常用于處理流塑態的淤泥或淤泥質土地基。

3．墊層法

墊層法就是把靠近堤防基底的不能滿足設計要求的軟土挖除，代以人工回填的砂、碎石、石渣等強度高、壓縮性低、透水性好、易壓實的材料作為持力層。可以就地取材，價格便宜，施工工藝較為簡單，該法在軟土埋深較淺、開挖方量不太大的場地較常采用。

4．預壓砂井法

預壓法是在排水系統和加壓系統的相互配合作用下，使地基土中的孔隙水排出。常用的排水系統有水平排水墊層、排水砂溝或其它水平排水體和豎直方向的排水砂井或塑料排水板；加壓系統有堆載預壓、真空預壓或降低地下水位等。當堆載預壓和真空預壓聯合使用時又稱真空聯合堆載預壓法。基本做法如下：先將等加固范圍內的植被和表土清除，上鋪砂墊層；然后垂直下插塑料排水板，砂墊層中橫向布置排水管，用以改善加固地基的排水條件；再在砂墊層上鋪設密封膜，用真空泵將密土膜以內的地基氣壓抽至80kpa以上。該方法往往加固時間過長，抽真空處理范圍有限，適用于工期要求較寬的淤泥或淤泥質土地基處理。流變特性很強的軟粘土、泥炭土，不宜采用此法。

5．振動水沖法

振沖法是利用一根類似插入式混凝土振搗器的機具，稱為振沖器，有上、下兩個噴水口，在振動和沖擊荷載的作用下，先在地基中成孔，再在孔內分別填入砂、碎石等材料，并分層振實或夯實，使地基得以加固。用砂樁、碎石樁加固初始強度不能太低（初始不排水抗剪強度一般要求大于20kpa），對太軟的淤泥或淤泥質上不宜采用。

石灰樁、二灰樁是在樁孔中灌入新鮮生石灰，或在生石灰中摻入適量粉煤灰、火山灰（常稱為二灰），并分層擊實而成樁。它通過生石灰的高吸水性、膨脹后對樁周土的擠密作用，離子交換作用和空氣中的CO2與水發生酸化反應使被加固地基強度提高。

6．旋噴法

旋噴法是利用旋噴機具造成旋噴樁以提高地基的承載能力，也可以作聯鎖樁施工或定向噴射成連續墻用于地基防滲。旋噴樁是將帶有特殊噴嘴的注漿管置于土層預定深度后提升，噴嘴同時以一定速度旋轉，高壓噴射水泥固化漿液與土體混合并凝固硬化而成樁。所成樁與被加固上體相比，強度大，壓縮性小。適用于沖填土、軟粘土和粉細砂地基的加固。對有機質成分較高的地基土加固效果較差，宜慎重對待。而對于塘泥土、泥炭土等有機質成分極高的土層應禁用。

7．強夯法

強力夯實是將80KN即相當于8tf以上的夯錘，起吊到很高的地方（一般6~30m），讓錘自由落下，對土進行夯實。經夯實后的土體孔隙壓縮，同時，夯點周圍產生的裂隙為孔隙水的出逸提供了方便的通道，有利于土的固結，從而提高了土的承載能力，而且夯后地基由建筑荷載所引起的壓縮變形也將大為減小。強夯法適用于河流沖種層，濱海沉積層黃土、粉土、泥炭、雜填土等各種地基。

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一、前言

軟土對公路的危害，引起我國公路方面各具部門的重視，科研、設計、施工等單位全力以赴，協同作戰，經過多年努力，已摸索了不少對策，并取得了可喜的成績。

（一）科研部門成立了專門機構，組織機關。交通部下屬科研院、所有之，為了承擔軟土科研及試驗工程臨時組成科研小組也有之。近年來為集設計、科研與施工為一體專門服務于軟基，也兼作其它特殊性巖土處治工程而紛紛出現一些新型的巖土公司，在廣東、湖南、遼寧、陜西等省均有，這樣的聯合配套公司，給軟基處理帶來新的生機。

（二）勘察設計部門利用他們勘察單位的優勢，采用多種勘探，測試手段，尤其近年來不僅用單一的鉆探方法而且更廣泛采用靜力觸探、十字板剪、旁壓等原位測試儀具以及多種土工儀器進行原狀土和擾動土的物理、力學、水理試驗項目，為設計提供了可靠的地質資料和各種必需的土工試驗數據，大大提高設計成果的可靠度。在設計方法方面更有大的突破，過去對軟土的沉降、穩定計算，多用手算，現在采用計算輔助設計，不僅加快了設計進度，而且便于優化設計，且能迅速提供設計成果，也元形中減輕了設計人員的勞動強度。

（三）施工部門由于目前軟土部門趨向專業化。公路部門有，航務、鐵道、市政、水電……等部門也有。它們擁有專門的施工機械，可使用多種材料進行軟基處理施工，并能埋置檢測觀察儀具體進行監測，從而也保證了施工質量和施工安全。

（四）其他部門在學術活動方面，不少學會或有關情報單位，不時地舉行軟土地基經驗次序或專題研究會，以提高科技人員素質并收到取長補短加快信息傳遞的多方面的效果。

在管理工作方面：交通部急生產單位之所急，最近正組織幾個單位，經過三年努力，編制出交通行業標準《公路軟土地基路堤設計施工技術規范》，它的即將頒布與出版，將使我國公路軟基無論在設計方面或施工方面，出現了有章可循的局面。

二、路基處理

（一）處理的一般原則

1．以時間換金錢，早在10年前，日本著名換金錢處理軟土路堤的方法。即盡早用堆載預壓不作深層處理軟基的方法，這種以自然沉降逐漸達到路基穩定，是一種最經濟也簡單的方法。但我國公路基本建設的程序不能盡早拔款、征地、從容施工，而一旦工程項目付諸實施時，又往往限于工期，一般情況用自然沉降法將難以實現。

2．以金錢贏得時間：即在施工工期緊迫，時間有限的情況下，除非個別低路堤地段高度在臨界高度以下，可不作地基處理。橋梁采用基礎處，其余軟土都需采用不同方法處理，只不過可用多種方案進行優選。

（二）勘察、設計和施工

1．軟土地區的地質情況首先要弄清楚，工程地質條件復雜，還應進行工程地質分區，以便按分區不同在區別地予以處理。在勘察設計時如地質工作做的不夠深，在施工時一旦發現，可作些補充勘察及勘探工作，對地質情況作進一步了解。

2．設計方案要經濟又要合理切合當地實際情況。

3．所用材料數量要夠、質量要保證；施工機械數量、規格、性能均要滿足要求。

4．施工時要嚴格遵守施工技術規范和操作規程辦事，以保證良好的質量，軟土地段特別要注意控制填土速率，避免和產生路堤滑移或發生其它意外事情。

5．監理工作要跟上，觀測儀具事先要埋置好，及時進行監理和記錄。以保證施工的質量和安全。

如能樹立質量第一的思想，嚴格將上述幾項工作做好，應該說軟土路基施工，可以達到安全、優質的目的。

（三）處理方案的評價

1．處理軟土地基常用的方法在公路方面是排水固結，多用各種不同長度和間距的袋裝砂井（直徑7～10cm）或塑料排水板（寬10nm，厚4.5～6.0）與砂墊層（厚30～80cm）相結合，雖然這些方法是一般的，但卻是有效的經濟的。

為了加快固結而且可提高地基承載力，也可用直徑30～50cm或更小一些的砂樁或碎石樁，但造價比上述常用方法要增加至少3～5倍。

2．輕質路堤：我國輕質路堤采用的材料一般是粉煤灰，國外也有用大塊型硬質泡沫塑料。粉煤路堤有三種類型，即單一的、土和粉煤灰互層的和土砂及粉煤灰等混合的。

輕質路堤的作用是減輕路堤自重，減小或加速軟土沉降提高土體抗剪強度，同時它作為填料還有節約投資、減少占地等效益。

3．其他輔助方法：土工布（分有紡和無紡的兩種，一般多用編織的，個別的也有兩種類型組合的，可以達到優點互補）還有一材料是塑料加勁格柵，實際上類似“柴排壓枝”的作用，這些材料可提高地基整體性，減少地基不均勻的沉降，對防止滑移盡快施工也有好處。

此處還有淺層拌合和換填優質材料及拋石排淤等處理淺層軟土。有的為深層還設有反壓護道。

三、橋涵通道處的處理

在軟土地區的橋梁，由于基礎埋置較深，已穿過軟土層，故一般無大沉降。而在橋頭與路堤接合處由于沉降差異較大，往往出現臺階在車輛通道處多出現縱坡突變，在車速過快時出現車輛“切線拋出”感覺很不舒適，人、車安全受到影響。

在此接合處處理的方法一般有：

1．涵洞、通道處與路堤一樣同時填筑施工，后期再開槽做基礎；在橋臺處最好前后都填土，或在橋臺后背填以滲水性好的砂礫材料。

2．在這些人工構造物處采用超載預壓，橋頭兩側引道80～100m范圍也宜如此，以加速固結，減小通車后過大的沉降。

3．路堤如過高，下部軟土層厚、沉降量過大，沉降期過長、如處理地基費用過高，且效果不一定好時就不如改用橋梁跨過，京津塘高速公路軟土地區，路堤如超過6.0m，就用橋跨通過。廣深高速公路也將不少高路堤設計路段，改用了高架橋方案。

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2 加強農村土地確權檔案管理的措施

2.1 確權檔案管理要堅持一個機制

要實現確權檔案管理與確權登記工作同步推進、協調開展，確保確權登記工作全過程檔案完整、準確、規范和有效利用。要成立土地確權領導小組，負責全市承包地確權和檔案工作。制訂市、鎮、村考核辦法，形成市政府為責任主體，縣級確權辦公室組織實施，鎮（區、街道）具體落實，各相關部門積極參與、共同推動的工作機制，這樣才能確保承包地確權檔案工作順利開展。

2.2 確權檔案管理要抓好兩個重點

第一，要抓好建立健全三級檔案資源體系這個重點。檔案資源建設是承包地確權檔案工作的基礎性工作，是服務農村改革和發展的前提。注重分級抓好檔案收集和歸檔，做到各門類檔案應收盡收、應歸盡歸，建立縣、鎮、村三級檔案資源體系。第二，要抓好檔案指導服務這個重點。縣級檔案局要把提供優質、高效、便捷的檔案服務作為做好土地確權檔案工作的出發點和落腳點，確保農村土地確權登記頒證檔案管理工作規范有序開展。

2.3 確權檔案管理要實行三個同步

一是計劃要同步。要召開全縣農村土地承包經營權確權登記頒證動員大會，快速啟動土地確權登記頒證工作。縣級政府要下發實施意見，要將檔案工作作為一項重點內容同步安排。二是布置要同步。要規定市、鎮、村三級在土地確權檔案管理工作中的職責和任務。要提出在檔案整理過程中，要求分管鎮長親自抓，各鎮、村要確定一名熟悉政策、責任心強、懂業務的專職人員負責檔案管理工作，要做到檔案收集整理立卷完整、分類準確，確保土地確權成果資料管理工作規范化。三是落實要同步。

2.4 確權檔案管理要堅持四個原則

一是統一標準、規范整理。農村土地承包經營權確權登記頒證形成的檔案資料來源廣泛、內容豐富、載體多樣、數量眾多。因此，一定要堅持文件材料收集齊全完整。二是堅持文件材料形成質量符合要求。按照檔案管理規范化的要求，要嚴把檔案材料形成質量。所有歸檔的文件材料必須是原件，復印件、傳真件不得歸檔，文件材料字跡工整、數據準確、圖樣清晰；所有歸檔的文件材料必須手續完備，簽字、蓋章、日期等齊全規范；所有歸檔文件材料要規范；所有簽字必須要用黑色水筆，不得打印，公示圖不得用易褪色材料打印。三是堅持檔案整理標準規范統一。分門別類地做好農村土地承包經營權確權登記檔案綜合管理類、確權登記頒證類、糾紛調處類以及特殊載體類的整理。四是要堅持檔案實現集中統一保管。

2.5 確權檔案管理要做到五個及時

2.5.1 文件材料及時收集。及時收集文件材料，能夠最大限度地避免文件材料的散失，尤其是權屬發生變化時，應及時補充變更材料和原始記錄，確保檔案的齊全完整。

2.5.2 檔案整理及時跟進。為確保農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理工作與土地承包經營權確權登記工作同步推進，鎮、村要抽調專門人員，協調各方力量，將工作進行分解，對已辦理完畢需歸檔的文件材料應及時規范整理歸檔。