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序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇財政資金和自有資金的區(qū)別范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。
中圖分類號：F832.48 文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2013）05-172-02
中國經(jīng)濟的高速持續(xù)增長和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使國內(nèi)城市基礎設施建設需求日益增加，由政府主導、以財政支持、以銀行信貸為主的傳統(tǒng)基礎設施建設投融資模式已面臨日益嚴峻的壓力和挑戰(zhàn)，遠不能滿足社會經(jīng)濟和城市發(fā)展的需要。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，BT、BOT、產(chǎn)業(yè)投資基金等基礎設施建設投融資模式出現(xiàn)并不斷衍生創(chuàng)新，為城市基礎設施投融資提供了新方向和新思路。
一、BT建設模式在基礎設施建設中的應用
1.BT建設模式特征。近年來BT建設模式愈發(fā)廣泛地應用于市政基礎設施建設領域，例如北京地鐵奧運支線工程、深圳地鐵五號線工程、佛山市政基礎設施工程等。BT建設模式是由政府或其授權(quán)單位作為BT項目發(fā)起人通過公開招標方式確定項目投資人并與其簽署相關協(xié)議，并由該投資人根據(jù)招投標要求組建項目公司承擔投資、融資和建設，項目竣工后移交并向BT項目發(fā)起人分期收回對價的一種項目融資建設模式。每個項目中BT建設模式具體運作不盡相同，但它們具備一些共同優(yōu)點和特征。一是有效緩解公益性項目建設的財政壓力；二是市場化運作方式有助于提升建設效率；三是合同法律關系復雜，考驗業(yè)主協(xié)調(diào)能力。
2.BT模式潛在投資建設風險。由于BT建設模式下項目投資額巨大、技術(shù)復雜、建設和資金回收時間較長等特點，致使項目運作過程中帶有一定的經(jīng)濟技術(shù)風險。眾多專家和學者對BT建設模式風險識別分類和風險防范做出系列專題研究，周磊和周正康對BT建設模式項目運營中風險進行了分析，按照風險分攤原則提出了預防和控制措施{1}。王耀輝和馬榮國在構(gòu)建BT項目融資風險評價指標體系的基礎上，提出模糊綜合評價分析模型法以衡量BT項目融資風險。{2}
作為寧波杭州灣新區(qū)基礎設施BT+產(chǎn)業(yè)基金模式的發(fā)起人，基于BT項目發(fā)起人或業(yè)主的視角更為關注BT項目投資人的投資能力和工程管理能力風險。在大型城市基礎設施項目建設中，僅僅依靠BT項目投資人自有資金難以保障項目如期建設的巨額資金投入，BT項目投資人往往通過銀行貸款等再融資推進項目建設，項目投資人的再融資能力成為項目成敗的關鍵影響因素，融資能力不足不僅會導致項目投資人資金鏈緊張，甚至會導致BT建設項目擱置并抑制項目公益性社會效益的發(fā)揮。在項目管理能力方面，雖然BT項目業(yè)主的投融資和施工建設工作轉(zhuǎn)移至BT項目投資人，但為了防止BT模式下項目投資人及其他參與單位在建設中以次充好降低工程質(zhì)量，還必須對項目建設實施嚴格的流程監(jiān)管，以防范工程質(zhì)量領域風險。正是鑒于BT建設項目投資人存在的上述風險點，在杭州灣新區(qū)項目招投標設計時業(yè)主方創(chuàng)新性提出引入產(chǎn)業(yè)投資基金，在拓寬建設資金來源的同時，利用產(chǎn)業(yè)基金的專業(yè)性以防范BT建設項目投資人引發(fā)的風險。
二、基礎設施產(chǎn)業(yè)基金參與BT建設的必要性
（一）基礎設施產(chǎn)業(yè)基金概況及國內(nèi)外運行經(jīng)驗
產(chǎn)業(yè)投資基金是投資基金和產(chǎn)業(yè)投資的有機融合體，基礎設施產(chǎn)業(yè)投資基金是產(chǎn)業(yè)投資基金與城市基礎設施融資、建設、經(jīng)營相融合的一種資本運營模式和金融制度創(chuàng)新?；A設施產(chǎn)業(yè)投資基金通過一系列的制度設計，實現(xiàn)吸納和集聚民間資本和社會資金，引導民資進入具有一定的壟斷性質(zhì)的城市基礎設施領域，并通過股權(quán)投資于基礎設施建設項目公司，并在合適的時機通過各類退出方式實現(xiàn)資本增值收益。
20世紀70年代起歐美等發(fā)達國家開始探索發(fā)展基礎設施產(chǎn)業(yè)基金，進一步降低政府在基礎設施領域的投資，使有限的財政資金發(fā)揮更大效益提供更多的社會服務。進入21世紀以來我國積極嘗試和探索產(chǎn)業(yè)基金投資基礎設施建設領域，2009年光大控股與澳大利亞麥格理銀行共同組建光大麥格理基礎設施產(chǎn)業(yè)基金，2012年3月全國工商聯(lián)發(fā)起城市基礎設施產(chǎn)業(yè)投資基金，都是借助基金平臺引導民間資本和社會資金進入城市基礎設施建設領域。
（二）杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)投資基金模式構(gòu)建
1.杭州灣模式發(fā)起設立背景。
（1）最大限度破解工期約束。寧波杭州灣新區(qū)基礎設施BT項目直接服務于上海大眾汽車浙江寧波基地及其周邊零部件配套企業(yè)，項目必須在上海大眾汽車浙江寧波基地量產(chǎn)前投入使用。采用傳統(tǒng)BT建設模式由于涉及到項目投資人向銀行金融機構(gòu)再融資需求，銀行要進行BT項目公司信用等級評定和授信調(diào)查、審查、落實抵押擔保等措施致使融資流程相對較長，難以在時效上滿足項目建設需要。引入產(chǎn)業(yè)投資基金作為項目公司資金來源有利于加快融資進程，滿足項目建設的時間緊、任務重的要求。
（2）緩解財政時序錯配壓力。從基礎設施投資與經(jīng)濟增長的對比看，無論是全部基礎設施投資、還是與地方政府融資平臺相關的基礎設施投資的增長速度，都大大高于同期GDP的名義增長速度。{3}杭州灣新區(qū)亦不例外，隨著近年來一系列道路、水利基礎設施建設力度的加大，短期內(nèi)新區(qū)財政面臨著暫時性建設資金短缺，借助BT+產(chǎn)業(yè)投資基金的創(chuàng)新模式，合理疏導富庶的江浙民間資本和社會資金投資城市基礎設施建設，緩解新區(qū)財政資金需求與盈余的時間錯配產(chǎn)生的財政緊張局面。
（3）突破傳統(tǒng)銀行債權(quán)融資壓力。受宏觀經(jīng)濟、金融政策下地方政府融資平臺貸款收緊影響，借助產(chǎn)業(yè)基金渠道引導民間資本和社會資金參與基礎設施建設，不僅有利于產(chǎn)業(yè)基金的穩(wěn)定經(jīng)營，而且能夠在銀行和地方政府融資平臺之間有效建立防火墻和隔離帶，突破了銀監(jiān)會清理和限制政府融資平臺貸款的政策約束。BT+產(chǎn)業(yè)基金的創(chuàng)新模式秉承基金股權(quán)投資特性并有效發(fā)揮市場配置資源優(yōu)勢，BT項目發(fā)起人、投資人和項目公司均無需提供任何融資抵押擔保措施，亦無需杭州灣新區(qū)提供財政兜底承諾。
2.杭州灣模式運營結(jié)構(gòu)設計。杭州灣新區(qū)基礎設施BT+產(chǎn)業(yè)基金模式中基金總規(guī)模35億元，第一階段總認繳出資額8.3億元，首期認繳出資1.6億元，產(chǎn)業(yè)基金以有限合伙企業(yè)的形式發(fā)起設立并構(gòu)建項目資金池。BT項目發(fā)起人按照基金規(guī)模20%的比例出資，BT項目發(fā)起人發(fā)起并參與產(chǎn)業(yè)基金運作有利于充分發(fā)揮政府資金的引導示范作用，保持政府必要的調(diào)控能力。其余絕大部分資金充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，由江浙地區(qū)民間資本和社會資金出資，并由專業(yè)基金管理公司作為基金執(zhí)行合伙人負責基金運作管理。
杭州灣新區(qū)基礎設施產(chǎn)業(yè)基金投資并控股BT項目公司，項目公司可向銀行申請市場化再融資進一步放大財務杠桿。通過BT+產(chǎn)業(yè)基金的創(chuàng)新模式優(yōu)化設計可以有效控制地方政府信用額度超額投放，突破政府融資平臺貸款限制并有效降低信用風險。BT項目發(fā)起人以項目業(yè)主和產(chǎn)業(yè)基金投資人的雙重身份全流程參與項目建設，有效強化項目資金運用和工程建設方面的監(jiān)督管理。
三、杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金模式的創(chuàng)新與特色
1.開放滾動的產(chǎn)業(yè)基金設立模式。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式不同于傳統(tǒng)的銀行項目貸款的貸款額度固定、貸款期限固定、資金使用固定，它以基金規(guī)?？蓾L動發(fā)展、投資方可中途增加、基金投向不局限于單個項目的多重滾動方式令人耳目一新。首先，基金可以視項目情況調(diào)整規(guī)模實施滾動發(fā)展，歷經(jīng)多個階段分層次梯度發(fā)行募集，最終規(guī)?？蛇_35億元。其次，基金投資方可中途加入或退出，根據(jù)項目投資和資金募集情況各投資方可分階段追加或減少對基金的出資額，各投資人按照其實繳出資時間參與基金投資項目的收益分配。再次，基金不局限于單個項目或特定項目，在投資期限內(nèi)可參與杭州灣新區(qū)內(nèi)新的基礎設施建設項目投資，實現(xiàn)基金的多重滾動開發(fā)。
2.產(chǎn)業(yè)投資基金控股BT項目公司。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式以集中投資絕對控股的投資策略區(qū)別于傳統(tǒng)私募股權(quán)基金分散投資參股為主的投資范式，通過產(chǎn)業(yè)基金投資控股BT建設項目公司，能夠避免作為小股東所承受的信息不對稱、無法控制分配政策等風險。同時充分發(fā)揮基金管理人專業(yè)穩(wěn)定的基金運營管理能力，在同等競爭條件下通過創(chuàng)新模式使投資更加公開、公正、透明以及更加市場化，有利于進一步降低資金使用成本和BT建設商務成本，并且杜絕政府直接投融資引發(fā)的財政資金運作效率不足及相關道德風險，
3.基金和BT項目同步雙重管理。在傳統(tǒng)BT模式的理念下，BT工程竣工移交給相關單位之前，BT項目承辦人對BT工程具有絕對的控制權(quán)，BT項目發(fā)起人對項目的控制較弱。{4}杭州灣新區(qū)模式中項目業(yè)主以BT項目發(fā)起人和基礎設施產(chǎn)業(yè)投資基金投資人雙重身份參與整個項目全程運作，并具有項目設計、監(jiān)理單位委托等重大事項的決策權(quán)。另外，產(chǎn)業(yè)基金執(zhí)行合伙人在管理基金的同時直接管理BT工程建設，完全的市場化機制在投資管理、概預算、項目管理、資金支付、工程技術(shù)方面發(fā)揮了第三方監(jiān)管作用，彌補了傳統(tǒng)BT模式單一監(jiān)管的不足，使之有利于尋求項目成本、時間、資源和質(zhì)量四要素的最優(yōu)均衡。
4.借助民資拓展建設資金來源。城市基礎設施建設具有一定的壟斷性且需要專業(yè)管理，對于普通投資者而言進入這一領域門檻極高，普通投資者難以分享中國城鎮(zhèn)化過程中基礎設施高速增長帶來的收益。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式使廣大閑散投資者能夠通過基金渠道參與具有穩(wěn)定和較好收益的基礎設施投資，并通過股權(quán)投資于基礎設施建設項目公司，結(jié)合項目公司的再融資可實現(xiàn)財政資金10余倍的財務杠桿放大作用。通過BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式在疏導民間資本同時有效探索國資和民資在基礎設施領域的協(xié)同聯(lián)合，促進了城市建設和社會的公平分配。
四、杭州灣模式的繼續(xù)探索及應用前景
1.拓展產(chǎn)業(yè)基金上市退出模式。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式采用傳統(tǒng)回購的退出方式，產(chǎn)業(yè)基金作為BT項目公司股東分享紅利，退出方式較為狹窄，盈利模式簡單?；A設施的投資一般很難在短期獲得巨額回報，而必須通過長期的建設和專業(yè)的管理逐步實現(xiàn)投資回報。{5}本著長期持有并運營產(chǎn)業(yè)基金的角度考慮，為了滿足投資者對基金流動性的需求，可借鑒西方國家經(jīng)驗在基金設立一段時間后將基礎設施產(chǎn)業(yè)基金本身上市而非建設項目上市，從而為基金投資者拓寬退出渠道并實現(xiàn)盈利機會，另一方面公開市場的開放性極大程度上拓展了項目的資金籌措能力。
2.BT回購成本的合理設置。BT項目回購價款和回購策略很大程度上取決于項目發(fā)起人的融資成本。融資成本首先體現(xiàn)在項目發(fā)起人對BT項目的回購價格與BT項目實際造價間的差額部分，其次為項目發(fā)起人支付的BT投資期和建設期的利息費用。在BT項目的招標和商務談判階段，原則上應以批準的項目概算下浮一定比例報政府批準后作為工程招標控制價，在業(yè)主給予項目投資人投資收益固定回報的利息費用時，應重點預測銀行同期貸款利率的年浮動趨勢與宏觀經(jīng)濟趨勢， 并與投資方談判商定。{6}
3.融資租賃繼續(xù)盤活固定資產(chǎn)。融資租賃作為一種現(xiàn)融資方式，能夠通過融物的方式實現(xiàn)融資目的，拓寬承租人的融資渠道，為基礎設施建設融資提供了又一新方向。對于杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式建成并回購的基礎設施可以探索售后回租的方式，采用融資租賃能夠盤活已投入的固定資產(chǎn)，有效釋放政府前期投入的財政資金，并且用于固定資產(chǎn)的再投資。通過融資租賃放大政府的投資規(guī)模和投資乘數(shù)效應，將有限的財政資金發(fā)揮最大的效用，進一步提高財政資金的使用效率。{7}
同比傳統(tǒng)模式下城市基礎設施建設項目，杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式僅在成本控制方面的比較優(yōu)勢已初現(xiàn)端倪，隨著項目滾動開發(fā)基金二期、三期成本領先優(yōu)勢將得以進一步鞏固。杭州灣模式推動了寧波基礎設施建設管理體制創(chuàng)新改革，實現(xiàn)了政府、企業(yè)、銀行、民間資本和社會資金多方受益、合作共贏的新局面，有利于形成基礎設施建設資金的高效運作和可持續(xù)來源，為杭州灣新區(qū)基礎設施建設提供了全新思路并具有在更大范圍內(nèi)推廣的現(xiàn)實意義。
注釋：
{1}周磊，周正康.市政項目的BT融資風險的防范和控制研究[J].現(xiàn)代管理科學，2004（9）：108-109
{2}王耀輝，馬榮國.基礎設施建設BT項目融資風險模糊評價[J].交通運輸工程學報，2009（9）：103-107
{3}劉勇.中國地方政府及融資平臺債務問題研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2012
{4}陳湘生，容建華等.BT模式在深圳地鐵5號線工程中的應用與創(chuàng)新[J].鐵道建筑，2012（3）：P135-138
{5}蔡志洲，何小峰.澳大利亞產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展及對中國的啟示[J].經(jīng)濟導刊，2007（5）：50-53
{6}嚴玲，趙華，楊苓剛.BT建設模式下回購總價的確定及控制策略研究[J].財經(jīng)問題研究，2009（12）：75-81
二、重大專項財務管理存在的主要問題及改進
（一）重大專項預算調(diào)整的合理性
重大專項預算，企業(yè)初始申報到國家批準立項需要經(jīng)歷漫長的過程。企業(yè)從初始在單位內(nèi)立項時已經(jīng)著手了相關的行動項和資金投入，待項目最終得到國家級批準立項為重大專項，其進度往往已完成大半，其當初項目預算可能只是初步計劃，項目在具體執(zhí)行過程中需要對原有計劃進一步論證、試驗和修正。項目預算需要在課題結(jié)題前需要修3E，以達到與實際相一致。218號文要求執(zhí)行重大專項課題單位每年在8月份上報預算調(diào)整，執(zhí)行單位需要在課題結(jié)題前及時按規(guī)定時間、程序作相應報批手續(xù)，根據(jù)預算調(diào)整的內(nèi)容上報相應單位管理級次。允許預算調(diào)整在一定程度上遵循了預算管理原則和實現(xiàn)重大專項順利結(jié)題的合理性。
（二）資金來源掛賬的合適性
從218號文上規(guī)定，涉及重大專項資金的企業(yè)應設立專門賬戶，?？顚Ｓ?，銀行有義務監(jiān)督資金支取，重大專項管理單位有監(jiān)督、檢查權(quán)。企業(yè)收到重大專項資金按規(guī)定設立專項賬戶，按218號文要求，支付項目所發(fā)生的支出。其資金是否恰到好處是需要專家組進行驗收確認和認可，其溢余資金原則上是返還財政部。但資金在會計賬務上如何處理，尚未有明文規(guī)定，企業(yè)只能遵照已有的會計法規(guī)作合理的判斷，暫掛在專項應付款或其它科目。會計科目所掛的專項資金最終如何結(jié)轉(zhuǎn)，也沒有明文規(guī)定。
（三）涉及增值稅進項稅額處理問題
從項目批準立項到項目課題驗收，一般要經(jīng)歷幾個會計年度。為完成技術(shù)研發(fā)，企業(yè)不僅需要購進營業(yè)稅業(yè)務服務還需購進涉及增值稅業(yè)務的材料和設備。營業(yè)稅業(yè)務服務直接記入采購成本賬，但購進增值稅業(yè)務的進項稅，企業(yè)能否進行抵扣和用國撥資金支付就會產(chǎn)生問題。重大專項資金是有專門用途，是嚴格按預算進行支付的，增值稅的進項稅額無論是否抵扣，是存在不同級次的。企業(yè)進項稅額抵與不抵？進項稅額若不能抵扣，則按屬地原則增加當?shù)氐亩愂帐杖耄蝗裟艿挚?，計入項目支出金額就相應減少了所抵扣進項稅額部分金額，用自有資金還是用國撥資金支付是給企業(yè)判斷帶來困惑。
作為重大專項實施過程中涉及增值稅進項稅額是否能抵扣呢？筆者認為是需要區(qū)別對待。
不妨先看看涉及增值稅進項稅額的相關規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國增值稅暫行條例》規(guī)定，納稅人購進貨物或者接受應稅勞務支付或者負擔的增值稅額為進項稅額。從銷售方取得的增值稅專用發(fā)票上注明的增值稅額準予從銷項稅額中抵扣?！吨腥A人民共和國增值稅暫行條例實施細則》第二十三條規(guī)定及條例第十條相關規(guī)定，相關進項稅額不得從銷項稅額中抵扣的五種情形以及明確非增值稅應稅項目規(guī)定。其進項抵扣按稅法規(guī)定可采用排除法，只要不屬于增值稅暫行條例及相關法規(guī)規(guī)定不予抵扣的范圍，其進項稅額就可以抵扣。一般納稅人取得增值稅專用發(fā)票的，其進項稅額可以按規(guī)定認證抵扣。由于重大專項由其項目的特殊性，是屬于國庫資金支付，是國家級立項科題。其進項稅額是否能抵扣還要根據(jù)其專項能否成為無形資產(chǎn)——技術(shù)產(chǎn)權(quán)而論。重大專項課題也屬于科研課題，屬于會計科目核算上的研發(fā)支出，所不同的是該課題是國家級立項，由國家撥款資金支付。在218號文沒有特殊規(guī)定的情況下，按現(xiàn)行科研相關規(guī)定判斷。該重大專項課題經(jīng)立項是進入了研究階段，是否形成成果，要最終經(jīng)過財政部組織或委托專家評審通過。那么可有以下幾種情況：
1.課題進行研發(fā)活動，通過驗收形成了無形資產(chǎn)。
這種情況下，研發(fā)活動所耗用的購進貨物應屬于用于“非增值稅應稅項目”，進項稅額應轉(zhuǎn)出并計入該無形資產(chǎn)的賬面價值。從技術(shù)成果來看，應全額形成無形資產(chǎn)，此類無形資產(chǎn)是技術(shù)特征，其轉(zhuǎn)讓是征收營業(yè)稅，所以重大專項所購進物資（設備）的進項稅額不允許抵扣，應作進項稅額轉(zhuǎn)出，其稅額計入采購成本，應用專項資金支付，價稅均計入專項支出。
2.課題研究后經(jīng)驗收后形成研究成果，并利用研究成果，在開發(fā)階段生產(chǎn)出了材料、裝置、產(chǎn)品等。
3.課題雖進行研究活動，但課題最終未能通過驗收，未形成研究成果。但在開發(fā)階段所購的材料、設備等不用產(chǎn)生經(jīng)濟效用。
2和3兩種情形因不屬于“管理不善造成被盜、丟失、霉爛變質(zhì)的非正常損失”，亦不屬于不得進行進項稅額抵扣的其他情形，故前述二種情況，應認為是正常損耗，所耗用的購進貨物相應進項稅額應允許抵扣，無須轉(zhuǎn)出。但不同的是不得使用重大專項資金，只能使用自有資金支付，計入專項金額部分為不含稅金額。
通過上述分析可以總結(jié)出：重大專項若經(jīng)財政部驗收通過形成無形資產(chǎn)，則進項稅不予抵扣，需全額轉(zhuǎn)出，用國撥資金支付；若驗收未通過，則不能形成無形資產(chǎn)，只能作為研發(fā)費用，其進項允許抵扣，但不能用國撥資金支付進項稅，只能用自有資金支付。
（四）全部經(jīng)費形成資產(chǎn)問題
重大專項全額經(jīng)費在通過財政部認可的財務驗收后，再作最終處理。重大專項最終全部或部分形成無形資產(chǎn)，或部分形成部分固定資產(chǎn)，盡管218號文未有明確。在218號文中第四十三條“行政事業(yè)單位使用重大專項資金形成的固定資產(chǎn)屬國有資產(chǎn)，一般由項目（課題）承擔單位進行使用和管理，國家有權(quán)進行調(diào)配。企業(yè)使用重大專項資金形成的固定資產(chǎn)，按照《企業(yè)財務通則》等相關規(guī)章制度執(zhí)行。重大專項資金形成的知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)的管理，按照國家有關規(guī)定執(zhí)行。重大專項資金形成的大型科學儀器設備、科學數(shù)據(jù)、自然科技資源等，在保障有關參與單位合法權(quán)益的基礎上，按照國家有關規(guī)定開放共享，以減少重復浪費，提高資源使用效率?！痹撘?guī)定是從資金執(zhí)行角度管理經(jīng)濟業(yè)務。嚴格來說，重大專項設立的初衷是解決某專項技術(shù)（領域）瓶頸，形成的成果應與投入的資金額相匹配。
筆者認為，重大專項是國家投入專項資金來研發(fā)技術(shù)，應分情況進行處理：《企業(yè)會計準則》規(guī)定，企業(yè)內(nèi)部研究開發(fā)項目的支出，應區(qū)分研究階段支出與開發(fā)階段支出。研究是指為獲取并理解新的科學或技術(shù)知識而進行的獨創(chuàng)性的有計劃調(diào)查；開發(fā)是指在進行商業(yè)性生產(chǎn)或使用前，將研究成果或其他知識應用于某項計劃或設計，以生產(chǎn)出新的或具有實質(zhì)性改進的材料、裝置、產(chǎn)品等。從專項資金的用途來看，主要是進行技術(shù)成果研究或消化吸收，屬開發(fā)階段和技術(shù)類別。根據(jù)會計的重要性和充分披露原則，將開發(fā)階段的研究開發(fā)費用列為資本化支出更能體現(xiàn)原則要求。重大專項結(jié)題若通過驗收，應全額形成資產(chǎn)，根據(jù)技術(shù)屬性則為無形資產(chǎn)類別較妥當，這樣與所投入的資金額相對應。在研發(fā)過程中購置的固定資產(chǎn)作為固定資產(chǎn)備查賬處理。因為重大專項研究所購的固定資產(chǎn)是有專門用途，在未來不一定給企業(yè)帶來經(jīng)濟價值；若作為固定資產(chǎn)管理，無形資產(chǎn)入賬價值是取得的成本價加中介費用組成，所投入資金部分形成無形資產(chǎn)，其無形資產(chǎn)的賬面價就相對較低，但后期固定資產(chǎn)折舊不能明確受益對象來承擔。重大專項結(jié)題若不能通過驗收的，所發(fā)生的支出只能作為研發(fā)費用支出，所購的固定資產(chǎn)也作為固定資產(chǎn)備查賬處理，專項資金的合理支出由國家承擔，不合理支出和余額應退還國家，結(jié)轉(zhuǎn)專項資金和課題支出科目。
（五）成果歸屬問題
重大專項課題最終需要通過財政部認可的課題驗收才算終結(jié)。對所投入的資金形成技術(shù)成果以及在研發(fā)過程中所購的固定設備價值，歸屬于出資人是國家還是研發(fā)單位是沒有定論。在218號文中第四十條“重大專項項目（課題）通過驗收后，各項目（課題）承擔單位應當在一個月內(nèi)及時辦理財務結(jié)賬手續(xù)。項目（課題）資金如有結(jié)余（含處理已購物資、材料及儀器、設備的變價收入等），應當按照財政部關于結(jié)余資金管理的有關規(guī)定執(zhí)行?！蔽闹胁⑽从枰悦鞔_，只提及成果共享。企業(yè)作為一個獨立的經(jīng)濟組織，若讓成果共享，沒有獲得相應經(jīng)濟利益，很難確保企業(yè)有意愿去執(zhí)行。
國撥資金的用途，是國家無償或有償提供給單位，還是作為國家投資，在企業(yè)日后形成成果時收回作為經(jīng)濟回報是需要商榷的。
1.若國撥資金是國家無償提供給企業(yè)或科研單位，其成果也歸屬于企業(yè)，那么根據(jù)現(xiàn)行會計準則判斷，這種資金相當于政府財政資金補助，有明確的投出用途，全額作為非稅資金，企業(yè)需對所接受的資金轉(zhuǎn)入資本公積，由全體股東所享有。其課題支出應全額轉(zhuǎn)為無形資產(chǎn)，其中作為設備的固定資產(chǎn)在固定資產(chǎn)登記簿中反映，所形成的無形資產(chǎn)在后期攤銷時費用不得在所得稅前抵扣。
中圖分類號:F32文獻標識碼:A
長期以來,由于林業(yè)生產(chǎn)周期長,對自然的依賴較大,造成林業(yè)投入的風險性較大,致使資金短缺一直是困擾林業(yè)、制約林業(yè)發(fā)展的難題。盡管中央政府對林業(yè)的投入不斷加大,也從一定程度上緩解了長期以來對林業(yè)投入的不足,但中央財力有限,現(xiàn)有林業(yè)資金仍然不能滿足社會發(fā)展和林業(yè)生產(chǎn)的需要。在當前我國國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境、市場態(tài)勢及體制背景發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的情況下,如何樹立新的投融資觀,轉(zhuǎn)變財政支持方式,探索多元化的投融資渠道,以制度創(chuàng)新吸引各類投資主體參與林業(yè)建設等,是新時期林業(yè)建設必須面對的現(xiàn)實問題。
一、我國林業(yè)投融資現(xiàn)狀
我國林業(yè)投入資金主要來源于國家財政投入、專項貸款、林業(yè)自籌資金以及外資投入等方式,其中國家財政投入占據(jù)主導地位。2007年林業(yè)系統(tǒng)實際到位各類建設資金793.68億元,比2006年增長25.78%;資金到位率為93.15%,與2006年基本持平。其中,中央林業(yè)資金522.46億元,占全部林業(yè)建設資金總量的65.83%,同比下降5.34%。在中央林業(yè)資金中,國家預算內(nèi)基本建設資金24.10億元,同比增長97.87%;國債資金56.87億元,同比增長15.52%;中央財政專項資金331億元,增長10.26%;其他國家預算內(nèi)資金110.49億元,增長26.32%。實際利用外資規(guī)模達到7.86億美元,比2006年增長0.64%,占全國利用外資總水平(826億美元)的0.95%。其中,國外借款1.69億美元,外商直接投資5.81億美元,無償援助0.37億美元,分別占林業(yè)實際利用外資總規(guī)模的21.49%、73.86%和4.65%。全部林業(yè)投資完成額達到645.75億元,比2006年增長30.25%,其中,林業(yè)基本建設投資完成629.72億元,同比增長31.47%;更新改造投資完成11.24億元,同比下降19.37%;森工其他固定資產(chǎn)完成投資4.79億元,同比增長67.48%;國家投資完成448.61億元,占全部林業(yè)投資完成額的69.47%。
從結(jié)構(gòu)看,營林固定資產(chǎn)投資完成621.71億元,比2006年增長29.93%;森工固定資產(chǎn)投資完成24.04億元,同比增長38.96%。在林業(yè)基本建設投資完成額中,營林基本建設投資完成615.11億元,比2006年增長30.66%;森工基本建設投資完成14.62億元,比2006年增長77.64%。營林基本建設和森工基本建設投資比由2006年的57∶1調(diào)整
為42∶1。
二、我國林業(yè)投融資體制存在的問題
(一)國家投入相對不足。我國林業(yè)投入的絕大部分來自于國家財政,近幾年來國家對林業(yè)的投入雖有增長,但數(shù)量有限,與林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設面臨的形勢和林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設肩負的任務相比,還存在突出的矛盾。投資總量不足仍然是制約林業(yè)發(fā)展的主要因素。林業(yè)投入總量與實際需求之間存在著顯著的差距,遠不能滿足林業(yè)生態(tài)建設的客觀需要。例如,全國林業(yè)生態(tài)重點建設工程國家“九五”計劃投資規(guī)257,131億元,而實際投資只有167億元,缺口達90多億元。根據(jù)林業(yè)“十五”規(guī)劃,全國野生動植物保護體系建設,森林防火、森林公安、森林病蟲害防治和林業(yè)基礎設施建設需要國家投資分別為58億元和243億元,年均1,116億元和4,616億元。而2007年這兩項投資實際卻僅為 211億元和616億元,資金滿足程度只有18.1%和14.2%。同時,有限的財政資金主要集中在工程建設上,而投向后續(xù)管護的比例很低,嚴重影響了林業(yè)建設成效的鞏固,不利于森林生態(tài)效益的持續(xù)發(fā)揮。
(二)資金結(jié)構(gòu)不合理。從資金來源結(jié)構(gòu)看,林業(yè)建設資金絕大部分來源于財政資金,而利用銀行貸款、外資以及引導社會閑散資金進入林業(yè)建設力度較弱,多渠道參與林業(yè)建設力度不夠。2007年中央林業(yè)投入占了林業(yè)建設資金總量的73.65%。除中央林業(yè)投入、林業(yè)治沙貼息貸款、育林基金和外資中的無償援助和借款外,非政府因素投入到林業(yè)的資金僅包含了外商直接投資的3.54億美元、林業(yè)自籌資金中的18.8億元和林業(yè)其他資金33.26億元中的一部分。
從資金使用結(jié)構(gòu)看,由于資金主要來源于國家財政投入,決定了林業(yè)建設資金的使用方向主要投向重點生態(tài)工程建設。在生態(tài)建設中又主要用于了造林方面,對中幼林撫育、森林資源保護、病蟲害防治、林業(yè)基礎設施建設等方面的投入受資金總量和其他原因的制約長期得不到重視,客觀上形成了建設與鞏固、造林與保護不相協(xié)調(diào),從而影響了資金的使用效率和林業(yè)建設成效的鞏固。在以生態(tài)建設為主的宏觀政策背景下,由于生態(tài)建設工程資金需求量大,在資金來源渠道單一、總量有限的情況下,不可能有太多的資金投入到對林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設的扶持上來。加之森林資源管理政策的制約和林業(yè)長周期、高風險、低收益的特點,使得林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展很難從市場其他渠道獲取所需要的資金,這就使得對林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的投入基本處于萎縮和停滯狀態(tài)。
(三)資金管理成本高,使用效率低。雖然國家對天保、退耕還林(還草)等重點工程明確規(guī)定了“任務到省、責任到省”,但需要國家投巨資進行生態(tài)建設的地方往往是經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地方,地方財政本來就十分緊張,無力對重點工程的實施予以地方配套,因此使得地方的首要目標是怎樣爭取到盡可能多的中央投入資金,其次才是怎樣使用和管理,怎樣應付中央的檢查。改革開放以來,我國相繼啟動了17個林業(yè)重點工程用于推動生態(tài)環(huán)境建設,為了便于管理,2000年整合為5大林業(yè)重點生態(tài)工程。即便是如此,一個省、一個市或一個縣都可能同時有幾個國家投入的林業(yè)重點生態(tài)工程,而每個工程資金又都要求?？顚Ｓ?封閉運行。這樣的局面,一方面為地方弄虛作假騙取資金提供了條件,造成了工程實施中資金被挪用,或謊報面積騙取資金的案件屢見不鮮,也造成了林業(yè)建設資金的大量浪費和無效使用;另一方面政府為了提高資金使用效率,避免在資金使用中出現(xiàn)這樣或那樣的問題,從中央到地方各級政府都千方百計地對下一級政府進行監(jiān)督和檢查,再加之多項工程和各項工程資金繁瑣的來源結(jié)構(gòu)和使用方式,使得整個林業(yè)建設資金使用的管理監(jiān)督成本很高。
三、完善林業(yè)發(fā)展投融資機制對策
(一)積極采取措施,增加信貸資金投入。我國目前具有政府扶持性質(zhì)的林業(yè)貸款資金,主要是林業(yè)治沙貼息貸款和國家開發(fā)銀行發(fā)放的速生豐產(chǎn)用材林基地項目貸款。盡管它們在林業(yè)建設方面發(fā)揮了重大作用并取得了很大成績,但與目前林業(yè)發(fā)展的實際需要還有很大的差距。今后,應從以下幾個方面完善國家林業(yè)信貸資金投入政策與管理機制:(1)建立中長期低息商品林貸款體系。從商品林長期穩(wěn)定的發(fā)展需求來看,我國應盡快建立中長期商品林低息貸款體系。對于林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、林產(chǎn)品加工利用、林紙結(jié)合促進林紙業(yè)共同發(fā)展、竹藤花卉等具有很大發(fā)展?jié)摿Φ牧謽I(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,也應當給予低息貸款支持;(2)加大林業(yè)政策性貸款投入力度。目前,我國只有國家開發(fā)銀行經(jīng)營商品林基地等林業(yè)政策性貸款。由于該銀行沒有普遍設立基層經(jīng)營機構(gòu),貸款項目的審批均由總行實施,因此國家開發(fā)銀行承辦的林業(yè)貸款項目很少,貸款數(shù)量與林業(yè)建設實際需求相差甚遠?！笆晃濉逼陂g,應繼續(xù)設立林業(yè)政策性貸款,增加中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行等貸款機構(gòu),主要用于發(fā)展商品林和山區(qū)脫貧致富,改善生態(tài)環(huán)境建設項目建設;(3)穩(wěn)定林業(yè)信貸資金財政貼息扶持政策。在林業(yè)建設需要大量資金投入的情況下,應繼續(xù)穩(wěn)定林業(yè)治沙建設政策性和商業(yè)性貸款財政貼息政策,充分發(fā)揮財政貼息資金經(jīng)濟杠桿作用,積極引導信貸資金和社會各界自有資金投入林業(yè)建設;(4)由于林業(yè)建設項目周期長,前期投入較大,因此需要適當延長造林項目貸款期限,貸款期限靈活設置,林業(yè)長期貸款可以放寬到12～15年,甚至更長一點的時間。
(二)加大對非公有制林業(yè)的政策支持力度。目前,由于改革嚴重滯后,我國林業(yè)還沒有建立起與市場經(jīng)濟機制和社會發(fā)展要求相適應的林業(yè)管理機制和運行機制,影響了市場在林業(yè)資源配置中基礎性作用的發(fā)揮,限制了非公有制林業(yè)經(jīng)營者參與林業(yè)建設,制約了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。加大對非公有制林業(yè)的政策扶持,是運用財政手段促進林業(yè)改革的重要方式,也是發(fā)揮財政政策宏觀調(diào)控作用的內(nèi)在需要。財政支持非公有制林業(yè)發(fā)展,關鍵在于為其創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和投資環(huán)境,使其有充分的發(fā)展空間。商品林建設對非公有制林業(yè)經(jīng)營者開放,各種經(jīng)濟成分平等競爭。對私有商品林,要切實保護所有者的合法權(quán)益;對公有商品林,要通過個人承包等形式引入民營機制,優(yōu)化公有制的實現(xiàn)形式,降低經(jīng)營成本,提高經(jīng)營效率。對于私人已取得林地使用權(quán)的,鼓勵發(fā)展成私有林;私人尚未取得林地使用權(quán)的,也可將林地使用權(quán)承包、租賃、轉(zhuǎn)讓或無償劃撥給個人,鼓勵發(fā)展私有林。
(三)改革現(xiàn)有的采伐限額制度。目前,我國實行了采伐限額管理制度,森林采伐限額要一級一級地下達,我國林業(yè)法律法規(guī)對林木采伐的年齡、方式都有嚴格的規(guī)定,采伐林木還要受到國家森林采伐限額和木材生產(chǎn)計劃的嚴格控制,個體私營造林者因此而得不到及時合理的經(jīng)濟回報。我國實行采伐限額管理制度已有多年,事實上,采伐限額制度沒有使森林資源真正得到有效的保護。由于采伐管理辦法和采伐限額不科學、不合理,需要繼續(xù)對其進行深化改革。區(qū)別森林的不同屬性、區(qū)別商品林的不同所有制性質(zhì),實行不同的采伐管理制度。對生態(tài)公益林(防護林和特種用途林)進行嚴格管理,以發(fā)揮其生態(tài)功能、滿足社會需求。其他生態(tài)公益林只能進行撫育和更新性質(zhì)的采伐,具體采伐年齡、采伐方式由國家統(tǒng)一規(guī)定。商品林采伐應由蓄積控制轉(zhuǎn)變?yōu)槊娣e控制。
(四)積極培育活立木市場。要盡快完善森林資源流轉(zhuǎn)機制。要在明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費負擔的基礎上,積極發(fā)展活立木市場。一是要制定活立木市場交易規(guī)則。要確定轉(zhuǎn)讓內(nèi)容、轉(zhuǎn)讓范圍和轉(zhuǎn)讓雙方的必備資格,規(guī)范轉(zhuǎn)讓合同,明確轉(zhuǎn)讓森林的采伐申請和伐后更新要求及管理程序,以規(guī)范活立木交易活動;二是要制定和頒布活立木交易指導價格,消除活立木交易價格與實際價值的過大差異,促進平等交易;三是要制定活立木交易鼓勵政策,降低交易成本。國家林業(yè)主管部門應盡快制定有關森林、林木、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理條例,以及相配套的規(guī)章制度,規(guī)范流轉(zhuǎn)行為,保障林木所有者和非公有林經(jīng)營者的合法權(quán)益。
(作者單位:泰山風景管理委員會)
主要參考文獻:
為了適應新形勢下政府的財政管理工作，滿足建立公共財政的要求，2004年財政部頒布了《關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜[2004]53號），明確了政府非稅收入的概念和管理內(nèi)涵。接著，各地政府財政部門逐步開始推行，高等學校也納入了這一改革的范圍。
一、政府非稅收入的內(nèi)涵和改革的主要內(nèi)容
1. 政府非稅收入的內(nèi)涵
政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。按照建立健全公共財政體制的要求，政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等。社會保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。
政府非稅收入是政府收入的重要組成部分。加強政府非稅收入管理是市場經(jīng)濟條件下理順政府分配關系、健全公共財政職能的客觀要求。
2. 政府非稅收入改革的主要內(nèi)容及意義
（1）取消單位的收入過渡戶，應繳非稅收入直接繳入相應的政府非稅收入財政專戶。財政部門通過非稅收入財政專戶收繳資金，對執(zhí)收單位的收繳業(yè)務實施管理和監(jiān)督，從而改變現(xiàn)行由學校等執(zhí)收單位自己開票、自己收款、自己存儲的方法。
（2）征收程序和管理方式發(fā)生變化，收繳分離，實行“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的新模式。即由各執(zhí)收單位按照經(jīng)政府相關部門批準的收費項目，開具統(tǒng)一的非稅收入繳款憑證，交于繳款人，繳款人持票到財政指定的銀行代收網(wǎng)點去繳費，資金由銀行直接繳入同級財政非稅收入專戶。
政府非稅收入改革從某種程度上來說實現(xiàn)了收費與現(xiàn)金的徹底分離，是進一步貫徹“收支兩條線”的重要形式和手段。實行票款分離的辦法，一方面有效地防止了資金在執(zhí)收部門的沉淀，有助于財政資金的及時入庫，杜絕單位不及時入庫、隨意占用、挪用資金的現(xiàn)象。另一方面，規(guī)范了收費管理，有利于加強收費監(jiān)督，增強了非稅收入收繳的透明度，對從源頭上防范腐敗起到了積極作用。
二、實行政府非稅收入改革對高等學校的影響
在實行政府非稅收入改革前，各地高等學校陸續(xù)實行了部門預算、預算外收支兩條線、國庫集中支付等項改革，這些改革政策的實行對高校的財務管理產(chǎn)生了較大的影響，同時也為進一步實施非稅收入改革做好了一定的鋪墊。政府非稅收入改革給高校帶來的影響和變化主要有以下幾個方面：
1. 上繳的范圍擴大，學校資金進一步向財政高度集中
目前，高等學校的資金來源主要有“財、稅、費、產(chǎn)、社、基、科、貸、息”等九個方面，其中“費”即學校按照規(guī)定收取的各類學費等，這部分收入占學校收入的一半以上，對學校有著舉足輕重的作用，尤其是在目前國家撥款明顯不足的情況下。近年來高校逐步實行預算外收入上繳，實行收支兩條線管理，并逐步實行國庫集中收付，政府推行的非稅收入改革應該是收支兩條線管理的進一步深化。從非稅收入的定義可以看出，非稅收入的范圍較預算外收入更廣，高校的大多數(shù)收費行為都屬于政府非稅收入的管轄上繳范圍。學校能調(diào)控的資金量將繼續(xù)減少，學校資金運行的成本將繼續(xù)加大，從某種意義上說，削弱了高校資金的管理權(quán)和自。過去，學校為了節(jié)約資金成本，合理調(diào)度資金，占用了一些代管、往來資金，而政府非稅收入的改革、部門預算的執(zhí)行不利于學校對往來資金和代管資金的合理調(diào)配和管理。
2. 收費方式的改變
高等學校經(jīng)過連續(xù)幾年的大規(guī)模擴招，各高校的學生人數(shù)連續(xù)翻番，各類學生種類繁多、收費工作量大，學校的收費方式已經(jīng)從原來的單純手工開票收費轉(zhuǎn)向電腦開票、計算機管理、信用卡繳費等。在實行預算外收支兩條線后采取了集中匯繳的方式，但收費還是依托銀行和學校共同收取，在每年開學初，收費量集中時，由銀行批量代扣，事后統(tǒng)一集中打印發(fā)票發(fā)放，收取的費用并沒有直接進入財政專戶。但實行非稅收入改革后，將改變原有的收費方式，即由單位開票、銀行代收、直接進入財政非稅收入專戶。
3. 核算方式和管理內(nèi)容模式的改變
目前高校收費核算和管理僅限于學校內(nèi)部，即學校各相關職能部門之間。而在實行非稅收入改革后，學校的管理范圍將更為擴大，擴展到財政、銀行等相關部門，管理的內(nèi)容將更為詳細。
三、政府實行非稅改革后高校應采取的對策
政府非稅收入改革是國家財政改革的一項重要措施，其重要性不言而喻。但許多部門的領導對于政府非稅收入的屬性缺乏足夠的認識，甚至認為非稅收入不是正規(guī)的財政資金，尤其是對于具有獨立的法人資格高校來說，這種觀念更是根深蒂固。因此，轉(zhuǎn)變觀念、提高認識是積極適應財政改革的要求，是做好政府非稅收入改革的重要思想保證。1996年國務院《關于加強預算外資金管理的規(guī)定》中明確規(guī)定：“預算外資金是國家財政性資金，不是部門和單位的自有資金，必須納入財政管理?！狈嵌愂杖胧钦再Y金，其所有權(quán)屬于國家，調(diào)控權(quán)在政府，管理權(quán)在財政。要充分認識到加強政府非稅收入管理的根本目的是為了規(guī)范管理，是深化財政改革的需要，是我國當前市場經(jīng)濟條件下理順政府的關系，健全公共財政職能的客觀要求。這與國家積極支持各項行政事業(yè)發(fā)展的目標并無矛盾。改革不是要束縛各項事業(yè)發(fā)展的手腳。因此，高校應主動適應非稅收入改革，處理好以下幾方面的關系：
1. 正確理解非稅收入與預算外資金的關系
政府非稅收入與預算外資金相比較，無論從概念上還是從外延上既有區(qū)別又有聯(lián)系，正確理解非稅收入的準確含義，是適應政府非稅收入改革的前提和關鍵。
區(qū)別：（1）從概念上來說，兩者分類的方式和強調(diào)的內(nèi)容不同：非稅收入是按照收入形式對政府收入進行的分類，強調(diào)的是通過不同于稅收形式所取得的財政收入；預算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進行的分類，強調(diào)的是沒有納入政府預算管理的這部分資金。（2）從外延上來說，兩者包含的范圍不同，非稅收入涵蓋了國家稅收以外的內(nèi)容，范圍大于預算外資金，而預算外資金對于學校來說通常是指收費資金。
聯(lián)系：預算外資金所包含的內(nèi)容是非稅收入內(nèi)容的一部分，但卻是規(guī)范政府非稅收入，強化非稅收入管理的核心內(nèi)容。與預算外資金比較，非稅收入對資金的定性更為準確、合理，更符合公共財政改革的要求。隨著公共財政觀念的強化，國家財政預算管理制度改革和政府收入機制的規(guī)范，預算外資金概念將逐步淡化，政府非稅收入將取而代之。
新的政府非稅收入除了收費資金以外，還包括了國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入等。“國家資源”、“國有財產(chǎn)”是非常廣泛的概念，如何理解？對于高校來說，學校的資源都應是國有，這些行為在學校都存在，如何界定，是否全部都應納入管理的范圍？這些問題都有待探討。
2. 正確處理政府非稅收入管理與會計核算工作的關系
政府非稅收入改革的執(zhí)行將引起高校的核算模式、程序的變化。近年來，財政改革不斷推行，但相應的配套管理措施均沒有出臺。目前1998年頒布的《高等學校會計制度》已不能適應改革的需求，而事業(yè)單位的會計制度又不能完全適應學校的實際情況，高校只能根據(jù)實際情況來進行會計核算。為了避免非稅收入核算的不規(guī)范引起的一系列問題，從政府部門來說，應結(jié)合政府收支分類科目的改革，完善政府非稅收入的管理體系。一方面規(guī)范和完善政府非稅收入征收和使用，完善財務、會計活動的法規(guī)制度。另一方面，根據(jù)目前各地執(zhí)行的情況，完善現(xiàn)行規(guī)章，包括內(nèi)涵的界定，增強可操作性。
從學校來說，實行政府非稅收入改革后，高校的會計核算科目應及時調(diào)整，根據(jù)非稅收入核算的內(nèi)容進行相應增加或減少。比如建議取消負債類“應繳財政專戶”科目，增加“應繳政府非稅收入”科目，用于核算高校應繳和實際繳入的非稅收入款項。同時考慮到高校非稅收入包含的具體項目較多而且繁雜，一些收入涉及學校分配政策，為便于管理，建議設置收入分類明細科目或利用財務軟件進行項目明細核算。
3. 正確處理財務收費管理系統(tǒng)與財政信息管理系統(tǒng)的關系
高校不同于一般的行政事業(yè)單位，收費行為有著特殊性，存在收費項目多、人數(shù)多、金額大、收費時間集中等特點。目前學校學生學費等在經(jīng)過了多年的磨合后采用電腦收費程序已基本完善，數(shù)據(jù)中學生的基礎資料也較為齊全。同時學?；旧喜捎昧诵@網(wǎng)絡查詢系統(tǒng)，實現(xiàn)學生收費情況的實時查詢，便于收費管理。實行非稅收入改革后，學校從開票到學生繳費、收入實現(xiàn)將存在著一個時間差，因此學校應與財政積極溝通，在現(xiàn)有的收費管理系統(tǒng)基礎上實現(xiàn)與財政信息管理系統(tǒng)進行對接，建立信息共享平臺。同時學校、銀行、財政三方還要完善收費的方式，保證每年開學學生繳費、注冊、選課，學校正常教學活動的開展。
4. 正確處理政府非稅收入管理與學校內(nèi)部控制的關系
（1）內(nèi)部崗位設置體現(xiàn)不相容原則
政府非稅收入改革給會計核算帶來了新的變化，會計人員崗位分工也帶來了變化。學校要根據(jù)實際情況，按照內(nèi)部控制不相容職務相分離的原則重新進行崗位的設置或調(diào)整，明確職責權(quán)限，以保證政府非稅收入的管理，包括應收賬款、已收情況、財政、銀行、學校之間的對賬等環(huán)節(jié)。
（2）加強票據(jù)管理
票據(jù)是高校收入的法定憑證和會計核算的原始憑證，同時也是財政、物價、審計部門進行檢查監(jiān)督的重要依據(jù)。票據(jù)管理是收入管理的源頭，因此加強票據(jù)管理，有利于規(guī)范單位的財務收支活動，保障單位的收入，從源頭上治理腐敗。目前高校使用的票據(jù)種類有行政事業(yè)單位收費收據(jù)、內(nèi)部結(jié)算憑證、捐贈票據(jù)以及經(jīng)財政批準的電腦收費收據(jù)。由于學校收費項目繁多，各種違規(guī)使用票據(jù)現(xiàn)象時有發(fā)生，如使用不規(guī)范、票據(jù)混用等現(xiàn)象。實行非稅收入改革后，學校要進一步加強票據(jù)管理，做好票據(jù)的“申購、領用、使用、核銷”等環(huán)節(jié)的工作，實行專人管理，建立完善的票據(jù)領購、核銷手續(xù)，嚴格執(zhí)行有關的票據(jù)管理規(guī)定。
（3）進一步加強收費行為的管理
清理收費項目。首先要按照國家的規(guī)定，嚴格收費的報批制度，同時積極響應國家的有關政策，實行收費公示制度，亮證收費，讓全校乃至全社會都來進行監(jiān)督管理，杜絕亂收費現(xiàn)象。進一步做好學生的學費收繳工作管理，是實現(xiàn)非稅收入的重要保證。學生欠費一直是困擾學校的老大難問題，為了降低學生欠費率，各校都想盡一切辦法，包括積極推行助學貸款、學費減免、提供勤工助學崗位、將催繳欠費與院系經(jīng)費酬金掛鉤等。但隨著非稅收入的改革，在收費的各個管理環(huán)節(jié)方面可能會帶來一些漏洞，如學校開票、學生到銀行的實際交款情況，相互銜接如果不到位將會導致學費不能及時催繳，征收收入下降。加強其它收費行為的管理。在學校除了學歷教育之外，還存在很多非學歷的教育如各種培訓班、聯(lián)合辦學等，這些也是學校收入的一項重要來源。因此，學校在規(guī)范收入行為的同時，也要保證院系創(chuàng)收積極性。因此學校應適應改革需要，及時調(diào)整相關校內(nèi)政策，通過制定合理科學的收入收繳、支付結(jié)算流程保障學校、院系增加收入的積極性。
（4）強化預算管理控制，提高資金使用效益
部門預算雖然執(zhí)行了幾年，但由于高校的特殊性，一直存在著校內(nèi)外預算兩張皮的現(xiàn)象。國庫集中支付、非稅收入的改革等財政政策的執(zhí)行，對高校的預算管理提出了越來越高的要求，因此，高校要進一步加強預算管理，對預算編制合理性、執(zhí)行的嚴肅性、分析的科學性、考核的規(guī)范性等一系列環(huán)節(jié)進行控制，建立科學的預算控制體系，及時分析和控制預算執(zhí)行差異，使得預算的編制和執(zhí)行不斷趨于科學合理，真正達到財政改革的目的。
站在這個新的歷史起點，在國內(nèi)PE行業(yè)的發(fā)源地北京，有必要審視PE內(nèi)部正在發(fā)生怎樣的深刻演變，又面臨著哪些新的挑戰(zhàn)，未來又將帶來怎樣的精彩？
“國家隊”入場
國企和金融等供給側(cè)改革政策頻出、國家引導金融資本服務實體經(jīng)濟、PE機構(gòu)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新等三大歷史潮流不期而至，在國家政治中心、央企總部、PE策源地的交織之下，PE行業(yè)注定會產(chǎn)生新的化學反應。
和20年前北京市級層面的破冰探索不同，20年后的今天，在政策紅利的催動下，傳統(tǒng)金融機構(gòu)及國企資金全面涌向私募股權(quán)投資領域的時代正在到來。
2016年8月18日、9月26日中國國有資本風險投資基金、中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金陸續(xù)成立。前者總規(guī)模約2000億元、后者總規(guī)模約3500億元，兩大千億級國字頭投資基金的落地，被視作PE市場“不可忽視的力量”。
中國國有資本風險投資基金由國有資本運營公司試點企業(yè)中國國新控股有限責任公司作為主發(fā)起人和控股股東，聯(lián)合中國郵儲銀行、中國建行、深圳市投資控股有限公司等機構(gòu)共同出資設立，以服務央企發(fā)展為基本定位。按照國資委說法，該基金立足于運用市場機制推進國家戰(zhàn)略實施，按照市場化、專業(yè)化原則運作，在回報良好的前提下，主要投資于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級項目。
私募股權(quán)投資基金中的巨無霸――中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金則由央企國有資本運營公司試點企業(yè)中國誠通作為主發(fā)起人，牽頭中國郵儲銀行、招商局、中國兵器、中石化、神華集團、中國移動、中國交建、北京金融街集團、中國中車等組建。中國誠通集團總裁、國企結(jié)構(gòu)調(diào)整基金董事長朱碧新表示，基金將重點研究把基金用在調(diào)結(jié)構(gòu)的項目上，基金希望80%的投資都用在國有重點骨干企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上。基金將支持央企的并購重組，重點支持在裝備制造、電力、鋼鐵等領域的央企間進行強強聯(lián)合；促進通信、電力等領域中央企業(yè)間的專業(yè)化重組整合；推動煤炭等領域的優(yōu)勢央企實施全產(chǎn)業(yè)鏈整合；支持優(yōu)勢中央企業(yè)為獲取關鍵技術(shù)、戰(zhàn)略資源等方面開展境內(nèi)外并購。
“隨著政府支持‘雙創(chuàng)’力度的進一步加大，會有更多的國有資本通過設立股權(quán)投資基金的方式支持實體性經(jīng)濟發(fā)展。當前社?；?、保險基金、銀行資金開展股權(quán)投資已經(jīng)逐步在放開，可以預見市場的資金未來是充裕的。” 中國股權(quán)投資基金協(xié)會會長邵秉仁判斷。
近年來，隨著國內(nèi)傳統(tǒng)金融業(yè)的改革進程加快，銀行、保險、證券、信托相繼被允許獲得私募基金管理人牌照，在PE這個舞臺上，傳統(tǒng)金融機構(gòu)的份量開始變得越來越重。
2016 年4 月，銀監(jiān)會、科技部、人行聯(lián)合《關于支持銀行業(yè)金融機構(gòu)加大創(chuàng)新力度開展科創(chuàng)企業(yè)投貸聯(lián)動試點的指導意見》，指導意見確定了北京中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等第一批試點地區(qū)和國開行、中國銀行、恒豐銀行等十家試點銀行，試點銀行可利用自有資金設立投資功能子公司對試點園區(qū)的科技創(chuàng)新企業(yè)進行股權(quán)投資。投貸聯(lián)動試點突破了當前的商業(yè)銀行法，使得商業(yè)銀行參與私募股權(quán)投資可通過集團內(nèi)部投資功能子公司進行。與此同時，2016年9 月14 日，銀監(jiān)會主席尚福林在中國銀行業(yè)協(xié)會第七屆會員大會二次會議上表示，要允許有條件的銀行設立子公司從事科技創(chuàng)新股權(quán)投資，通過并表綜合算大賬的方式，用投資收益對沖貸款風險損失，這意味著更多的銀行體系資金將獲準進入創(chuàng)投市場。
中國保險業(yè)經(jīng)歷了6年的高速發(fā)展，2016年保險業(yè)資產(chǎn)規(guī)模跨過了12萬億量級，險資投資渠道的放寬也成為近幾年的政策主基調(diào)。自2010年8 月初，保監(jiān)會下發(fā)《保險資金運用管理暫行辦法》，允許險資投資PE 首度開閘后，險資作為GP （普通合伙人）參與私募股權(quán)基金投資已有一段時間。在此之前，保險公司更多的是作為LP（有限合伙人） 參股PE基金的形式參與到股權(quán)投資領域。
2014年8月保險業(yè)“新國十條”，即《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》以來，險資運用政策陸續(xù)放寬。“新國十條”鼓勵保險公司通過投資企業(yè)股權(quán)、債權(quán)、基金、資產(chǎn)支持計劃等多種形式，在合理管控風險的前提下，為科技型企業(yè)、小微企業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等發(fā)展提供資金支持。為貫徹落實“新國十條”精神，2014年12月31日，保監(jiān)會批準保險資金設立私募基金，并采用有限合伙制的組織形式，以股權(quán)方式直接和間接投向相關中小微企業(yè)。這被業(yè)內(nèi)人士看作是險資直接參與到私募基金、激發(fā)險資活力一大動力。
2015 年9 月，保監(jiān)會《中國保監(jiān)會關于設立保險私募基金有關事項的通知》，《通知》進一步擴大了險資的投資范圍，并立足支持國家戰(zhàn)略和實體經(jīng)濟發(fā)展，結(jié)合保險資金期限長、規(guī)模大、負債穩(wěn)定等特點，對設立保險私募基金進行了具體規(guī)范。
經(jīng)歷了監(jiān)管層的逐步放開，保險公司目前可進行直接投資、作為LP或作為GP 投向私募股權(quán)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、并購基金、夾層基金、房地產(chǎn)基金。截至2016年底，獲得“PE投資牌照”的保險公司已有十余家。
券商直投作為最早進入私募股權(quán)投資領域的傳統(tǒng)金融機構(gòu)，經(jīng)歷了從直投子公司進行直接投資到設立直投基金進行投資，再到直投子公司及直投基金的設立條件進一步寬松，成為目前傳統(tǒng)金融機構(gòu)中參與私募股權(quán)投資領域的排頭兵。截止2015 年底，共有62 家券商直投子公司，主要通過設立直投基金進行投資。目前證券公司參與私募股權(quán)投資的模式主要是通過直投基金進行投資，直投基金進行投資以募集資金設立私募基金形式開展非標股權(quán)投資及債權(quán)投資。而私募基金子公司自有資金只能跟投其本身及其另設的私募機構(gòu)發(fā)起設立的私募基金，不能以自有資金投資其他企業(yè)股權(quán)或債權(quán)。
監(jiān)管層在2014 年對信托公司設立直接投資專業(yè)子公司正式開閘。目前，信托公司除了可通過信托計劃直接投資未上市公司股權(quán)或通過投資私募股權(quán)投資基金間接投資外，也可通過設立專業(yè)子公司作為GP 參與私募股權(quán)投資。
邵秉仁透露，截至2016年9月份，國內(nèi)存續(xù)的各類政府性引導基金規(guī)模達到3.3萬億元，已占到股權(quán)投資市場總資本額的存量一半以上。
母基金興起
和“國家隊”入場同時引發(fā)PE巨變的是母基金（FOFs）時代的開啟。2015-2016 年中國股權(quán)投資市場新機構(gòu)的不斷涌現(xiàn)，為母基金的發(fā)展提供了廣闊空間。2016年被業(yè)界稱為母基金元年。
據(jù)清科研究中心的《2016年中國VC/PE母基金發(fā)展研究報告》分析，自2015年起，我國VC/PE母基金就呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。這其中，影響的因素眾多：首先，2015年起國家全面開展大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，相關扶持政策落地為創(chuàng)投基金的募集創(chuàng)造了更好的政策和市場環(huán)境；其次，國內(nèi)正處于技術(shù)革命端口，基于互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新層出不窮；再次，不斷拓展多層次資本市場體系，也為VC/PE的退出提供了更為寬廣的退出渠道；此外，在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大背景之下，新經(jīng)濟和新行業(yè)受到資本市場的格外關注，在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的背后，是日益增加的VC/PE等投資于一級市場的股權(quán)投資基金，各種制度紅利為VC/PE母基金帶來歷史性配置機遇。
在FOFs市場，國有資本同樣表現(xiàn)出強勁勢頭。
以市場化“母基金”方式運作的政府引導基金2016年延續(xù)強勁發(fā)展的勢頭。在國家層面，繼2015年推出國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金和國家中小企業(yè)發(fā)展基金，2016年中央財政又推出了先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金，支持制造業(yè)強國建設，這些基金的規(guī)模都高達數(shù)百億元。從地方層面看，隨著中央鼓勵政府引導基金的發(fā)展態(tài)勢明確，各地方政府設立的各類政府引導基金如雨后春筍般涌現(xiàn)，遍及科教文化、產(chǎn)業(yè)投資等各個領域，出現(xiàn)了一批諸如“一帶一路”、PPP、文創(chuàng)、產(chǎn)業(yè)引導等主題基金。
數(shù)據(jù)顯示，截至2016年6月底，中國私募股權(quán)市場上活躍的FOFs共計1175支，管理資本總量近2.5萬億元人民幣。而從中國私募股權(quán)市場的人民幣VC/PE母基金類型來看，政府引導母基金共有676支，占1013支人民幣VC/PE母基金總數(shù)的66.7%。這其中，國有企業(yè)參與設立的市場化VC/PE母基金和民營資本運作的VC/PE母基金分別為109支和228支，僅占總數(shù)的10.8%和22.5%。從區(qū)域來看，北京地區(qū)累計成立近90支政府引導基金，居各地區(qū)之首；另外廣東和浙江地區(qū)引導基金設立相對活躍，基金數(shù)量均逼近北京。
從可投資資本量角度分析，政府引導基金披露的617支基金可投資本量共1.1631萬億元人民幣，占總可投資本量的81.4%；151支民營資本運作的VC/PE母基金披露的募集規(guī)模為1242.97億元人民幣，占總可投資本量10.8%。57支由國有企業(yè)參與設立的市場化VC/PE母基金披露的可投資本量共1419.53億元人民幣，占總可投資本量的9.9%，與政府引導基金和民營資本運作的市場化VC/PE母基金在規(guī)模上有一定差距。
從平均可投資資本量來看，政府引導基金的平均可投資本量低于國有企業(yè)參與設立的市場化FOFs，但略高于民營資本運作的市場化FOFs。國有企業(yè)參與設立的市場化FOFs的平均可投資本量最高，為24.90億元人民幣，這與國有企業(yè)自身管理的資金規(guī)模較大有密切聯(lián)系。民營資本運作的市場化FOFs平均可投資本量為8.23億元人民幣。政府引導基金平均可投資本量為18.85億元人民幣，這也與政府引導基金希望用少量資金撬動更多社會資金帶動產(chǎn)業(yè)升級的初衷有關，單支政府引導基金的規(guī)模并不大。
在管理十余只地方政府母基金的盛世投資董事長、首席執(zhí)行官姜明明看來，中國母基金目前發(fā)展雖快，但整個市場格局尚未確定。他認為，中國私募股權(quán)母基金發(fā)展的潛在動力來源于以下三點：一是政府的大力推動，這屆政府是對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)特別重視，把創(chuàng)新驅(qū)動作為國家戰(zhàn)略?！翱赡艽蠹矣懈惺?，以前政府推創(chuàng)新并不是特別積極。但是到了這屆政府的時候，隨著人口紅利、進出口貿(mào)易包括投資效益的下降，創(chuàng)新驅(qū)動真的成為國家戰(zhàn)略?！倍钦斦Y金的運用的市場化，政府對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持，從前十年基本是以無償撥款的形式轉(zhuǎn)為投資，撥改投是一個很重要的趨勢，預計未來無論是在創(chuàng)投引導基金還是在產(chǎn)業(yè)引導基金方面，都會有更多政策上的推動。姜明明透露，從2015年下半年開始到現(xiàn)在，隨著無風險收益的下降，資產(chǎn)端的配置壓力加大，銀行、保險等金融機構(gòu)成為了私募股權(quán)主要的資金來源。第三，從產(chǎn)業(yè)角度來說，現(xiàn)在無論是政府平臺還是各個園區(qū)，都在謀求產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級，這為中國的私募股權(quán)母基金的發(fā)展提供了非常好的前進動力。
市場井噴的同時，政府引導基金的運作理念也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。過去幾年在引導基金的實踐中，無論是中央還是地方，市場化運作的機制并不完善，各個地區(qū)的地方引導基金也受到了主管部門管理運作水平和專業(yè)能力方面的制約，效果參差不齊，如在引導基金的遴選標準、投資策略限制、基金存續(xù)期限、退出方式等方面尚有提升和完善之處。近年來，政府部門越來越意識到，市場化的運作模式對引導基金的實際效果影響至關重要。2015年11月，財政部《政府投資基金暫行管理辦法》，同年12月又了《關于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》，明確政府投資基金堅持政府引導、市場化運作、專業(yè)化管理的原則運行，指出引導基金原則上委托市場化基金管理公司管理，合理確定財政向社會出資人的讓利措施。2016年9月20日，國務院公布被業(yè)界稱為“創(chuàng)投國十條”的《關于促進創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，關于政府引導基金，《意見》不僅鼓勵按照“政府引導、市場化運作”原則推動設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金，而且要求“進一步提高創(chuàng)業(yè)投資引導基金市場化運作效率，促進政策目標實現(xiàn)，維護出資人權(quán)益”，并且鼓勵創(chuàng)業(yè)投資引導基金注資市場化母基金，由專業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資管理機構(gòu)受托管理引導基金。
事實上，在政策出臺之前，一些地方政府引導基金早已在與創(chuàng)投母基金對接，進行市場化運營探索。例如中關村創(chuàng)投引導資金早在2007年就分別與啟迪創(chuàng)投、君聯(lián)資本（即原聯(lián)想投資）、光大控股和聯(lián)華控股共同設立了中國第一批有政府創(chuàng)業(yè)投資引導資金參股的專業(yè)化、市場化創(chuàng)投基金，在國內(nèi)最先建立了政府創(chuàng)業(yè)投資引導資金的母基金運作方式，明確了“政府引導+民間參與+專業(yè)管理”的創(chuàng)新運作原則。
資本狂歡下的冷思考
市場“不差錢”已是業(yè)內(nèi)共識，但毫無疑問，未來私募股權(quán)投資基金的市場格局還將發(fā)生新的改變，在資金來源方面，將增加更多的以銀行為代表的金融資金；在基金管理方面，以民間資本為代表的傳統(tǒng)VC/PE 管理機構(gòu)擁有較強的專業(yè)化基金管理團隊。在此背景下，國資與民資管理機構(gòu)如何定位各自的發(fā)展空間，如何進行優(yōu)勢互補，將成為行業(yè)發(fā)展的重大議題。
在2016年12月10日舉辦的第八屆全球PE北京論壇上，邵秉仁表示，當前國有資本大舉進入股權(quán)投資市場，說明股權(quán)投資基金這一投資形式已獲得了社會和官方的高度認可，這來之不易?！拔覀儎?chuàng)立中國股權(quán)投資基金協(xié)會至今已經(jīng)8年多時間，一開始我們就呼吁國有資本譬如養(yǎng)老、社保、保險基金進入到這個領域，這是穩(wěn)定股權(quán)投資領域的一個重要基礎?，F(xiàn)在看，隨著整個政府和社會對于這一投資形式的高度認可，這樣一種期待已經(jīng)得以實現(xiàn)，國有資本已經(jīng)成為支持股權(quán)投資市場穩(wěn)定發(fā)展的一支重要力量?！?/p>
但邵秉仁同時指出，國有資本帶來資金增量的同時，也一定程度擠壓了民間資本的份額，因此必須發(fā)揮好國有資本和民間資本各自的優(yōu)勢。國有資本規(guī)模大，但是通常市場化程度比較低，效率不高。因此，國有資本應該在國家鼓勵，而且資金需求量大、技術(shù)研發(fā)風險高的那些產(chǎn)業(yè)領域發(fā)揮優(yōu)勢，特別是在國企改革、結(jié)構(gòu)性調(diào)整中要充分發(fā)揮國有資本的作用。而在市場競爭比較充分的行業(yè)當中，民間資本更具有靈活性和符合市場化運作的優(yōu)勢，民間資本應該成為“雙創(chuàng)”主力軍。
值得注意的是，盡管中央一再提出要為民間資本發(fā)揮優(yōu)勢創(chuàng)造更好的環(huán)境，但是目前來看，中央的精神還遠遠沒有落實。目前民資PE仍面臨著很多不公平的待遇，缺乏市場空間。
邵秉仁指出，目前民間資本投資還遇到一些困難。比如近年來受非法集資泛濫的影響，2016年初工商部門暫停了投資類企業(yè)的注冊，在這種影響下股權(quán)投資行業(yè)無法注冊新的基金管理公司，嚴重影響了行業(yè)的正常發(fā)展。邵秉仁認為，股權(quán)投資與非法集資有著本質(zhì)的區(qū)別，非法集資案件大多集中在P2P領域，不能因為一些非法集資案件披著股權(quán)投資的外衣，一刀切地暫停整個行業(yè)的注冊，這會對行業(yè)的發(fā)展造成負面影響。尤其是在當前經(jīng)濟下滑、投資不振時，更會對整個經(jīng)濟產(chǎn)生嚴重的影響。2016年9月，國務院《關于促進創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》中，明確鼓勵個人、社會、政府等各級資本進入創(chuàng)投領域，支持大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。雖然現(xiàn)在一些地方政府又開啟了通道，但是只允許國有控股的股權(quán)投資基金進行注冊?！斑@看起來好象是放寬了一步，但實際上又是對民間資本的變相歧視，這個與中央的精神是背道而馳的?！鄙郾收f。
PE行業(yè)是投資領域的尖端，需要高度靈活、嚴謹和進取性。因此無論是國資PE還是民資PE，姜明明判斷其發(fā)展趨勢都將是越來越市場化。他也預判了市場化的三個標準：
（一）不同核算原則要求編制不同形式報表
新的政府會計制度要求行政事業(yè)單位“平行記賬”，同步進行權(quán)責發(fā)生制的財務會計核算和收付實現(xiàn)制的預算會計核算，構(gòu)建“雙功能”、“雙基礎”、“雙報告”政府會計核算模式。在此之前，事業(yè)單位執(zhí)行收付實現(xiàn)制，年終反映單位財務狀況的只有一份年度部門決算。2019年以后，會計決算分為兩份，一份是反映政府財政資金收支活動情況的預算會計決算即“年度部門決算”，一份是反映國家財政資金和事業(yè)單位經(jīng)營業(yè)務資金收支活動的年度“政府財務報告”。這一重大變化，主要是為適應我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展與國際一體化的客觀需求。這次改革實現(xiàn)了兩大目標，一是滿足政府管理的需要；二是充分體現(xiàn)政府履行受托責任的情況。
（二）報表填列需確認事項增加
為使部門決算和財務報告的準確，按照重要性原則，編制決算時需要對有關會計科目進行確認填列，同時，為了正確反映單位財務會計和預算會計因核算基礎和核算范圍不同產(chǎn)生的本年盈余數(shù)與預算結(jié)余數(shù)之間的差異，需對本年度發(fā)生的所有影響收入（預算收入）和費用（預算支出）的業(yè)務進行合理歸并分析，比如：當期確認為收入但沒有確認為預算收入、當期確認為預算支出但沒有確認為費用、當期確認為預算收入但沒有確認為收入、當期確認為費用但沒有確認為預算支出等情況產(chǎn)生的差異等。
（三）反映的信息更加全面
財務決算報表是日常工作的總結(jié)和反映，它滲透在日常管理、經(jīng)營的每一個步驟，這次改革對于全部為財政預算的行政單位變化不大，而對于事業(yè)單位，特別是財政資金相對于自有資金占比較少的事業(yè)單位，兩種會計制度核算變化較大，主要是會計制度由收付實現(xiàn)制轉(zhuǎn)為權(quán)責發(fā)生制，加上事業(yè)單位涉稅收入等因素影響，使日常核算中財務會計和預算會計產(chǎn)生差異。新的制度下，會計科目設置發(fā)生了很大變化，會計科目按照權(quán)責發(fā)生制的要求進行了相應調(diào)整和增加，進一步規(guī)范了行政事業(yè)單位會計核算，使其能夠真實反映單位年度經(jīng)營狀況，并通過更細致的核算，使財務核算（權(quán)責發(fā)生制）更注重于經(jīng)濟資源價值的改變。除確認涉及現(xiàn)金收支變動的交易事項外，還對那些不涉及現(xiàn)金收支變動，但影響未來經(jīng)濟資源流入流出的交易事項進行確認（如固定資產(chǎn)折舊、計提壞賬準備、無形資產(chǎn)攤銷、資產(chǎn)重估價值確認等）。
二、事業(yè)單位會計決算數(shù)據(jù)的重要作用
事業(yè)單位決算數(shù)據(jù)對于社會公共事業(yè)發(fā)展，以及單位內(nèi)部管理有著至關重要的作用。從群眾的視角看，隨著決算對外公開程度逐步提高，可以使事業(yè)單位的資金收支更加公開透明，從客觀層面反映出事業(yè)單位工作成果，使群眾對其工作流程有更加充分的認識；從上級部門的視角看，應用決算數(shù)據(jù)，可以了解每一年度對于財政資金進行審批的情況，能夠?qū)κ聵I(yè)單位的資金批復決策起到參考作用，是對事業(yè)單位收入和支出進行分析的重要依據(jù)；從事業(yè)單位的視角看，對決算數(shù)據(jù)進行分析是編制下年部門預算的依據(jù)，可以明確工作方向，繼而有效提升財務管理水平，為單位綜合實力發(fā)展保駕護航。
三、完善事業(yè)單位會計決算編制工作探究
（一）強化決算重視度
事業(yè)單位管理層應當充分認識年終決算工作開展的意義，提升對決算工作的重視度，加強會計決算編制管理，嚴格決算管理責任劃分，確保會計決算與實際發(fā)生事項相符，保證決算編制的真實性。為此，應加強內(nèi)部決算編制工作規(guī)劃，建立科學的編制標準，確保編制內(nèi)容主次分明、細致完整。進一步強化決算數(shù)據(jù)分析及利用，及時發(fā)現(xiàn)預算編制與執(zhí)行過程中存在的問題，為下一年度預算編制工作提供有價值的參考依據(jù)。
（二）保證預算與決算一致性
如果決算和預算數(shù)據(jù)差距明顯，將不利于下一年度預算編制，預算目標設計很可能有失偏頗。因此，要保證預算和決算相輔相成、相互促進，才能共同為事業(yè)單位資金使用與管理提供支持。在編制預算時，財務人員既要考慮本單位各部門下一年度工作計劃，同時又要參考本年度決算報表。綜合兩方面因素，讓預算目標的設計更加科學可行，提高預算方案的參考價值。同時，在保證預算方案得到落實、預算執(zhí)行到位的情況下，提高年終決算報表編制質(zhì)量。加強預算管理，保證決算報表質(zhì)量；利用高質(zhì)量的決算報表，為下一階段預算管理創(chuàng)造良好條件，實現(xiàn)良性循環(huán)發(fā)展。
（三）夯實會計核算基礎
通過加強會計業(yè)務培訓，確保會計人員熟練掌握“平行記賬”機理，規(guī)范日常核算操作，能夠減少漏填、錯填等問題，提高會計核算效率和準確性，為決算分錄編制和審核等工作有序開展奠定扎實的基礎。未入賬的資產(chǎn)負債要及時確認入賬；已完工使用的在建工程要及時轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)；發(fā)現(xiàn)賬實不符的，追溯調(diào)整財務賬面信息，厘清權(quán)責關系。同時，還要認真清理往來事項，做好賬齡分析，及時處置財務掛賬；注重記錄系統(tǒng)內(nèi)單位的內(nèi)部往來、收支對象等相關信息并核對賬務，切實做到賬實相符、賬證相符、賬賬相符、賬表相符，為部門決算、政府財務報告提供完整可靠準確的會計信息。
（四）建立決算編制審查機制
在決算編制工作開展方面，需要制定明確的時間表，有計劃地安排各項工作，提前向相關對接部門收集決算信息，編制明細底稿。封賬以后應盡早進行對賬，加強數(shù)據(jù)審核，避免后續(xù)因數(shù)據(jù)失真出現(xiàn)編報返工的問題。制定規(guī)范流程，將賬套從財務信息系統(tǒng)中導出，編入特定excel，然后通過梳理科目實施分類，有效提高決算編制效率。此外，在報表編制上應做到表間關系明確，按照先后順序完成報表。為了切實提高決算報表編制質(zhì)量，事業(yè)單位應建立賬表審查長效機制，實行初審與復審相結(jié)合的“雙審制”。在編制決算報表時，會計人員要對報表內(nèi)容與質(zhì)量負責，完成初審；對于編制完成的決算報表，還要安排專人進行復審，發(fā)現(xiàn)問題及時溝通解決。除此之外，根據(jù)以往決算報表編制經(jīng)驗，把容易發(fā)生問題的部分作為重點審查，切實做到不留“死角”，提高決算報告正確率。
（五）完善決算報告信息化管理系統(tǒng)
完善的信息化建設是提升員工工作質(zhì)量及效率的重要手段，事業(yè)單位應當加大信息化建設投入力度，根據(jù)政策指引及工作需求引進先進的信息化管理系統(tǒng)。根據(jù)實際工作內(nèi)容對信息管理系統(tǒng)進行功能及模塊調(diào)整優(yōu)化，切實加強信息化建設，提高決算報表質(zhì)量，減輕編制人員工作負擔，減少手工錄入失誤。同時，開發(fā)相應的決算報表取數(shù)模塊，提高決算報表錄入效率和準確性，確保決算報表上報工作穩(wěn)定高效。定期開展相關教育培訓活動，提升員工專業(yè)素養(yǎng)及信息化技術(shù)應用能力，為事業(yè)單位預決算管理工作順利推進奠定堅實基礎。
四、結(jié)語
新的《政府會計制度》對決算報告編制的改變，給會計人員帶來了便利也提出了新的挑戰(zhàn)。會計人員應抓住契機，順應時代潮流，利用信息化、智能化會計核算方法，為決算編制打下堅實基礎。結(jié)合新會計制度改革要求，從部門決算編制變化出發(fā)，加強對會計決算編制工作認知，確定部門決算編制目標，優(yōu)化部門決算編制方法，提高運用軟件系統(tǒng)開展決算編制工作的能力，充分發(fā)揮決算數(shù)據(jù)對決策的支撐作用，有效提升單位財務管理水平，促進事業(yè)單位健康發(fā)展。
主要參考文獻
[1]張焱.對執(zhí)行新《政府會計制度》財務決算的思考[J].中國集體經(jīng)濟，2020（26）：145-146.
在西部，作為國債投資的重點地區(qū)也同樣取得了巨大成效，有力地推動了西部大開發(fā)戰(zhàn)略的順利實施。以陜西省為例，自1998年到2002年五年間，國家安排的國債項目涉及農(nóng)林水利、生態(tài)建設、技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級、農(nóng)村電網(wǎng)改造、教育旅游、交通通信、城市基礎設施等12大類626個，項目總投資647億元，其中國債投資215.0640億元。截止2002年底，完成投資447億元，占項目總投資的69.09%.在國債直接投資的同時，以1：3.01的比例帶動當?shù)厣鐣顿Y（江西省截止2000年的國債投資拉動社會投資比例為1：2.7（注：史忠良、劉勁松，江西省國債項目效益分析，《江西財經(jīng)大學學報》2002.1）），其“乘數(shù)效應”輻射到全社會各行各業(yè)，成效顯著，主要表現(xiàn)在：集中力量建成（或在建）一批重大基礎設施，改善了交通運輸條件和生態(tài)環(huán)境建設，加快了企業(yè)技術(shù)改造，促進了產(chǎn)業(yè)升級和地區(qū)生產(chǎn)力布局的優(yōu)化，人民生活條件得到極大改善，社會事業(yè)得到全面發(fā)展，為西部大開發(fā)創(chuàng)造了條件，為可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎。
在獲得喜人成績的同時，我們也應客觀地看到國債資金在管理使用過程中存在的問題。
由于西部各省在地域特點、發(fā)展經(jīng)濟的自然條件等方面相似，國家對西部在安排國債資金項目的政策、相關管理制度等方面的一致性，國債資金在管理使用過程中存在的問題雖有所不同，但具有共性的問題居主要方面。以國家審計署分別于2000年9月、2002年9月以抽樣審計方式，對陜西省1999年和2001年至2002年8月（以下簡稱2001年）國債專項資金管理使用情況的審計和陜西省重大項目稽察部門分別于2002年5月、9月和2003年2月以抽樣稽察的方式，對本省城市基礎設施、通縣公路和苗圃建設三大類國債項目的國債資金管理使用情況的專項稽察以及對其它單項國債項目稽察的情況為例，當前西部地區(qū)國債資金管理使用中存在的主要問題及其特點主要表現(xiàn)在：
1.擠占、挪用國債資金問題發(fā)生的次數(shù)少，但涉及金額大，手段更“巧妙”，問題性質(zhì)比較嚴重從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，1999年、2001年分別發(fā)生擠占、挪用國債問題為8起，到2003年下降為3起，涉及金額分別為44437萬元、2514.3萬元和2756萬元。擠占、挪用國債資金性質(zhì)嚴重，如將建設中心苗圃的國債資金借給個人作為育苗周轉(zhuǎn)金，收取借款管理費（利息），同時虛列、偽造發(fā)票沖抵國債資金。通過調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)多樣化的擠占、挪用手段主要為兩類：（1）“技術(shù)型”手段。如：采取先獲得項目設計方案批復，再通過有目的的變更；將國債項目與非國債項目進行交叉設計；將國債資金與其它建設資金混存、混合做賬等技術(shù)性手段，混淆國債項目、資金與非國債項目的界限，達到擠占、挪用國債資金的目的；（2）“制度型”手段，如：采取與個人或私營業(yè)主聯(lián)營、租賃、承包等制度性渠道，偷換或轉(zhuǎn)移國債項目實施主體，進而或轉(zhuǎn)移國債資金用途，或侵占國債項目收益，或變相侵蝕國有資產(chǎn)，達到擠占、挪用國債資金的目的。
2.違反項目建設管理程序的現(xiàn)象較普遍一些項目單位“無視”國債項目建設管理程序的要求或行為在國債項目建設單位中具有普遍性，以致于在稽察（或?qū)徲嫞┲幸炎兊谩安皇菃栴}”。
3.建設單位對項目可行性研究工作和設計方案重視不夠主要表現(xiàn)在：（1）重形式，以取得國債資金為目的，致使項目實施過程中變更面寬、內(nèi)容多且不履行批復手續(xù)。如苗圃建設類項目中，有的可研報告和項目設計方案是象征性的，不能稱其為項目建設文書；有的干脆沒有（或找不到）；有的可研報告和項目設計方案及其批復與實際執(zhí)行情況相差太大，形同“擺設”；（2）項目設計時對項目整體規(guī)劃考慮不周或前期勘察深度不夠，致使國債資金閑置；（3）因費用等原因，聘請個人或不符合資質(zhì)要求的單位進行項目設計。
4.建設單位在執(zhí)行國債資金管理辦法和建設單位會計制度中存在問題較多如違反“專戶儲存、單獨建賬、單獨核算”的規(guī)定（注：財政部《關于加強國債專項資金撥款管理的通知》）；以行政事業(yè)單位會計制度處理建設項目會計事項；違規(guī)列支工程費用等。
5.配套資金到位率低從統(tǒng)計數(shù)據(jù)和調(diào)查情況看，國債項目普遍存在配套資金不到位或到位不及時問題，較突出的苗圃建設類項目100%存在配套資金不到位（或到位不及時）問題。
6.國債項目“四制”管理，形式重于內(nèi)容問題較普遍由于“四制”管理制度是考核項目建設單位的指標之一，所以建設單位都比較“重視”，但形式重于內(nèi)容的問題較普遍，如：不按資質(zhì)要求設立監(jiān)理崗位、虛設監(jiān)理日志、違反監(jiān)理程序等違反“項目監(jiān)理制”問題；無合同或合同與口頭約定相結(jié)合約定項目建設內(nèi)容、合同內(nèi)容缺項或內(nèi)容表達不規(guī)范等違反“合同制”問題不招標或“化整為零”規(guī)避招標，或通過限定招標范圍、招標程序等方式搞虛假招標等違反“項目招投標制”；無項目法人或虛設項目法人，不履行法人責任、義務等違反“項目法人制”問題。
導致上述這些問題的方法具有與現(xiàn)行制度的“對抗性”，但問題的危害性卻是嚴重的，不容我們回避。正是基于此，本文將以效率和制度的視角，探討上述問題“頑固性”和“對抗性”的成因，試圖從一個側(cè)面反映我國當前國債資金管理使用中存在的具有共性的問題，并在此基礎上提出建設性政策建議。
二、我國當前國債資金管理使用問題成因的理論分析
國債資金是重要的財政資金，國債項目是政府主導實施的經(jīng)濟發(fā)展舉措，是一項強有力的經(jīng)濟手段。而衡量這一經(jīng)濟手段的的效果如何，國債資金使用效率和相關管理制度的有效性是重要的衡量標準。
1.在現(xiàn)行制度安排下，各級政府間或政府與項目建設單位間對國債項目的認識不統(tǒng)一
國債項目作為國家實施積極財政政策的重要措施具有兩層涵義、三個特點。兩層涵義：一是國債投資，二是項目建設。國債投資作為政府調(diào)控經(jīng)濟的重要政策工具，通過“投資乘數(shù)”作用調(diào)節(jié)積累與消費，促進兩者比例關系合理化；調(diào)節(jié)投資結(jié)構(gòu)、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；調(diào)節(jié)社會總需求，促進社會總供給與總需求在總量和結(jié)構(gòu)上的平衡等，因而具有“宏觀”意義，目的是調(diào)控國家宏觀經(jīng)濟均衡發(fā)展。項目建設則是作為國債投資的載體或途徑，一方面完成國債投資，具體實現(xiàn)調(diào)控經(jīng)濟的目的；另一方面完成項目建設，實現(xiàn)項目本身的社會經(jīng)濟功能，因而具有“微觀”意義。正因為國債項目所具有“宏觀”與“微觀”雙重意義，國債政策被世界各國普遍認為是調(diào)控經(jīng)濟最穩(wěn)妥、有效的財政工具。而在國債投資的實踐中，要想使國債政策達到預期目的，還必須遵循國債投資的三個特點：即國債項目的公共性、投資性、基礎性。公共性，要求國債項目應以提供公共需求為目的，反對只強調(diào)滿足個人或局部需求；投資性，要求通過國債項目的具體實施，合理發(fā)揮投資“乘數(shù)效應”，促進宏觀經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，反對只強調(diào)局部利益最大化的錯誤行為；基礎性，要求國債項目具有為全國或區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎的特性，反對短期行為、近期效益[1].
但在現(xiàn)行國債投資的制度安排下，下一級政府以及項目建設單位比較容易將國債項目看成是單純的項目建設，一個現(xiàn)實的資金來源。因此，“重項目建設，輕國債投資”的觀念反映最為突出。這一錯誤觀念違背了國債政策的基本要求，反映在國債項目決策上，表現(xiàn)為：（1）“追大”式?jīng)Q策，即片面追求投資規(guī)模不斷擴大，忽視國債項目投資性、基礎性建設作用的決策，例如屢禁不止的重復建設問題；（2）“撒胡椒面”式?jīng)Q策，即只講“公平”，不講效率的決策，如：在一些被看成是“釣魚”項目中，有許多是因為國債項目配套資金比例確定不當，致使國債項目因投入不足，遲遲不能建成的項目。這一“撒胡椒面”式?jīng)Q策雖然在形式上滿足了“公平”，但國債項目失去了其投資效率以及應有的社會經(jīng)濟效益，甚至造成國債資金的直接損失。同時，也“養(yǎng)成”了一些國債項目建設單位以能申請國債資金為目的“濫報”國債項目，然后再以國債項目不斷“逼要”國債資金的“釣魚”行為。這一錯誤觀念反映在國債項目建設單位上，則表現(xiàn)為對國債資金使用的“隨意性”，例如：只要國債項目能建成，國債資金用途就可隨意變更，或作為單位運行資金調(diào)劑使用、或補充非國債項目建設，甚至用于交納養(yǎng)老及醫(yī)療保險金等[2-3].
2.國債項目管理制度滯后
在國債制度的演進中，不同行為主體“利益”的不均衡是目前國債管理制度滯后的主要原因。集中表現(xiàn)在：
（1）項目立項決策制度滯后。國債項目（尤其是大中型國債項目）的決策模式基本沿用了“下級申報、上級審批”模式。即國債年度發(fā)行總盤子基本確定后，根據(jù)當年的投資重點切塊分割到各部門，這些部門將投資額細化到所分管的各個領域，這些領域的項目主管部門再根據(jù)其投資重點和方向要求地方上報有關項目材料，經(jīng)項目主管部門初審、核定總的投資估算后報各部門匯總，然后上報國家計委，計委對項目的主要建設內(nèi)容和投資估算進行審核后把計劃下達到各部門。
依據(jù)國債項目決策程序，能否實現(xiàn)合理決策的關鍵是國債項目立項信息是否真實、可靠（這里排除了違規(guī)違紀等的惡意決策行為）。在實際操作中，項目立項信息來自兩方面：“小項目”主要由項目單位按要求填報；一些涉及面廣、投資大的地方性項目按照公平、公開的要求，由社會中介機構(gòu)提供主要項目評估信息?！靶№椖俊庇捎谑琼椖繂挝蛔孕刑顖蠖酁橹饔^行為，在缺乏剛性監(jiān)督的情況下其信息的真實性、客觀性無法有效保障。由社會中介機構(gòu)負責提供項目評估信息的“地方性項目”，由于多是水利、林業(yè)、公路、城鄉(xiāng)電網(wǎng)等專業(yè)性較強的行業(yè)；在一個地區(qū)，能為這些行業(yè)的國債項目提供項目決策信息的社會中介機構(gòu)數(shù)量非常少，加之這些為數(shù)不多的中介機構(gòu)又往往與項目申報單位有著千絲萬縷的聯(lián)系，甚至是一個單位的兩個部門，如：在病險水庫除險加固項目中，對水庫是否為病險狀態(tài)的診斷（即國債項目立項依據(jù)）均是由水利系統(tǒng)內(nèi)部的“中介機構(gòu)”完成（公路、林業(yè)、電力等行業(yè)也存在類似情況）。因此，項目立項信息的真實性、客觀性就失去制度保障前提，難保可靠。
此外，由于國債項目數(shù)量眾多，情況千差萬別，項目選擇又必須考慮地區(qū)利益等各種關系的平衡；國債投資天生的政府行為特性，缺乏客觀、明確的選擇標準，有較強的靈活性，在很多情況下人為因素占據(jù)了主導地位等因素，各方為爭取項目資金必然八仙過海，各顯神通，而多方博弈的結(jié)果，可能造成所選項目不符合國債投資的初衷，國債項目的不當決策就在所難免。
（2）國債項目投融資制度滯后。在現(xiàn)行的國債項目投融資制度中，項目資金主要來自兩個渠道，即地方配套資金和國債資金；配套資金的主要來源是單位自有資金、銀行貸款和地方政府調(diào)度的財政資金；按規(guī)定，國債項目投資構(gòu)成中必須有一定比例的地方配套資金。這一制度與國債項目建設單位關聯(lián)最密切的是項目配套資金問題。
作為我國國債投資政策，從總體上考慮國債投資對整個社會投資的帶動效應，留下一個“投資缺口”由地方資金配套投入無疑是正確的。但具體到某一國債項目不分地區(qū)、項目情況“一刀切”地執(zhí)行其結(jié)果就會有悖于國債政策的初衷，這一問題突出表現(xiàn)在國債項目居多的發(fā)展中地區(qū)或行業(yè)。在這些地區(qū)或行業(yè)，具有共性的難題之一是建設資金極度稀缺，遠遠不能滿足地方政府對投資的需求。在此情況下，解決配套資金成為項目單位最大的難題，項目單位若單靠自身財力解決，要么“杯水車薪”，要么“無米之炊”；若尋求銀行貸款，由于國債項目的公共性，不能完全符合銀行放款要求而難以如期獲得貸款；若靠政府力量解決，要么為國債項目向銀行提供某種“承諾”或“擔?！?，要么占用其它用途資金滿足國債項目需要。因此，這些地區(qū)或行業(yè)的單位面對“渴望已久”的國債項目，尤其是中長期國債項目由于解決不好配套資金問題而深感“無奈”，地區(qū)或行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀迫切需要投資，需要國債政策的大力支持，但因配套資金問題只能望“資”興嘆。而這一模式使國債投資政策的初衷與結(jié)果背離，為建設資金短缺的地方經(jīng)濟發(fā)展提供資金支持的國債投資政策，由于制度規(guī)定使得越是缺資金的地方反而得不到資金。長此以往，國家各地方間經(jīng)濟發(fā)展就會因此失去平衡與協(xié)調(diào)。地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡本應是實施國債投資的原因，但結(jié)果卻進一步加深了不平衡[4].
其負外部性還表現(xiàn)在各地為爭取國債項目而相繼采取各種虛假行為，如：虛報國債項目、做假賬、編造配套資金甚至違規(guī)列支項目資金等。在這些行為中，有相當部分是緣自對國債項目渴望的“被逼無奈”之舉，但當一些“無奈之舉”更多地成為可能時，這一模式也為欺詐行為創(chuàng)造了客觀條件。更嚴重的是當這些虛假行為越過誠信門檻，越來越被更多的項目單位認為是一種可選擇的方法時，不要說為國債資金使用效率擔憂，我們整個社會投資環(huán)境更令人擔憂。
（3）一些管理規(guī)定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用國債專項資金的建設項目必須開設國債專項資金專戶，實行單獨建賬，單獨核算”的規(guī)定（注：財政部《關于加強國債專項資金撥款管理的通知》）。在現(xiàn)實中，除一些投資大、建設周期長的項目，建設單位能夠按此規(guī)定嚴格執(zhí)行外，大多數(shù)項目單位是有選擇執(zhí)行，如：專戶管理制度執(zhí)行較好，而“單獨建賬”制度因為會導致項目建設單位會計核算工作復雜化和工作量增大，又無明顯的實際管理意義，所以，大多數(shù)建設單位不能很好執(zhí)行，尤其對于一些投資小的項目也缺乏現(xiàn)實操作性。再如：“國債資金不能用于工程前期支出”的規(guī)定。該項規(guī)定的目的是確保國債資金真實有效地投入到項目建設中，但由于在規(guī)定中沒有對“工程前期支出”的范圍進行明確界定，使得不同行業(yè)、不同地區(qū)的項目建設單位在實際執(zhí)行中難以準確掌握，只能“仁者見仁、智者見智”，有時反而成為“違規(guī)列支項目資金”的借口[5-6].
3.監(jiān)督職能缺位
我國的國債項目監(jiān)督已基本形成了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督組織體系，監(jiān)督檢查法規(guī)也在不斷得到完善，為國債政策的有效實施起到有力的保障作用。但在國債項目建設中不斷出現(xiàn)的問題說明，國債項目監(jiān)督工作也存在不足和缺位。
（1）監(jiān)督責任缺位。目前，參與國債項目監(jiān)督的部門非常多，有審計監(jiān)督行業(yè)，如國家審計署、從中央到地方的四級審計系統(tǒng)、重大項目監(jiān)督檢查系統(tǒng)；有綜合經(jīng)濟部門，如從中央到地方四級計劃系統(tǒng)、財政系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務部門和監(jiān)督檢查部門；有地方行政部門，如省地縣三級政府部門；有項目所處行業(yè)內(nèi)的業(yè)務、專職監(jiān)督檢查部門，如苗圃項目要接受從中央到省地縣鄉(xiāng)五級林業(yè)系統(tǒng)的業(yè)務和專職監(jiān)督檢查部門的監(jiān)督；加上各級紀檢監(jiān)察部門等等，這些部門在國債項目監(jiān)督工作中雖各有所側(cè)重，但都具有對國債項目監(jiān)督監(jiān)察、跟蹤問效的責任和義務。當各部門履行其監(jiān)督職能時，國債項目監(jiān)督工作已明顯呈現(xiàn)出對同一內(nèi)容多部門重復監(jiān)督的跡象，加之各部門間為保證監(jiān)督的獨立性不進行相關監(jiān)督信息的交流與溝通，使得任何一次檢查都必須從頭至尾全流程進行一遍，一些國債項目單位因此被迫陷入各種“檢查漩渦”之中不能自拔。例如：2002年底在對某市通縣公路項目進行稽察的7天時間里就有4批不同部門來該項目進行檢查，項目單位疲于應付而不能正常工作。在如此強度的監(jiān)督下，其監(jiān)督效果并不理想，項目中存在的問題依舊，數(shù)量也沒有減少，問題還是那些問題，前面檢查后面犯的情況時有發(fā)生。這些現(xiàn)實和統(tǒng)計數(shù)據(jù)從監(jiān)督管理角度看監(jiān)督責任不明確、不到位是主要誘因之一。不明確的責任等于沒責任，大家都有責任，結(jié)果是都無責任[7].
（2）事前監(jiān)督嚴重缺位。當前國債項目的監(jiān)督
工作多為事中、事后監(jiān)督，界定監(jiān)督工作成績?nèi)绾我捕嘁圆槌鲞`規(guī)違紀事件的數(shù)量為指標，監(jiān)督工作的重心明顯傾向于以救治為目的的事中、事后監(jiān)督。根據(jù)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督不同重心的區(qū)分，內(nèi)部監(jiān)督應以預防監(jiān)督為核心，外部監(jiān)督則以查處為重點，但在現(xiàn)實中，查處問題成為各監(jiān)督部門的熱點，而事前的預防性監(jiān)督被忽視。主要表現(xiàn)在對項目立項過程監(jiān)督、工程開工前執(zhí)行“四制”制度情況的監(jiān)督、項目開工前對法人代表及項目單位財務人員上崗資質(zhì)及業(yè)務情況的監(jiān)督等事前監(jiān)督工作的淡化，甚至缺位。
（3）對“三算”監(jiān)督力度不夠。
“三算”（即項目的概算、預算、決算）是從財務角度控制、監(jiān)督項目順利實施的有效工具。但由于認識不足、重視不夠，對“三算”的監(jiān)督失去了剛性要求，而流于形式。一是認為預算就是概算，就是匡算，出現(xiàn)“誤差”是正常的，有無監(jiān)督意義不大，甚至對一些明顯“誤差”也視而不見，結(jié)果造成項目資金嚴重缺口；二是在現(xiàn)行國債項目審批制度下，一些監(jiān)督部門對于為了爭項目、要投資，在可行性研究報告及其它申報立項文件中編造數(shù)據(jù)以迎合審批要求的虛假概預算表示“理解”，甚至“積極配合”，認為這是有利于地方經(jīng)濟發(fā)展的“善意欺騙”；三是認為決算工作只是事后結(jié)賬，不影響國債項目建設及其作用的發(fā)揮，因此不是監(jiān)督工作的重點而放松警惕，使得有意高估冒算的欺詐行為容易得逞。
三、思考與建議
（一）提高對國債資金使用效率的認識是實現(xiàn)國債資金管理制度創(chuàng)新的前提
當前，發(fā)展壯大地方財力已成為西部各地方政府優(yōu)先考慮的問題。發(fā)展壯大地方財力是在社會主義市場經(jīng)濟運行體制和公共財政體制兩個制度背景下的地方財政發(fā)展問題。其內(nèi)涵包括以數(shù)量為指標的財力增長和以質(zhì)量（或效率）為指標的財源發(fā)展兩方面。從財政經(jīng)濟職能角度看，其外延包括財政規(guī)模界定、財政資源配置和財政資金使用三方面。在我國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟條件下的財政實踐中，財政規(guī)模、財政資源配置和財政資金使用是形成整個財政資金鏈的不同組成部分，它們相輔相成、互為前提，有機地統(tǒng)一到使用財政資源供給社會需求上來，這是一切財政行為的終極目標，也是財政資源鏈的最終歸宿。而在具體使用財政資金供給社會需求過程中，是否符合節(jié)約或高效率的客觀要求是衡量財政效率高低的首要標準，也是發(fā)展壯大地方財力的重要方面[8-9].
提高財政資金使用效率是財政資金的有效性問題，其核心內(nèi)容是以最少的財政資源耗費滿足最大的公共需求。這里包括兩層涵義：一是在公共需求一定的情況下，如何以最少的財政資源耗費來滿足；二是在一定的財政資源總量下，怎樣創(chuàng)造更多的公共供給以滿足社會公共需求。因此，圍繞發(fā)展壯大地方財力這個課題，應該做好兩篇文章，一是如何做大做足“財政蛋糕”，滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需求；二是在“財政蛋糕”既定前提下，如何充分發(fā)揮財政資金使用效率，提高財政產(chǎn)出率以滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需求。結(jié)合上述分析和西部實際，做好做足提高包括國債資金在內(nèi)的所有財政資金使用效率這篇文章不僅具有立足現(xiàn)實，更充分地調(diào)動廣大建設者主觀能動性，以不斷進取、積極創(chuàng)新的精神去實現(xiàn)發(fā)展壯大地方財力這一奮斗目標的現(xiàn)實意義，而且還具有為本地社會經(jīng)濟的未來發(fā)展盡快走上良性、快速、可持續(xù)發(fā)展之路打下堅實基礎這一更深遠的歷史意義。
（二）適時推進制度創(chuàng)新，實現(xiàn)國債資金管理制度的良性演進
制度創(chuàng)新不僅是針對現(xiàn)實問題，更重要的是著眼于國債政策未來發(fā)展的需要。將理論與工作現(xiàn)實相結(jié)合推進制度創(chuàng)新，實現(xiàn)國債資金管理制度的良性演進。
1.公開制度結(jié)合國債項目的特點，符合公開條件的一些國債項目（如：退耕還林、城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造等國債項目）都應將有關的政策、標準等文件公開，將項目立項、申報程序、項目單位申報、國債資金管理以及國債項目招投標實施等各環(huán)節(jié)置于社會監(jiān)督之下，杜絕暗箱操作。
2.投融資制度多樣化融資方式是國債投融資制度改革的目標。國債投資應區(qū)別項目性質(zhì)確定投融資制度，把國債投資集中在重大、關鍵性項目和準地方公共項目上，取消具有補償性質(zhì)的國債資金投入。對于重大、關鍵性項目應全額國債投資或其它政府投資；具有準地方公共產(chǎn)品性質(zhì)的項目國債資金投入比例應大于配套資金投入比例，確保建設資金準時到位；具有補償性質(zhì)的國債資金投入應改由以其它政府投資形式為主、社會投資為輔的方式解決。
5.國債項目管理制度（1）監(jiān)督檔案制度。對每個國債項目由項目單位主管部門負責建立國債項目監(jiān)督檔案，將不同部門對項目檢查的內(nèi)容、問題以及項目單位對存在問題的整改情況和執(zhí)行檢查任務的部門、責任人等記錄在案，使各種檢查關聯(lián)起來，即可以減少重復檢查，提高檢查效率，又利于項目單位持續(xù)糾正不足。（2）國債項目信息管理制度。對每個國債項目由項目單位主管部門負責建立國債項目信息管理檔案，并實行動態(tài)化管理。在此基礎上，由省級綜合部門建立全省國債項目管理信息系統(tǒng)，對全省國債項目實施動態(tài)管理。（3）建立省內(nèi)具有國債項目監(jiān)督職能各部門間的橫向聯(lián)席會議制度，及時交流項目監(jiān)督信息，提高監(jiān)督效率。（4）崗前培訓制度。國債項目批準后，國債資金到位前，應由項目主管單位舉辦，計劃部門、財政部門參加的項目單位法人代表培訓班、項目單位財務主管和財務專管員培訓班，有針對性地強化各項國債項目管理辦法、政策等的學習，使每個項目單位在國債項目開工前，做到“三到位”，即思想認識到位、管理人員到位、管理措施到位。
4.監(jiān)督制度所謂“監(jiān)督”是指作為第三方對監(jiān)督對象的監(jiān)察督促，要求以積極、客觀的態(tài)度去“察看”，并在“察看”過程中以前瞻性眼光發(fā)現(xiàn)問題、給當事方提出改進建議。因此，監(jiān)督作為手段是一種管理行為。但這個管理手段在實施中沒有得到制度的有力保障，主要表現(xiàn)在對監(jiān)督本質(zhì)的認識和監(jiān)督監(jiān)督者制度的缺位。
（1）作為管理行為，應糾正一些錯誤觀點，樹立監(jiān)督的“一個中心、三個觀念”的正確認識?！耙粋€中心”即圍繞不斷提高財政效率這個中心，這是監(jiān)督工作的出發(fā)點和歸宿，我們必須在監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)自始至終地堅決貫徹，否則，監(jiān)督將失去目標、意義?！叭齻€觀念”，即正確的監(jiān)督觀念、服務觀念和成本觀念。監(jiān)督是行政行為，監(jiān)督的目的是為了更好地促進經(jīng)濟建設，因此，必須以高度的責任感抓好源頭、嚴格把關，再嚴格監(jiān)督；另一方面還應樹立良好的服務觀念，嚴厲查出問題不是稽察的全部，更重要的是要針對稽察中的問題和項目情況提供業(yè)務指導、培訓等服務，以積極的態(tài)度為項目單位提供服務；監(jiān)督要有成本觀念，強調(diào)稽察效率。因此，一是要求稽察人員要具備掌握所“察看”項目的性質(zhì)和意義的業(yè)務水平；二是稽察工作要有系統(tǒng)化意識，一次稽察工作必須要有充分的稽察前準備和稽察后的再督促，尤其是稽察后對項目單位的制度建設、業(yè)務水平提高等基礎性工作的督促監(jiān)察；三是加強稽察工作的橫向溝通與協(xié)調(diào)，監(jiān)督部門間、監(jiān)督部門與國債項目有關部門間應在共同目標下，積極聯(lián)系、協(xié)調(diào)行動，實現(xiàn)監(jiān)督信息共享。
（2）完善國債項目監(jiān)督者自我監(jiān)督制度。國債項目監(jiān)督屬于專項監(jiān)督范疇，具有不同于其它監(jiān)督工作的特殊性，國債項目監(jiān)督制度的演進也是隨著國債政策的不斷深化而逐步得到完善。
國債項目監(jiān)督是通過預防和糾正他人的道德風險來保障國債項目順利實施，但監(jiān)督工作本身也存在道德風險。這是現(xiàn)行監(jiān)督制度有待完善方面，因此，第一，應清晰界定監(jiān)督的權(quán)利和責任，建立監(jiān)督工作約束機制和監(jiān)督工作責任制是完善國債項目監(jiān)督管理有效運行機制的關鍵所在。第二，監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)與建立服務型、專業(yè)化監(jiān)督檢查隊伍要求有一定差距，必須對提高監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，建立監(jiān)督人員上下崗制度，從根本上約束監(jiān)督者行為。第三，加大對違紀違規(guī)處罰力度，強化制度剛性，有效約束違紀違規(guī)行為。
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關鍵詞：宏觀調(diào)控，非稅收入，預算外資金，公共產(chǎn)品，績效考評
本文通過借鑒國外先進的管理經(jīng)驗，結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展的實際水平和財政管理的現(xiàn)實情況，提出適合我國國情的政府非稅收入管理方式或方法，對于提高我國政府非稅收入管理水平，增強財政的宏觀調(diào)控能力具有重大意義。相對于正處于探索階段的我國而言，在市場經(jīng)濟相當成熟的發(fā)達國家，政府非稅收入管理已經(jīng)十分規(guī)范和完善，特別是非稅項目確立和定價、預算管理、非稅收入征繳及資金使用等方面的一些先進管理經(jīng)驗在國際上都有著較強的示范作用，對于加強我國政府非稅收入管理則更具有積極的指導意義。
一、政府非稅收入管理的國際經(jīng)驗
市場經(jīng)濟國家的財政收入主要包括稅收和非稅收入兩種形式，其中非稅收入是各級政府財政收入的必要補充，在政府收支管理過程中發(fā)揮著不可替代的作用。近年來，隨著政府公共支出的增長，各國政府尤其是其地方政府面臨的財政壓力愈來愈大，基于通過加稅的方式緩解財政壓力容易遭到公眾反對的原因，各國政府逐漸將注意力轉(zhuǎn)移到非稅收入上，并在非稅收入的征收管理過程中積累了大量的寶貴經(jīng)驗。
（一）項目確立的法制化
對于市場經(jīng)濟成熟的國家而言，公共部門出臺任何政府非稅收入項目都要求有嚴格的法律依據(jù)和程序，若要變動具體項目也須經(jīng)過相關的行政審議程序。例如，澳大利亞政府的收費審批權(quán)集中在聯(lián)邦和州兩極，收費機構(gòu)若要設立新的收費項目，就必須按照該機構(gòu)的隸屬關系，向其所屬國庫部提出申請，經(jīng)國會或州議會審議通過后，再以聯(lián)邦法律或州法律形式頒布才可實施。
（二）項目定價的科學化
作為政府非稅收入管理的重點之一，非稅項目的定價始終為各國政府所重視。目前，盡管各國政府對非稅項目定價時所遵循的原則在稱謂上有所區(qū)別，但多數(shù)發(fā)達國家基本上是按低于平均成本的邊際成本為標準進行定價的，即力求其定價能夠兼顧政府補償成本的需要和社會公眾的普遍承受能力。例如，美國法律條款明確規(guī)定所有項目的價格水平均不能超過政府提供服務或福利的成本，不能超過外溢損失的額度，其相關管理部門都要定期對政府所提供的公共服務和準公共服務成本進行嚴格精確的測算，以增強項目定價的科學性和可控性。
（三）預算管理的規(guī)范化
政府非稅收入作為財政收入的組成部分，與稅收一樣，必須納入預算管理是國外政府非稅收入管理的共同作法。例如，依據(jù)加拿大聯(lián)邦《財政管理法》規(guī)定，聯(lián)邦政府和相關機構(gòu)所收取的各項政府非稅收入（主要指收費）都須存入“綜合收入基金”賬戶中作為預算收入，由政府統(tǒng)一安排使用，不與征收部門的支出相掛鉤。又如法國政府非稅收入要全部納入中央預算，各征收部門的經(jīng)費支出全額由財政預算統(tǒng)籌安排，與其征收的非稅收入數(shù)量無直接關系。
二、我國政府非稅收入管理的現(xiàn)狀
隨著“收支兩條線”改革的深化和各級政府對非稅收入的重視，目前我國政府非稅收入管理已有較大改善，但仍存在不少問題。
（一）項目管理方面：“長官意識”勝于規(guī)章制度
近年來，為了加強政府非稅收入管理，我國各省、自治區(qū)、直轄市都根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況陸續(xù)出臺了“政府非稅收入項目名錄”，同時制定了相應的收費標準，并要求各級征收單位嚴格據(jù)以執(zhí)行。但在實際的征收過程中卻逐漸出現(xiàn)了“長官意識”勝于規(guī)章制度的現(xiàn)象，且有愈演愈烈之勢。例如某些地方領導為了突出政績，往往不顧當?shù)亟?jīng)濟的實際發(fā)展水平和相關規(guī)章制度，大肆利用手中權(quán)利隨意減免收費項目，降低收費標準，以此作為優(yōu)惠條件吸引外資。
（二）預算管理方面：思想觀念陳舊，部門預算阻力重重
我國自2001年提出政府非稅收入概念至今已有5年時間，但不少地區(qū)的征收單位始終將政府非稅收入等同于預算外資金，把這部分收入作為本單位的自有資金，繼續(xù)沿用“自收、自支、自管”模式；一些單位雖接受了政府非稅收入的概念，也清楚其財政資金的屬性，但受部門利益的影響，不愿拱手交出這份多年來一直“屬于自己”的財權(quán)，于是想盡一切辦法阻止部門預算的開展，不向財政部門上報其真實收入數(shù)量。
（三）資金使用方面：收支依然掛鉤，資金浪費嚴重
目前，全國各地都在進行深化“收支兩條線”的改革，但取得顯著效果的地區(qū)卻不多。很多地區(qū)雖然在形式上已經(jīng)做到了收支脫鉤，如全面清理了各單位設在銀行的收入過渡性帳戶，同時將各項政府非稅收入都按期繳入了財政專戶，但政府非稅收入“入戶快、出戶更快”的公開秘密實質(zhì)上使得非稅資金的使用權(quán)還停留在征收單位手中，非稅資金并沒有走出“誰收誰用、多收多用”的怪圈。此外，在相關法律法規(guī)及資金使用監(jiān)督機制不健全的情況下，為數(shù)不少的征收單位在使用非稅資金時往往缺乏成本意識，鋪張浪費現(xiàn)象較為普遍，少數(shù)單位甚至將征收來的政府非稅收入用來進行攀比，不但降低了非稅資金的使用效率，而且敗壞了整個社會風氣，嚴重影響了政府形象。
三、加強我國政府非稅收入管理的建議
加強政府非稅收入管理，逐步提高非稅資金的使用效益，不僅有利于財政收入的穩(wěn)定增長，而且可以提高財政的宏觀調(diào)控能力，同時也是深化財稅體制改革的重要內(nèi)容之一。因此，本文借鑒國外先進管理經(jīng)驗，并結(jié)合我國實際情況，積極探索適合我國國情的政府非稅收入管理辦法。
（一）完善政府非稅收入項目管理
一方面，要借鑒國外的非稅項目確立方式，認真聽取人們對于現(xiàn)行各類政府非稅收入項目提出的意見和建議，重新考察其存在的合理性和繼續(xù)發(fā)展的可行性，進而正本清源：對于不符合國家收費審批管理規(guī)定，由地方或部門越權(quán)設立的收費項目（主要是指制度外收入項目）一律要堅決取締；對于憑借政府權(quán)利、行政管理職能收取的與稅收性質(zhì)相同的項目可考慮逐漸改以稅收的形式進行征收管理；對于無論從理論上還是實際中都應該以非稅形式存在的項目則要加以規(guī)范和引導，使其能夠健康成長。另一方面，可以參考“低于平均成本的邊際成本”的收費原則對各項目的征收標準進行重新核定，并將規(guī)范后的項目名稱及具體征收標準造冊公布，以便與征收對象間做到信息對稱，促使征收機構(gòu)和被征收對象嚴格按照規(guī)定標準執(zhí)行。
（二）逐步實施政府非稅收入全口徑預算管理
即按照“所有權(quán)屬國家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財政”的原則，逐步擴大政府非稅收入預算管理范圍，最終將其全部納入預算管理。具體而言，對于目前已經(jīng)納入財政預算管理的罰沒收入、行政性收費等要繼續(xù)保持現(xiàn)行的預算管理方式，同時將重點放在名義納入預算管理，但實質(zhì)是列收列支的各類政府性基金和那些僅僅進入財政專戶管理的事業(yè)性收費上。各地財政部門可以根據(jù)本地的實際情況，制定出明確合理的政府非稅收入分期分批納入預算管理的計劃，并通過公示的方式告知相關征收部門及被征收對象，以便加快改革的進程，提早實現(xiàn)政府非稅收入與稅收收入的統(tǒng)一預算編制，進而提高政府非稅收入的使用效益。此外，為了提高預算的透明度和精細度，加強財政部門對征收單位的各政府非稅收入項目及收入總量的了解，便于其將有限的非稅資金按照公開、公正、透明的原則分配到各預算單位和具體項目上，有必要改進現(xiàn)行的預算編制方法，逐步強化部門預算，完善綜合預算。
（三）建立政府非稅收入征管激勵機制以深化“收支兩條線”改革
目前，各地區(qū)“收支兩條線”改革的成效不顯著，收入與支出并沒有完全脫鉤：一方面是由于改革牽涉的面太廣，容易遭到既得利益集團的抵制；另一方面，由于還沒建立起對征收主體行之有效的激勵機制，使得財政部門擔心脫鉤后反而會減少收入。例如當征收主體所征收的政府非稅收入與其開支突然完全脫鉤時，其很可能會失去原有的征收積極性，導致政府非稅收入不能應收盡收，部分收入白白流失，也可能產(chǎn)生尋租行為，即征收主體通過非法減免政府非稅收入的方式來損公肥私。此時，顯然需要有效的激勵機制激勵征收主體繼續(xù)合理、合法、足額的進行征收，但從各地區(qū)的實踐來看，至今尚未形成真正可行的激勵方案，基于此，不少地區(qū)的財政部門沒有下定決心徹底推行“收支兩條線”政策。
從國外政府非稅收入管理的實踐經(jīng)驗來看，收入與支出完全脫鉤是今后我國政府非稅收入管理發(fā)展的必然趨勢。所以，為了解除財政部門的“后顧之憂”，使其大力推行“收支兩條線”政策，必須盡快建立有效的激勵機制。本文借鑒部分地區(qū)曾使用的基數(shù)激勵法思想，應用“聯(lián)合確定基數(shù)法”，建立了針對征收主體的簡單激勵模型：
通過建立上述激勵模型完善激勵機制，不但可增加征收主體的工作積極性，而且有助于財政部門摸清家底，同時，有效的抑制亂收費。此時，財政部門可以“放心”地實施“收支兩條線”政策并將其深化，以爭取盡早實現(xiàn)政府非稅收入與支出完全分離的目標。
（四）推進“金財工程”建設，逐步實現(xiàn)收繳方式現(xiàn)代化
Abstract:The restructuring of the rural economy and the upgrading of the agricultural industry cause changes of financial supply structure.Therefor， rural finance must consider objectives and priorities of regional financial supply from a strategic level and grasp the policy orientation of financial development and reform .The development of agricultural production must seek special financial and monetary policies support and apply flexibly a variety of monetary policies and financial instruments together under realistic conditions that expenditure in the financial support for agriculture is limited， the city′s ability to stimulate the rural areas can not be improved rapidly.
Key words:financial supply; strategic objectives; strategic focus; strategic phase; strategic measures
農(nóng)村金融區(qū)域供給是在農(nóng)村區(qū)域內(nèi)金融供給的內(nèi)部因素與外部條件相互作用而產(chǎn)生金融供給過程與結(jié)果，它反映了區(qū)域金融發(fā)展的客觀規(guī)律以及內(nèi)涵和外延的相互關系。農(nóng)村金融區(qū)域的發(fā)展受到自然條件、社會經(jīng)濟條件和技術(shù)經(jīng)濟政策等因素的制約，土地、水分、陽光，農(nóng)民的生產(chǎn)與生活以及農(nóng)村的社會組織結(jié)構(gòu)、人際關系等各種社會環(huán)境因素，都影響著農(nóng)村金融供給的過程和結(jié)果。因此，對農(nóng)村金融區(qū)域供給的考量有其特別的意義，尤其是這種考量不能著眼于短期的一城一地的得與失，而必須從農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的長遠和未來出發(fā)，對農(nóng)村金融區(qū)域供給的目標、重點、時間和空間、戰(zhàn)略和對策進行優(yōu)化與抉擇。在“大金融”的視角之下，規(guī)劃農(nóng)村金融區(qū)域供給的戰(zhàn)略布局。
一、農(nóng)村金融供給的戰(zhàn)略目標
積極推進城鄉(xiāng)發(fā)展，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的要求，堅持從實際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，扎實穩(wěn)步推進新農(nóng)村建設，是我國未來新農(nóng)村建設的目標。在這一目標的指導下，我國農(nóng)村金融區(qū)域供給的未來應當采取分層遞進、穩(wěn)步發(fā)展的策略，其未來十年內(nèi)發(fā)展的目標應當是多層次、多元化的。
(一)總體目標
農(nóng)村金融供給的總體目標是要建立健全適應“三農(nóng)”特點的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系，通過健全機構(gòu)、創(chuàng)新產(chǎn)品、強化服務為社會主義新農(nóng)村建設提供一個良好的金融服務環(huán)境。
(二)基本目標
加快農(nóng)村金融體制改革的步伐，加快建立農(nóng)村合作金融組織，改革農(nóng)村金融供給體系;加快金融市場發(fā)展可持續(xù)發(fā)展，努力提高各類直接融資比重，優(yōu)化金融結(jié)構(gòu);加快支付清算、咨詢等金融服務建設，為農(nóng)村金融發(fā)展打好基礎。
(三)終極目標
終極目標是總體目標的具體化，為了實現(xiàn)金融供給的總體目標要建立四種機制:
1.農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的服務機制。把金融服務作為首要任務，通過制定并實施農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收政策，促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化增收，降低成本增收，非農(nóng)就業(yè)增收，政策扶持增收。通過多元化的金融機構(gòu)和規(guī)范化的競爭，提供多品種、多層次、高效優(yōu)質(zhì)的金融服務，滿足農(nóng)村經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。
2.間接融資和直接融資相互協(xié)調(diào)的市場機制。大力發(fā)展農(nóng)村資本市場，拓展農(nóng)村資本進入渠道，構(gòu)造農(nóng)村農(nóng)民直接融資和間接融資的基礎，促進農(nóng)村資本市場與城市資本市場的有效對接，徹底消除城鄉(xiāng)金融“二元結(jié)構(gòu)”，通過金融供給實現(xiàn)以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，保持市場協(xié)調(diào)發(fā)展。
3.產(chǎn)權(quán)明晰、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、監(jiān)督有利的運行機制。明確金融主體產(chǎn)權(quán)關系，建立科學規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)，完善金融服務功能，實行有效的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督機制。
4.加快強化農(nóng)業(yè)基礎的長效機制。長效機制一般是指能夠長久保證和有效保證達到某種目標而帶有根本性的措施。加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)基礎的長效機制包括:按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求切實加大“三農(nóng)”金融供給;鞏固、完善、強化強農(nóng)、惠農(nóng)金融政策;形成農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收良性互動的格局;探索建立促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制。
二、農(nóng)村金融供給戰(zhàn)略重點
(一)農(nóng)業(yè)基礎性建設金融供給
農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，而農(nóng)業(yè)基礎性建設是國民經(jīng)濟基礎的基礎，要加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)基礎的長效機制，必須引導要素資源合理配置，推動國民收入分配切實向“三農(nóng)”傾斜，大幅度增加對“三農(nóng)”的投入，農(nóng)村金融供給也必須以農(nóng)村基礎建設的資金需求為重點，確定鞏固農(nóng)村基礎建設的戰(zhàn)略目標。農(nóng)業(yè)基礎設施建設包括水利設施、耕地保護和土壤改良、農(nóng)業(yè)機械化、生態(tài)建設等，要想保證農(nóng)業(yè)能夠持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展，全面完成“十一五”制定的戰(zhàn)略目標，就必須要進一步改善農(nóng)業(yè)基礎建設，使農(nóng)業(yè)基礎不斷鞏固，在有限的耕地面積上不斷提高單位面積產(chǎn)出，實現(xiàn)農(nóng)民增收。
(二)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展金融供給
農(nóng)村金融區(qū)域供給要想實現(xiàn)新的跨越，必須要在農(nóng)業(yè)科學研究與技術(shù)開發(fā)上取得重大突破，促使先進適用技術(shù)及時充分地應用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去，加速科學技術(shù)、特別是高新技術(shù)全面向農(nóng)業(yè)滲透，大幅度提高農(nóng)業(yè)科技整體水平，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平質(zhì)的飛躍。推進新的農(nóng)業(yè)科技革命，是農(nóng)業(yè)科技工作者在新世紀的歷史使命，也是各級農(nóng)村金融部門面臨的艱巨任務。農(nóng)村金融區(qū)域供給要為農(nóng)業(yè)科技發(fā)展搭建資金支持平臺，形成農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展的金融支持體系，為農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)特別是糧食安全提供可靠的技術(shù)保障，為調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)整體效益、增加農(nóng)民收入提供強有力的技術(shù)支撐，為生態(tài)環(huán)境建設提供全面的技術(shù)服務;為提高我國農(nóng)業(yè)國際競爭力提供堅實的技術(shù)基礎。
(三)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營金融供給
1.在總量上滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的金融需求。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營更多地表現(xiàn)為面向市場發(fā)展的集約型農(nóng)業(yè)，相對于常規(guī)農(nóng)業(yè)，無論是啟動資金還是運行資金其需求數(shù)量都會擴大。同時隨著農(nóng)戶、公司和龍頭企業(yè)參與結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的深度推進和廣度拓展，對農(nóng)村金融服務需求的種類和數(shù)量會迅速增加。尤其是隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化由低層次向高層次的推進，農(nóng)戶和龍頭企業(yè)隨著其從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)向農(nóng)產(chǎn)品深加工領域的延伸，對設備購置等初始投入和運營資金的需求更大。這些資金的需求除農(nóng)戶和企業(yè)的自有資金及國家可能提供部分財政支持外，主要寄希望于通過農(nóng)村金融來滿足。
2.通過金融產(chǎn)品創(chuàng)新和業(yè)務創(chuàng)新，滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的金融需求。隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化層次的推進和提高，農(nóng)戶對資金的需求會出現(xiàn)生活性資金比重下降、生產(chǎn)性資金比重上升的趨勢。特別是越來越多的公司和龍頭企業(yè)以及中介組織加入到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中去，從而對資金和金融服務的需求更旺，并且出現(xiàn)對長期性資金的需求更快增長的趨勢。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不斷延伸、農(nóng)業(yè)分工日益細化的過程，勢必會刺激農(nóng)村金融需求的分化。在傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務之外，需要更多的現(xiàn)代金融產(chǎn)品、金融創(chuàng)新業(yè)務，如對股票、債券、期貨、保險、投資基金等金融業(yè)務的需求會不斷增長，甚至會促進匯兌、租賃、信用卡等銀行中間業(yè)務的需求相對增加。
(四)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和集約化經(jīng)營的金融供給
1.支持推進區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化?？梢蕴岢饾u擴大范圍，在不打亂家庭經(jīng)營管理的基礎上，對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中進行統(tǒng)一規(guī)劃、連片發(fā)展。通過支持規(guī)?；a(chǎn)，可以形成大批量產(chǎn)品，將當?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為支柱產(chǎn)業(yè)，從而有利于生產(chǎn)服務、科技推廣，提高產(chǎn)品質(zhì)量，增強競爭能力，有利于加工轉(zhuǎn)化和市場開拓，形成具有區(qū)域特色的“拳頭產(chǎn)品”。既有利于提高農(nóng)民的組織化程度，帶動千家萬戶發(fā)展生產(chǎn)、走向市場，又有利于提高區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟效益，增加農(nóng)民收入和財政收入。
2.支持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。無論是種植糧油、經(jīng)濟作物，還是發(fā)展林木，不僅作物品種要實現(xiàn)規(guī)?；?，而且承包經(jīng)營也要實現(xiàn)規(guī)?；Ｍㄟ^農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)改造的中低產(chǎn)田，土地承包權(quán)可以保持不變，但可提倡和實行連片的專業(yè)化規(guī)模生產(chǎn)。養(yǎng)殖業(yè)依靠家庭副業(yè)式的零星分散飼養(yǎng)，生產(chǎn)水平低，形不成批量，經(jīng)濟效益低，應該支持具有一定規(guī)模的專業(yè)化飼養(yǎng)，向企業(yè)化方向發(fā)展。
3.支持推進耕地種養(yǎng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)業(yè)政策性金融要加大信貸投入力度，支持興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展其它非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和林果業(yè)，加速轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)富余勞動力。在穩(wěn)定完善和農(nóng)民自覺自愿的基礎上，使己經(jīng)脫離耕地種植業(yè)的勞動力把耕地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出來，推進適度規(guī)模經(jīng)營。
4.把特色經(jīng)濟作為戰(zhàn)略核心。農(nóng)村金融供給要把支持地區(qū)特色經(jīng)濟增長作為核心內(nèi)容。特色經(jīng)濟是指從本地區(qū)比較優(yōu)勢和資源稟賦出發(fā)，根據(jù)本地區(qū)在某一階段的要素稟賦結(jié)構(gòu)，即經(jīng)濟中自然資源、勞動力和資本的相對份額，在某一產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品上構(gòu)建經(jīng)濟增長極，形成主導產(chǎn)業(yè)，提高區(qū)域經(jīng)濟增長的核心競爭力，最終促進區(qū)域經(jīng)濟全面發(fā)展的經(jīng)濟。從特色經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)定性出發(fā)，在發(fā)展縣域特色經(jīng)濟時，首先要積極發(fā)揮自然資源稟賦的優(yōu)勢，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。
5.支持農(nóng)業(yè)增長集約化經(jīng)營。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集約化經(jīng)營是以現(xiàn)代科學技術(shù)為依托的，它把農(nóng)科教融為一體，對人力、技術(shù)、資金、物資等進行合理配置，密集使用，形成了推進農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的新運行機制，既可以大范圍內(nèi)推廣應用先進實用技術(shù)，又為采用高新技術(shù)提供了物質(zhì)基礎。同時，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是圍繞主導產(chǎn)業(yè)或骨干產(chǎn)品開展的一體化經(jīng)營，這就使農(nóng)業(yè)得以向規(guī)模化和專業(yè)化方向發(fā)展。
三、農(nóng)村金融區(qū)域供給的戰(zhàn)略階段
(一)穩(wěn)定運行階段
從2010年起五年內(nèi)，有關金融機構(gòu)的大的改革措施基本完成，金融市場化的環(huán)境進一步優(yōu)化，建立穩(wěn)定的金融運行系統(tǒng);農(nóng)村金融投入主要以政策性金融和財政投入為主，商業(yè)性金融投入為輔，啟動農(nóng)村經(jīng)濟飛速發(fā)展的引擎，利用金融“供給引導”戰(zhàn)略創(chuàng)造金融需求，實現(xiàn)金融供給的基本目標。
(二)協(xié)調(diào)發(fā)展階段
到2015年，有關金融體制改革的措施基本完成，金融市場化運行機制廣泛實施，市場化環(huán)境更加優(yōu)越，高效快捷的金融運行系統(tǒng)初步建立;農(nóng)村金融投入?yún)^(qū)別不同地區(qū)和情況分別實施政策性投入為主、商業(yè)性投入為輔以及兩種方式混合投入的模式。實現(xiàn)金融供給的總體目標，建立和完善農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的服務機制，間接融資和直接融資相互協(xié)調(diào)的市場機制，產(chǎn)權(quán)明晰、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、監(jiān)督有利的運行機制，農(nóng)村經(jīng)濟與金融相互促進協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機制。
四、農(nóng)村金融區(qū)域供給的戰(zhàn)略措施
(一)財政政策傾斜
1.稅收減免。要對農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)的農(nóng)村信貸業(yè)務實行稅收減免政策，以鼓勵更多的金融機構(gòu)把信貸資金投向農(nóng)業(yè)。目前金融機構(gòu)上繳中央財政的營業(yè)稅稅率是5%，按照營業(yè)額全額征收，所得稅稅率是33%，按所得額征收。相對于產(chǎn)出效益較低的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，過重的稅負使金融機構(gòu)經(jīng)營農(nóng)村信貸業(yè)務處于兩難境地。金融企業(yè)稅負減輕后，可以引導農(nóng)村貸款利率適當降低，所以減免金融企業(yè)的稅收實際上是對農(nóng)村農(nóng)民的一種變相補貼形式，但這種補貼所產(chǎn)生的影響不僅限于減免稅收本身，而且會隨著稅收的杠桿作用產(chǎn)生裂變，撬動更多的金融資源流向農(nóng)村。
2.財政利息補貼。這是促進農(nóng)村金融供給的重要保障。對于有優(yōu)勢、有特色、有發(fā)展前景的農(nóng)村企業(yè)或農(nóng)戶，貸款實行財政利息補貼，有助于扶持農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，降低借款人的融資成本和金融機構(gòu)的貸款風險，做到借款人能貸得起，還得上，增加了農(nóng)村金融資源的有效利用。
3.財政信用擔保。財政信用擔保歷來被視為政策禁區(qū)，為了保證國家財政的穩(wěn)定，在政策上不允許地方財政部門對貸款企業(yè)進行任何形式的信用擔保，這對于保證國家和各級地方政府的財政收支的穩(wěn)定起到了積極的作用。與此同時，也徹底阻斷了財政和信貸綜合運作的路徑，增加了信用交易成本。其結(jié)果是財政和金融各掃門前雪，不能形成支農(nóng)的合力;信用交易成本上升，以至于借款人無法承擔信用成本而終止交易。
財政信用擔保是以政府的信譽作為信貸償還的保證，其公信力具有其它任何擔保形式無可比擬的優(yōu)勢。從這個意義上說，財政擔保也是政府的信用資源，開發(fā)這一寶貴資源，實現(xiàn)最大程度的可利用，是拓展支農(nóng)政策空間，填補惠農(nóng)政策空白的創(chuàng)新性舉措。
(二)實行惠農(nóng)的利率政策
中央銀行在進行貨幣政策的宏觀調(diào)節(jié)時，要考慮農(nóng)業(yè)大省的金融需求，實行有差別的貨幣政策，打破大一統(tǒng)的宏觀調(diào)控模式。對于專門從事農(nóng)業(yè)貸款的金融機構(gòu)可考慮實施有差別的存款準備金率，降低農(nóng)業(yè)貸款機構(gòu)的存款準備金率水平;同時對農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)的貸款和再貸款利率也要適當降低，減少農(nóng)村金融機構(gòu)的融資成本，引導信用資本流向農(nóng)村。
(三)降低農(nóng)村金融機構(gòu)準入門坎
1.放松農(nóng)村金融市場準入的限制。引入多樣性的金融組織，包括非政府組織的小額信貸和其它民間自發(fā)的金融合作組織。鼓勵成立民間金融機構(gòu)，可以是民營銀行、合作銀行也可以是信用合作社或合作基金會等，制造不同的農(nóng)村金融制度安排良性競爭的格局。競爭能夠帶來效率，擴大金融服務供給，促進金融機構(gòu)按照服務產(chǎn)品進行成本定價。這樣才會產(chǎn)生不同的金融工具以滿足農(nóng)村不同層次的金融服務需求。
2.放松并最終解除對農(nóng)村非正規(guī)金融組織和活動的歧視和壓抑政策。事實已經(jīng)證明，靠行政手段根本就不可能消滅這些民間金融活動，與其封殺不如因勢利導?？梢韵冗M行民間金融合法化試點，如創(chuàng)建民營銀行，把基層最活躍的金融人才吸收進民營銀行，他們有了合法的金融機構(gòu)，自然對于那些地下金融活動起到遏制作用，有利于規(guī)范農(nóng)村基層金融市場。 3.建立退出機制，加強農(nóng)村金融機構(gòu)的市場約束。按照市場規(guī)則，當一個經(jīng)濟實體沒有外援融資并且無法持續(xù)經(jīng)營下去的時候，對其實施破產(chǎn)清算的市場退出機制是必然的結(jié)局。在沒有市場退出機制的約束情況下，道德風險便不可避免地發(fā)生，由于沒有被關閉的預期，金融機構(gòu)的經(jīng)營者便安于現(xiàn)狀，不思進取，經(jīng)營風險意識降低，服務質(zhì)量下降。因此，在放開農(nóng)村金融市場的同時，應本著規(guī)范發(fā)展、嚴格監(jiān)督、風險自擔、有進有出的原則，建立有效的約束機制和退出機制。對那些產(chǎn)權(quán)不清晰、管理混亂、經(jīng)營虧損嚴重難以持續(xù)經(jīng)營的信用組織，在經(jīng)過限期整改無效后進行清退，實行破產(chǎn)處理。
(四)構(gòu)造分工明確、相互配合的金融支持體系
1.政策性金融與商業(yè)性金融協(xié)調(diào)。
首先，政策性金融與商業(yè)性金融相互補充。在金融領域，支持和保護農(nóng)業(yè)的過程，就是農(nóng)業(yè)政策性金融填補商業(yè)性金融的市場空缺，按市場原則配置資源的過程。農(nóng)業(yè)政策性金融在農(nóng)業(yè)領域的信貸活動，主要根據(jù)政府不同時期農(nóng)業(yè)政策目標，以支持農(nóng)業(yè)基礎設施建設為重點，而商業(yè)性金融介入的主要領域是農(nóng)村經(jīng)營性的農(nóng)業(yè)項目，主要以市場為導向進行運作。
其次，實現(xiàn)政策性金融對商業(yè)性金融有效引導。所謂引導是指農(nóng)業(yè)政策性金融通過直接或間接的資金投放，吸引金融機構(gòu)及個人資金，從事符合農(nóng)業(yè)政策意圖的貸款和投資，從而對政策扶持項目的投資形成一種乘數(shù)效應，以推動更多的資金投人農(nóng)業(yè)領域。農(nóng)業(yè)政策性金融在這一投資形成過程中發(fā)揮的是首倡、引導和示范的功能。
再次，貫徹政府調(diào)控經(jīng)濟的政策意圖。農(nóng)業(yè)政策性金融必然從政府的角度，按政府的經(jīng)濟政策意圖從事投融資活動。農(nóng)業(yè)政策性金融與生俱來具有巧妙結(jié)合財政與金融、長遠利益與短期利益、宏觀效益與微觀效益的特殊功能，一方面向廣大農(nóng)民傳遞政府的農(nóng)業(yè)政策意圖，另一方面向政府反映廣大農(nóng)民的要求，因而成為政府進行宏觀調(diào)控、干預經(jīng)濟的有力手段。
2.信貸與保險供給互補。農(nóng)業(yè)保險的特殊性決定其不能與商業(yè)保險按照完全相同的法律進行規(guī)范， 要通過立法推動農(nóng)業(yè)強制保險發(fā)展。政府要通過保費補貼、稅收優(yōu)惠等政策，降低農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營成本，為農(nóng)業(yè)保險的開展提供了動力，從而使農(nóng)業(yè)保險得到快速發(fā)展。要做到保貸結(jié)合，把農(nóng)業(yè)保險同農(nóng)業(yè)貸款結(jié)合起來，增強貸款機構(gòu)的安全性;構(gòu)建農(nóng)業(yè)再保險體系，不僅是對農(nóng)業(yè)保險的一種支持，也是農(nóng)業(yè)保險走向良性循環(huán)的制度安排。
3.金融機構(gòu)供給與社會資金供給共融。應在放松農(nóng)村金融市場準入的限制，引入多樣性的金融組織的同時，大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團法人發(fā)起的小額貸款組織和其它民間自發(fā)的金融合作組織。發(fā)展民間金融機構(gòu)，允許農(nóng)民設立以村為基礎的互助合作組織，因地制宜進行農(nóng)村金融組織形式創(chuàng)新，使不同的金融工具既可以通過競爭來提高服務質(zhì)量，又可以滿足新農(nóng)村建設不同層次的金融服務需求。
4.財政供給與金融供給相助。目前財政資金有限，僅僅依靠財政直接投資無法滿足新農(nóng)村建設資金需求，要通過財政對金融機構(gòu)支農(nóng)投入進行補貼、稅收優(yōu)惠等政策，調(diào)動金融機構(gòu)加大支農(nóng)投入，用少量的財政補貼引導社會資金流向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，發(fā)揮財政資金的“杠桿”作用和“種子資金”作用，這是解決新農(nóng)村建設資金供給不足的可行辦法。
將財政資金和政策性信貸資金統(tǒng)籌兼顧、有機結(jié)合，可以放大信貸規(guī)模，起到四兩撥千斤的作用。當前著眼于商業(yè)性信貸資金的安全性和農(nóng)民貸款的保障性，可考慮用財政支農(nóng)資金作為小額貸款擔?；鹳Y金來源，建立農(nóng)村小額貸款擔?；?。擔?；鹋c金融機構(gòu)合作，開展貸款比例擔保，以引導金融機構(gòu)多向農(nóng)民發(fā)放貸款。通過財政對農(nóng)村金融政策支持，建立有效率的農(nóng)村金融體系。
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目前，我國已成為世界高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重要生產(chǎn)基地，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值已經(jīng)在世界排列第三位。2004年我國的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值達到了6600億元，占全國工業(yè)增加值的比重達到10.5％，占GDP的比重達到了4.85%。廣東省的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)走在全國前列，2004年高新技術(shù)制造業(yè)完成工業(yè)增加值 1935.14億元，占全部工業(yè)增加值的24.15%，占全省GDP的12.06%。雖然我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)近年來發(fā)展迅速，但產(chǎn)品中缺乏自主知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新也成為阻礙高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展的主要因素。2003 年我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的 R&D 強度（R&D 經(jīng)費與工業(yè)增加值的比值）為4.4％，但與OECD 成員國的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè) R&D 強度超過 20 ％相比相差甚遠。廣東省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)R&D 強度雖高于全國平均水平，2001年R&D 強度為7.9%,但近年來有所下滑，2003年R&D 強度為5.6%。企業(yè)R&D投入不足，與企業(yè)融資難有很大關系，高新技術(shù)企業(yè)，尤其是民營中小高新技術(shù)企業(yè)普遍存在著融資困難的問題，制約了R&D投入。
一、融資難是制約企業(yè)R&D投入的主要因素
由于我國資本市場存在著功能性缺陷，導致了民營中小企業(yè)融資面窄、融資困難。民營高科技中小企業(yè)的生存和發(fā)展是市場導向的，技術(shù)領先是其競爭優(yōu)勢所在，對于一些技術(shù)和市場逐漸成熟、具備一定開發(fā)能力，具有高成長性的企業(yè)，需要資本市場的有效支持，但由于沒有有效的資金供給渠道，影響了企業(yè)持續(xù)進行科技投入，束縛了企業(yè)發(fā)展后勁。根據(jù)國際成功經(jīng)驗，高科技中小企業(yè)的融資渠道來自于風險投資基金、“二板市場”和銀行信貸支持，風險投資基金和“二板市場”在我國尚處于發(fā)展的初期，銀行信貸是融資的主要渠道。在我國，傳統(tǒng)的銀行信貸融資需要企業(yè)提供擔保，此外，銀行的貸款審查主要注重對企業(yè)的財務狀況和信用記錄的考察分析，對企業(yè)的資信評級也普遍存在關注企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的傾向。處于發(fā)展和創(chuàng)業(yè)時期的大部分民營科技企業(yè)沒有不動產(chǎn)等傳統(tǒng)抵押資產(chǎn)提供擔保，資產(chǎn)規(guī)模較小，也不具備良好的歷史經(jīng)營業(yè)績記錄，在資信評級中一般不能夠獲得較高的資信等級，所以這類企業(yè)往往被銀行拒之門外。據(jù)我們對一些處于珠江三角洲的高新技術(shù)企業(yè)調(diào)查，它們在向銀行貸款中普遍存在著困難，貸不到款，資金借貸往往是通過民間資金，資金利息很高。貸到了款，資金也往往用于補充企業(yè)的流動資金，很難投入R&D，融資難制約了這些企業(yè)的R&D投入和科技創(chuàng)新。
二、發(fā)展信用擔保是解決民營高科技企業(yè)融資難的有效措施
信用擔保制度主要指企業(yè)在向銀行融通資金過程中，根據(jù)合同約定，由依法設立的擔保機構(gòu)以保證的方式為債務人提供擔保，在債務人不能依約履行債務時，由擔保機構(gòu)承擔合同約定的償還責任，從而保障銀行債權(quán)實現(xiàn)的一種金融支持制度。信用擔保機構(gòu)對高新技術(shù)中小企業(yè)貸款所起的作用主要是信用增級。中小企業(yè)貸款難集中表現(xiàn)為擔保難，據(jù)我們的調(diào)查，珠江三角洲大部分中小高新技術(shù)企業(yè)存在著資金短缺的問題，這些企業(yè)絕大部分認為貸款難的原因是擔保難，為R&D提供貸款擔保更是不可能。信用擔保制度能為中小企業(yè)融資起到了“四兩撥千斤”的作用，一方面解決中小企業(yè)在貸款融資中存在的信用不足的問題，另一方面也有效地降低銀行信貸風險，擔保機構(gòu)作為專業(yè)化的中介機構(gòu)，通過專業(yè)化的管理、市場化的運作和穩(wěn)健的經(jīng)營有效地控制風險，取得收益。發(fā)展信用擔保是幫助民營高科技企業(yè)融資的重要一環(huán)。
三、廣東省擔保業(yè)發(fā)展面臨的主要問題
⒈ 擔保機構(gòu)少，擔保資金缺乏，與擔保需求之間存在較大的資金缺口。
據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計，2002年，國內(nèi)有擔保機構(gòu)848家；兩年后的2004年，變成了3000多家，平均每年翻一番。但其中很多擔保機構(gòu)是在2003年人民銀行《關于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務管理的通知》出臺以后成立的，目的在于房地產(chǎn)銀根收緊以后，繞道獲得銀行貸款。真正從事對制造業(yè)企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)提供擔保的擔保機構(gòu)很少。具體到廣東省，2004年底全省共有專業(yè)擔保機構(gòu)352家，但能夠正常開展業(yè)務的只有101家，數(shù)量少，對企業(yè)的支持度不夠。根據(jù)廣州市信用擔保企業(yè)協(xié)會調(diào)查，目前廣州所有的信用擔保企業(yè)能提供的擔保額度僅有100億元，而目前的擔保資金需求達1000億元，擔保資金缺口很大 [3]。
⒉ 擔保機構(gòu)自身也存在著較大的經(jīng)營風險，在進行擔保時信用缺乏與信用過度并存。
擔保的核心作用在于信用增級，增加貸款方和銀行交易的機會，擔保公司憑借自己的信用，為缺乏信用能力的企業(yè)融得銀行貸款。我省多數(shù)擔保公司自身信用能力不足，執(zhí)行擔保時往往以自己的資產(chǎn)全額質(zhì)押于銀行，提供擔保能力有限，對于這類擔保公司，銀行在貸款時常提出極為苛刻的要求，甚至讓擔保機構(gòu)在銀行存入1∶1的保證金，直至客戶歸還貸款。擔保公司之所以叫信用擔保，核心就在于其自身有專業(yè)能力控制風險，有放大功能。如果是按照1∶1甚至折價來融資，和質(zhì)押、典當沒什么區(qū)別，信用擔保的作用沒有實現(xiàn)。另一方面，有的擔保公司走向另一極端，擔保資金與自有資金的放大倍數(shù)很高（多是有政府背景的擔保公司），有的達到30倍，而根據(jù)國際慣例，擔保公司正常的擔保額為自有資金的5～12，擔保倍數(shù)高加劇了擔保機構(gòu)和銀行的風險。以上說明，我省擔保業(yè)面臨信用缺乏與信用過度并存的情況，這與缺乏規(guī)范是分不開的。
⒊ 擔保品種單一，擔保專業(yè)人才缺乏。
目前我省擔保機構(gòu)提供擔保期限往往很短，大多數(shù)在3個月到半年，最長不超過1年，并且主要是流動資金貸款，設備、技術(shù)改造的長期貸款擔保很少。企業(yè)R&D周期長，沒有相應的中長期貸款擔保。與之相比，國際上對中小企業(yè)貸款的擔保期限較長，一般在2年以上，美國達到17年，擔保品種也十分豐富，包括創(chuàng)業(yè)貸款、R&D貸款、設備貸款和技術(shù)改造貸款等。與此同時，我國擔保業(yè)專業(yè)人才缺乏，在近幾年擔保機構(gòu)大幅度擴張的情形下，使得這一矛盾更為突出，人才缺乏也是擔保機構(gòu)不能經(jīng)營多種擔保品種的原因之一。
⒋ 政策性擔保與商業(yè)性擔保不分，缺乏對擔保業(yè)的監(jiān)管。
1990年代初，由于國家行政機構(gòu)不能再為企業(yè)經(jīng)營活動提供擔保，相繼成立了一批專業(yè)擔保機構(gòu)，誕生了一個新行業(yè)。政府出資成立的擔保機構(gòu)到底是貫徹政策、還是盈利？在這個問題上一直界限不明，因此這類擔保公司都在不自覺地執(zhí)行政策意圖，關鍵時刻卻去追逐商業(yè)利益。地方成立的小型擔保機構(gòu)，由于是依靠政策產(chǎn)生，從人員素質(zhì)、管理能力到專業(yè)水平都有缺陷，很難按照正常的市場主體方式來生存。政府讓給誰擔保就給誰擔保，讓擔保多少就擔保多少，沒有分散風險的意識和控制風險的手段，出了問題、貸款無法歸還時，也是政府讓還就還，不讓還就算了。哪里有什么信用可言？國內(nèi)的擔保業(yè)監(jiān)管機構(gòu)最早歸中國人民銀行管理，1998年政府機構(gòu)改革，該職能從人行分離，1999年明確由財政部金融司監(jiān)管，有關部門配合。后來因為涉及住房置業(yè)和中小企業(yè)貸款，建設部、原經(jīng)貿(mào)委也通過一系列政策條文的，推動了地方擔保機構(gòu)的成立。這在事實上形成了擔保業(yè)多頭監(jiān)管的局面，多頭監(jiān)管最后是誰都沒有明確責任，各自為政，沒有人對擔保業(yè)的整體發(fā)展進行規(guī)劃設計，全行業(yè)缺乏明確的準則和規(guī)范，管理松散。
四、發(fā)展擔保業(yè)，促進廣東省高新技術(shù)企業(yè)R&D投入的政策建議
擔保與貼息、免稅、撥款、投資等其它政策性資金支持方式相比，擔保具有“放大”和“杠桿”功能，因而能以較少的投入滿足更多的需求，大力發(fā)展對高新技術(shù)企業(yè)融資支持的擔保機構(gòu)，對促進廣東高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展和增加R&D投入有重要的推動作用。
⒈ 構(gòu)建政策性擔保機構(gòu)為主體，商業(yè)、互助擔保機構(gòu)和風險投資機構(gòu)為補充的高新技術(shù)R&D貸款擔保體系。
我省高新技術(shù)企業(yè)R&D融資擔保要求與目前我省擔保機構(gòu)所能提供的擔保服務之間存在著較大的缺口。在擔保機構(gòu)少，能提供的擔保資金少的情況下，為高新技術(shù)企業(yè)R&D提供融資擔保更加困難。我國從事?lián)I(yè)務的主要有商業(yè)擔保機構(gòu)、政策擔保機構(gòu)、互助擔保機構(gòu)和風險投資機構(gòu)。商業(yè)性擔保機構(gòu)、企業(yè)間的互助擔保機構(gòu)和風險投資機構(gòu)發(fā)展尚在起步階段，不是因為逐利性不愿為R&D提供貸款擔保，就是因為尚未發(fā)展起來難以提供這樣類似的信用擔保，政策擔保機構(gòu)的資金來自政府財政資金，不以盈利為目的，應成為對高新技術(shù)企業(yè)R&D融資擔保的主力。我省深圳市在這方面做得不錯，深圳市政府出資成立的深圳市高新技術(shù)投資擔保公司以扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，加速科技、經(jīng)濟一體化為目的，以深圳市的高新技術(shù)企業(yè)和項目，技術(shù)先進型企業(yè)；列入國家、省、市新技術(shù)、新產(chǎn)品開發(fā)推廣計劃項目；重點科技開發(fā)項目和技改項目；其它符合深圳市高新技術(shù)產(chǎn)品目錄的投資、開發(fā)和生產(chǎn)項目為主要服務對象，提供包括融資擔保等一系列的專業(yè)化服務。截止2003年底，共為全市400多家高新技術(shù)企業(yè)的1500多個高新技術(shù)項目提供了貸款擔保服務，累計提供貸款擔保資金56.8億元人民幣。扶持了華為公司、中興通訊、金蝶軟件、科興生物、比亞迪電池等一大批高新技術(shù)企業(yè)的成長壯大，產(chǎn)生了巨大的社會效益和經(jīng)濟效益，成為連通科技與資本的“金橋”。我省應成立類似于深圳“高新投”這樣的全省性的擔保機構(gòu)，總部設在廣州，在全省各地主要城市設立分支機構(gòu)，支持高新技術(shù)企業(yè)，尤其支持其發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權(quán)的R&D項目，同時鼓勵有條件的地市成立類似的政策性擔保機構(gòu)，走出一條政府資金支持，以扶持有前途的高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展，科學管理，有效控制經(jīng)營風險的政策性擔保機構(gòu)的道路。這對促進我省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化和升級有重要的促進作用。
此外，應積極鼓勵商業(yè)性擔保機構(gòu)、風險投資機構(gòu)為R&D提供貸款擔保支持，鼓勵企業(yè)間的互助擔保機構(gòu)的發(fā)展。多種資金介入有助于解決目前擔保資金不足的問題。政府應出臺適當?shù)恼撸鐚&D擔保項目給予一定的財政補貼、免稅或稅收優(yōu)惠、再擔保等，鼓勵這些擔保機構(gòu)提供R&D貸款擔保。同時建立行業(yè)協(xié)會，通過政府監(jiān)管、行業(yè)自律，減少商業(yè)性擔保機構(gòu)的“尋租”行為，降低高科技中小企業(yè)R&D貸款的融資成本。
⒉ 制定政策鼓勵擔保業(yè)的發(fā)展，同時加強對擔保業(yè)的監(jiān)管。
廣州市正在建立區(qū)域性金融中心，擔保業(yè)作為金融的重要一環(huán)，政府應充分認識到其存在的重要性，應制定相關的政策吸引民間資金、外資進入，鼓勵擔保業(yè)的發(fā)展，同時，由于擔保屬于高風險的金融行業(yè)，尤其在我國資本市場功能不完善，信用體系不健全的情況下，政府應加強對擔保業(yè)引導和監(jiān)管。政府在向誰提供擔保等方面不應介入，應走市場化的道路，但應通過稅收政策等經(jīng)濟和法律手段引導擔保業(yè)的發(fā)展，特別是通過制定相關的法律條文，既保護擔保行業(yè)發(fā)展的合法空間，又監(jiān)管擔保行業(yè)的自律行為。同時，應解決對擔保行業(yè)的多頭監(jiān)管問題，嚴格區(qū)分政策性擔保和商業(yè)擔保，加強監(jiān)管防止隱含的金融風險。
⒊ 提高我省擔保業(yè)的執(zhí)業(yè)素質(zhì)。
如前所述，目前我省擔保業(yè)存在著自身能力不足的問題，擔保機構(gòu)提供的擔保品種單一，從業(yè)人員缺乏，尤其是專業(yè)人才缺乏，這與我國擔保業(yè)發(fā)展剛起步有關。擔保機構(gòu)發(fā)展的當務之急是引進人才，加強內(nèi)部風險管理，拓寬擔保品種。政策性擔保機構(gòu)、商業(yè)性擔保機構(gòu)和互擔保機構(gòu)都應把風險控制落到實處，擔保機構(gòu)風險控制水平提高了，擔保的品種也會豐富，越來越多的擔保資金會介入到R&D資金提供擔保上來。政府在引進人才、培養(yǎng)人才方面應做一些工作，廣東省政府應注意到擔保業(yè)的人才需求，要求省內(nèi)高校培養(yǎng)急需的人才。
⒋ 應建立統(tǒng)一、科學、嚴格的企業(yè)評級體系。
由于高科技中小企業(yè)中確實存在著魚目混珠的問題，一些企業(yè)存在信用危機，為了擔保行業(yè)的健康發(fā)展，減少擔保機構(gòu)或擔保企業(yè)的信息不對稱，省政府應著手組織企業(yè)的資信檔案信息化建設，建立統(tǒng)一、科學、嚴格的企業(yè)評級體系，區(qū)分信用等級不同的各類企業(yè)，銀行、稅務、會計等產(chǎn)生的企業(yè)資信信息全社會共享。這樣，業(yè)績優(yōu)異的高科技中小企業(yè)容易識別，成為銀行和擔保機構(gòu)的優(yōu)質(zhì)客戶。對業(yè)績優(yōu)異的高科技中小企業(yè)在科學評估的基礎上建立信任機制，解決R&D投資中的資金不足，后續(xù)無力等現(xiàn)狀。企業(yè)評級體系應包括：信用評級；業(yè)績評級；財務報告制度等。讓那些質(zhì)量差、信譽低下、甚至打著高科技幌子、專門進行騙貸的企業(yè)在這套制度下無處藏身。
參考文獻：
