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一、大企業(yè)紛紛爭當小企業(yè)，以追求少繳稅多補貼
通過搜索企業(yè)信息發(fā)現，大眾所熟悉的品牌“老干媽”其企業(yè)性質為小微企業(yè)（見圖1）。繼續(xù)查詢發(fā)現，中國煙草、萬達集團、滴滴等大企業(yè)也都可以查到作為“小微企業(yè)”的部分。不得不佩服大企業(yè)的稅收籌劃，萬達集團的資產和營收都超過了千億規(guī)模，但仍能夠根據不同行業(yè)對小微企業(yè)的標準進行拆分，從而享受小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策（見圖2、圖3）。
二、小微企業(yè)稅收優(yōu)惠與政府補貼總結
（一）增值稅
納稅期間在2021年4月1日至2022年12月31日間，對月銷售額小于等于15萬元的增值稅小規(guī)模納稅人，以及以季度為1個納稅期的增值稅小規(guī)模納稅人，季度銷售額小于等于45萬元的免征增值稅；另外對于小規(guī)模納稅人月銷售額雖然超過15萬元的，但扣除本期發(fā)生的銷售不動產的銷售額后小于等于15萬元，對其銷售貨物或無形資產、提供勞務和服務取得的銷售額免征增值稅（余亞麗，2021）。納稅期間在2021年4月1日至2021年12月31日，小規(guī)模納稅人適用3%征收率的，月銷售額小于等于15萬元（季度銷售額小于等于45萬元）的，可以選擇減按1%繳納增值稅。
（二）企業(yè)所得稅
納稅期間在2021年1月1日－2022年12月31日間，在《財政部稅務總局關于實施小微企業(yè)普惠性稅收減免政策的通知》（財稅〔2019〕13號）第二條規(guī)定的優(yōu)惠政策基礎上，再減半征收企業(yè)所得稅（樊其國，2020）。原小微企業(yè)所得稅政策如圖4所示。新的小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策為，對小型微利企業(yè)年應納稅所得額小于等于100萬元的部分，在現行優(yōu)惠政策基礎上，再減半征收所得稅，小微企業(yè)的所得稅負將低至2.5%，這對小微企業(yè)又是一項重大利好。從2021年1月1日起，企業(yè)研發(fā)費用加計扣除繼續(xù)執(zhí)行75%的優(yōu)惠政策，同時提高制造業(yè)企業(yè)加計扣除比例到100%。也就是說企業(yè)每投入100萬元研發(fā)費用，就可以除200萬元的應納稅所得額。允許企業(yè)自主選擇按半年享受加計扣除，讓企業(yè)盡早受惠，可將上半年的研發(fā)費用改為在當年10月份預繳時扣除，原有政策是由次年所得稅匯算清繳時扣除。
（三）其他稅費和殘保金
財產和行為稅。根據《關于實施小微企業(yè)普惠性稅收減免政策的通知》（財稅（2019）13號）的規(guī)定，各省或自治區(qū)、直轄市級人民政府根據本地區(qū)實際情況，對增值稅小規(guī)模納稅人可以在50%的稅額額度內對資源稅、房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅（不含證券交易印花稅）、耕地占用稅、城市維護建設稅以及省級教育費附加和地方教育費附加進行減征。印花稅。2018年1月1日至2023年12月31日間，對金融機構與小型或微型企業(yè)簽訂的借款合同免征印花稅。殘保優(yōu)惠。納稅期間在2020年1月1日至2022年12月31日間，在職職工總數小于等于30人的，免征殘疾人保障金；安排殘疾人就業(yè)比例大于等于1%的，按應繳納費額50%征收；安排殘疾人就業(yè)比例小于1%的，按應繳納費額90%征收。
三、各地對小微企業(yè)的政策扶持舉例
（一）北京市完善融資擔保支持政策，優(yōu)化小微企業(yè)發(fā)展環(huán)境
放寬條件，將原試點代償補償政策的支持范圍由500萬元以內的小微企業(yè)貸款擔保，擴大到1000萬元以下融資性擔保業(yè)務。有效分散經營性風險，對再擔保機構的政策性再擔保企業(yè)業(yè)務提供再補償。實時監(jiān)控代償補償資金使用情況，及時啟動資金補充程序。
（二）山東省增加政府采購份額，優(yōu)化營商環(huán)境
截取對小型微型企業(yè)實行份額預留和價格扣除政策部分，在滿足采購需求的基礎上，采購人向小微企業(yè)預留本部門年度采購預算總額不少于60%的份額。切實推進政府采購合同融資，金額超過一億一千萬元。搭建“財金通”平臺，合作銀行按照單筆授信金額不超過政府采購合同總金額的90%，為政府采購業(yè)務中的中標企業(yè)提供純信用貸款，已落地首筆金額100萬元貸款，銀行利率低至4.85%。縮短合同簽訂時間，將采購人與供應商簽訂合同時間壓縮為中標通知書發(fā)出之日10個工作日內；加快資金支付進度，對滿足合同約定的支付條件的，支付時間壓縮至5個工作日；取消政府采購投標保證金，為企業(yè)減輕經營壓力。
四、小微企業(yè)判定標準
我國對小型微利企業(yè)的判定，應同時滿足以下條件：第一，資產小于等于5000萬元，從業(yè)人數小于等于300人。從業(yè)人數是指與企業(yè)建立勞動關系的職工人數，以及企業(yè)接受的勞務派遣用工人數。應按企業(yè)的全年季度平均值確定從業(yè)人數和資產總額指標。第二，應納稅所得額小于等于300萬元。《企業(yè)所得稅法》第五條規(guī)定，應納稅所得額是指扣除不征稅收入以及免稅收入、各項扣除、允許彌補的以前年度虧損后的企業(yè)該年度收入總額余額。第三，非限制或禁止行業(yè)。國家限制和禁止行業(yè)可參照《產業(yè)結構調整指導目錄（2011年本）（2013年修訂）》規(guī)定的限制類和淘汰類，和《外商投資產業(yè)指導目錄（2017年修訂）》中規(guī)定的限制外商投資產業(yè)目錄、禁止外商投資產業(yè)目錄列舉的產業(yè)加以判斷。
五、如何利用小型微利企業(yè)身份進行稅收籌劃
（一）合理合法進行賬務處理
入賬憑據合法有效。入賬憑據合法有效是企業(yè)進行賬務處理的前提條件。由于小型微型企業(yè)業(yè)務人員的財務知識普遍匱乏，加之會面臨“不開票或少開票交易金額會下降”的利益誘惑，而忽視了相關合法憑據的取得。財務人員有義務對企業(yè)各級人員進行涉稅知識的培訓，講明票據合法的重要性，使企業(yè)領導層加強重視，以避免因為票據不合格導致偷漏稅風險（楊爍丹、郭松克，2020）。遵守《小企業(yè)會計準則》，財務人員離職應做好交接。小微企業(yè)會計核算要嚴格按照《小企業(yè)會計準則》要求進行，只有會計核算規(guī)范，才可以實現查賬征收。查賬征收可以根據企業(yè)的盈虧水平合理申報納稅，而一旦被稅務機關采取“核定征收”的征管方式，那么無論企業(yè)是否盈利，均需要按照核定金額納稅。小型微型企業(yè)人員相對流動較大，財務人員也不例外，在財務人員辦理離職手續(xù)時，一定確認其工作是否交接完成，從而避免因為人員離職、業(yè)務交接不及時等因素給企業(yè)財務核算以及納稅申報帶來不必要的影響。及時學習國家稅收法規(guī)，對財務人員稅收優(yōu)惠政策節(jié)稅給予獎勵。小微企業(yè)財務人員在會計繼續(xù)教育的基礎上，還要及時進行稅收法規(guī)知識的學習。對此可以將財政部、國家稅務總局、各省、區(qū)、市人民政府以及各地方稅務網站的網址收藏，也可以關注各地方人民政府、稅務機關微信公眾號，及時了解最新稅收優(yōu)惠政策。近年來，國家大力扶持小型微型企業(yè)發(fā)展，現階段給予小微企業(yè)最大的稅收優(yōu)惠，小微企業(yè)財務人員一定注意稅收優(yōu)惠起止時間，合理合法節(jié)稅、避稅。小微企業(yè)要從自身做起，重視企業(yè)的正規(guī)經營，重視國家稅收政策法規(guī)的使用，對財務人員提供的稅費優(yōu)惠政策組織研討。因會計人員的建議和賬務核算確實為企業(yè)帶來了經濟利益增長的，應該給予相應獎勵，這有利于激勵企業(yè)財務人員學習和思考，形成利益共同體。充分利用行業(yè)稅收優(yōu)惠政策。除了對小微企業(yè)整體稅收優(yōu)惠，還應該把握好個別行業(yè)小微企業(yè)優(yōu)惠政策的傾斜。分行業(yè)的小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策也有很多，免征增值稅的有：“對從事技術轉讓、技術開發(fā)業(yè)務的企業(yè)，以及與技術轉讓、技術開發(fā)相關的技術咨詢、技術服務業(yè)務的小微企業(yè)收入免征，對于提供國際運輸勞務的小微企業(yè)收入免征。”減征增值稅的是：“對于從事農、林、牧、漁業(yè)項目實現的收入減征企業(yè)所得稅。”從以上減免稅政策可以看出，國家對節(jié)能服務和國際運輸勞務業(yè)務的扶持與支持力度較大。
（二）掌握小微企業(yè)劃定標準，控制調節(jié)企業(yè)規(guī)模
一、殘疾人康復事業(yè)資金現狀
殘疾人“人人享有康復服務”目標已經納入了社會發(fā)展規(guī)劃，列入各級政府及相關部門工作考核目標。聾兒語訓康復、弱智兒童康復、白內障復明手術、殘疾人助視助聽及普及型假肢矯形器具適配等醫(yī)療康復項目也已納入基本醫(yī)療保障范圍，并逐步擴大保障范圍，提高保障水平，確保到2015年，殘疾人康復服務覆蓋率達到95%以上。2012年江蘇省政府就投入專項資金8000多萬元，免費為5199名貧困家庭殘疾兒童進入康復機構培訓；完成253244例白內障患者復明手術。大力推進以助視、助行、助聽和精神病人免費給藥的“三助一給”康復救助工程，每年向10萬多名生活不能自理殘疾人發(fā)放康復護理補貼；免費發(fā)放輔助器具17萬余件；為10萬戶家庭進行無障礙改造，共投入3800萬元，取得了良好的社會效益。鎮(zhèn)江市作為一個戶籍人口271萬，全國第二次抽樣調查有各類殘疾人18萬人的地級市，僅2013年市政府三項助殘康復民生實事就投入資金9470萬元。一是興建公辦殘疾人康復托養(yǎng)中心，一期工程資金9100萬元；二是推進輔助器具進家庭和無障礙改造投入180萬元；三是強勢推進貧困殘疾人助明、助聽、助行、精神病人免費服藥為內容的“三助一給”品牌。
從以上數據分析，殘疾人康復事業(yè)資金呈現以下特點：
（一）事業(yè)經費隨著政府和社會日益重視，隨著經濟社會發(fā)展，分享成果的面越來越大，支出增加。對殘疾人群扶持幫助范圍逐步擴大，救助標準逐步提高，有些地區(qū)實現城鄉(xiāng)一體化。民生工作的人性化、精細化，要求項目逐步拓展。
（二）以財政安排為主的多元化資金投入。一是中央、省、市三級財政撥款及項目經費。二是地稅部門代征的殘保金、財政專戶儲存。三是衛(wèi)生、人社、民政部門的政策性優(yōu)惠扶持。四是慈善總會等社會捐贈。這一具有相當規(guī)模的事業(yè)資金必須通過嚴密的管理，讓它使用得更科學、合理，充分發(fā)揮其效益。殘疾人康復中心作為具體承辦實施職能單位，發(fā)揮著重要陣地與載體作用，加強內部財務管理又尤為關鍵。
二、財務管理的重要意義
財務管理是財政預算管理的延伸，是優(yōu)化財政資源配置、確保預算平衡、促進殘疾人事業(yè)健康發(fā)展的關鍵。
（一）項目預算資金編制與支出要體現公共財政的性質和發(fā)展要求，要規(guī)定供給范圍，確保合法支出。加大建設性支出比重，集中財力解決改革、發(fā)展和穩(wěn)定中得主要問題，保障殘疾人康復事業(yè)發(fā)展需求。
（二）管理和核算國家撥入的財政資金，這類資金是財政監(jiān)督的重點，是建立在人道廉潔旗幟下得公信力的凝聚，使用的正確與否是社會評價財政監(jiān)督和管理好壞的重要方面。必須公開、公平，執(zhí)行政策、嚴格監(jiān)管，始終將其置于上級和社會的監(jiān)督之中。
（三）加強預算資金管理，不僅是經濟問題而且是政治問題。應以高度的政治責任感，統(tǒng)一認識，通力合作，作為整頓財經時序和反腐敗斗爭的一項重點來抓，確保預算資金的立項、征收、使用和管理走上規(guī)范化軌道。
三、財務管理存在的問題
（一）部門預算涵蓋有限、追加項目較多、彈性大，部門預算以組織體系細化影響預算實施效果。預算控制是核心環(huán)節(jié)未涵蓋全部財務收支、執(zhí)行結果是超預算，使權威性和約束力受損；部門預算追加項目仍很多。
（二）固定資產管理不嚴。第一，賬面數與實存數不符，出現資產流失。第二，賬面數與實存數相符，實物也以特定形式存在，但賬面金額與實際金額之間相差很大。
（三）資金計劃性不強，時有挪用項目經費現象。
（四）相關財務制度和會計制度規(guī)范不健全。第一，財務管理理念落后，未能正確處理好資金開源與節(jié)流、服務于管理的辯證關系，表現為：缺乏面向市場的觀點、缺乏風險防范觀點、缺乏依法理財觀點。第二，基礎工作較為薄弱。
四、加強財務管理的對策
（一）提高單位領導的法律意識、財務管理與監(jiān)督意識，重視并加強對財務工作的領導。所有財務人員都必須自覺學習并遵守中華人民共和國《預算法》、《會計法》、事業(yè)單位《會計準則》和《會計制度》，堅持四個原則：①保持現有的制度框架；②體現財政改革成果；③堅持其公益性質；④突出科學化、精細化的管理要求。樹立起經濟效益觀念，在資金的運營上講究投入產出比，充分利用有限的資金，實現效益最大化。
（二）提高會計人員的綜合素質和能力，政治上要忠誠可靠，依法辦事對黨和人民負責，有服務公益、公眾之心。必須不斷從素質教育中提高自身水平和業(yè)務工作能力，嚴格持證上崗，加強責任考核。利用績效考評制度對財務人員的工作的質量進行考核，并以此對其進行獎懲，推動財務人員素質的提高，從而加強單位會計基礎工作。嚴肅預算編制、申報審批程序，按規(guī)定項目、金額辦事，增強計劃性，建立預決算執(zhí)行和審計機制。
（三）強化預算管理，加大預算約束力度。預算管理應堅持預算編制、執(zhí)行、評價并重的原則，徹底改變“只重預算執(zhí)行，忽視編制和評價工作”的預算管理方式，科學、合理地編制部門預算。進一步細化預算收支項目，落實政府收支分類改革措施，切實保證預算與實際相符。同時，要建立健全科學評價體系，廣泛采用最低成本法、成本―效益分析法等方法進行評價分析，為管理決策提供科學依據。
（四）建立合理的財務制度和業(yè)務流程，強化管理和監(jiān)督。堅持不相容崗位相互分離、相互制約的要求。崗位輪換、授權審批、報審手續(xù)、重大項目及經費集體決策審批，建立責任追究、定期核對賬戶、盤點現金、清查資產與票據等，避免出現系統(tǒng)漏洞，杜絕營私舞弊，創(chuàng)新管理模式，強化預算部門的管理改革。
（五）寓服務于監(jiān)管之中，更加注重監(jiān)管內涵。堅持監(jiān)管與服務相結合，不斷提升監(jiān)管內涵和服務的質量。一是組成專家咨詢團隊，協助提供資金項目的全程專業(yè)指導，解決項目申報到實施過程中涉及的疑難問題；二是提供延伸服務，發(fā)揮項目平臺輻射效應。三是加強項目申報環(huán)節(jié)審查，完善審查內容，規(guī)范審查程序，嚴把項目準入關。
（六）加強政府采購支出及對固定資產的管理。財、物責任到部門、到人，這是一個動態(tài)的管理流程，需針對單位發(fā)展的特點和環(huán)境，制定相關的制度和方法手段，定期對固定資產及使用效率和效果監(jiān)督評價，提高內部控制制度的有效性。確保單位會計核算及固定資產的真實性和完整性，提高會計信息質量。
（七）完善內部的監(jiān)督機制，使得財務監(jiān)督工作落到實處。使得財務監(jiān)督內容具體化，并建立起量化的財務監(jiān)督模式，使財務指標具有較強的可操作性。同時應善于運用法律進行財務監(jiān)督，做到認真執(zhí)法，嚴格執(zhí)法。維護社會主義市場經濟秩序，規(guī)范會計行為，控制財務風險，防止經濟犯罪。
（八）注重內部控制與財務檢查、績效審計評價并重。主動接受財政和社會的監(jiān)督，彌補內部監(jiān)督的不足。要加大監(jiān)督檢查力度，將定期檢查和專項檢查相結合，對各種專項資金要建立跟蹤反饋制度，加強監(jiān)督，掌握資金流向，核查資金支出的合法性、合理性，對其使用效率進行考核，管好、用好資金，防止預算資金違規(guī)使用等現象。
五、結束語
殘疾人康復事業(yè)經費使用過程中，實行積極地財務管理和監(jiān)督，加強動態(tài)監(jiān)測和跟蹤問效，及時發(fā)現和解決管理使用中的出現的問題。開展專項經費審計和績效評估，進一步完善資金監(jiān)管制度，提高其使用效率和管理水平，為殘疾人康復事業(yè)的發(fā)展提供服務保障。
參考文獻
[1] 季愷.新時期加強事業(yè)單位財務管理的思路[J].現代經濟信息，2010（10）.
1.切實保障城鄉(xiāng)最低生活對象的基本生活。
一是加大宣傳力度，印發(fā)新版《*市最低生活保障實施辦法》宣傳手冊12000本；二是強化動態(tài)管理。20*年，我市新增低保戶716戶1455人，注銷428戶796人，現有低保對象8003戶14391人，年支出低保金1524.21萬元；三是落實低保補差政策。全年調整2389戶，共4636人，現城鎮(zhèn)低保對象月人均補差139.39元，農村為月人均補差90.39元，分別比去年同期提高了36元和11元；四是及時做好調標工作。根據我市城鄉(xiāng)低保標準增長機制，20*年1月起我市城鎮(zhèn)低保標準從原來每月270元調整為每月300元，農村從170元調整為180元。五是發(fā)放物價補貼。今年7、8月和12月份，我局先后三次向全市低保對象（含城鎮(zhèn)“三無”人員和農村五保對象）發(fā)放一次性肉類等主要副食品價格上漲補貼，三批合計268.8萬元，城鎮(zhèn)低保對象人均補助300元，農村低保對象人均補助180元，受益人口達4.2萬人次，在一定程度上緩解了物價上漲給城鄉(xiāng)低收入居民帶來的生活壓力。
2.大力推進“三無”和“五保”對象集中供養(yǎng)工作。
目前，我市共有農村五保對象973人，集中供養(yǎng)965人，集中供養(yǎng)率達到99.18%；城鎮(zhèn)“三無”人員246人，集中供養(yǎng)246人，集中供養(yǎng)率為100%。全年共支出集中供養(yǎng)經費343.83萬元，撥出專項福利彩票資金44萬元修建寧益鄉(xiāng)、平陽坑鎮(zhèn)、飛云鎮(zhèn)林垟、林溪鄉(xiāng)和順泰鄉(xiāng)等5所敬老院，進一步改善五保老人居住環(huán)境。另外，按人均300元的標準，向集中供養(yǎng)的農村五保和城鎮(zhèn)“三無”人員發(fā)放醫(yī)療門診包干補助經費40.1萬元，解決供養(yǎng)對象的基本醫(yī)療問題。
3.進一步完善社會醫(yī)療救助工作。
通過不斷健全和完善，特別是今年的新的醫(yī)療救助辦法出臺后，我市醫(yī)療救助工作漸入軌道，社會效益明顯。20*年，共醫(yī)療救助560人，救助金額680.89萬元，人均救助金額達到1.22萬元；資助低保、五保“三無”、重點優(yōu)撫、“三老”等對象1.6萬余人參加新型農村合作醫(yī)療保險經費72.76萬元。
4.著力解決農村困難群眾的住房困難。
為解決我市農村困難群眾住房問題，今年共投入195萬元，新建住房115戶、修建住房185戶（其中殘疾人危房改造新建15戶，修建35戶）。
5.加強城市流浪乞討人員和殘疾兒童的救助管理工作。今年上半年以來，共計有194人求助，191人得到救助，其中18歲以下未成年人18人，殘疾人7人，共護送回家5人，上半年度共支出救助經費10.3萬元。市社會福利院安排9名殘疾兒童到杭州接受實施“明天計劃”康復手術。
另外，全年共支出臨時困難補助60萬元，發(fā)放春節(jié)期間慰問款500萬元，計有1.3萬戶、1.7萬人得到了救助和慰問。
二、以人為本，備災救災工作得到新突破
1、修訂預案，加強災害快速應急反應能力。
重新修訂了《*市民政局自然災害救助應急預案》，進一步明確工作職責，規(guī)范和細化應急反應工作流程，提高應對災害的反應速度。同時，我局及時充實各類救災物資儲備，加強救災裝備建設，保證災情及時報送，確保救災物資能在第一時間送到災民手中。
2、加快避災場所建設，確保人民群眾人身安全。
根據市委市府的統(tǒng)一要求，為確保人民群眾人身安全，今年共投入資金201萬元，嚴格按抗災防災要求新建、改建避災場所40個，總建設面積2.5萬平方米，可容納轉移安置6000余人。
3、開通“快速通道”，加快救災款發(fā)放速度。
為切實加強作風建設，服務群眾，經與財政部門協調，市會計核算中心對救災救濟款下撥開通專門“快速通道”，增強救災救濟款發(fā)放的時效性，使原來救災款發(fā)到災民手中需要一個多月轉變?yōu)楝F在7天以內辦結，大大提高了救災款使用的效能，解決了災民的切身困難，切實發(fā)揮救災救濟款“救命錢”的作用。在今年的救災款撥付中，“快速通道”發(fā)揮了積極作用，此舉得到了省、溫州市有關領導的肯定。
4、及時下撥救災救濟款，切實安排好災民生活。
今年我市發(fā)放春夏荒救濟款30萬元，救濟3128人；下撥救災救濟款4批3*萬元，救濟災民2.3萬人次；因災倒房恢復重建53戶133間，發(fā)放冬令救災棉被1000條。
另外，由市財政出資64.9萬元為全市1.4萬名低保對象統(tǒng)一購買農村政策性住房保險。目前，農村政策性住房保險裁定工作已開始實施。
三、加強指導，基層民主政治建設得到新提升
1.以解決辦公用房為重點，積極推進城市社區(qū)建設。
一是爭取領導重視，由分管副市長親自帶隊，對全市24個社區(qū)用房情況進行全面、深入的調查和了解，認真聽取了各方意見。二是在調研的基礎上，提出了社區(qū)辦公用房問題的解決辦法：即全面規(guī)劃，分步實施，重點突破，購、調、租、建并用。具體安排是6個已有部分用房的社區(qū)暫緩解決，6個社區(qū)續(xù)借業(yè)主用房，2個社區(qū)租用單位公房，4個社區(qū)購置商品用房、1個社區(qū)待并規(guī)劃用房。在蔣珍明市長的親自過問和協調下，我市城區(qū)的社區(qū)辦公用房問題得到了較好解決。三是委托規(guī)劃部門率先對安陽街道進行社區(qū)規(guī)劃編制。目前24個社區(qū)的換屆選舉工作正在有條不紊地進行中，年內完成選舉工作。
2.深化村務公開和民主管理，推進農村基層民主建設。
由于人動和工作需要，今年市委、市政府及時調整充實了村務公開和民主管理工作領導小組。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也相應調整充實了工作領導小組，落實好專職人員和必要的工作經費，有效發(fā)揮農村工作指導員的重要作用，合力推進村務公開和民主管理工作。今年以來，我市遵照浙委辦發(fā)〔2005〕38號文件規(guī)定，深入組織廣泛開展“村務公開和民主管理規(guī)范化建設和示范單位創(chuàng)建”活動，將去年被評為浙江省村務公開民主管理規(guī)范化建設示范單位的我市2鎮(zhèn)5村作為典型示范，逐步向全市推廣。到目前為止，全市已有699個村達到規(guī)范化建設標準，占全市總村數的75%，“三個三”工作目標得到進一步落實和深化。同時，配合“五五”普法辦搞好試點工作，承擔基層民主建設的講課任務，并編制了兩本培訓教材（《*市村級民主決策培訓資料匯編》和《*市村務公開培訓資料匯編》）下發(fā)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。同時積極進行農村社區(qū)試點工作和村級換屆選舉準備工作。
3.關注“三老”問題，做好老區(qū)建設工作。
一是做好“三老”人員的春節(jié)慰問工作，發(fā)放全市“三老”人員春節(jié)慰問費每人500元，共68.95萬元。二是組織人員對全市“三老”人員生活現狀進行抽樣調查，精心撰寫了《*市農村“三老”人員生活現狀調研報告》。三是接待來訪“三老”人員175人次，發(fā)放“三老”人員困難補助112人次5.63萬元，發(fā)放“三老”人員埋葬費補助40人2.05萬元。另外，審核批準了我市平陽坑鎮(zhèn)龍?zhí)洞濉埡?zhèn)龍二村的搬遷方案，并落實了移民安置點。同時還對符合條件要求下山搬遷的趙山渡庫區(qū)400戶移民有關情況進行了勘查，并將搬遷方案報請市政府批準，積極協助相關單位解決庫區(qū)移民遺留問題。
4.規(guī)范運行，加強民間組織管理工作。
按照堅持培育發(fā)展與管理監(jiān)督并重的方針，今年民間組織管理工作重點是抓好行業(yè)協會與行政機關脫鉤工作，這項工作是省政府今年工作重點之一。在市委、市府領導的重視下，成立了由市委辦等11個單位為成員的領導小組，通過調查摸底，我市33家行業(yè)協會有14家需要與行政機關脫鉤，經過努力，脫鉤工作已于9月份全部完成，19名（20人次）黨政領導辭去了所在協會擔任的職務，6個合署辦公的協會也與主管單位脫鉤。今年參加年檢的有143個社會團體和397個民辦非企業(yè)單位，經審核，年檢合格的社會團體有136個、民辦非企業(yè)單位363個，限期整改社會團體5個、民辦非企業(yè)單位31個；注銷社會團體2個、民辦非企業(yè)單位3個。今年，共培育新登記社會團體8家（其中行業(yè)性社團4個，學術性社團2個，聯合性社團2個），社團分支機構4家，變更社團登記13家，新注冊登記民辦非企業(yè)單位21家（其中教育類13個，科技類1個，勞動類3個，文化類1個，民政類1個，中介服務類2個），辦理變更登記4家。全市民間組織總數達601家，其中社會團體157家，民辦非企業(yè)單位444家。
四、軍地互動，雙擁優(yōu)撫安置工作取得新佳績
1.掀起擁軍愛民熱潮。在今年清明期間，到我市烈士陵園參觀的各界群眾和中小學生達2萬人次，全年參觀、學習、活動達4萬人次。春節(jié)和“八一”期間，各級領導和企事業(yè)單位對駐瑞部隊進行了走訪慰問。今年多種形式的雙擁活動蓬勃開展：為重點優(yōu)撫對象開展義診、召開慶祝建軍80周年老戰(zhàn)士座談會、舉行民營企業(yè)民兵軍事比武暨“雙擁”知識競賽、評選“十佳子弟兵、十佳軍嫂、十佳擁軍模范個人”、“軍民漁水情”文藝送軍營活動等。駐軍部隊也自覺服務地方經濟建設大局，為我市的改革發(fā)展穩(wěn)定作出了新的貢獻。尤其是在臺風抗洪搶險中，部隊積極出動，在保障了我市人民的生命和財產安全方面做出了積極的貢獻。
2.切實保障好優(yōu)撫對象保益。
在今年春節(jié)期間，市四套班子領導率有關部門開展走訪慰問駐瑞部隊活動，全市37個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道分別召開優(yōu)撫對象座談會，同時開展走訪慰問活動。今年全市我市共支出優(yōu)撫對象醫(yī)療補助金10.4511萬元，救助28戶重點優(yōu)撫對象，解決優(yōu)撫對象臨時生活困難6*人次，支出37萬元。對全市1297名“三屬”、復退軍人、傷殘軍人的補助標準按自然增長率機制進行調補，調標幅度每人每月77-413元，共增發(fā)171.4539萬元。全市1*1名農村義務兵的家屬優(yōu)待金得到有效落實，每戶年優(yōu)待金6000元，發(fā)放立功獎勵45人次，發(fā)放獎勵金5.3萬元。今年，我局還著重開展了精神病退伍軍人傷殘等級評定和“參戰(zhàn)”對象評定工作，全市36位患精神病退伍軍人的評殘鑒定已經完成。“參戰(zhàn)”對象評定是我局下半年的重點工作之一，工作量相當大，經多次調查取證、反復核查，初步確認全市有915名對象屬于“參戰(zhàn)”對象，上報確認后農村參戰(zhàn)退役人員將每月獲得補助200元、城鎮(zhèn)無工作單位且生活困難的參戰(zhàn)退役人員每人每月300元。
3.妥善退役士兵安置工作。
今年全市共接收20*年冬季退役士兵475人、轉業(yè)士官6人，其中城鎮(zhèn)退役士兵100人，農村退役士兵375人。根據市政府《關于認真做好20*年冬季士兵安置工作的通知》（瑞政發(fā)[20*]92號）精神，100名城鎮(zhèn)退役士兵的“自謀職業(yè)”貨幣安置任務已于6月底全部完成，共發(fā)放321萬元。6名轉業(yè)士官的擇優(yōu)安置工作也已于11底圓滿完成。
4.做好矛盾排查化解工作。今年4月28日，我市召開全市復員軍人矛盾糾紛排查化解工作會議，傳達上級精神、部署維穩(wěn)工作。今年以來，我局共排查對象1275名，其中在鄉(xiāng)復員軍人667名、企業(yè)殘疾軍人115名、未分配城鎮(zhèn)退役士兵8名、1954年11月至今歷次對外作戰(zhàn)退役人員211人（抗美援越171人，對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)40人）、1983年至今的服過役的下崗職工274人。在排查過程中，我局及時掌握苗頭，做好疏導工作，為今年我市的維穩(wěn)工作做出了貢獻。
五、積極引導，社會福利工作取得新進展。
全市共擁有各類老年福利機構931個，其中國辦福利院1所，市社會福利中心1所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院36所，民辦養(yǎng)老服務機構62所，老年活動室831個，布局合理、分布全面，滿足了城鄉(xiāng)不同層次老年人的服務需求。另有，電腦福利彩票發(fā)行點近100處，“中福在線”1處，總計年銷售額今年可突破億元，為我市籌集福利資金700多萬元，成為我市社會福利資金最重要的來源之一，歷年來為敬老院、群眾住房救助等諸多社會福利事業(yè)提供了資金保障。
1.推進建設和諧的老齡事業(yè)。
一直以來，*市由于老年人口基數大、增長快，特別是隨著家庭小型化的發(fā)展，空巢家庭日趨增多，老年人養(yǎng)老問題越來越成為社會關注的焦點。前年，被溫州市列為養(yǎng)老服務社會化試點城市后，*市委、市政府對此高度重視，成立了以分管民政工作的副書記、副市長為組長，民政、財政、勞保、規(guī)劃、國土、發(fā)改、衛(wèi)生等部門分管領導參與的創(chuàng)建領導小組。我市嚴格按照先試點、后推廣原則，注重發(fā)揮典型示范作用，按照市本級、農村、城區(qū)三類不同類型，精心選擇，將市社區(qū)服務中心、馬嶼鎮(zhèn)、玉海街道作為全市首批試點單位。通過典型引路共同努力，試點工作進展速度快，收獲大，成效顯著，為全市開展養(yǎng)老服務社會化活動奠定了良好基礎。
一是解決熱點難點，養(yǎng)老服務社會化繼續(xù)深化。尤其是我市實現40、50下崗經費共享，24個社區(qū)公益性崗位經費政府買單。二是堅持以人為本，老年基本生活保障逐步改善。主要是大社保局面進一步完善。三是明確工作重點，基層老齡工作不斷加強。開展全市老齡調查研究工作、送溫暖、送光明等慰問助老活動、加強養(yǎng)老服務基礎設施和隊伍建設。四是構筑多種載體，老年文體教育工作快速發(fā)展。老年文化娛樂豐富多彩，舉辦老年文藝匯演等系列活動。老年教育蓬勃發(fā)展，全市老年電大教學點增至149個，在校學員達1.3萬人。老年體育事業(yè)日趨活躍，舉辦20*年全市門球賽、全市乒乓球賽等活動；舉辦了地擲球教練員、裁判員培訓班等培訓班，提高了我市老年體育的水平。
2.積極引導慈善事業(yè)發(fā)展。
一年來，市慈善總會積極開展“慈善一日捐”，在5月份召開的*慈善大會上，社會各界共認捐2232萬元，截止11月底，市慈善總會今年共募得善款2616萬元，累計善款突破億元，今年支出1900多萬元，受益群眾1.2萬人次。今年以來，生活秀有限公司捐資1000萬元建立冠名慈善基金，*鎮(zhèn)成立慈善分會，陶山沙洲創(chuàng)立溫州首個村級慈善基金，使得我市的慈善機構體系進一步得到健全和完善。一年來，市慈善總會開展了“光明行動”、“幫助貧困大學生上大學”、“安居工程”、“清涼之夏”、兒童節(jié)期間開展慰問貧困殘疾兒童等活動。
3.積極扶持社會福利工業(yè)發(fā)展。今年，我市44家民政福利企業(yè)共完成工業(yè)總產值38億元，銷售收入37億元，分別比去年同期增長10%和9.5%。安置殘疾職工1737人，占生產人員總數的37.82%。由于福利企業(yè)面臨全面稅制改革，今年我局加大了監(jiān)管力度，按月對各福利企業(yè)進行資質認定。同時加強服務，協調稅務部門及時給企業(yè)退稅，并積極幫助企業(yè)解決生產發(fā)展中存在的相關問題。
六、規(guī)范管理，社會專項事務工作得到新提高。
1.開展殯葬改革“百日集中大整治”活動，打好破解難題攻堅戰(zhàn)。今年，殯改工作被市委列為8項“百日集中大整治”活動之一。市動員大會后，我局即下發(fā)通告，制作錄音帶、宣傳車進行巡回宣傳，懸掛橫幅標語和播發(fā)、刊發(fā)新聞簡報等方式進行深入的全方位宣傳報道。一年來，全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紛紛開展“青山白化”集中整治行動，據統(tǒng)計，20*年，我市共治理私墳12041座，青山白化治理率達到96.36%。堅持全年開展出大殯聯合執(zhí)法行動，據初步統(tǒng)計，今年已對市區(qū)582例喪戶出殯活動進行全程監(jiān)控，取得了良好的整治效果。群眾殯改滿意率達到75%以上。另外，我局進一步加快生態(tài)墓地布點步伐，目前全市規(guī)劃建造生態(tài)墓地48座，其中已有18處投入使用，已辦理審批手續(xù)未投入使用11處，未辦理審批手續(xù)19處，生態(tài)墓地覆蓋率達85%。今年，市殯儀館加強軟硬件建設，改善基礎服務設施和提高辦公效率，一方面投資30多萬元，新建喪屬休息室和進行辦公樓裝修，對火化爐進行了改造和更新運輸車輛；另一方面投入大量資金建設館內信息化管理網絡系統(tǒng)，提高辦公信息化水平。截止12月6日，市殯儀館共火化遺體5661具，火化率100%，全年減免山區(qū)困難群眾火化費10萬元。
2.規(guī)范管理，打造地名品牌。
一是搞好地名規(guī)范管理工作。今年，我局積極做好地名規(guī)劃上下銜接工作，今年1月份召開地名規(guī)劃意見征求會，對新地名進行論證，4月份完成了《*市區(qū)地名總體規(guī)劃》初稿，同時召開全市地名公開征名評審會，對《*市區(qū)地名規(guī)劃》所定出的38條主次干路和4條橋梁的群眾征名展開評審，加強了我市地名命名的科學性、規(guī)范性。今年，共命名道路名稱5條、住宅區(qū)及建筑物名稱18個，對8個住宅區(qū)和建筑物的不規(guī)范名稱及時糾正，設置路牌11塊，樓門牌3790塊，辦理門牌證4500多個，并做到及時將門牌證資料輸入地名數據庫。至今我局在全市范圍內共規(guī)范命名道路名稱4622條，建筑物名稱140個，制作路牌達7548塊，樓門牌136523塊，爭取市財政補助資金116萬元，全市路牌設置經費為230萬元
從絕對的生存貧困到相對的發(fā)展貧困,“貧困”這一困擾人類社會發(fā)展的難題始終“固執(zhí)”地發(fā)揮著它的威力。世界銀行2000—2001年度報告對貧困進行了明確的界定:“貧困不僅意味著低收入、低消費,而且意味著缺少受教育的機會,營養(yǎng)不良,健康狀況差,沒有發(fā)言權和恐懼”,據此可以確立三個層次的減貧目標,一是要解決貧困人口的生存問題;二是要為貧困人口創(chuàng)造基本的生活、生產條件;三是要培養(yǎng)和增強貧困人口擺脫貧困、獨立發(fā)展的能力。上述目標與政府職能存在交集,所以多數國家的減貧工作是以政府為主導的。不僅如此,各國政府減貧主導力量的核心又都統(tǒng)一指向公共財政,我國長期實行的便是以財政減貧為主的政府主導型減貧模式。其主要原因在于,同其他宏觀減貧手段相比,公共財政的減貧能力最強,可發(fā)揮作用的工具最多,而其他減貧手段均不能夠獨立運用,必須在公共財政的輔助下才能產生效果,所以,減輕和消除貧困是公共財政的職能所在。
一、減貧目標下政府與市場的關系定位及理論依據
研究公共財政減貧,首先應該確定在減貧目標約束下政府與市場之間的關系,判斷減貧是否處于公共財政職能范圍內,在此前提下,還應為公共財政減貧尋求充分的理論依據。
(一)政府與市場的關系定位
貧困主要涉及的是公平問題,但包括價格機制、競爭機制、供求機制在內的市場機制追求的是效率目標,對于各種原因導致的人們創(chuàng)造效率的能力差異并不包容,這必然會造成兩極分化和貧富懸殊。此外,貧困累積到一定程度后會破壞正常的市場運行,降低經濟發(fā)展效率,甚至會引發(fā)社會動蕩、威脅政權穩(wěn)定,致使效率也無從實現。由此可見,無論從公平的角度,還是從效率的角度,都表明減貧的內在應力客觀存在。在減貧問題上,市場解決不好,甚至會產生負面影響,那么政府便肩負著不可推卸的責任。具體來說,政府在短期內可以通過直接的方式,給貧困者以物質上的救濟,滿足其基本生存和生活需要;在長期可以通過間接的方式,為貧困者提供基本的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保障以及相應的政策傾斜,一方面滿足貧困者的基本發(fā)展需要,提高其在市場經濟中創(chuàng)造效率和參與競爭的能力,另一方面增強政府減貧的可持續(xù)性,實現貧困者真正的脫貧。但是,我們還應該看到,因政府資源有限,政府獨立解決貧困問題是有難度的。因此,在減貧方面,首先應充分發(fā)揮政府主導作用,并主要通過公共財政履行減貧職能;其次應引導市場主體和社會成員積極參與,實現政府、市場和社會的協調配合,從而提高減貧的質量和效率。
(二)公共財政減貧的理論依據
發(fā)展經濟學家認為,緩解貧困應從促進經濟增長入手,公共財政減貧的主要任務應該是加大投資以促進資本形成,限制人口增長和提高人口素質,促進農村勞動力轉移,實行政府主導的土地、收入分配、教育等制度改革,發(fā)揮地區(qū)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的帶動效應等。較有代表性的理論包括:羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達爾提出的“循環(huán)積累因果關系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經濟模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。
福利經濟學家則認為,為了緩解貧困,公共財政應以尋求“最大化的社會福利”為目標,并在此基礎上進行資源配置以提高效率,進行收入分配以實現公平,進行集體選擇以增進社會福利。庇古提出了兩個基本命題:國民收入總量越大,社會經濟福利就越大;國民收入分配越是均等化,社會經濟福利也就越大。當然,“國民收入分配均等化”的觀點會使效率受到損失,并不可取,它的意義在于為“公共服務均等化”提供了有益的啟發(fā),而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認為,旨在實現收入分配平等的財政政策是正確的,他強調的收入分配平等并不是完全的平等,而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等,從而提高社會幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認為扶貧的目標不應該是僅僅提高貧困人口的收入,而是要提高他們創(chuàng)造收入的能力,政府應更多地關注人類最基本的生活保障條件,包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎教育和醫(yī)療保健等,為此政府應當實行多種再分配政策,包括對失業(yè)者給予補助,對貧困線下的公民進行救助,提高貧困地區(qū)的教育水平等等,通過這些措施來培養(yǎng)和提高個人的能力并最終解決貧困問題。
上述兩種理論對我國的具體實踐都有較強的指導意義,在經濟發(fā)展的初期和中期,我國公共財政減貧重點依靠經濟發(fā)展來實現,主要方式是加大資本性投資;隨著經濟發(fā)展進入成熟期,公共財政減貧的重點正逐漸轉向教育、衛(wèi)生保健、社會保障等社會服務方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發(fā)展模型。
二、公共財政的減貧職能分析
根據穆斯格雷夫對于財政職能的經典界定并結合我國的具體情況,可以確定我國公共財政應發(fā)揮三項基本職能,即資源配置職能、收入分配職能、經濟穩(wěn)定與發(fā)展職能;根據減貧目標下政府與市場的關系定位及理論依據,可以確定我國公共財政職能應體現減貧取向并具有減貧的職能優(yōu)勢,從而保證減貧目標的實現。
(一)公共財政職能的減貧取向。
資源配置方面。市場資源配置的結果是資源流向效率較高的地區(qū),形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴大的“馬太效應”,這便需要公共財政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財政資源配置職能最主要的體現是提供公共產品和服務,由于公共財政提供如下五類公共產品和服務,使得公共財政資源配置職能具有較強的減貧取向:其一,在貧困地區(qū)推動公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎設施建設;其二,在貧困地區(qū)實施農田建設、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態(tài)和環(huán)境保護;其三,在貧困地區(qū)發(fā)展科技、教育、文化事業(yè),包括建設中小學校普及義務教育,舉辦各種培訓班推廣和普及農村科學技術等等;其四,在貧困地區(qū)投資興建福利性企業(yè);其五,在貧困地區(qū)開展醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、社會救濟、救災撫恤等有利于社會穩(wěn)定的社會公益性事業(yè)。
收入分配方面。市場和政府都具有收入分配功能,其中市場側重于初次分配,政府側重于再分配。公共財政通過建立包括所得稅、轉移支付、社會保障、直接補貼在內的均衡收入分配機制,對因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助,使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財政通過如下措施來行使其收入分配職能,使得該項職能具有較強的減貧取向:一是實施累進的個人所得稅,對高收入者適用較高的稅率,同時,進行轉移支付,對低收入者實施救助,這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時實現縮小貧富差距、維護社會穩(wěn)定的目標;二是提供公共服務并力求實現公共服務均等化目標,一方面滿足貧困者在教育、衛(wèi)生等方面的需求,縮小人們的生活水平差距,另一方面從根本上對新增貧困起到預防和抑制作用;三是完善社會保障制度,制定和實施針對貧困群體的社會保障計劃,向其提供初等教育和初級醫(yī)療保健及養(yǎng)老服務,從而提高貧困者人力資本的價值和勞動生產率,同時提高貧困者生活水平以達到社會最低生活標準并滿足其基本的發(fā)展需求。
經濟穩(wěn)定與發(fā)展方面。公共財政履行經濟穩(wěn)定與發(fā)展職能的目標是保障經濟、社會、人口、資源、環(huán)境等各項要素的整體發(fā)展,這一目標具有較強的減貧取向。首先,經濟發(fā)展目標和減貧是相輔相成的,只有經濟穩(wěn)定發(fā)展,才能最終減輕并消除貧困,只有減輕和消除貧困、實現社會公平,才能提高經濟發(fā)展的速度和質量;經濟發(fā)展目標要求在物質資源有限的情況下,全體社會成員公平發(fā)展,不能以貧困作為經濟增長的代價。其次,社會發(fā)展目標要求社會的全面進步和協調發(fā)展,公共財政以滿足社會公共需要為首要任務,強調以人為本的原則,通過使每個社會成員擺脫貧困并進一步推動人的全面發(fā)展來實現社會發(fā)展目標。第三,資源、環(huán)境和生態(tài)保護目標重在關注各方發(fā)展的可持續(xù)性,公共財政在首先保障貧困者生存需要的前提下,重視環(huán)境治理、能源節(jié)約和生態(tài)保護問題,力求滿足貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展需要,把握住徹底擺脫貧困的關鍵所在。當前我國公共財政貫徹落實以人為本的科學發(fā)展觀,積極支持和諧社會建設,大力保障經濟、社會與人的全面、協調、可持續(xù)發(fā)展,這充分體現了公共財政經濟穩(wěn)定與發(fā)展職能的減貧取向。
(二)公共財政減貧的職能優(yōu)勢
公共財政的公共性、靈活性和直接性等特點共同構成了公共財政在減輕和消除貧困方面的職能優(yōu)勢。
首先,公共財政具有公共性。公共財政活動的基本目標是為了滿足“社會公共需要”,有效地提供“公共產品與公共服務”,這決定了公共財政具有公共性。社會公共需要是包括貧困者在內的全體居民共同利益的體現,由公共財政通過公共收支提供公共產品和服務來滿足,其中減貧、扶貧工程位于公共服務之列,為防止“搭便車”等非效率問題出現,公共產品及服務只能由公共財政提供。公共性是公共財政的標志性特征,體現著公共財政減貧的職能優(yōu)勢,因為公共性意味著社會所有成員的公共需要都被納入公共財政的目標,公共收入源自所有法人實體、社會組織和城鄉(xiāng)居民,公共支出主要用于公共安全、基礎設施、基礎產業(yè)、社會事業(yè)等涵蓋全體社會成員的公共領域。在此基礎上,公共性還意味著公共財政更加關注貧困者,因為公共收入的取得要遵循量能繳納的原則,無納稅能力的貧困者不必納稅;公共支出要為貧困者提供生活保障,但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要,可見,公共財政減貧在充分體現公平的基礎上并不損失效率。
其次,公共財政具有靈活性。公共財政是由公共支出、公共收入、公共預算、公共財政政策和公共財政體制等部分構成的有機體系,其職能范圍廣、可選擇的手段多,在減貧方面具有靈活性。第一,公共收入具有靈活性,其稅收收入、債務收入以及國有資產收益、政府性收費等非稅收入,分別通過公共權力、公共產權、公共信用等多種途徑籌集,是公共財政履行減貧職能的物質基礎。第二,公共支出具有靈活性,其轉移性支出是公共財政履行減貧職能的載體,履行財政減貧職能的全部支出都包括在內,轉移性支出既可以采取直接的支出方式,也可以采取間接的支出方式。第三,公共預算作為公共收支的年度計劃,是對所有的公共支出項目與公共收入項目的通盤考慮,具有計劃性、透明性、全面性、法律權威性、政治程序性等特點,為靈活的公共財政賦予了一定的約束力,這正是公共財政有效提供減貧公共服務、切實履行減貧職能的有力保障。第四,公共財政政策具有靈活性,它是由稅收政策、支出政策、預算平衡政策、國債政策等構成的一個完整的政策體系,通過實施稅收、財政支出、公債、預算等政策措施來達到發(fā)展、穩(wěn)定、公平、效率等目標,公共財政減貧職能是通過綜合性的財政減貧政策具體實施的,它包括長期財政減貧戰(zhàn)略和短期財政減貧策略,且政策目標及實施方式、手段可隨著減貧任務的變化而進行調整。第五,公共財政體制是對各級政府財權財力劃分的法律規(guī)范和基本制度,科學地劃分中央財政和各級地方政府在減貧方面的財權財力,是公共財政有效履行減貧職能的重要條件。可見,公共財政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發(fā)揮,并能適應減貧任務的階段性發(fā)展變化,在減貧方面具有較強的優(yōu)勢。
最后,公共財政具有直接性。除了公共財政減貧政策以外,政府履行減貧職能可以通過多種手段實現,例如農業(yè)政策、價格政策、信貸政策、土地政策、區(qū)域發(fā)展政策等,但是只有綜合性的公共財政減貧政策具有直接性,而其他手段的減貧作用均是間接的,需公共財政的協調配合才能真正發(fā)揮減貧作用。公共財政政策具有如下特征:主要作用于分配領域,傾向于結構調整和優(yōu)化資源配置,直接影響消費總量和投資總量,從而直接影響社會的有效需求,這些特征決定了公共財政的減貧效果是直接的。公共財政減貧政策可以通過救濟支出、補貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實施,其中直接手段直接面向貧困者個人,能夠加強減貧力度并加快減貧進度。相比之下,其他政府減貧手段則不具有這些優(yōu)勢,例如,農業(yè)政策是通過扶植農業(yè)、發(fā)展農村經濟、增加農民收入來實現減貧的,農業(yè)政策的實施必然要借助補貼、稅費減免等財政手段實現;價格政策是通過農產品價格保護,進而保證農民收入水平來實現減貧的,價格政策一般與糧食企業(yè)虧損補貼配套使用,而后者屬于公共財政調節(jié)范疇;信貸政策是通過信貸部門對貧困者發(fā)放小額貸款幫助其恢復生產來實現減貧的,一般需要財政出面進行貸款擔保,貸款才能順利發(fā)放。
可見,公共財政在減貧方面發(fā)揮的作用是全面的、直接的、靈活的,公共財政內在的特征決定了其具有并能夠充分發(fā)揮減貧的職能優(yōu)勢,這對于減貧任務來說是不可或缺的。
三、公共財政減貧的實踐經驗
世界各國的發(fā)展史表明,各國都遭遇過不同程度的貧困困擾,但因在社會制度、文化傳統(tǒng)、經濟發(fā)展階段等方面的背景不同,各國貧困問題有著不同的特征,所以采取的財政減貧措施也存在著差異。然而,恰恰由于這些差異的存在,我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經驗,提高減貧任務的工作效率和成功幾率。
(一)發(fā)展中國家的減貧經驗
發(fā)展中國家面臨的溫飽、土地、產業(yè)結構、科技、資金等相關貧困問題與中國的情況較為接近,其經驗更值得中國借鑒,因此我們首先介紹發(fā)展中國家的減貧經驗。
印度的財政減貧歷程大體分為兩個階段:第一個階段是實施“第四個五年計劃”期間,以推行“綠色革命”為主要內容,公共財政支持了“農業(yè)精耕縣計劃”、“農業(yè)精耕地區(qū)計劃”和,重點解決糧食問題和農村貧困問題;第二個階段是實施“第五個五年計劃”期間,提出穩(wěn)定增長、消滅貧困、滿足最低需要的口號,公共財政支持了“以工代賑”計劃、“農村綜合發(fā)展”計劃、“青年職業(yè)培訓”計劃等多種計劃來幫助和促進貧困地區(qū)發(fā)展。
印度尼西亞的財政減貧成效也較為顯著,其減貧政策的宗旨是在發(fā)展中使窮人受益。公共財政大力支持國家發(fā)展計劃,在農業(yè)、衛(wèi)生、教育和社會福利等方面作了大量工作,有效地減輕了該國的貧困問題。同時,公共財政積極配合以農村小額信貸為核心內容的信貸扶貧模式,為自耕農占據優(yōu)勢的印度尼西亞廣大農民提供了及時、便利的信貸服務,推動了該國農村經濟的發(fā)展,降低了貧困發(fā)生率。
小額信貸扶貧影響力最大的是孟加拉鄉(xiāng)村銀行,其以強調小額信貸項目的社會功能著稱,切實幫助貧困者解決基本生存問題和增強貧困者的持續(xù)發(fā)展能力。孟加拉鄉(xiāng)村銀行注重利用市場經濟手段,引導貧困者參與并對其進行有效激勵,為大規(guī)模的貧困者提供了信貸服務,承擔著該國重要的扶貧任務,其小額信貸項目資金主要來源于財政補貼和國際援助。
20世紀中葉,拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達黎加、委內瑞拉等國家實施了相同的財政減貧政策,即“發(fā)展極措施”,其中以巴西的做法最具代表性。具體包括:國家直接投資于貧困落后地區(qū),建立起政治、經濟、文化中心,帶動周圍地區(qū)的發(fā)展;設立“地區(qū)性開發(fā)特別協調部”作為專門管理機構,從事制定區(qū)域開發(fā)計劃、安排項目和投資、開發(fā)集中連片的落后地區(qū)等工作,分期分批地解決落后地區(qū)開發(fā)問題;將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金,專項用于“發(fā)展極”計劃對落后地區(qū)的大規(guī)模開發(fā),并組建開發(fā)銀行對該項特別基金進行管理;政府規(guī)定向落后地區(qū)投資的私人,一律減免所得稅的50%,并鼓勵將減免的部分繼續(xù)用于這些地區(qū)的投資或公益事業(yè);實行農產品最低保護價格,當市場價格高于這個價格時,農民可以自由向市場出售,而當市場價格低于這個價格時,農民可以將產品賣給國家,或作為抵押來取得低息貸款,從而保護了農民的基本利益。“發(fā)展極計劃”發(fā)揮了積極的作用,使巴西貧困現象明顯減輕,但財政也為負擔該計劃所需的巨額資金而壓力巨大。
(二)發(fā)達國家的減貧經驗
“社會保障方案”和地區(qū)發(fā)展政策是西方發(fā)達國家解決本國貧困問題的主要措施,此外還包括價格政策、就業(yè)培訓、發(fā)展基礎設施及社會事業(yè)等措施,這些措施均需借助公共財政的力量實施。
社會保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施,實質是對國民收入的再分配,其理論基礎源自西方學者提出的“福利國家”思想。社會保障方案一般包括實行養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會保險和社會救濟,以及為貧困者直接提供基本的營養(yǎng)、衛(wèi)生、教育保障和其他生活補助,以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)者等主要貧困者的基本需求,改善他們的貧困狀況。該方案須借助財政手段來實行,主要通過累進所得稅和轉移支付縮小人們實際收入差距,緩解低收入者的貧困狀況。由于發(fā)達國家經濟實力雄厚,貧困人口的比例相對較小,適合實行普遍的福利制度,因此社會保障方案已經成為美、英、德等發(fā)達國家的主要減貧措施。在美國,公共福利支出是州和地方政府的第二大財政支出,僅次于教育支出;在英國,社會保障及福利支出是地方政府的第三大財政支出,且呈不斷增長的趨勢;在丹麥,中央和地方財政都是典型的福利財政,地方財政支出中社會保障和福利支出列第一位,占總支出的1/2以上,且呈逐漸增長的趨勢。
地區(qū)發(fā)展政策是以空間分布為基礎的一項減貧戰(zhàn)略,其主要措施包括加大對貧困地區(qū)的投資力度來發(fā)展貧困地區(qū)的基礎設施,增強貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?對貧困地區(qū)進行政策傾斜來鼓勵和刺激其經濟發(fā)展。西方發(fā)達國家擁有雄厚的經濟實力,有利于地區(qū)發(fā)展政策的實施,其經驗對于我國制定合理、科學的區(qū)域政策,改善中西部地區(qū)的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如,美國曾進行大規(guī)模的西部開發(fā)行動,制定并實施了一系列地區(qū)發(fā)展政策,包括減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠稅收政策以及信貸政策和相關補貼政策,改善了西部地區(qū)的貧困狀況,并在減少和消除貧困的基礎上實現了地區(qū)間的平衡,進一步促進了美國整體經濟發(fā)展。再如,德國曾進行大規(guī)模的東部開發(fā)行動,實施了兩項重要的地區(qū)發(fā)展政策,其一是發(fā)達的西部地區(qū)對貧困的東部地區(qū)進行大量財政援助,主要用于加強基礎設施建設、改善投資環(huán)境和減少失業(yè)等方面;其二是加大東部貧困地區(qū)的科技服務投入和為其中小企業(yè)的技術創(chuàng)新提供優(yōu)惠貸款,促進人力物力資源的合理流動。地區(qū)發(fā)展政策有力地刺激了德國東部地區(qū)的經濟發(fā)展,迅速增加了東部地區(qū)居民的收入水平,緩解了貧富差距。
(三)我國財政減貧案例分析
貴州省納雍縣和廣東省陽山縣都曾是國家級貧困縣,均坐落于自然和經濟社會條件較差的山區(qū),貧困程度較高,通過一系列較大力度的扶貧工作,對二者的減貧成效較為顯著。由于兩縣減貧模式較為典型和相似,選取它們進行案例分析,能夠基本反映出公共財政為促進減貧所做的基本工作。
貴州省納雍縣2000年以前一直是主要依靠財政補貼的國家級貧困縣。近年來,該縣瞄準貧困鄉(xiāng)村和貧困人口,通過政府扶貧、開發(fā)扶貧、技術扶貧、整村推進、借智借財、定點幫扶和對口幫扶等模式實現減貧,扶貧開發(fā)工作成績顯著。財政是納雍縣實現減貧的核心力量,該縣創(chuàng)新財政扶貧資金使用機制,通過建立農業(yè)發(fā)展風險基金、為農民提供貸款貼息和擔保等方式,增加農業(yè)融資渠道,使農民獲得足夠的生產資金,并對貧困程度不同的農戶采取不同的扶貧方式,很大程度上提高了財政資金的使用效益。據調查,納雍縣財政扶貧資金的80%主要用于種養(yǎng)殖業(yè),其余的20%與部門捆綁資金主要用于基礎設施和社會公益事業(yè)建設。在重視財政投入的同時,該縣還注意加強對財政扶貧資金的項目管理,精心組織項目實施,其中包括:財政扶貧資金項目申報管理,規(guī)定申報項目必須是扶貧開發(fā)重點村,并從規(guī)劃的項目庫中征求村民意見選擇申報;財政扶貧資金項目實施管理,項目審批后各實施單位擬定實施方案,并與縣扶貧辦簽訂資金管理協議,然后下撥30%的啟動資金開始啟動;實行財政扶貧資金項目公示制,將資金數量、項目名稱、實施地點、建設單位、開工時間、竣工時間等情況進行公示,涉及貧困農戶種養(yǎng)殖業(yè)和住房改造等項目的,將貧困戶名單進行公示,接受社會監(jiān)督;加強扶貧開發(fā)統(tǒng)計監(jiān)測工作,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站采取了月報、季報、年報制度,全面、準確、動態(tài)、系統(tǒng)地反映貧困地區(qū)經濟社會發(fā)展情況和扶貧開況,形成了比較科學的監(jiān)測和考核指標體系;實行縣級財政報賬制,項目實施結束后,經驗收組驗收,到縣扶貧辦審核,再到縣會計核算中心報賬;實行項目后續(xù)管理制度,保證項目管理的延續(xù)性。此外,該縣財政還支持產業(yè)開發(fā)扶貧、整村推進扶貧、借腦借智工程、社會事業(yè)發(fā)展、農村勞動力的轉移培訓等扶貧措施的落實。
廣東省陽山縣曾被列為全國重點扶貧縣和廣東省特困縣,按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點、完善機制、整合資源、綜合推進”的思路,堅持“政府主導、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的方針,通過實施一系列有效的減貧措施,已于1998年實現整體脫貧。陽山縣財政減貧的主要特點在于支持“十項民心工程”,著力改善貧困村和貧困農戶的生產生活條件和發(fā)展環(huán)境,增加貧困群體收入。具體包括:對生活在石灰?guī)r邊遠山區(qū)的群眾進行移民安置,并保障遷移群眾異地發(fā)展經濟致富,支持安居工程;投資建立縣勞動就業(yè)培訓中心基地,促進農村富余勞動力輸出,支持擴大與促進就業(yè)工程;通過深化農村稅費改革、扶持發(fā)展農村種養(yǎng)業(yè)及農村專業(yè)協會、加快農網改造和生態(tài)公益林建設等支持農民減負增收工程;落實“兩免一補”政策,開展職業(yè)教育,免費培訓農村勞動人才,引進對口幫扶和社會幫扶資金,支持教育扶貧工程;發(fā)放低保金、救助金、供養(yǎng)費,使醫(yī)療救濟特困戶、低保救濟對象、“五保”供養(yǎng)對象和殘疾人的基本生活得到保障,支持濟困助殘工程;推進農村合作醫(yī)療制度,擴大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障覆蓋面,加強公共衛(wèi)生基礎設施建設,確保食品藥品安全,加強安全生產管理,支持全民安康工程;加大對工業(yè)污染源的治理力度,投資興建垃圾壓縮泵站和污水處理廠,支持治污保潔工程;投資修建蓄水池和供水設施,支持農村飲水工程;投資建設縣城防洪排澇體系工程、大小型水庫加固工程,支持城鄉(xiāng)防災減災工程;支持外來員工合法權益保護工程。通過財政支持“十項民心工程”,陽山縣農村基礎設施建設得到加強,農村生產生活條件和發(fā)展環(huán)境得到改善,農業(yè)生產布局得到調整,農業(yè)資源得到優(yōu)化,農村勞動力素質得到提高,農民收入得到大幅增加,這為全縣整體脫貧提供了必要條件。
四、我國公共財政減貧的政策思路
國內外長期的反貧困經驗證明減貧是一個系統(tǒng)工程,由于貧困成因復雜、貧困程度不一,單從一兩個方面實施減貧措施難以實現長期減貧目標,因而需要從多個角度、多個層次進行通盤考慮。通過前文對公共財政減貧職能的闡釋及對公共財政減貧的理論和實踐的探討,以公共財政為核心、立足于貧困群體和宏觀調控實際需要的減貧政策思路逐漸清晰。
(一)根據致貧原因選擇減貧方式,做到區(qū)別對待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結果,由于我國不同地區(qū)的自然條件、社會經濟環(huán)境差異較大,各地致貧原因多有不同,綜合起來主要包括:生存環(huán)境惡劣,生活方式落后;基礎設施落后,產業(yè)基礎薄弱;貧困人口數量多、增長速度快且綜合素質普遍較低;資金、技術、人才短缺;因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同,我國貧困人口所面臨的貧困性質不同,對減貧措施和力度的需求也不同,公共財政應該根據致貧原因,安排不同的支出,對減貧相關工作給予分類支持。具體來說,對于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區(qū)宜安排相應支出支持轉移搬遷、異地安置;對于資源稟賦較好的貧困地區(qū)宜安排相應支出支持開發(fā)式減貧;對于缺乏勞動和生活能力的貧困者宜安排相應支出支持救濟式減貧;對于因災致貧或返貧的貧困者宜安排相應支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應根據貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度,以此來提高財政減貧的針對性和有效性。
(二)根據貧困對象確定瞄準方式,做到點面結合。我國的貧困對象分為不同的層次,包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長期以來,中國的減貧政策采取的是區(qū)域瞄準方式,即絕大部分扶貧項目和扶貧投資主要瞄準貧困地區(qū)(以貧困縣為主),通過各類區(qū)域發(fā)展項目改善地區(qū)的生產和生活條件,從而使貧困人口受益,實現減貧的目的。我國中西部有21個省區(qū)市的592個縣(旗、市)被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點縣,減貧成效顯著。然而,區(qū)域瞄準方式只適合于貧困人口規(guī)模較大且高度集中的情況,在此前提下具有準確、有效、節(jié)約成本等優(yōu)點。但是,隨著減貧效果的逐漸顯現,貧困人口的分布開始分散,有些貧困地區(qū)除生活在邊遠山區(qū)的居民外已經實現了整體脫貧,前提條件發(fā)生改變,區(qū)域瞄準方式的優(yōu)點也就無從體現。對此,我國應該下移瞄準對象、縮小瞄準范圍,以提高瞄準的準確性,同時防止財政扶貧資金的浪費。目前,我國將瞄準方向逐漸轉向鄉(xiāng)村,已有14.8萬個貧困村被納入整村推進扶貧規(guī)劃。在此基礎上,應進一步調整瞄準范圍,一是將瞄準對象全面從縣確定到村;二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進扶貧規(guī)劃;三是針對貧困家庭和貧困人口進行重點扶助,直接向特困者提供基本公共服務以滿足其基本生存和生活需要。
(三)根據貧困對象的發(fā)展能力,做到以“輸血”促“造血”。“輸血式”扶貧也稱“救濟式”扶貧,是我國傳統(tǒng)的減貧模式,通過政府發(fā)放資金和實物,來解決貧困人口的基本溫飽問題,也即生活救濟。這種減貧模式較適于特困群體,可以在短期內使其基本生存和生活需要得到滿足,迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點也較突出,一是只能起到短期緩解貧困的作用,而不能徹底地擺脫貧困,二是貧困人口對救濟的被動接受容易產生依賴心理,妨礙其自身發(fā)展能力的激發(fā)和調動,也會增大財政的壓力。因此,應盡早告別單一的“輸血式”扶貧,在通過“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后,根據其自身發(fā)展能力,從機制和組織體系等方面積極培養(yǎng)其“造血”功能,從根本上解放貧困對象的生產力,實現長期脫貧和遏制返貧。具體來說,財政應一方面通過單純發(fā)放資金和實物對特困人群實行救濟,一方面根據非特困的貧困群體的具體情況,通過投資相應的扶貧項目、引導社會資金投入、加強市場競爭來帶動地區(qū)經濟發(fā)展。在引導社會資金投入方面應力求形式多樣化,因為隨著減貧難度和成本的不斷提高,政府難以獨立完成減貧任務,需要社會力量的積極參與,具體可發(fā)展對口幫扶、聯系幫扶、定點幫扶、股份合作、“公司十農戶”、“大戶+農戶”、“公司+基地+農戶”等形式的社會扶貧,并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時,還應引導貧困對象根據實際情況探索創(chuàng)新與自身能力及特點相適應的減貧模式,在“輸血”與“造血”相結合的基礎上實現脫貧。