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前言
隨著我國經濟建設發展的不斷加速，水利工程項目間的競爭也越來越激烈。水利工程項目中的招投標制度是工程建設活動中承、發包的主要形式，體現了公平、公正、平等的市場競爭機制原則。同時也要加強對水利工程招投標工作的有效管理，規范工程建設，真正保護各方利益，提高工程建設的投資效益，實現資源的有效配置，以保證工程質量。
1 水利工程中招投標及合同管理的重要性
水利是農業中不可缺少的首要條件，是經濟社會發展的基礎，是生態環境改善的保障系統，因此，水利工程具有很強的公益性、基礎性。然而招投標活動作為水利工程項目前期組成部分，在發揮建設工程的經濟效益和實現社會資源的配置等方面具有重要的作用。招標投標是水利工程建設管理的一項制度，是社會主義市場經濟環境下的工程發承包方式，符合市場公平競爭原則。國家對此也非常重視，2000 年 1 月 1 日我國頒布的《中華人民共和國招投標法》，是第一部關于招投標的法律，是現在所有工程招標投標活動的指導方針和法律依據。為滿足工程招投標實踐發展的需要，2011年11月20日，國務院制定了《中華人民共和國招標投標法實施條例》。另外，2002 年 1 月 1 日頒布的中華人民共和國水利部第 14 號令《水利工程建設項目招標投標管理規定》，這是水利部正式頒布的關于招投標的管理規定，用于規范水利工程招投標活動，也是水利行業招投標工作的行為準則。水利工程的招投標工作應遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則，規范市場秩序，有利于促進投標方之間的良性競爭。
合同管理對于工程建設而言具有重要意義，其在工程建設中的重要性是顯而易見的。首先，在水利工程施工建設中，合同管理是提高工程履行約定的重要規范保障。在水利工程建設中，涉及的相關單位比較多，合同關系中牽涉到的單位關系也就比較復雜。在這樣的情況下，為了保障水利工程施工的質量，就需要周密嚴謹的施工合同對整體的工程建設各方責任義務進行約定。因此，從這個角度來講，施工合同建設能夠提高施工工程的規范性。其次，合同管理也是保障整體的施工工程實現質量、進度成本管理一系列指標的重要內容。工程項目的質量標準、開竣工時間、工程成本數額等這些工程的核心問題，在合同中都有全面而明確的規定。這樣，對施工建設合同進行規范和管理，就能夠在很大程度上保障工程施工工期、成本核算，以及更好地規范工程質量。
2 水利工程招投標工作的流程和程序
2.1 流程招投標大體分3 個階段，即：準備階段―――招標實施階段―――決標成交階段。
2.2 程序
（1）擬招標方案并發售招標文件。水利工程項目立項后，首先要擬定招標方案，通過總體分析確定在各個招標環節中的重點和特性等情況，再根據招標項目的實際情況、特點、范圍等來制訂相應的方案，以便能更好的指導實施水利工程的招標工作。招標方案擬好后，經過各級和各方審批后，要發售招標文件告知投標人招標項目內容、招標范圍、投標人資格條件以及合同條款與技術標準等。（2）編制和遞交投標文件。水利工程的投標文件通常分為商務和技術兩部分，由于水利工程的特殊性，容易受地形、地質、水文氣象等自然條件的影響，因此，要充分掌握具體工程水文、地質等方面資料后再編制投標文件。另外，投標人應仔細閱讀招標文件，了解工程現場和周圍環境。（3）開標和評標投標人應在招標文件規定的投標文件遞交截止時間前到達開標現場，同時還要遞交投標文件，企業法人或派委托人參加開標。評標小組成員要按照項目備案時的評標辦法從專家庫抽取，評標委員要嚴格按照招標文件規定的評標標準和評標方法進行評標。（4）定標和簽訂合同。招標人在中標候選人公示期過后且無投訴與質疑，應當向評標委員會推薦的第一中標候選人發出中標通知書，這時招標人與中標人可以按照招標文件和投標文件的約定簽訂合同。
3 如何加強水利工程招投標的管理及合同管理的注意事項
水利工程的招投標工作從項目立項到合同的最終簽訂，涉及比較復雜的工作程序，若某一階段出現問題，都會損害相關主體的合法利益，因此，必須加強水利工程招投標工作的有效管理，真正實現保護各方利益。
3.1 建立和完善水利工程招投標管理機制。水利工程招投標管理過程中要建立和完善管理機制，首先，建立工程項目管理中心。要建立高效合理的省市縣管理中心，改變行政管理工作多部門負責制，要將全部水利建設工程項目的招投標活動納入到其中，進行統一管理。其次，要實行政企分開管理機制。勘察設計、施工建設、工程監理以及招標管理等機構要分開設立，實現政企分離、分權制衡。同時，還要加強對各級行政管理部門的改革，打破壟斷，實現為水利工程項目建設各方提供更好的服務。
3.2 規范招投標工作程序對招標程序。從招標文件的編制、招標公告、開標評標和定標、施工合同簽訂等各個環節都要進行明確的規定，從制度上規范招投標工作程序。招標單位要成立分管領導、財政、審計等部門組成的招投標工作組，具體負責此項目的招投標工作，還要對招投標工作人員進行招投標基本流程、重點環節等方面的業務培訓，提高工作質量。另外，水利工程盡可能由招投標管理工作機構負責招投標，縮小招標單位工作人員招投標接觸面。
3.3 強化細節，加強管理。要廣泛推廣投標人資格后審的模式，建立網上報名、下載招標文件系統使合格投標人之間互相串通的時間減少到最低程度。同時，還可以設置最低控制價C，（C=A×K，A為所有低于招標控制價的投標人投標報價的算術平均值， K值在開標現場隨機抽取，一般設在93-98%），以最大限度減少因投標人惡意競爭造成中標價過低，對工程質量造成影響。評標過程中，要注意施工組織設計的合理性與低價優選策略的應用，從而減輕串標單位對中標價的控制力。完善評標程序，增加評委中造價專家的比重，提高評標水平。建立招標投標全過程的責任制，規范招標投標活動。
3.4 加大監督力度，嚴懲違紀違規行為。要堅持依法監督與社會輿論監督并重，建立政府監督，審計監督、社會監督，形成嚴密的監督網絡，營造良好的招投標市場環境。建立專門監督小組，全程參與加強對招標公告、資格預審條件的監管，加大監督力度。紀檢部門應當嚴格按照相關法律法規，依法監管，對水利工程招投標市場和行為進行主動、自覺監督，嚴懲違紀違規行為。對、分包轉包、弄虛作假、暗箱操作、領導干部干預招投標等違紀違規行為的單位和個人，要給予嚴厲的經濟懲罰和黨紀政紀處分，達到嚴懲的目的，保證招投標的公平、公正。
3.5合同管理的注意事項。工程項目建設工作的開展，要求嚴格按照施工合同簽訂的內容來履行，但是在具體的水利工程施工過程中，一些情況的出現還是在一定程度上影響了水利工程施工的開展，這是在合同履行中需要注意的。在工程施工中，要提升對工程施工的監督水平，全面分析施工合同約定的內容，施工中的材料質量問題、工期的標準，以及施工單位的整體施工質量，都是關系到工程施工開展能否達到合同標準的重要因素。在施工中，相應的合同管理監督部門，要設定專門的人員負責合同履行的監督和檢查，加強對前期工程招標投標的規范工作。在工程施工進行過程中，還要進行全面的工程質量監督，以保障工程的順利開展。
結束語
水利工程不僅關系到國民經濟的發展，也和人民的生命財產息息相關。水利工程招投標是工程建設的重要步驟之一，因此，要加強水利工程招投標及合同管理工作，規范招標投標活動，保證招標的過程和結果公開、公平、公正，維護好市場秩序，確保招標投標及合同管理的質量。
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前言
水利工程在進行招標投標管理方面，其流程相當繁瑣，一個規范的程序，將會對相關方面在運作上起到推動的作用，在進一步的探索下，才能漸漸的予以建立健全，這樣在進行招投標工作上再能做到公平、公正以及公開。通過招投標不但有利于選擇出水平高、施工力量強、經驗豐富的優秀施工企業參與水利工程建設，從而達到提高質量、保證工期、節約投資的目的。而且同時也迫使施工單位努力增強企業核心競爭力，在競爭中求生存，在競爭中求發展，此外通過招標投標，規范了建筑市場，加大了水利工程建設的透明度，使水利工程建設進入了一個通過市場競爭“公平、公正、科學、擇優”選擇承包單位的良好環境。
一、水利工程招投標管理中的問題
1、缺乏健全的招標管理機制。根據我國當下管理體制，在監督管理招投標活動中具有很多行政部門。這種管理格局涉及多個部門，一方面在一定程度上對相關部門發揮其專業管理水平有所幫助，然而由于多個部門共同管理將會出現分歧以及矛盾，使基層單位在落實工作中無法抉擇，同時還有可能出現部門壟斷的情況。在進行工程招投標的時候，有些地區以及單位因嚴重缺乏建設資金，在進行預算定額以及編制標底過程中沒有根據國家要求實施，標底價比初設批準投資額低出很多。同時由于一些原因，在編制標底時，沒有委托有相關資質的單位進行編寫，也不依靠相關專家，預先將條條框框予以編設，這樣所編制出來標底就會失去其參考的價值。
2、審查與監督投標人資質。《中華人民共和國招投標法》第12條規定：招標人自行招標時須具備編制招標文件的能力和組織評標的能力，不具備這2種條件的應當采用招標的方式。而招標人是否具自行招標的資格需要相關的主管部門進行資質認證和審核。而目前我國的招標單位因為占據著建設市場選擇投標企業和投資決策的優勢，在招投標的活動中充當著“大佬”的角色，出現招標人在不具備自行招標資格情況下進行招標，甚至于在沒有投資資金或者是投資款沒到位的情況下，要求投標企業自帶資金投標，這嚴重違法公平、公正的原則，也損害投標方的利益，并造成不良的經濟糾紛。
3、評標辦法問題。《水利工程建設項目招標投標管理規定》中第35條明確規定：采取的評標辦法為合理最低投標價法、綜合最低評標價法、綜合評分法、綜合評議法和兩階法。當下，水利工程招標所利用的評標辦法大多數為綜合評分法。綜合評分法普遍運用于水利工程招標當中。其主要優勢在于能夠對投資得以有效制約，避免投標人在報價的時候沒有依據，然而其不足在于其人為因素。1）在進行開標、評標以及定標等一些階段中，人為因素無處不在，其中表現最為明顯的就是將標底予以泄露以及專家行賄；2）評委會在進行評標審查的過程中，報價得分計算的最終結果將會對其產生影響，容易受最高報價得分的制約；3）用這樣的辦法進行評標，將會導致一小部分人發揮其權力，只要幾個專家進行打分對于評價的結果就會受到影響，甚至在此期間某個領導通過一句話進行暗示，評標結果的結果就會輕而易舉的出現變動。另外，綜合評分法不是每次都會有標底的，而且最高分對報價的影響主要取決于評標的詳細規定，有時在報價計算時，會去掉最高與最低的報價。
二、處理措施分析
1、完善招投標管理制度，將編制招標文件予以規范化所有的行政主管部門應該以我國國情為出發點，將精干高效的省、市、縣三級“管理中心”的制度予以建立，將全部水利建設工程招投標的行為在進行管理過程中進行統一規范。招投標的重大事項如投標程序，專家評審小組的組成、評標、定標、定標辦法的確定，評標方式的選用等，要經評標委員會審查同意。水利工程建設在進行勘察設計基礎設施項目、施工以及基本的設備與材料采購方面一定要根據《招投標法》以及《水利工程建設項目施工招標投標管理規定》進行公開化的招標，要求進行邀請招標以及議標形式的，一定要在項目主管部門的認可后再進行。水利工程進行招標過程中一定要根據《招投標法》以及《水利工程建設項目施工招標投標管理規定》和水利部在原則、流程以及范圍等方面的相關規定之后開展合法的招標工作。在進行招標的時候，要將公平、公正、公開原則全面體現出來。對于不合乎法律規定不規范的形式，禁止其開工。管理中心在對招標文件進行編制的過程中，應闡述工程項目的工期、難點、質量規定和調整等相關情況，這樣在對雙方的權、責、利方面進行規定的時候比較方便。科學制定競標策略，同時做出相應承諾。招投標工作應將行業壟斷以及地區封鎖的行為予以糾正，禁止有制約性條件排斥或阻止其他地區以及系統投標人進入本地區以及本系統市場。
2、對投標單位的資質進行嚴格審查，明確招投標的流程投標單位資質的內容主要有：具備法人資格；符合本項目招標的相關要求；企業現狀；近3年在履約方面的情況；擬派負責本工程人員的名稱、職稱、職務、資歷以及類似相關工程的業績；國家相關規定或招標文件所要求投標單位的內容等。杜絕出現地區保護主義以及假借資質的情況。要對招投標的流程進行規范，對招標的活動進行合法的整頓以及治理。招標機構一定不能牽涉行政主管部門，而且禁止有隸屬關系或相關的利益關系。只要沒有按照《招標投標法》以及《行政許可法》規定對招標機構的資格進行設立以及認定，均按無效處理。完善招標市場的準入以及退出機制。招標機構在進行經營的過程中應該合法，同時應實現公平競爭，對于沒有依法執行的招標機構對其招標的資格予以取消處理。
3、建立健全專家評審機制，保證公平、公正在招標工作中的重中之重就是評標，評標的辦法應該科學規范，這樣招投標才能保證公平合理，項目法人根據工程實際的情況，對評標的辦法進行慎重的研究并進行制定。應完善評標專家在管理方面的機制，對評標專家的資格進行嚴格的評定，嚴格培訓、評價考核以及管理評標專家的檔案，按照具體情況以及專家的考核結果適時的更換以及補充評標專家，對評標專家進行動態管理。嚴格實施回避機制，行政監督部門以及項目主管部門工作者，禁止以評標委員會或者專家進行評標。對評標紀律嚴格明確，制定有利的手段懲處評標過程中評標專家所表現出的違法違規現象，根據情況的嚴重程度，對其進行不同程度的處分。如果其行為構成犯罪，應根據法律追究其刑事責任。
三、結語
水利工程的招投標是以市場經濟為主要前提，其對象為監理、工程設計、施工以及工程上要求的設備以及建筑材料等，其方式為投標人與招標人間以競爭作為交易。將水利工程的招投標制度予以推廣，主要目的在于能夠順應市場經濟穩定發展，進而使得水利建筑市場每個主體之間在交易以及競爭方面實現平等以及公平性，進而保證能夠有效控制水利建設項目在質量、投資以及工期等相關方面。
(一)規范水利工程建設項目決策行為
目標要求：著重解決未批先建、違規審批以及決策失誤造成重大損失等突出問題，促進項目規劃和審批公開透明、依法實施，提高投資效率和效益。
主要措施：
1、建立健全水利固定資產投資管理規定，完善投資項目審批、核準、備案管理辦法，明確審批條件和審批程序。項目決策和審批時，權力運行公開透明規范運作，對重大項目采取適當方式征求相關部門或公眾意見，實行專家評議制度。堅決杜絕違法違規決策上馬項目和審批規劃、違法違規行政審批；堅決杜絕領導干部插手干預工程建設，違背科學決策、民主決策的原則，亂上項目以及索賄受賄等行為。
2、完善水利行業發展規劃體系，把發展建設規劃作為項目審核批準的重要依據。嚴格執行國家產業政策和水利行業準入標準，研究出臺地方水利投資指導意見，防止低水平重復建設。嚴格執行國家國內建設標準，完善地方水利建設標準體系和管理辦法。
3、加強項目前期工作，建立前期工作經費正常保障機制，提高前期工作各環節的質量和水平。嚴格執行政府水利投資管理規定，加強項目概算審查和調整管理，合理控制政府投資項目規模。提高服務水平，發揮項目決策的專業參謀作用。
責任科室：業務股、工管站、水保站、人飲辦。
(二)規范招標投標活動
目標要求：著重解決規避招標、虛假招標、圍標串標、評標不公等突出問題，促進招標投標活動的公開、公平、公正。
主要措施：
1、規范招標活動。要在政府水利投資項目中推廣使用標準文件，規范招標文件的編制，提高招標質量。
2、進一步規范招標公告行為，加強在指定媒介招標公告的監督管理。加快推動招標投標信用體系建設，落實招標投標行為記錄公告制度。加大招投標過程中的監督力度和違法行為記錄披露力度。
3、嚴格招標事項核準工作。依據招投標有關法律法規對招標范圍、招標方式和招標組織形式核準，嚴格遵守國家有關招投標行為的法律、法規，從源頭上防止規避招標，確保依法應該公開招標的項目，特別是政府投資項目實行公開招標。
4、加強建設實施過程監管，制定和執行建設程序制度，督促建設各方按規定訂立合同和履約。加強對水利工程建設項目勘察、設計、施工、監理、質監等中介服務機構的資質管理和業務工作的監管。
中圖分類號：TU712+.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-3954（2013）21-0198-02
1 水利工程招投標管理工作介紹
1.1 水利工程項目招投標程序介紹
水利工程，關乎祖孫后代，影響著國家經濟的穩定發展，關系著當地生態環境的發展演變。必須加強水利工程建設項目招投標工作的管理，這不僅是招投標管理工作者的職責，也是國家法律賦予公民的義務和權利。
當前環境下，水利工程建設招投標工作已經形成一套較為規范的招投標流程。首先對現有招投標流程進行簡單介紹。
在招投標前，水利工程建設項目負責單位須向當地水利行政主管部門提交招標報告，進行備案，具體內容應該包括本次招標的應標者條件、招標的方式、分標的方案、招標計劃進度安排、投標人資格審核條件、評標方法等具體的內容安排信息。提交相關備案資料后，組織者需要編制招標文件，并在一定區域或是全國范圍內招標信息，并發售資格預審文件，保證投標工作的合法性。在規定日期接受來自投標者的資格審核文件，并組織專業的招標管理委員會對投標者資質進行審核，向符合資格預審的投標人發售招標文件，在發售文件后，對投標單位和隊伍進行實際勘察，確認其符合項目建設要求。于此同時，對過程中存在的文件，進行澄清，在這些環節，必須做好中標結果宣布前的保密工作。在規定地點和實踐，接受符合要求的投標文件，組織專業的評審委員會，對候選人進行最終審定，確定投標人，并向主管水利部門提交書面的總結性報告，將結果告知投標人，簽訂雙方的服務協議，招標工作完成。
1.2 招投標管理中的行政管理與監督
招投標工作關系重大，需要有效的行政監督和管理，這是國家相關部門的職責。水利部是全國水利工程招投標管理工作中行政監督管理的執行者，擔負著最為重要的行政監督職能。
水利部既是監督者也是管理者。它負責組織、指導負責組織、指導、監督全國水利行業貫徹執行國家有關招標投標的法律、法規、規章和政策。對招投標組織單位的工作具有監督管理的權限，只有符合國家投標、招標法律規范的招投標活動，才能夠得到水利部的支持。與此同時，水利部還擔負著對于水利建設項目活動中具體行政規范和管理辦法的制定。雖然國家制定了相關的法律、法規，但因為地區情況不同，招標工作具有相對獨立性和差異性，不同地區的水利主管部門有責任制定符合當地要求的規定和辦法。水利建設工程主管水利部門有義務接受項目招標投標過程中的投訴，應該嚴格依法查處投標招標活動中的違法違紀行為，不能營私舞弊，嚴格監督招標活動的開展和實施，對于建設項目組織部門成立的專家格各委員會成員的專業性和資質進行評定，只有專業性高，社會影響相對較大的專業人士才有資格擔任委員會成員。對于關系國家利益的重點水利項目和水利部所屬流域管理機構主要負責人兼任項目法人代表的中央項目的招標投標活動的行政監督。
2 招投標管理中行政監督與管理的重點
如果做好水利工程建設項目招標管理活動中的行政監督和管理工作一直是招標管理工作的難點。水利部以及當地相應的水利主管部門是該責任的主要擔當者嗎，必須做好監督管理工作。
2.1 水利工程建設項目招投標單位及招投標報告的審核
水利工程建設項目關系重擔，水利主管部門需要做好招標單位及招標報告的審核工作。
首先，應該對水利工程項目招標單位的資格進行嚴格的審核，因為它承擔著整個水利工程建設項目，最終的成果具有非常重要的社會影響。承擔水利工程建設項目的招標單位必須嚴格符合勘察設計招標所要求的具體條件，勘察設計的項目，相關的資金，相關的基礎資料都已經完成，能夠阻止水利工程項目的順利開展。在進行社會招標前，水利工程建設單位還應該具備監理招標的條件。對于水利工程項目已經具備初步的設計條件，相關的監理所需要的資金已經落實到位，不會因為資金問題影響工期的開展，而且項目列入了年度計劃。與此同時，施工招標的條件還需要滿足，設計已經批準，資金已經落實單位，監理單位已經確定，相應的硬性指標已經符合要求，對于影響水利工程項目正常開展的當地居民的搬遷、工作安置等問題都已經有了明確的、切實可行的解決方案。第四個重要的條件就是工程建設所需要的重要的設備和材料條件具備，不僅能夠通過初步設計規范的要求，還應該符合相關的技術指標要求，材料、設備來源有保障，主管單位能夠及時開展建設工作。
在以上諸多問題確認無誤后，水利主管部門必須對施工招標單位提供的招標報告進行細致的評審。必須對招標的設計標準和招標活動開展流程進行詳細的審核，保證在實際的水利工程建設活動中，工期能夠順利完成。
2.2 招投標過程中投標人資格的審查
在對水利工程建設管理單位及其提供的招標報告審核通過后，一個更為重要的工作就是對于投標單位資格的審核。施工招標單位有義務對投標人的資質進行審核，主管行政單位更有義務做好這一過程的監督管理工作。投標人的資質必須符合要求，嚴格杜絕過程中營私舞弊，通過不法手段獲取建設資格，而自身建設的水平和技術要求不符合工程建設要求的投標單位參與建設活動。對于施工招標單位組織的評審文員會成員資格進行嚴格的審核，保證他們做出的選擇是專業的，具有實際可操作性的。反之施工招標單位不法人員利用職務之便，使用達不到要求的投標單位，對于通過了投標審核的法人和單位，水利主管部門應該參與現場的勘察監督工作。對于水利工程建設管理工作中的招標人、投標人、審核人員的監督檢查工作要堅持不懈，才能切實履行職責。
2.3 水利建設工程書面合同以及具體建設活動的監督
經過水利主管行政單位的監督和檢查，招標單位選擇符合要求的投標人，并進行書面合同的簽署和具體工程的建設開展環節。水利主管部門應繼續堅持監督檢查工作，確保合同內容符合水利工程項目建設的利益要求，確保投標單位按照合同積極開展建設活動。
2.4 招投標過程中問題的解決和服務的提供
水利主管部門不僅具有監督職能，還應為水利建設項目提供有效的服務支持。在招投標單位開展工作前的活動提供幫助和服務。協助他們解決好當地居民的安置工作，協助他們了解水利工程水文情況，并為之提供具有參考價值的基礎資料。在招標過程中，對于相關投訴，采取積極的解決措施，在招標完成后，對工程建設不斷關注。
3 行政監督管理的問題及改善
在我國，水利監督部門在水利工程建設項目中一直起著關鍵的監督和管理作用，但是因為地區情況復雜，問題多種多樣，監督和管理工作也面臨著諸多挑戰，需要水利行政主管部門不斷改善和提高。
3.1 監督管理人員行私舞弊。謀求個人利益
我國地域遼闊，水利建設項目工作多，水利主管部門人員多，且地區狀況不同。有的行政主管人員素質較低，為了謀求個人利益，營私舞弊，對于招標過程中存在的不法行為聽之任之，沒有起到有效的監督和管理作用。因此，在全國范圍內，應該加強政府工作人員的廉政建設，對于利用職務之便謀求私人利益的行為進行嚴厲打擊，保證監督和管理隊伍的廉潔高效。
3.2 行政服務人員專業性有待提高
水利建設工程項目是專業性較強的項目，行政監督和管理人員必須對當地情況有著充分的了解，對于相關的技術要求和行業標準有著了解，才能對于招標過程中的技術性問題做出判斷，從而監督過程中出現的問題，對于企業的訴求才能提供更好的額服務。因此，國家應該加強水利主管部門工作人員的培養，提高水利行政人員的整體素質。
3.3 規范招投標管理程序。提高服務質量
地區的行政規范對于建筑單位的招標工作影響重大。主管行政單位應該著力建立健全水利工程建設項目的招標投標管理規范，提高規范的科學性，節約招標單位的成本，提高招標工作的成效，積極提高自身服務質量，對于水利建設單位的訴求盡最大限度的滿足，積極為他們提供所需的行政服務，幫助他們解決過程中遇到的問題，保證水利建設項目的前期招標工作順利開展，保證招標成果。
4 結語
水利工程建設項目利國利民，廣大行政主管單位和人民群眾有義務保證建設成果，行政部門應該積極主動做好監督和檢查工作。對于過程中遇到的問題，主動解決，更好地為建設單位提供服務，加強招投標過程中的管理，更好的為人民服務。
參考文獻
在我國，水利工程是構成水利事業的中樞和靈魂，在國民經濟中的命脈和基礎產業的地位已經越來越突出。因此，水利工程建設不僅事關人民群眾切身利益，也事關水利發展大局與社會的和諧穩定。近年來，隨著水利工程建設的不斷推進，以實行項目法人責任制、建設監理制和招標投標制為主要內容的水利建設管理體制改革進一步深化，水利工程質量總體水平大有提高，但一些工程管理中存在的問題隨著時間的推移逐漸暴露出來。因此，如何加強水利工程項目管理，提高水利工程的質量，促進我國經濟發展，是擺在每個水利人面前的一個重大課題。下面，本文就水利工程建設項目管理中存在的問題及解決措施進行探究。
1.招投標中的不當行為
1.1 項目單位行為不規范
主要是招投標工作不夠規范，有違規操作現象發生。個別領導干部非法插手干預工程項目招投標，或存在有的業主評委利用職權便利，引導或影響專家評標甚至左右評標結果的現象。有的項目單位不公開招標，規避招標、虛假招標、違規設置限制條件排斥潛在投標人，以達到滿足自身利益的目的。
1.2 投標過程違規
一些參加投標的承包單位相互勾結，通過“私通報價、合伙投標、有償陪標”等手段進行圍標串標，或借用資質進行投標，破壞招投標市場的正常秩序。另外，還有招標機構違規操作，私下透露標底；參與評標的評委違規為請托人打高分的現象。這些行為直接導致了條件不良的或不符合投標要求的投標單位入圍甚至中標，給工程建設埋下質量安全隱患。
2.項目建設過程中較易發生的問題
這一階段的問題主要是各參建單位在工程管理、質量及安全方面產生的問題。
2.1 建設管理能力有待提升
部分業主單位由于缺乏與工程相適應的管理經驗和技術力量，所建立的工程建設管理機構在行使工程建設管理職能過程中不能充分有效發揮作用。甚至拋開規范要求，只強調業主意志，隨意性大，任意改變建設內容或壓縮合理工期，協調工作不及時、建設資金不到位，因此對項目的建設產生不良影響。
2.2 勘察設計、監理、施工單位質量意識需進一步加強
在目前的一些中小型水利工程建設中，勘察設計、監理、施工單位普遍存在人員設備配備不足、不到位，技術、管理水平不高的情況，造成質量體系缺陷，暴露出以下一些問題。
（1）勘察設計工作設計深度不足，如地質水文勘察與實際不相符合。結構設計或布局不合理，部分設計圖紙直接抄襲或照搬過來，甚至都不進行必要的修改，致使在施工過程中因設計圖紙的錯誤而頻繁進行工程設計變更。
（2）施工單位在施工中質量安全意識不強，雖有質量安全保證體系，但不能嚴格按照技術規范規程進行施工。不從加強內部管理入手，卻采取偷工減料、以次充好、野蠻施工、敷衍了事的辦法，以犧牲工程質量和安全來達到獲取利益的目的。個別施工單位還出現私自違規轉包、分包工程的行為，給工程的質量及安全管理帶來更大難度。
（3）監理單位存在監理工作不到位、監理責任不落實的問題，監理人員無證上崗，技術、管理水平得不到保證。總監理工程師兼任多個項目，現場管理缺位，項目管理與控制能力薄弱，難以全方位全過程進行質量及安全控制。同時易受業主和承包方等方面影響，原則性不強，不能充分發揮監理的獨立第三方作用。
2.3 質量監督過程中存在的困難
根據《水利工程質量監督管理規定》，水利工程質量監督機構是水行政主管部門對水利工程質量進行強制性監督管理的專職機構。目前水利工程質量監督機構采取了三級設置，但是中小型工程基本都由市、縣一級承擔，而這一級的質量監督機構還在逐步建立過程中，所以基層質量監督管理體系還不完善，質量監督人員、經費不足，致使監督難以及時到位，影響了質量監督工作的開展。
3.相關問題的解決措施
3.1 嚴格規范招投標活動，完善監督機制
（1）規范領導干部及工作人員行為
為保證招投標活動的規范進行，應該要進一步規范領導干部及工作人員行為，嚴格執行國家關于禁止領導干部干預和插手工程招投標的有關制度規定。同時，對違反者給予嚴厲懲處，以起到教育、預防和震懾的作用，使有意違反者不敢再越雷池一步。確保項目建設單位按照批準招標范圍、組織形式、招標方式開展招標活動。
（2）完善監督機制和監控體系
繼續完善水利工程評標專家庫及中介咨詢機構管理辦法，以制度和相應的懲處措施保證評標的公平性。加強圍標串標治理，有效打擊水利建設領域圍標串標、借用資質等違法違規行為。建立健全科學、高效的監督機制和監控體系，對招標投標活動進行全過程監督。條件具備的地方實行招投標集中管理，建立工程招投標管理中心，以提高工作效率，同時也便于監管。加快推行網上電子化招投標系統，增強招標活動的公開性和透明度，最大程度的減少人為因素干擾，使工程招投標工作有序依規進行。
3.2 以質量和安全為核心，規范行為、強化管理
一、水利工程建設領域突出問題產生的原因
當前，水利工程建設領域存在的突出問題，是妨礙科學發展、影響黨風政風、人民群眾反映強烈的突出問題之一，也是制約水利事業健康發展的關鍵問題。分析其原因，主要有以下六個方面。一是法律法規意識淡薄。少數人員對水利工程建設領域突出問題的危害性認識不到位，存在重項目輕監管、重查處輕預防、重建設輕程序等方面的問題；二是水利專業技術人才缺乏。近幾年水利工程建設項目猛然增多，而水利部門人員編制受機構設置等限制，技術力量已遠不適應水利事業飛速發展的要求；三是企業追求利潤最大化。企業以贏利為目的，通過一些不正當手段拉攏業主代表、監理人員，在工程建設質量上大做文章；四是審計監督較滯后。水利工程建設項目的審計基本上都是屬于事后監督，沒有健全完善的內部審計體系。五是監督檢查不夠深入。監督檢查不夠系統全面，且大多停留在聽取匯報、面上檢查這一層面，沒有真正形成上下監督合力。六是懲戒不力，處罰不嚴。如根據我國《反不正當競爭法》，對實施商業賄賂、串通招投標的行政處罰是1萬元以上20萬元以下的罰款，而水利工程領域的合同金額動輒數千萬元，顯然行政處罰過輕。
二、針對以上問題，筆者提出的對策
第一，加強思想道德教育，創新預防體制機制。強化對關鍵崗位人員的廉政風險教育，重點培育這些人員的“獻身、負責、求實”的水利行業精神，深入開展法規教育和警示教育。
第二，規范水利工程建設項目決策行為。一是加強水利規劃管理。完善規劃論證制度，提高規劃專家咨詢與公眾參與度，強化規劃的科學性、民主性；二是嚴格水利項目審批。根據有關法律法規和政策規定，認真執行水利建設項目審查、審批、核準、備案管理程序，積極推行網上審批和網上監察；三是加強設計變更和概算調整管理。嚴格執行設計變更手續，重大設計變更須報原審批單位審批。對未經審批的超概算、超計劃的項目不下達預算，不支付資金；四是督促地方落實配套資金。督促檢查地方落實水利建設項目配套資金，各地應明確地方配套投資責任主體，合理分攤配套投資比例。
第三，規范水利工程建設招標投標活動。一是規范招標投標行為。根據《中華人民共和國招標投標法》、《水利工程建設項目招標投標管理規定》、《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》等有關規定，嚴格履行招標投標程序，嚴格核準招標范圍、招標方式和招標組織形式，確保依法、公開招標；二是規范評標工作。大力推行網上電子招標投標。進一步加強評標專家管理，建立培訓、考核、評價制度，規范評標專家行為，健全評標專家退出機制；三是健全招標投標監督機制和舉報投訴處理機制。認真執行《水利工程建設項目招標投標行政監督暫行規定》等文件，建立健全科學、高效的監督機制和監控體系，對招標投標活動進行全過程監督。
第四，加強工程建設實體質量管理。一是強化施工過程中的現場檢查。檢查組每次檢查的重點小二型水庫數量不低于總數量的50%，一般小二型檢查數量不低于總數量的10%。對重點小二型水庫的現場檢查頻率達到每座水庫2次以上，對一般小二型水庫現場檢查頻率達30%以上；二是強化隱蔽工程質量檢測。購買新型地質雷達設備，對新建隧洞砼襯砌等關鍵部位，采用地質雷達掃描等手段對施工質量進行檢測，嚴把隱蔽工程質量關。
第五，加強水利工程建設實施和質量安全管理。一是嚴把水利建設市場準入關，做好水利建設市場單位的資質管理和水利工程建設從業人員的資格管理工作；二是加強建設監理管理，按照《水利工程建設監理規定》等有關制度開展監理工作；三是加強合同管理，嚴格執行《中華人民共和國合同法》；四是強化驗收管理，驗收工作要嚴格按照《水利工程建設項目驗收管理規定》、《水利水電建設工程驗收規程》等有關規定和技術標準進行；五是加強質量管理。健全項目法人負責、監理單位控制、施工單位保證和政府質量監督相結合的質量管理體制，嚴格質量標準和操作規程，落實質量終身負責制；六是加強安全生產管理，嚴格執行《建設工程安全生產管理條例》和《水利工程建設安全生產管理規定》；七是加強基建項目財務管理，督促項目法人加強賬務管理，嚴格資金使用和撥付程序，嚴禁大額現金支付工程款，規范物資采購、對納入政府采購范圍的物資、設備要依法進行政府采購。
第六，推進水利工程建設項目信息公開和誠信體系建設。一是公開項目建設信息。認真貫徹政府信息公開條例，及時水利工程建設項目招標信息，公開項目招標過程、施工管理、合同履約、質量檢查、安全檢查和竣工驗收等相關建設信息；二是拓寬信息公開渠道。利用政府門戶網站和各種媒體，完善水利工程建設項目信息平臺，逐步實現水利行業信息共建共享；三是加快信用體系建設。完善水利建設市場主體不良行為記錄公告制度和水利建設市場主體信用信息管理辦法，逐步建立守信激勵、失信懲戒制度。
第七、加強水利工程建設審計、監察工作，加大案件查辦力度。一是強化水利工程建設審計工作。抓住重點，主動跟進，客觀評價水利工程建設項目績效，及時核查項目建設管理中存在的問題，做到邊審計、邊整改、邊規范、邊提高，確保水利工程項目建設順利進行；二是強化水利工程建設監察工作。開展水利工程建設專項執法監察和效能監察，加強對水利建設領域重點項目、重點環節和重點崗位的監督檢查力度；三是加大案件查辦力度。拓寬案源渠道，公布專項治理電話和網站，認真受理群眾舉報和投訴，集中查處和通報一批水利工程建設領域典型案件。
中圖分類號：F284 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）16-0094-01
目前我國的水利工程監理的主要是水利工程施工階段，在這個階段，建筑市場的管理服務體系、承包體系以及發包體系的各主體在建設工程中會合，由設計單位、勘察單位、建設單位和監理企業和施工單位各自承擔水利工程建設的責任和義務，使得水利工程建設能成功實施并且建成使用。水利工程監理，適用于工程建設投資決策階段和實施階段，其中實施階段包括設計、勘察階段和施工階段。在施工階段設置監理，設置監理的目的是更有效地發揮監理的控制、規劃、協調作用，為在計劃目標內建成工程提供最有效率的管理。
在社會主義市場經濟條件下，水利工程多為國家投資，水利工程建設關系到國家和人民生命財產的安全，關系到改革開發和現代化建設的順利進行。2002年1月1日施行了《水利工程建設項目招標投標管理規定》，確保工程質量，提高投資效益目標的實現。通過自身多年實踐經驗，投標過程中應注重做好以下幾點。
1、熟悉投標工程法規
要想獲得工程項目中標，首先應清楚投標的程序。一般說來，招投標需經過招標、投標、開標、評標與定標等程序。現有投標人員還要熟悉《招投標法》和《水利建設項目招投標管理規定》以及水利部和天津市的有關規定。明確招投標人違法行為及其法律責任是投標的必備條件。
2、熟悉招標文件
招標文件規定了承包人的取責和權利，是做好報標工作的關鍵，購買標書后必須高度重視，抓緊時間認真閱讀、反復研究招標文件，要特別注意招標文件中的實質性要求和條件。按照法律規定，如果投標方對招標文件中有關招標項目價格、項目技術規范、合同的主要條款等實質性要求和條件的某一條未作出響應，都將導致廢標。因此，必須對招標文件逐條進行分析判斷，找出所有實質性的要求和條件，并一一研讀。
3、進行現場調研
要熟悉工程概況，必須進行現場調研。工程項目所在地的調查要了解自然條件、施工條件、治安情況、社會服務設施和條件等。特別是工程現場的用地范圍、地形、地貌、標高、場地、道路、進出場、機具、材料堆放、用電、用水、施工排水等方面是做好施工組織的依據。
4、參加標前會議
標前會議是招標人給所有投標人提供的一次答疑的機會，有利于加深對招標文件的理解。在參加標前會議前要事先深入研究招標文件，并將研究過程中發現的各類問題，整理成書面文件，提交招標單位。在參加標前會議時應特別注意：（1）對工程內容、合同條款、技術條款、圖紙有疑議或不清的應提請解釋、說明，但不應提出任何修改、變更方案。（2）對招標人或咨詢工程師在標前會議上對所有問題的答復，均發出書面文件，并作為招標文件的組成部分，投標人不能僅賃口頭答復來編制自己的投標文件。
5、編制施工組織設計
施工組織設計是為滿足設計意圖的實現而采取的技術措施，技術措施又以經濟作保障，而建筑工程的經濟即工程投資。可見，施工組織設計它涵蓋著組織措施、技術措施和經濟措施。施工組織設計主要包括：項目經理部人員機構組成、工程施工方案、工期進度安排、質量保證措施、安全生產措施等。工程施工方案是其中的關鍵。它是針對施工階段的特點而編制的，是資金投入量最大的階段。引灤專用明渠護砌工程工期要求一般為20天，最長也不超過30天，工期短、任務重，項目資金投入量皆超過百萬，因此如何編制好施工組織設計，做到科學合理、切實可行尤為重要。所以，必須把握住施工階段這個最突出的特點，編制施工組織設計。注意做到以下幾點：
5.1 熟悉工程概況
由于各種工程有它自身的特點，每一項建設工程都有指定的專門用途，所以也就有不同的結構、造型和裝飾，不同的體積、面積、工藝和材質。即使是用途相同的建設工程，技術水平、建筑等級和建筑標準也有差別。而且受氣候、地質、地震、水文等自然條件的影響而不同，所以一定要熟悉工程概況，做到胸有成竹。
5.2編制施工組織設計時，明確人員分工，使整個編標過程按計劃進行
在編制施工組織設計過程中，抓住重點，突出“組織”二字，對施工中的人力、物力和方法，階段與全過程，前方和后方等給予周密的安排，工作做到充分、具體，不但有利于提高工程的工期、質量，而且有利于降低工程造價。編制好施工組織設計，才能確保資源優化配置，施工進度合理，施工工藝適當，排除各種干擾，增強投標的競爭力。
6、投標報價
確定一個最優報價是提高競標能力的關鍵之一。在最優報價條件下，施工承包商既有中標機會，又能獲取較為可觀的利潤。投標報價時從以下幾個方面考慮。
6.1 慎重選用定額
工程報價時，定額分析選用的正確與否是影響到報價高低、投標成敗的關鍵因素之一，應十分慎重。投標者應按照招標文件有關資料，特別是技術規范來選用定額，同時還要考慮當時的實際情況，如工程情況、自然氣候條件、工人素質、機械水平、工程技術規程、工程監理情況以及其它因素。
6.2 了解競爭對手的情況
理論上各投標人報價應基本相近，出現的差異主要在于各投標人期望盈余的不同，施工方案，管理費用的不同，和各處的優勢。因此，在競爭對手多而且競爭力較強時，投標報價應適當降低。
6.3 注意招標文件中的有關評標標準和評標方法的說明
一般來講，采用綜合評分法評標的工程，應考慮報價不宜過低，越接近標底為好，對于采用經評審的最低投標價法評標的工程，應在不低于成本價前提下盡量壓低報價。但要注意各單項工程綜合單價要均衡，防止由于工程單價過低經評審調整報價而失去中標機會。
6.4 注意工程施工的難易程度
近年來，隨著我國經濟建設的不斷發展和農業的政策調整，國家對水利工程建設加大了投入力度。但是目前一些水利工程建設管理中存在的問題，隨著時間的推移逐漸暴露出來。因此， 為了保證水利工程的質量，就要不斷探索和規范完善水利工程的建設和管理，提升工程建設管理水平，全面推進水利的現代化建設，保障國家的安全穩定。
1.招投標中的不當行為
1.1 項目單位行為不規范
主要是招投標工作不夠規范，有違規操作現象發生。個別領導干部非法插手干預工程項目招投標，或存在有的業主評委利用職權便利，引導或影響專家評標甚至左右評標結果的現象。有的項目單位不公開招標，規避招標、虛假招標、違規設置限制條件排斥潛在投標人，以達到滿足自身利益的目的。
1.2 投標過程違規
一些參加投標的承包單位相互勾結，通過“私通報價、合伙投標、有償陪標”等手段進行圍標串標，或借用資質進行投標，破壞招投標市場的正常秩序。另外，還有招標機構違規操作，私下透露標底；參與評標的評委違規為請托人打高分的現象。這些行為直接導致了條件不良的或不符合投標要求的投標單位入圍甚至中標，從而給工程建設埋下了質量安全隱患。
2.項目建設過程中較易發生的問題
這一階段的問題主要是各參建單位在工程管理、質量及安全方面產生的問題。
2.1 建設管理能力有待提升
部分業主單位由于缺乏與工程相適應的管理經驗和技術力量，所建立的工程建設管理機構在行使工程建設管理職能過程中不能充分有效發揮作用。甚至拋開規范要求，只強調業主意志，隨意性大，任意改變建設內容或壓縮合理工期，協調工作不及時、建設資金不到位，因此對項目的建設產生不良影響。
2.2 勘察設計、監理、施工單位質量意識需進一步加強
在目前的一些中小型水利工程建設中，勘察設計、監理、施工單位普遍存在人員設備配備不足、不到位，技術、管理水平不高的情況，造成質量體系缺陷，暴露出以下一些問題。
（1）勘察設計工作設計深度不足，如地質水文勘察與實際不相符合。結構設計或布局不合理，部分設計圖紙直接抄襲或照搬過來，甚至都不進行必要的修改，致使在施工過程中因設計圖紙的錯誤而頻繁進行工程設計變更。
（2）施工單位在施工中質量安全意識不強，雖有質量安全保證體系，但不能嚴格按照技術規范規程進行施工。不從加強內部管理入手，卻采取偷工減料、以次充好、野蠻施工、敷衍了事的辦法，以犧牲工程質量和安全來達到獲取利益的目的。個別施工單位還出現私自違規轉包、分包工程的行為，給工程的質量及安全管理帶來更大難度。
（3）監理單位存在監理工作不到位、監理責任不落實的問題，監理人員無證上崗，技術、管理水平得不到保證。總監理工程師兼任多個項目，現場管理缺位，項目管理與控制能力薄弱，難以全方位全過程進行質量及安全控制。同時易受業主和承包方等方面影響，原則性不強，不能充分發揮監理的獨立第三方作用。
2.3 質量監督過程中存在的困難
根據《水利工程質量監督管理規定》，水利工程質量監督機構是水行政主管部門對水利工程質量進行強制性監督管理的專職機構。目前水利工程質量監督機構采取了三級設置，但是中小型工程基本都由市、縣一級承擔，而這一級的質量監督機構還在逐步建立過程中，所以基層質量監督管理體系還不完善，質量監督人員、經費不足，致使監督難以及時到位，影響了質量監督工作的開展。
另外，雖然質量監督制度已實施了多年，但部分參建單位對質量監督工作并未深刻理解重視，認為質量監督可有可無，不能很好地配合或根本不予配合。還有一些被監督對象迫于質量監督是規定的程序，就只是在“手續上”進行配合，對監督機構提出的整改意見敷衍了事，甚至拒絕落實，使得質量監督存在一定困難，不能充分發揮政府質量監督的應有作用。
3.相關問題的解決措施
3.1 嚴格規范招投標活動，完善監督機制
3.1.1 規范領導干部及工作人員行為
為保證招投標活動的規范進行，應該要進一步規范領導干部及工作人員行為，嚴格執行國家關于禁止領導干部干預和插手工程招投標的有關制度規定。同時，對違反者給予嚴厲懲處，以起到教育、預防和震懾的作用，使有意違反者不敢再越雷池一步。確保項目建設單位按照批準招標范圍、組織形式、招標方式開展招標活動。
3.1.2 完善監督機制和監控體系
繼續完善水利工程評標專家庫及中介咨詢機構管理辦法，以制度和相應的懲處措施保證評標的公平性。加強圍標串標治理，有效打擊水利建設領域圍標串標、借用資質等違法違規行為。建立健全科學、高效的監督機制和監控體系，對招標投標活動進行全過程監督。條件具備的地方實行招投標集中管理，建立工程招投標管理中心，以提高工作效率，同時也便于監管。加快推行網上電子化招投標系統，增強招標活動的公開性和透明度，最大程度的減少人為因素干擾，使工程招投標工作有序依規進行。
3.2 以質量和安全為核心，規范行為、強化管理
要堅決貫徹落實項目法人責任制、招標投標制、建設監理制和合同管理制，嚴格執行各項規范規程、技術標準，這是項目建設順利實施的基礎和保障。參建各方的所有活動都要在這個前提條件下展開，以思想上的高度重視、行動上的高度統一協調來實現項目建設目標。
3.2.1 建設單位努力提高自身素質，提升建設管理水平
項目單位要全面落實責任制，按要求及時組建項目法人。明確項目負責人、工程技術負責人和其他工作人員職責，層層落實責任制。并超前做好項目管理人員、技術人員儲備及培訓工作，打造一支召之即來，來之能戰，戰之即勝的高素質、高效率的建設管理隊伍及健全的建設管理體系，保證建設管理工作圓滿完成。對確實缺乏相關技術人員和管理人員的建設項目，應積極穩妥地推進項目代建制和委托制，擇優選擇專業化的項目建設管理機構來對項目進行規范化管理。
3.2.2 設計單位的設計服務工作要做到認真細致
設計工作決定著工程的規模、效益、結構安全性和耐久性，對工程質量有著重大影響。設計人員應通過大量的工作使項目設計盡量優化，合理確定工程項目標準和規模。認真細致的進行地質水文勘察及結構設計計算，確保建筑物的穩定和安全，并符合設計規范要求。合理選擇施工方法及工程材料，既便于實施，又能滿足工程要求。設計單位要本著認真負責、實事求是的態度，使設計工作達到應有的設計深度，拿出經濟、適用、安全的設計成果。同時，加強設計質量管理及現場服務工作，以良好及時的服務來促進工程的建設。
3.2.3監理、施工單位要確保質量體系有效運轉
（1）施工單位質量保證體系和監理單位質量控制體系是保證工程質量的關鍵，施工、監理單位要進一步完善并嚴格在這一框架下運行。監理、施工單位派駐工地的總監、項目經理要有深厚的工程專業技術知識和工程建設的實踐經驗，其他監理方、施工方人員要具備與工程相適應的業務素質和管理水平，并做到持證上崗、足額到位。
（2）監理單位應嚴格遵照有關工程建設標準
和強制性條文及施工合同約定，對所有施工質量活動及與質量活動相關的人員、材料、工程設備和施工設備、施工方法、施工環境進行監督和控制，按照事前審批、事中監督和事后檢驗等工作環節嚴格控制工程質量。加強對隱蔽工程、重點部位、重要工序及施工單位安全保障體系的檢查，對問題及時發現、及時糾正，不留隱患。嚴格履行職責，遵守監理規范，公平公正的協調、處理各種爭議，真正做到對項目質量、投資、進度全方位、全過程監理。
（3）施工單位要重點做好內部管理，認真合
理編制施工組織設計、進度計劃，建立健全各項規章制度及保證體系。要充實施工技術人員，為工程質量提供技術力量保障。要杜絕違規分包、轉包現象，嚴格遵守合同，樹立良好的企業形象。要嚴格遵照設計及規范要求進行施工，不能為追求短期利益用偷工減料、以次充好及違反規程、工序、質量、安全要求的行為損害企業信譽。要注重人員、材料、設備等資源的配置，通過科學管理、精心施工、內部挖潛、合理控制成本，以管理促效益，力求工程項目能高效率、高效益、高質量、安全的完成。
3.3 盡快完善質量監督體系，加強質監機構能力建設
3.3.1 以完善的體系促進質量監督工作
針對近幾年中小型水利工程項目大幅增加和基層縣市質量監督力量不足的實際，工程質量監督機構的設置應由現在的三級設置改為四級設置，重點要加強縣級質量監督機構。因質量監督機構是代表政府對水利工程質量進行強制性監督管理的專職機構，所以機構性質應設為行政機構，要配齊相應數量的質量監督人員，并將質量監督工作的費用列入財政預算內進行安排，這樣才能保證質量監督隊伍和人員的穩定和工作的順利開展。
3.3.2 以規范的管理有效進行監督管理
在質量監督過程中，質量監督機構首先要強化自身能力建設，積極提高業務水平，加強規程規范、技術標準的宣傳、貫徹。堅持“監督、檢查、幫助、促進”的原則，努力幫助參建單位提高質量管理能力，監督工作的重點應放在對工程建設質量行為和工程實體質量的監督上。同時還可運用適度處罰的手段來規范參建單位的質量行為，培養和樹立參建各方的自律意識，使其對質量監督工作充分重視，才能保證有效發揮政府監督的作用。
4.結語
總之，水利工程是涉及國計民生的工程，對其建設管理工作出現的問題必須引起足夠的重視，決不能等閑視之。針對目前存在的問題，為了確保水利工程的建設質量，我們必須通過完善健全的項目法人負責、監理單位控制、施工單位保證和政府質量監督相結合的質量管理體系來明確參建各方的質量責任。這樣才能確保地方農業生產和經濟的可持續發展。
第二條各級水利審計部門（以下簡稱"審計部門）在本單位負責人領導下，依法對本單位及其所屬單位水利工程建設項目的招標投標進行審計監督。
上級水利審計部門對下級單位的招標投標審計工作進行指導和監督。
第三條本辦法適用于《水利工程建設項目招標投標管理規定》所規定的水利工程建設項目的勘察設計、施工、監理以及與水利工程建設項目有關的重要設備、材料采購等的招標投標的審計監督。
第四條審計部門根據工作需要，對水利工程建設項目的招標投標進行事前、事中、事后的審計監督，對重點水利建設項目的招標投標進行全過程跟蹤審計，對有關招標投標的重要事項進行專項審計或審計調查。
第二章審計職責
第五條在招標投標審計中，審計部門具有以下職責：
（一）對招標人、招標機構及有關人員執行招標投標有關法律、法規和行業制度的情況進行審計監督；
（二）對招標項目評標委員會成員執行招標投標有關法律、法規和行業制度的情況進行審計監督；
（三）對屬于審計監督對象的投標人及有關人員遵守招標投標有關法律、法規和行業制度的情況進行審計監督；
（四）對與招標投標項目有關的投資管理和資金運行情況進行審計監督；
（五）協同行政監督部門、行政監察部門查處招標投標中的違法違紀行為。
第三章審計權限
第六條在招標投標審計中，審計部門具有以下權限：
（一）有權參加招標人或其機構組織的開標、評標、定標等活動，招標人或其機構應當通知同級審計部門參加。
（二）有權要求招標人或其機構提供與招標投標活動有關的文件、資料，招標人或其機構應當按照審計部門的要求提供相關文件、資料；
（三）對招標人或其機構正在進行的違反國家法律、法規規定的招標投標行為，有權予以糾正或制止；
（四）有權向招標人、投標人、招標機構等調查了解與招標投標有關的情況；
（五）監督檢查招標投標結果執行情況。
第四章審計內容
第七條審計部門對水利工程建設項目招標投標中的下列事項進行審計監督：
（一）招標項目前期工作是否符合水利工程建設項目管理規定，是否履行規定的審批程序；
（二）招標項目資金計劃是否落實，資金來源是否符合規定；
（三）招標文件確定的水利工程建設項目的標準、建設內容和投資是否符合批準的設計文件；
（四）與招標投標有關的取費是否符合規定；
（五）招標人與中標人是否簽訂書面合同，所簽合同是否真實、合法；
（六）與水利工程建設項目招標投標有關的其他經濟事項。
第八條審計部門會同行政監督部門、行政監察部門對招標投標中的下列事項進行審計監督：
（一）招標項目的招標方式、招標范圍是否符合規定；
（二）招標人是否符合規定的招標條件，招標機構是否具有相應資質，招標合同是否真實、合法；
（三）招標項目的招標、投標、開標、評標和中標程序是否合法；
（四）招標項目評標委員會、評標專家的產生及人員組成、評標標準和評標方法是否符合規定；
（五）對招投標過程中泄露保密資料、泄露標底、串通招標、串通投標、規避招標、歧視排斥投標等違法行為進行審計監督；
（六）對勘察、設計、施工單位轉包、違法分包和監理單位違法轉讓監理業務，以及無證或借用資質承接工程業務等違法違規行為進行審計監督。
第九條審計部門和審計人員對招標投標工作中涉及保密的事項負有保密責任。
第五章審計程序
第十條招標人編制的年度招標工作計劃，以及重大水利工程建設項目的招投標文件，應當報送同級審計部門備案。
第十一條審計部門根據年度審計工作計劃、招標人年度招標計劃和招標項目具體情況，確定招標投標項目審計計劃，經單位主管審計工作負責人批準后實施審計。
第十二條審計部門根據審計項目計劃確定的審計事項組成審計組，并應在實施審計三日前，向被審計單位送達審計通知書。
被審計單位以及與招標投標活動有關的單位、部門，應當配合審計部門的工作，并提供必要的工作條件。
第十三條審計人員通過審查招標投標文件、合同、會計資料，以及向有關單位和個人進行調查等方式實施審計，并取得證明材料。
第十四條審計組對招標投標事項實施審計后，應當向派出的審計部門提出審計報告。審計報告應當征求被審計單位的意見。被審計單位應當自接到審計報告之日起十日內，將其書面意見送交審計組或者審計部門。
第十五條審計部門審定審計報告，對審計事項作出評價，出具審計意見書；對違反國家規定的招標投標行為，需要依法給予處理、處罰的，在職權范圍內作出審計決定或者向有關主管部門提出處理、處罰意見。
被審計單位應當執行審計決定并將結果反饋審計部門；有關主管部門對審計部門提出的處理、處罰意見應及時進行研究，并將結果反饋審計部門。
第六章罰則
第十六條被審計單位違反本辦法，拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料，或者拒絕、阻礙審計的，審計部門責令改正；拒不改正的，可以通報批評，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員提出給予行政處分的建議，被審計單位或者其主管單位、監察部門應當及時作出處理，并將結果抄送審計部門。
第十七條被審計單位拒不執行審計決定的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員提出給予行政處分的建議，被審計單位或者其主管單位、監察部門應當及時作出處理，并將結果抄送審計部門。
第十八條招標人、招標機構及其有關人員違反國家招標投標的法律、法規的，依照《中華人民共和國招標投標法》予以處理。
第十九條審計人員、、，涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理；不構成犯罪的，給予行政處分。
第七章附則
1上海市水利工程招標投標工作的現狀
近年來，黨和政府十分重視水利基礎設施建設，加大了投資力度，上海市水利建設的規模也在逐年擴大。為了確保工程質量，降低工程造價，保證公平競爭，打破行業和地方保護，防止腐敗現象的滋生，上海市水利部門從1997年起就全面實行了施工招標投標制。經過3年多的不斷努力，上海市水利工程承發包已全部進入市統一的有形建筑市場，并按有關規定規范運作。去年，國務院辦公廳發出通知，要求基礎設施項目的勘察設計、施工和主要設備、材料采購都要實行公開招標。上海市水利部門在招標工作中又加大了力度，所有投資額在100萬元以上的水利工程全部實行了施工公開招標，同時勘察設計、監理的公開招標工作也全面展開。
截至1999年底，上海市水利工程建設項目合計施工招標231個標段，設計招標16項，勘測招標10項，監理招標9項，合計中標價為9．35億元。從招標工作的發展速度來看，主要有4個顯著特點：（1）招標量在逐年增加，1997年僅為0．6億元，1998年為2．2億元，1999年為6．55億元，3年中增長了10倍；（2）行業界限已經打破，1997年系統外中標單位僅為10％，1998年上升為27．2％，1999年已達到50％；（3）通過招投標，工程造價降低了10％左右，為國家節約了投資；（4）工程質量也在逐年上升，優良率呈遞增的趨勢，1999年優良率已達到76％。
目前，上海市水利工程建設實現了兩個百分之百，即應招標的工程百分之百地進行了招標，應公開招標的工程百分之百地進行了公開招標。
2上海市水利工程招標投標工作的做法
2．1健全規章制度、建立市場運作程序
1997年，上海市水利部門制定了《上海市水利工程建設施工招標投標管理辦法》，成立7上海市水利建設工程招標投標管理辦公室，負責水利建設項目的報建、招標審批、發包資格審查、施工合同鑒證等建設工程招標過程的管理，并根據《上海市建筑市場管理條例》中“統一管理與專業管理相結合”的原則，與市建設工程招標投標管理辦公室、市建設工程交易中心共同了《上海市水利工程承發包管理操作流程》，進一步規范了上海市水利工程承發包管理，為水利工程建設項目全部進入市統一的有形建筑市場奠定了基礎，并確立了水行政主管部門在全市建筑市場中應有的專業管理地位，形成了在統一的大建筑市場中，各行政主管部門互相尊重、彼此協調的格局。
建立市場運作程序，是實現上海市水利工程建筑市場從無序到有序的主要內容，上海市水利工程建設項目運作的程序和管理節點主要是工程報建、工程發包資格審查、勘察設計發包及初步設計審批、監理、施工招標發包、工程合同登記、施工許可申辦，為實現以建設項目為主線的建設市場的閉合管理、簡化辦事手續，上海市水利工程同市其它建設工程一樣，實行了工程建設項目IC卡制度。該卡由建設單位在辦理工程報建手續的同時申領，并按照市場的運作程序，辦理各管理節點的手續，每辦理完一道手續，均要打入“Y”，表示“通過”，以進入下一道管理節點，若節點單位讀卡后顯示“XX”，則前面的節點尚未完成，該節點管理部門的讀卡機就會揭示建設單位應該先辦理哪些手續，否則該節點單位就無法進行操作，真正做到“前事未完、后事不辦”，促使建設單位按基本建設程序辦事。
2．2實行政府職能轉變，發揮中介機構的招標作用
在實行招標承包制的起步階段，上海市水行政主管部門曾具體地管理過建設單位招標活動，這種做法曾為推動招標投標制起過一定的促進作用，但是，隨著建設市場的培養和發展，“事無巨細、全由政府做主”的政府包辦做法已不符合社會主義市場經濟原則，實行政府職能轉變，把應該采取市場手段的事情交給市場去解決，已是大勢所趨。
1997年，上海市水利部門組建了具有獨立法人資格的招投標機構，把招投標工作中的服務職能從政府職能中分解、轉移出去，機構成立后，充分發揮了專業優勢，具體負責編制招投標文件，提出評標辦法，組織報名、現場監測、答疑、招標、開標、評標等各項工作。
招標中介機構招標，對于建設單位專業人員不足、業務能力差、或因長期不搞建設項目而不具備常設項目管理機構的單位，可減輕其招標工作的壓力，使其招標工作能在符合國家有關法規的范圍內運作，并可使建設單位節省大量的工作人員。同時，為了在同行業競爭中生存和發展，招標機構就必須在技術上精益求精，不斷提高服務水平，從3年來上海市水利工程招投標的情況看，中介機構招標作用的發揮，對規范招投標工作、提高招標質量起了很大的促進作用。
2．3堅持“公開、公正、公平”的原則
在招投標過程中，上海市水利部門堅持“公開、公正、公平”的原則，做到“六公開”：（1）公開招標信息，招標單位必須在接受投標報名的5d（不含節假日）前，通過“上海熱線”、《中國水利報》、《上海建設工程招投標信息》等相關報刊統一向社會公開招標信息；（2）公開報名投標的條件，并與招標信息同時；（3）公開接受投標報名，在規定時間內，招標單位公開接受投標單位的投標報名，接受投標報名的時間不少于1d；（4）公開選定投標單位，每個標段招標不得少于6家，投標單位的選定，分為全部選定和在公開情況下部分抽取兩種辦法，部分抽取的投標單位不能少于2／3；（5）公開評標辦法和程序，招標單位擬定的評標辦法連同招標文件應一起發給投標單位，于投標前公開，在評標、定標的過程中，除規定必須保密的內容外，其程序向社會公開；（6）公開招標的結果，招標結果通過《上海建設工程招投標信息》向社會公布中標單位。
為體現公正原則，做到公正評標，技術專家全部從評標專家庫內隨機抽取組成，技術標規定為暗標，即投標書中不應有任何隱含投標單位身份的內容，否則為廢標。
為確保公開競爭，防止不正當的壓價、串標和泄漏標底行為，合理控制標底價，上誨市水利部門實行了“無標底招標、有標底評標”的招標方法，即招標單位不設標底，只參考定額，并結合市場行情編制出參考工程造價，在招標文件中一并向投標單位公布。評標時，在技術標評審通過的前提下，商務標評審可通過抽定報價算術平均值權數和加權平均工程造價下浮率（此中兩個區間在評標辦法中明確），計算出期望工程造價（即為評標的標底），接近期望工程造價者得高分，技術標和商務標合計得分最高者為中標單位。這個方法也稱“制約四方法”，對于制約發包方、承包方、中介方和管理方，排除不正當人為因素，確保招投標公正性起到了有效的、積極的作用。
3上海市水利工程招標投標工作的發展設想
3．1進一步轉變政府職能，理順招投標管理體制
根據1997年上海市水利部門制定的《上海市水利工程建設施工招標投標辦法》中的規定，原上海市水利局是本市水利工程建設招標投標的主管部門，其所屬的上海市水利建設工程招標投標管理辦公室（設在局基建處），具體負責本市水利工程建設招標投標的管理工作，其主要職責是：（1）貫徹執行國家和本市有關工程建設招標投標的規定；（2）指導、監督、檢查招標投標工作的實施；（3）總結、交流招標投標工作的經驗；（4）組織審查招標人或者招標人的資格；（5）組織審查招標申請書和招標文件；（6）審批評標機構；（7）監督開標、評標和定標工作；（8）審批評標報告；（9）調解處理招標投標活動中出現的重大問題；（10）監督承包合同的簽定、履行。
筆者認為，根據“小政府、大社會”的政府機構改革原則，政府的主要職能應該是宏觀調控，為完善和規范建筑市場創造宏觀條件，在行政管理上應該由全部直接管理轉變到直接管理、間接管理并存，并最終過渡到宏觀管理，這樣才有利于行政行為的專業化和政府機關的精簡。根據這個觀點，筆者認為具體負責招標投標日常工作的招標投標管理辦公室的職能應該從政府職能中分離出來，其主要職責是原上述職責的（4）、（5）、（7）、（10）等項，而政府職責應該是（1）、（2）、（3）、（9）等項。
設立專職招標投標管理機構，主要還有以下優點。
第一，使招投標管理工作制度化、經常化、專業化。招標是一項復雜的系統化工作，有完整的程序，環節多，專業性強，專職的招投標管理機構由于其專門從事招投標管理活動，在人員力量和管理經驗方面有著得天獨厚的優勢，有足夠的人力和精力對招投標活動進行全過程、全方位的市場監督管理，有利于提高招標工作的管理水平，有利于招投標活動在“公開、公正、公平”的競爭機制下進行，有利于承發包雙方利益的保護。
第二，有效地控制了市場的準入，保證市場的有序化，首先要控制市場的準入，有些具備市政資質的投標單位雖然兼營范圍中包含水利工程，但卻沒有主營水利，按照水利部的有關規定，就不能參加某些水利工程的設計、監理、施工投標；有的投標單位在投標時提供了業績資料，但卻是分包工程的業績，或者有同類工程的經歷卻沒有較好的業績等等。專職招投標管理機構通過其日常建立的一套有關企業及工程動態的資料庫，對投標單位資質、業績的審查將更加全面。
第三，有利于及時發現、解決招投標中的問題，提高招標工作的透明度和質量。專職招投標管理機構人員由于直接、長期工作在招投標第一線，業務水平比較高，經驗比較豐富，比較容易發現招投標活動中弄虛作假、串標壓價、合法不合理等問題，并能針對出現的問題及時提出操作性強的解決方法，同時對探索和推廣科學的編標、開標、評標、定標等辦法，嚴格專家評委的資格審查，實行動態管理，提高招標工作的透明度和質量發揮重要的作用。
3．2建立在上海市統一的有形建筑市場下的水務工程專業分中心
目前，上海市已建立了一個交易管理中心和25個分中心，形成了總包、專業、建材、中介4個層次的，覆蓋全市所有區域和部分專業的立體的有形建設市場體系。
上海市水利工程招標投標活動是從1998年進入上海市建設工程管理交易中心統一管理的，隨著近幾年水利投資的不斷加大，尤其是今年重新組建水務局后，上海市水務工程的投資規模從原水利工程的每年8個億左右擴大到近20個億，建立在市統一的有形建筑市場下的水務工程專業分中心就非常必需。
水務工程專業分中心應是不以贏利為目的，為水務建設工程交易各方提供優質服務，并進行自律性管理的會員制事業單位。行政上隸屬市水務局，業務上接受市交易中心的指導，其基本功能是：（1）信息服務功能，主要是收集、存儲和集中各類水務工程信息、企業狀況信息、材料價格信息、法規政策信息、項目經理、評標專家和其他技術經濟、管理人才的信息等，為發包、承包雙方提供信息服務，解決了過去水務工程招投標信息分散、渠道不暢的問題；（2）場所服務功能，為開標、評標、定標等活動提供了一個功能齊全、服務周到、統一、公開，并在一定交易規則制度制約下的承發包場所，增加了工程交易的透明度，有利于政府部門的有效監督；（3）“窗口式”集中辦公服務功能，通過工程報建、招標、投標、施工許可、合同鑒證、質量安全監督等有關管理部門進駐集中辦公，為發包承包雙方提供便利的“一條龍”配套服務，不僅提高了工作效率，為承發包人提供方便，而且保證了管理的程序化和制度化。
水務工程專業分中心的成立，將會進一步推進水務工程招標投標工作的市場化、社會化、專業化和法制化，對建立一個高起點、體系完善、管理科學的水利建設有形市場具有深遠的意義。
3．3加強對水利工程招標機構的監督和管理
近年來，上海市水利工程招標機構對保證招標質量，提高經濟效益起到了有益的作用，但是在招標工作中存在著一些不容忽視的問題。例如：一些招標機構依附于行政機關，借用行政權力或行政影響，實行強制，甚至超越權限，越權；為承擔項目無原則遷就招標人的無理要求，違反了招標的公正性原則；有的招標項目服務質量不高，收費較多等等，為保證水利工程招標工作公正、客觀、有效地進行，水行政主管部門應該加強對水利工程招標機構的監督和管理，首先要做到以下兩點。
第一，凡原隸屬于水行政主管部門的招標機構，必須按照《中華人民共和國招標法》第十四條第二款的規定，與行政主管部門脫鉤，完全按照市場規律運作，財務獨立，人事獨立，自主經營，自負盈虧，成為真正獨立從事招標業務及相關服務的社會中介組織。
第二，國務院《關于國務院有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工的意見》中規定：水行政主管部門負責水利工程招投標過程中（包括招標、投標、開標、評標、中標）泄露保密資料、泄露標底、串通招標、串通投標、歧視排斥投標等違法活動的監督執法，建設行政主管部門負責對各類工程建設項目招標業務的招標機構的資格認定。從上述的管理分工來看，由于對招標機構的管理沒有法律和控制手段，水行政主管部門對水利工程招投標全過程的監督管理工作就不夠全面、徹底；同時，建設行政主管部門只管招標機構的資格認定，對水利工程招投標的管理工作僅進行業務指導，水利工程招標機構服務質量如何，在實際中能否達到水利工程招標的要求等動態情況，建設行政主管部門了解得就不夠清楚、透徹、由于對水利工程的業務不太熟悉，建設行政主管部門在認定水利工程招標資格時往往只重視其靜態的資料，不重視其動態的服務質量。因此，應建議建設行政主管部門在認定水利工程招標機構的資格前，須征得水行政主管部門的同意，將水利工程招標機構的靜態管理與動態管理聯系起來。
3．4積極推進水利工程招投標工作向深度和廣度發展
3．4．1逐步推廣合理低價的評標方法
合理低價的評標方法，主要是不設標底，由專家評委從最低報價的標評起，以低推向高，逐個論證，如低標者經分析論證認定其技術先進、方案可行、報價合理即為中標，高標者不予考慮，這種方法不僅防止了行政干預、地方或行業保護及腐敗現象的滋生，還解決了目前廣泛采用的標底上下浮動方法的隨機性和不科學性的問題，同時提高了企業工程管理的市場競爭力，從而減輕加入WTO以后對水利工程招投標工作的沖擊。
但合理低價的評標方法目前還不能全面推廣的主要障礙有以下幾個方面。
第一，目前我國社會主義市場化程度還不高，建筑市場公平競爭的環境尚未全部形成，工程造價管理的改革暫不具備完全開放、由市場形成價格的條件，適應國際市場競爭的工程計價、定價和規則還未制定，所以，建議有關部門要抓緊制定《建設工程承發包價格管理規定》，作為《招標投標法》的配套實施文件，明確工程造價管理承發包及實施過程中，標底價、投標價、評標、定標、簽定合同價及合同價款的調整變更、結算等各環節工程價格的計價規則，明確工程承發包價格的糾紛處理辦法，同時嚴格落實對建筑市場競爭過程中不正當行為的懲罰措施。
第二，水利工程招投標工作是專業性、技術性、經濟性、事務性很強的工作，要求承發包單位都要有一定的技術、經濟、法律人才，但目前，特別是對招標機構而言，工程造價和法律方面的優秀人才非常匱乏，從事工程造價的專業人士的素質還不能完全勝任合理最低價的評標要求，同時由于大部分水利工程都要求在汛前完成，往往縮短招投標的時間（一般要求工程招標時間為3個月左右，但現在大部分只用了一個月左右），增加了評標的難度，限制了合理最低價評標的推行。
第三，招標機構為了避免承擔評標中出現的錯誤等責任，建設單位害怕以后工程建設實施過程中由于甲方原因（如設計變更等）而造成中標單位的索賠等諸多麻煩，都不愿意采用合理的最低價中標方法，所以要盡快制定賠償制度和索賠與反索賠的規定，建立行業自律機制和行業協會以及合同爭議的評審、調解機構，堅決按社會主義市場化的經濟規律和原則辦事。
3．4．2將招投標工作與工程承包合同管理有機地連接起來
招投標工作與工程承包合同的管理是工程建設階段不可分割的兩大部分，由于上海市水利工程招標文件的編制主要是由招標機構承擔，承包合同管理由監理單位承擔，造成了招標工作和合同管理的脫節，這對項目法人的總體利益是不利的。在承包合同實施過程中，一方面由于監理工程師未參與招標工作、不熟悉招標文件和合同，在執行合同初期不能很快地進入監理角色，只能邊上崗邊學習；另一方面由于編制招標文件的招標機構不參與合同管理，招標文件編制的質量沒有實踐的檢驗，招標文件的編制水平就很難提高，這給監理工程師進行合同管理造成了很多困難，給工程合同變更和索賠帶來很大的隱患，許多工程在完工之后，工程合同與原來招標文件已大相徑庭，違背了招標單位在招標時的初衷。筆者認為，招標工作應與工程承包合同管理有機地連接起來，雖然目前招標機構與監理公司合并困難較大，不符合現實，但監理工程師作為專家參與招投標工作全過程應該是可行的，而招標機構對工程造價的控制可以延續到工程竣工決算階段，由招標機構來參與工程竣工決算的審核。
3．4．3引進競爭機制，激勵投標單位向高質量和技術創新方向發展
